Motivering
Allmänt
Bestämmelser om grunderna för kommunindelning
ska enligt 122 § 2 mom. i grundlagen utfärdas
genom lag. Enligt förarbetena till grundlagen innebär
detta krav att förutsättningarna för ändring
av kommunindelningen och beslutsförandet i samband med
det ska regleras genom lag. Den gällande kommunindelningslagen,
som stiftades med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 24/1997
rd), nämns i motiven till grundlagspropositionen
som den lag som numera reglerar frågan (RP 1/1998
rd, s. 177, se även GrUU 37/2006
rd, s. 3—4). Den föreslagna nya kommunindelningslagen
kommer att ersätta den lagen.
Beslut om ändringar i kommunindelningen
Enligt huvudregeln i 18 § 1 mom. i lagförslaget är
det statsrådet som på gemensam framställning
från fullmäktige i de berörda kommunerna beslutar
om sammanslagningen. Kommunernas framställning kan förkastas
bara om ändringen i kommunindelningen uppenbarligen skulle
strida mot målen för utvecklande av kommunindelningen
enligt 2 § eller mot förutsättningarna
för en ändring av kommunindelningen enligt 4 §. Beslut
om sammanslagning kan i vissa fall fattas trots att något
av fullmäktige motsätter sig det. Men enligt 1 § 2
mom. och 18 § 2 mom. måste det föreskrivas
i lag om sammanslagning av kommunerna i det fall att fullmäktige
i någon av de berörda kommunerna motsätter
sig det och sammanslagningen inte fått majoritetens understöd
i en eventuell folkomröstning. Utskottet har slagit fast
att motsvarande bestämmelser i den gällande lagen
inte utgör något konstitutionellt problem (GrUU
24/1997 rd, s. 2, se även GrUU 37/2006
rd, s. 4). Även de föreslagna bestämmelserna
i 19 § 2 mom. om överföring av en del av
en kommun till en annan kommun motsvarar i sak i de flesta stycken
de nuvarande reglerna. Bestämmelserna om ändring
av kommunindelningen är i själva verket sådana
bestämmelser enligt grundlagens 122 § 2 mom. som
med den föreslagna skrivningen inte heller utgör
något problem med avseende på grundlagens 121 § om kommunal
självstyrelse.
Språkliga rättigheter
Utskottet påpekade i sitt betänkande om grundlagspropositionen
det vara viktigt att med hänsyn till 122 § 2 mom.
i grundlagen beakta att ändringar i kommunindelningen inte
får påverka kommunens språkliga ställning
eller försämra språkgruppernas möjligheter
att klara sig på sitt eget språk (GrUB
10/1998 rd, s. 35, se även GrUU
37/2006 rd, s. 8). Utskottet vill poängtera innebörden
av detta, men också av de krav som följer av grundlagens
122 och 17 §, när det blir aktuellt att tillämpa
det föreslagna 4 § 4 mom. om att tillgodose de
språkliga rättigheterna när kommunindelningen ändras.
Kommunindelningsutredare
Finansministeriet kan enligt förslagets 15 § 1 mom.
bestämma om en särskild kommunindelningsutredning
när ett ärende som gäller en ändring
i kommunindelningen är mycket omfattande eller svårt
eller av någon annan grundad anledning. Efter att ha hört
de berörda kommunerna tillsätter ministeriet en
eller flera kommunindelningsutredare. Utredaren behöver
enligt 17 § inte nödvändigtvis anställas
i tjänsteförhållande.
Bestämmelsen måste ställas i relation
till 124 § i grundlagen där det sägs
att offentliga förvaltningsuppgifter kan anförtros
andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd
av lag, om det behövs för en ändamålsenlig
skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar
de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten
eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter
som innebär betydande utövning av offentlig makt får
dock ges endast myndigheter.
Kommunindelningsutredaren svarar för beredningen av
ett ärende som gäller ändring i kommunindelningen.
Han eller hon ska lägga förslag till ändring
i indelningen om det enligt utredningen är befogat. Utredaren
kan också föreslå en kommunal folkomröstning
om förslaget. Dessutom har utredaren lagfäst rätt
till information. Utövning av offentlig makt ingår
alltså i kommunindelningsutredarens uppgifter, men inte
i den utsträckning som kan anses betydande i grundlagens
mening. Det ministerium som sköter kommunindelningsärenden
har enligt propositionsmotiven inte nödvändigtvis
alltid möjlighet att anställa det antal kommunindelningsutredare
som behövs för tillfället i tjänsteförhållande,
bl.a för att de resurser som står till buds för
arbetsledning är begränsade. I ett sådant
läge kan det vara lämpligt att i enskilda fall uppdra
uppgiften åt en utomstående, menar utskottet.
Men i första hand bör utredarna så vitt möjligt
förordnas för ett tjänsteförhållande.
För att kravet på rättssäkerhet
och god förvaltning ska tillgodoses är det viktigt
att även utredare som inte är anställda
i tjänsteförhållande handlar under tjänsteansvar
enligt 17 § 1 mom. i den föreslagna lagen. Dessutom
tillämpas de allmänna förvaltningslagarna
på sådana utredare allt efter lagarnas innehåll
(jfr GrUU 3/2009 rd, s. 4—5).
I lagförslaget finns inte några bestämmelser om
kommunindelningsutredarens behörighet eller kompetensvillkor.
Bestämmelserna bör lämpligen kompletteras
t.ex. med en liknande skrivning som i motiven att den som förordnas till
uppdraget ska besitta tillräcklig sakkunskap och erfarenhet
för uppdraget.
Överklagande
De föreslagna 52—54 § garanterar
kommuninvånarna möjlighet att söka ändring
i beslut om ändring av kommunindelningen på ett
sätt som uppfyller kraven i 21 § i grundlagen.
Enligt 55 § 1 mom. i förslaget får ändring
inte sökas i ett beslut om sammanslagning av kommuner som statsrådet
fattat på kommunernas gemensamma framställning.
Förbudet mot överklagande utgör inte
något hinder från konstitutionell synpunkt i och
med att en kommuninvånare med stöd av 52 § kan
anföra kommunalbesvär över fullmäktiges
beslut i ärendet.
Rätten enligt 21 § i grundlagen att få ett
beslut som gäller ens rättigheter och skyldigheter behandlat
vid domstol omfattar enligt vedertagen praxis inte offentligrättsliga
juridiska personer såsom kommuner (RP 309/1993
rd, s. 25). Men utskottet ansåg trots allt i
sin bedömning 1997 av kommunindelningslagen (GrUU 24/1997
rd, s. 3) att det skulle rimma bättre med såväl
principen om kommunal självstyrelse som artikel 11 i den
europeiska stadgan om lokal självstyrelse om kommunen gavs
möjlighet att överklaga ett avslag från
statsrådet eller ministeriet på ändring
av kommunindelningen än det då föreslagna
besvärsförbudet. I det nu aktuella förslaget
gäller överklagandeförbudet också för kommunernas
del endast beslut om samgång som statsrådet fattat
på kommunernas gemensamma framställning. Regleringen
motsvarar på denna punkt mer än väl utskottets
ståndpunkt i utlåtandet.