Motivering

Allmänt

I samband med reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna avstod man på några undantag när från att koppla rättigheterna till finskt medborgarskap. Bestämmelserna är i det stora hela formulerade som rättigheter för alla. Undantag görs bara för rättigheter i samband med val och rätten till inresa och uppehåll i Finland (RP 309/1993 rd).

Rätten för utlänningar att resa in i Finland regleras utifrån 9 § 4 mom. i grundlagen genom lag. Förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna (RP 309/1993 rd) utgår från den gällande folkrättsliga regeln att utlänningar inte generellt har rätt att slå sig ner i ett annat land. Men enligt internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna ska utlänningar ändå garanteras ett processuellt skydd när deras rätt att resa in i eller fortsatt uppehålla sig i Finland avgörs. Av kravet på bestämmelser i lag kan man i sin tur härleda dels ett förbud mot diskriminering och godtycke i behandlingen av en utlänning, dels också ett krav på att grunder och beslutsprocesser som gäller inresa och uppehåll i Finland ska tillgodose de sökandes rättsskydd.

Rättsmedicinsk bestämning av åldern

Förslag.

Enligt det föreslagna 6 a § 1 mom. kan en rättsmedicinsk undersökning genomföras för att bestämma åldern på en utlänning som ansöker om uppehållstillstånd eller på en anknytningsperson, om det behövs för att kontrollera att denne lämnat riktiga uppgifter om sin ålder. I paragrafen föreskrivs det vidare om krav på samtycke för undersökningen av den som ska undersökas, om konsekvenserna av vägran att genomgå undersökning och om myndighetens skyldighet att ge information om åldersbestämningens betydelse, undersökningsmetoderna och om följderna av undersökningen och vägran att genomgå undersökning. I 6 b § föreskrivs det i sin tur om hur en rättsmedicinsk undersökning ska genomföras.

Utgångspunkter för bedömningen.

Bestämmelserna är betydelsefulla med tanke på skyddet för den personliga integriteten i 7 § 1 och 3 mom. i grundlagen. Det finns bestämmelser om skyddet för privatlivet i artikel 8 i Europakonventionen och artikel 7 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.

I bedömningen av bestämmelser som åtminstone i princip gäller minderåriga ska man dessutom väga in vad som sägs i grundlagens 6 § 3 mom.. om att barn ska bemötas som jämlika individer och att de ska ha rätt till medinflytande enligt sin utvecklingsnivå i frågor som gäller dem själva. Det allmännas skyldighet enligt grundlagens 19 § 3 mom. att stödja familjerna och andra som svarar för omsorgen om barn så att de har möjlighet att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt är också av betydelse. Det finns dessutom ett samband mellan bestämmelserna och FN:s konvention om barnets rättigheter. För bedömningen av bestämmelserna spelar åtminstone följande artiklar en roll: artikel 2 i konventionen (förbud mot alla former av diskriminering av barn), artikel 3 (barnets bästa i främsta rummet), artikel 8 (barnets rätt till sin identitet), artikel 10 (behandling av ansökningar om familjeåterförening på ett positivt, humant och snabbt sätt), artikel 12 (hänsyn till barnets åsikter), artikel 16 (godtyckligt eller olagligt ingripande i barnets integritet), artikel 20 (särskilt skydd och bistånd från statens sida för ett barn som berövats sin familjemiljö) och artikel 22 (skydd för ett barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting).

Bedömning av förslaget.

Enligt motiven (s. 24) har polisen låtit utföra rättsmedicinska åldersbestämningar som en del av utredningen av asylsökandenas identitet, trots att lagen inte föreskriver åldersbestämning. Biträdande justitieombudsmannen har noterat saken och menar att det bör föreskrivas om den i lag (biträdande justitieombudsmannens utlåtande 5.5.2009, Dnr 1209/09). Det är i själva verket nödvändigt, om man vill göra åldersbestämningar, eftersom man enligt 7 § 3 mom. i grundlagen inte får ingripa i den personliga integriteten utan lagfäst grund. Den föreslagna bestämmelsen uppfyller det villkoret. Den är nödvändig också med tanke på de utlänningars rättsskydd som ansöker om uppehållstillstånd.

Syftet med bestämmelserna är att motarbeta missbruk av asyl- och uppehållstillståndsförfarandet och möjligheten att kringgå inresebestämmelserna. Dessutom ska de säkra att myndiga sökande inte inkvarteras i förläggningar som är avsedda för minderåriga. Argument för att hindra missbruk och påverka placeringen av minderåriga som i sista hand utgår från barnets bästa är enligt utskottets mening acceptabla skäl för att bedöma åldern med rättsmedicinska metoder.

För bestämmelsernas proportionalitet spelar det en väsentlig roll att undersökningar för att bestämma åldern görs bara när det är nödvändigt för att uppfylla lagens syfte. Enligt propositionens motivering (s. 28/I) bör en rättsmedicinsk undersökning utföras endast om det finns skäl att misstänka att den angivna åldern märkbart avviker från personens faktiska ålder. Vidare konstateras det i motiven (s. 36/II) att man i princip utgår från den ålder sökanden uppgett, om det inte finns tillförlitlig utredning om sökandens ålder eller det annars är alldeles uppenbart att sökandens ålder inte kan vara den som han eller hon uppgett.

Grundlagsutskottet ser inte sådana villkor som något problem för proportionalitetskravet. I relation till detta är formuleringen i 6 a § 1 mom. om att en undersökning kan utföras om det behövs för att kontrollera att en utlänning lämnat riktiga uppgifter om sin ålder emellertid alltför generös. Bestämmelsen måste formuleras så att det framgår att en undersökning kan utföras bara om det finns uppenbara skäl att misstänka uppgifternas tillförlitlighet. Det är villkoret för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

De tillgängliga rättsmedicinska metoderna för åldersbestämning är endast riktgivande och förknippade med betydande osäkerhetsfaktorer. För att uppskatta en sökandes ålder utifrån resultatet av en undersökning använder man i flera europeiska länder biologisk variationsvidd, som enligt propositionens motivering ligger mellan ett och två år. I till exempel Sverige gör man i praktiken inte längre medicinska undersökningar för bestämning av åldern på minderåriga asylsökande som anlänt utan vårdnadshavare, eftersom de inte längre anses ha tillräcklig vetenskaplig beviskraft. På grund av osäkerheten kring åldersbestämningen är det enligt utskottets mening viktigt att oklara fall avgörs till sökandens fördel. Den principen framgår åtminstone indirekt av 5 § och 98 § 3 mom. i utlänningslagen. Det oaktat är det viktigt att 6 a § kompletteras och att frågan uttryckligen nämns i paragrafen.

En rättsmedicinsk undersökning för att bestämma åldern kan alltså bara göras på initiativ av en myndighet. Grundlagsutskottet anser att det med hänsyn till rättsskyddsgarantierna och barnets bästa är viktigt att lagförslaget kompletteras med en bestämmelse om att åldern av grundad anledning kan bestämmas med rättsmedicinska metoder också på begäran av sökanden eller dennes vårdnadshavare eller lagliga företrädare. I så fall ska staten stå för kostnaderna för undersökningen.

Ett utlåtande med anledning av en rättsmedicinsk undersökning eller en bedömning av grunderna för vägran att genomgå undersökning får inte överklagas särskilt. Enligt 34 § i förvaltningslagen ska en part ges tillfälle att avge sin förklaring till den myndighet som fattar beslutet om asyl eller uppehållstillstånd med anledning av omständigheter som kan inverka på avgörandet. De omständigheterna tas också upp till prövning i domstolen, om myndighetens beslut om asyl eller uppehållstillstånd överklagas till förvaltningsdomstolen. Utskottets uppfattning är att de här rättsskyddsarrangemangen är tillräckliga för beslut om uppehållstillstånd, men det lyfter ändå fram vilken roll en positiv tolkning av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna spelar för myndigheternas och domstolens bedömning av utlåtandet och dess konsekvenser liksom för grunderna för vägran.

Grundlagsutskottet vill få det klarlagt om resultatet av en åldersbestämning eller till exempel en eventuell registeranteckning om födelsetiden utifrån den kan få betydelse för sökandens andra rättigheter och skyldigheter än de som har med ansökan om uppehållstillstånd att göra. I sådana fall är det angeläget att säkerställa i lagstiftningsväg att sökanden har möjlighet att överklaga riktigheten i anteckningen om hans eller hennes ålder och konsekvenserna av den, oberoende av om sökanden överklagar beslutet om uppehållstillstånd eller inte.

Samtyckets roll.

För att en rättsmedicinsk undersökning ska få göras kräver föreslagna 6 a § 2 mom. att den som ska undersökas har gett sitt skriftliga samtycke baserat på vetskap och fri vilja. Vidare ska personens vårdnadshavare eller lagliga företrädare av annat slag ge sitt skriftliga samtycke. Om en person vägrar genomgå undersökning är följden enligt paragrafens 3 mom. att han eller hon betraktas som myndig, om det inte finns en godtagbar orsak till vägran. Vägran att genomgå undersökning kan inte ensam för sig utgöra en grund för att avslå en ansökan om internationellt skydd, sägs det vidare.

Grundlagsutskottet har ansett (se GrUU 27/1998 rd, GrUU 19/2000 rd, GrUU 31/2005 rd) att samtycke från en person vars grundläggande fri- och rättigheter kringskärs i sig kan spela en viss roll vid en konstitutionell bedömning och att den väsentliga frågan i så fall är vad det är relevant att betrakta som samtycke i en viss situation. Å andra sidan har utskottet ansett det klart att skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna inte varje gång kan bli en rättsligt irrelevant fråga bara för att det föreskrivs i lag att en viss åtgärd kräver att den som utsätts för åtgärden ger sitt samtycke till den. Skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna kan inte i vilket som helst slag av ärende vara beroende uteslutande av den berörda personens samtycke. Utskottet har krävt att en lag som ingriper i skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna utifrån samtycke bl.a. ska vara noggrann och exakt, innehålla bestämmelser om hur samtycke ges och vägras, säkerställa att samtycket är genuint och grundar sig på fri vilja och vara nödvändig.

Det verkar konstlat att bestämmelserna är beroende av sökandens och dennes företrädares samtycke, eftersom vägran att genomgå undersökning resulterar i att sökanden betraktas som myndig. I en sådan situation kan det ifrågasättas, om samtycket de facto alls kan anses genuint och baserat på fri vilja. Vid vägran betraktas sökanden i regel som myndig. Vägran till undersökning leder å andra sidan inte till antagande om myndighet, om sökanden har en godtagbar orsak till sin vägran. Enligt propositionens motivering kan en godtagbar orsak t.ex. utgöras av omständigheter som hänför sig till personens fysiska eller psykiska hälsa eller tidigare traumatiserande erfarenheter, som gör att personen med fog kan känna rädsla för undersökningen. Vidare är det relevant att vägran inte i sig ska kunna utgöra grund för att avslå en ansökan om internationellt skydd. På grund av de här bestämmelserna som innebär ett undantag från antagandet om myndighet är lagstiftningen inget problem i relation till grundlagen. Det viktiga är att bestämmelserna ges en positiv tolkning med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna och de skyldigheter som följer av internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna, inte minst konventionen om barnets rättigheter. Därmed får till exempel en trovärdig vägran att utsätta sig för en undersökningsmetod som innebär joniserande strålning inte automatiskt leda till ett myndighetsantagande, speciellt om den berörda personen är villig att genomgå undersökningar med andra metoder.

Utskottet framhåller att de föreslagna bestämmelsernas konstitutionella acceptabilitet snarare vilar på ovan nämnda övriga omständigheter än på kravet på samtycke. Men det är möjligt att kravet på samtycke i praktiken tillgodoser sökandens rättigheter bättre än till exempel bestämmelser om att sökanden med motsvarande verkningar aktivt bör vägra genomgå undersökning. Utskottet ser alltså inte att bestämmelser som skenbart baserar sig på samtycke är något problem med tanke på grundlagen. Som en särskild faktor utanför bedömningen noterar det dessutom att bestämmelserna genomför de synnerligen exakta bestämmelserna i artikel 17.5 i direktivet om asylförfarande.

Bemyndigande att utfärda förordning.

Förslagets 6 b § innehåller tillräckligt exakta och med hänsyn till sökandens rättsskydd lämpliga bestämmelser om hur en rättsmedicinsk undersökning går till. Bemyndigandet i 3 mom. att utfärda närmare bestämmelser om genomförandet av undersökningen genom förordning av statsrådet är alltså inget konstitutionellt problem här. Utskottet påpekar ändå att bemyndigandet i så fall bara kan gälla sådana omständigheter kring undersökningen som anges i 1 och 2 mom. Bemyndigandet möjliggör således inte bestämmelser till exempel om själva undersökningsmetoderna, som det inte föreskrivs någonting om i lagen. Därför finns det anledning att precisera bemyndigandet med hänvisningar till 1 och 2 mom.

Grundlagsutskottet ser gärna att lagförslaget kompletteras åtminstone med allmänna bestämmelser om hur en undersökning ska göras. Orsaken är framför allt att undersökningsmetoden är röntgenundersökning. I 10 kap. i strålskyddslagen finns exakta bestämmelser om medicinsk användning av strålning. Det är befogat att föreskriva om annan än medicinsk användning av strålning i lag för att man ska kunna hänvisa till strålskyddslagen när det gäller undersökningsåtgärder och andra säkerhetsåtgärder som har med användning av strålning att göra.

Familjeåterförening

Utifrån föreslagna 36 § 3 mom. kan uppehållstillstånd som söks på grundval av familjeband vägras, om det finns grundad anledning att misstänka att anknytningspersonen har fått sitt uppehållstillstånd genom att lämna oriktiga uppgifter om sin identitet eller sina familjeband och därigenom har kringgått bestämmelserna om inresa eller vistelse i landet.

För att förebygga missbruk finns det i sig acceptabla grunder för att inskränka skyddet för familjelivet, som omfattas av skyddet för privatlivet i 10 § 1 mom. i grundlagen (RP 309/1993 rd). Utgångspunkterna för bestämmelserna ser inte heller ut att vara något problem för skyddet för familjelivet i artikel 8 i Europakonventionen eller konventionen om barnets rättigheter.

Bestämmelsens formulering förefaller att ge myndigheterna en mycket omfattande prövningsrätt med tanke på kravet på exakthet, noggrann avgränsning och proportionalitet. Men det är klart att vilket som helst slag av oriktig uppgift om de omständigheter som tas upp i bestämmelsen inte kan resultera i att familjeåterförening hindras. I exemplen i propositionens motivering (s. 41) anses bestämmelsen tillämplig bara i sådana fall att anknytningspersonen klart ljugit om sina familjeband för att få uppehållstillstånd. Förvaltningsutskottet har anledning att se över paragraflydelsen så att det syftet tydligare kommer fram.

Vidare påpekar utskottet att när man fattar beslut om tillstånd — som det också framhålls i motiven (s. 42) — ska man ta hänsyn till utlänningens helhetssituation i enlighet med 66 a § i utlänningslagen och inte minst artikel 8 i Europakonventionen och Europadomstolens rättspraxis kring artikeln samt de internationella människorättsliga förpliktelser som följer av konventionen om barnets rättigheter.

Uppehållstillstånd som beviljas ett minderårigt barn på grund av familjeband

För att ett minderårigt barn utifrån lagförslagets 38 § ska beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeband förutsätts det att barnet är minderårigt den dag då ansökan om uppehållstillstånd för barnet avgörs. I detta nu är villkoret att barnet är minderårigt den dag då ansökan om uppehållstillstånd för barnet har väckts.

Problemet med den föreslagna bestämmelsen är att innehållet i ett beslut om en persons rätt i väsentliga delar kan vara beroende av mer eller mindre slumpmässiga faktorer som inte har med sökandens person att göra, som hur effektivt ärendet behandlas eller när utlåtanden eller andra handlingar som behövs för utredningen blir tillgängliga. I 6 § 3 mom. i utlänningslagen föreskrivs det visserligen att ärenden som gäller minderåriga barn ska behandlas i brådskande ordning. Lagens 69 a § förpliktar dessutom myndigheten att behandla ansökningar om familjeåterförening inom nio månader, men av praktiska skäl måste man i många fall avstå från kravet på det sätt som paragrafen medger. De här bestämmelserna om skyndsam behandling är i sammanhang med de föreslagna bestämmelserna inte nog för att uppfylla kravet om att det ska lagstiftas om förfarandet för beslut om uppehåll i landet på ett sätt som garanterar de sökandes rättsskydd. Bestämmelserna kan i värsta fall till och med öppna upp för ett förfarande mot förbudet om godtycke. Det är nödvändigt att komplettera 38 § med att uppehållstillstånd inte kan vägras på grundval av paragrafen, om behandlingen av ansökan har fördröjts i betydande grad av en orsak som inte beror av sökanden och sökanden efter bästa förmåga har bidragit till att hans eller hennes sak blir utredd. Det är villkoret för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Myndigheten ska i sitt beslutsfattande dessutom beakta inte minst Europadomstolens rättspraxis om familjeåterförening, för att bestämmelserna i enskilda fall inte ska leda till ett problematiskt slutresultat med avseende på artikel 8 i Europakonventionen (jfr GrUU 52/2002 rd, GrUU 4/2004 rd). När ett negativt beslut om uppehållstillstånd enligt den föreslagna bestämmelsen grundas på att sökanden under behandlingen har fyllt 18 år, finns det ett ännu större behov av att bedöma om inte sökanden ändå kan beviljas uppehållstillstånd till exempel av andra särskilda skäl enligt 45 § 4 punkten i utlänningslagen.

Definitionen på fosterbarn

Bestämmelserna om familjemedlemmar i 37 § i utlänningslagen föreslås bli kompletterade med ett nytt 3 mom. om när ett barn som avses i 1 mom. kan jämställas med ett fosterbarn. Syftet är att skriva in hävdvunnen praxis i lagen.

Förslaget kan på det hela taget anses motiverat med tanke på grundlagens bestämmelser och internationella konventioner om barnets bästa. Men för barnets bästa är det ett problem att det ställs som absolut villkor för jämförbarhet att barnets tidigare vårdnadshavare bevisligen är döda eller försvunna. Det kan vara svårt eller omöjligt att få fram en tillförlitlig utredning till exempel för på grund av det kaotiska läget i staten i fråga. Dessutom kan det hända att barnets relation till sin eller sina tidigare vårdnadshavare är så avlägsen att det inte är rimligt att betrakta det som medlem av deras familj eller förvänta sig att barnet får det skydd det behöver hos dem, även om vårdnadshavarna är i livet. Av de här orsakerna bör villkoret strykas i bestämmelsen eller lydelsen åtminstone luckras upp så att motiverade undantag från villkoret kan göras.

Hörande av part

Utifrån 62 § 2 mom. i gällande utlänningslag ska den som söker uppehållstillstånd och anknytningspersonen ges tillfälle att bli hörda innan en ansökan om uppehållstillstånd på grund av familjeband avgörs. Momentet föreslås bli kompletterat med att parterna inte behöver höras, om ansökan omedelbart avslås såsom ogrundad. Bestämmelsen svarar mot 34 § 2 mom. 1 punkten i förvaltningslagen.

Grundlagsutskottet ser det som mycket viktigt att bestämmelsen tolkas snävt på grund av förpliktelsen att höra parter i 21 § 2 mom. i grundlagen. När det hänvisas till en ogrundad ansökan får det bara ske när det inte finns någon grund alls i lagen för att bevilja uppehållstillstånd i den situation som det gäller.

Begränsad rätt att arbeta

I 81 § föreslås en sådan ändring att personer som sökt internationellt skydd och som inte har ett giltigt resedokument att visa upp har rätt att förvärvsarbeta först när de vistats i landet i sex månader. För tillfället har de rätt att arbeta efter tre månaders uppehåll. Den tidsgränsen står kvar för personer som har obligatoriskt resedokument.

Utskottet noterar att oförmåga att visa upp ett dokument som berättigar till gränsövergång kan bero till exempel på att det råder kaotiska förhållanden i avreselandet eller att där inte finns någon myndighet som ställer ut officiella resedokument. Att resedokument saknas kan också bero på att den berörda personen inte utan risk för sig själv eller sina närstående har kunnat ansöka om resedokument till exempel på grund av sitt etniska ursprung, sin religion eller fruktan för förföljelse på grund av andra liknande omständigheter. Det finns inga skäl som enligt 6 § 2 mom. är acceptabla för att i en sådan situation diskriminera en person med avseende på rätten att förvärvsarbeta. Därför bör 81 § 2 mom. kompletteras med att den som sökt internationellt skydd och har vistats i landet i tre månader har rätt att förvärvsarbeta utan uppehållstillstånd också när han eller hon saknar ett giltigt resedokument, om han eller hon på grund av förhållandena i avreselandet eller av andra liknande skäl inte rimligen kan förväntas visa upp ett sådant dokument och om hans eller hennes identitet även annars kan utredas på ett betryggande sätt.