Motivering

Allmänt

Syftet med propositionen är att ändra sammanlagt 21 lagar som gäller systemen för jordbruksstöd. Enligt motiven är jord- och skogsbruksministeriet medvetet om att lagarna i sin nuvarande form inte uppfyller de krav som ställs bland annat i 80 och 124 § i grundlagen. Av tidtabellsskäl har det enligt ministeriet inte varit möjligt att rätta de gamla bestämmelserna eller totalrevidera vissa lagar.

Utskottet har många gånger framhållit att sådan här reglering av en enda näringsverksamhet blir oklar och svåröverskådlig. Att lagstiftningen om en specifik näring befinner sig i ett sådant tillstånd kan inte anses korrekt med hänsyn till vad som sägs om näringsfriheten i grundlagens 18 § och garantierna för en god förvaltning i 21 §. Utskottet har därför krävt att statsrådet vidtar åtgärder för att göra regleringen tydligare (GrUU 43/2006 rd, GrUU 41/2006 rd, GrUU 25/2005 rd). Grundlagsutskottet vill se att beredningen av en reformerande och korrigerande lagstiftning snabbt inleds. Bland annat ska det då ställas upp särskilda mål för en klarare och mer begriplig reglering.

Bemyndiganden att utfärda förordning

Enligt 11 § 1 mom. i lagförslag 1 bestäms genom förordning av statsrådet bl.a. om övervakningen av stödvillkor samt om grunderna för minskning och avbrytande av stöd i den omfattning som krävs av de EG-förordningar som nämns i bestämmelsen.

Med tanke på bemyndigandet att utfärda förordning enligt grundlagens 80 § 1 mom. är regleringen betydelsefull. Enligt förarbetena till grundlagen kan den som utfärdar förordning genom lag bemyndigas att utfärda närmare bestämmelser om sådant som är av mindre betydelse för individens rättigheter och skyldigheter. En sådan fullmaktslag ska uppfylla kraven på exakthet och noggrant avgränsade bestämmelser (RP 1/1998 rd, s. 132).

Tolkningen av ett bemyndigande och innehållet i bestämmelser som utfärdas utifrån det begränsas också direkt av grundlagens 80 § 1 mom. (GrUU 43/2006 rd, GrUU 37/2005 rd, GrUU 29/2004 rd). Bemyndigandet begränsas också av EG-författningarna. Ändå är regleringen ganska öppen. Utskottet anser att 11 § 1 mom. i lagförslag 1 bör preciseras så att genom förordning av statsrådet bestäms "närmare" om de frågor som nämns i bestämmelsen (GrUU 37/2005 rd, GrUU 46/2001 rd). I likhet med den gällande lagen kan närmare bestämmelser också lämpligen nämnas i första meningen i 30 § 2 mom. och i första meningen i 64 § 2 mom. i lagförslag 3. Då samma paragrafer också ger Landsbygdsverket normgivningsbefogenheter kan bestämmelserna formuleras t.ex. så att Landsbygdsverket meddelar "närmare föreskrifter än vad som stadgas i lag och förordning" (sista meningen i 30 § 2 mom. och första meningen i 64 § 3 mom.) om det som nämns i paragraferna.

Enligt det föreslagna 11 § 4 mom. i lagförslag 1 kan bestämmelser utfärdas genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet om förutsättningarna för utbetalning av kvoter, stöd, bidrag och ersättningar i den utsträckning som EG-lagstiftningen förutsätter.

Även om befogenheten att utfärda förordning avgränsas av verkställigheten av EG-lagstiftningen kan regleringen av grunderna för individens rättigheter - förutsättningarna för utbetalning av stöd - inte bygga på en så här öppen fullmakt. Utskottet anser att 11 § 4 mom. i lagförslag 1 bör preciseras så att jord- och skogsbruksministeriet kan utfärda "närmare" bestämmelser om kvoter, stöd, bidrag och ersättningar. Förutsättningen är då att principerna för utbetalningen är tillräckligt exakt reglerade i EG-lagstiftningen (GrUU 46/2006 rd, GrUU 25/2005 rd, GrUU 47/2001 rd, GrUU 39/2001 rd).

Enligt det föreslagna 65 § 2 mom. i lagförslag 5 kan bestämmelser om stöd och stödnivåer utfärdas genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet. Enligt förarbetena till 80 § i grundlagen bör utgångspunkten vara att statsrådets allmänna sammanträde utfärdar förordningar om vittbärande och principiellt viktiga ärenden samt om andra sådana ärenden vilkas betydelse förutsätter det. Ministerierna kan bemyndigas att utfärda förordningar om frågor av mer teknisk natur samt frågor som har ringa samhällelig eller politisk betydelse. I utskottets praxis har lagstiftningsbehörigheten kunnat delegeras till ministerierna när det är fråga om klart tekniska bestämmelser och bestämmelser som den verkställande makten lämpligen kan utfärda (RP 1/1998 rd, s. 133/I, GrUU 7/2005 rd, GrUU 27/2004 rd, GrUU 33/2004 rd).

Utskottet anser att det i 65 § 2 mom. i lagförslag 5 inte är fråga om frågor av teknisk natur eller frågor som den verkställande makten lämpligen kan utfärda bestämmelser om. Därför kan bestämmelser inte utfärdas genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet. Enligt den gällande lagen har ministeriet fullmakt att utfärda endast närmare bestämmelser. Utskottet anser att det är statsrådet som bör bemyndigas att utfärda förordning.

Landsbygdsverkets behörighet att utfärda föreskrifter

I propositionen föreslås många fullmaktsbestämmelser som ger Landsbygdsverket behörighet att utfärda föreskrifter. Enligt 80 § 2 mom. i grundlagen kan även andra myndigheter genom lag bemyndigas att utfärda rättsnormer i bestämda frågor, om det med hänsyn till föremålet för regleringen finns särskilda skäl och regleringens betydelse i sak inte kräver att den sker genom lag eller förordning. Tillämpningsområdet för ett sådant bemyndigande ska vara exakt avgränsat.

Enligt principen i 80 § i grundlagen bör den lagstiftande makten inte överlåtas på någon myndighetsnivå som är lägre än ett ministerium. En annan myndighet kan bara i undantagsfall bemyndigas att utfärda rättsnormer (GrUB 10/1998 rd). Ett särskilt skäl att lagstifta om en behörighet för en myndighet att utfärda föreskrifter föreligger enligt förslaget till grundlag närmast när det är fråga om en sådan teknisk reglering av smärre detaljer som inte inbegriper prövningsrätt i någon större utsträckning (RP 1/1998 rd, s. 134/I).

Största delen av fullmaktsbestämmelserna i det nu aktuella lagförslaget fyller kraven ovan och stämmer också överens med grundlagsutskottets praxis i fråga om exakthet och noggrann avgränsning. Enligt 11 § 4 mom. i lagförslag 1 kan Landsbygdsverket meddela föreskrifter bl.a. om ansöknings-, beviljande- och utbetalningsförfaranden. En motsvarande befogenhet verkar tillkomma jord- och skogsbruksministeriet i 64 § 2 mom. i lagförslag 3 och i 64 § 2 mom. i lagförslag 4. För att regleringen ska vara konsekvent anser grundlagsutskottet att befogenheten lämpligen bör tilldelas jord- och skogsbruksministeriet i alla de här fallen.

En viss oklarhet uppstår också i och med att 44 § 2 mom. i lagförslag 3 föreskriver att jord- och skogsbruksministeriet samt Landsbygdsverket för att övervakningen och inspektionerna ska kunna utföras på ett ändamålsenligt sätt kan bemyndiga en annan myndighet eller en utomstående revisor att utföra inspektioner som anges i lagen. En reglering som bemyndigar två myndigheter samtidigt stämmer dåligt överens med kravet på exakthet och noggrann avgränsning. Grundlagsutskottet uppmärksammar jord- och skogsbruksutskottet på att fullmaktsbestämmelserna överlappar varandra (GrUU 42/2006 rd, GrUU 35/2005 rd). De bör lämpligen förbättras så att befogenheten tillkommer jord- och skogsbruksministeriet medan Landsbygdsverket bemyndigas att meddela närmare föreskrifter.

Förslaget innehåller också två fullmaktsbestämmelser där frågorna inte enbart verkar vara av teknisk natur så att behörigheten att utfärda föreskrifter kan tilldelas Landsbygdsverket. En sådan bestämmelse är 28 § 3 mom. i lagförslag 4, där det gäller en behörighet att meddela föreskrifter om i vilka fall som kreditinstituten kan utföra vissa uppgifter som nämns i lagen utan ett centralt finansiellt institut eller ett finansiellt serviceföretag. Behörighetens gränser är här ganska öppna. Detsamma gäller Landsbygdsverkets behörighet enligt 64 § 3 mom. i lagförslag 3 att meddela närmare föreskrifter om sökandens självkostnadsandel i skuldsaneringsplanen och utarbetningen av avtal om skuldsanering. I det här fallet bör man försäkra sig om att regleringen inte strider mot grundlagens 15 § om egendomsskydd och därmed avtalsfrihet. Därför kan Landsbygdsverket inte bemyndigas att meddela föreskrifter om avtalens innehåll. Grundlagsutskottet anser att regleringen bör preciseras. Behörigheten bör lämpligen tillkomma jord- och skogsbruksministeriet i enlighet med den gällande lagen.

Utskottet påminner slutligen om att bestämmelserna i 80 § i grundlagen direkt avgränsar tolkningen av bemyndigandebestämmelserna och innehållet i de bestämmelser som utfärdas med stöd av bemyndigandet. Det går inte att genom föreskrifter av myndigheter utfärda allmänna rättsnormer t.ex. om frågor som enligt grundlagen ska regleras i lag eller förordning (GrUU 35/2005 rd, GrUU 25/2005 rd, GrUU 17/2004 rd).