Utgångspunkter för bedömningen
(1) I propositionen föreslås det att lagen om smittsamma sjukdomar ändras så att giltighetstiden för de temporära bestämmelser som har samband med covid-19-epidemin och som är i kraft till utgången av 2021 förlängs. Dessutom görs vissa ändringar och kompletteringar i bestämmelserna. I propositionen föreslås också att bestämmelsen om anmälan om tidtabeller och rutter under covid-19-epidemin i lagen om transportservice förlängs.
(2) Enligt motiven är syftet med propositionen i synnerhet att skydda den grundlagsstadgade rätten till hälsa och liv genom att förebygga covid-19-smitta, främja befolkningens hälsa och trygga vars och ens rätt till en sund miljö. Syftet med propositionen är också att göra det möjligt att anlita tjänster på ett hälsosäkert sätt, vilket främjar näringsfriheten och de kulturella rättigheterna. Propositionen tillgodoser enligt motiven också vars och ens rätt till tillräckliga social- och hälsovårdstjänster. Ett syfte med propositionen är också att stärka de lokala och regionala myndigheternas möjligheter att med framförhållning och snabbt vidta nödvändiga och proportionerliga åtgärder för att förhindra spridning av covid-19 och därmed skydda befolkningen.
(3) Syftet med den fortsatta regleringen av den nationella användningen av EU:s digitala covidintyg är enligt motiven (s. 22) att göra det möjligt att ordna olika offentliga tillställningar och att på ett hälsosäkert sätt ge kunder och deltagare tillträde till olika lokaler. Avsikten är att trygga näringsfriheten, i synnerhet inom de branscher covid-19-epidemin drabbat hårdast, och rätten till arbete för anställda i de branscherna, dock utan att äventyra människors liv och hälsa eller social- och hälsovårdens kapacitet. Det föreslagna covidintyget gör det möjligt för en del av de aktörer som nämns ovan att över huvud taget utöva sin näring.
(4) Skydd av befolkningens hälsa är utan tvivel ett tungt vägande skäl med avseende på systemet med grundläggande fri- och rättigheter, menar utskottet (se t.ex. GrUU 7/2021 rd, stycke 7). Att upprätthålla funktionsförmågan i hälso- och sjukvårdssystemet under en pandemi är, med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna, ett tungt vägande skäl med koppling till det allmännas skyldighet enligt 7 § 1 mom. i grundlagen att trygga vars och ens rätt till liv och att också under en pandemi tillförsäkra var och en tillräckliga hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa (19 § 3 mom. i grundlagen). Detta berättigar exceptionellt långtgående myndighetsåtgärder som också ingriper i människors grundläggande fri- och rättigheter (GrUB 2/2020 rd s. 5, GrUB 3/2020 rd, s. 3, GrUB 7/2020 rd, s. 3, och GrUB 9/2020 rd, s. 4). Målet att trygga rätten att utöva näring och arbete på ett lönsamt sätt, utan att därmed äventyra bekämpningen av sjukdomen covid-19 och dess negativa följder för människorna och samhället har av utskottet ansetts vara ett godtagbart mål (GrUU 35/2021 rd, stycke 2, GrUU 28/2021 rd, stycke 3 och 4). Det finns således klart godtagbara grunder för den föreslagna regleringen.
(5) De föreslagna bestämmelserna motsvarar till sitt väsentliga innehåll de gällande bestämmelserna, som har stiftats och vars giltighetstid redan har förlängts med grundlagsutskottets medverkan i vanlig lagstiftningsordning (GrUU 14/2020 rd, GrUU 20/2020 rd, GrUU 31/2020 rd, GrUU 42/2020 rd, GrUU 44/2020 rd, GrUU 16/2021 rd, GrUU 26/2021 rd, GrUU 28/2021 rd och GrUU 35/2021 rd). Enligt grundlagsutskottet är de grundläggande lösningarna i regleringen inte problematiska i konstitutionellt hänseende. Utskottet gör dock en separat bedömning av regleringens giltighetstid och vissa detaljer i regleringen.
(6) Grundlagsutskottet har nyligen (GrUU 35/2021 rd) bedömt ett förslag att förlänga giltighetstiden för de temporära bestämmelserna om hälsosäker inresa i lagen om smittsamma sjukdomar. De bestämmelserna hade utfärdats med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 26/2021 rd). Utskottet fäste särskild uppmärksamhet vid att det då i samma proposition också föreslogs en möjlighet att förutsätta covidintyg för att undvika de restriktioner för verksamheten som meddelas i myndighetsbeslut. Enligt utskottet (GrUU 35/2021 rd, stycke 5) var bestämmelserna om covidintyg av betydelse för flera olika grundläggande fri- och rättigheter. Det var till denna del frågan om en ny typ av reglering, och därför skulle de föreslagna bestämmelserna bedömas utifrån de allmänna villkoren för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna och vid behov utifrån de särskilda villkoren för inskränkning av varje grundläggande fri- och rättighet (GrUU 14/2020 rd, GrUU 32/2020 rd). Utskottet fäste därför uppmärksamhet vid att det i propositionen fanns bestämmelser om två teman som avviker från varandra, och att behovet av att förlänga giltighetstiden för bestämmelserna om inresa också bestämde tidsplanen för riksdagsbehandlingen av bestämmelserna om covidintyg. Utskottet ansåg att den tid som reserverats för behandlingen av lagförslaget om ett covidintyg är anspråkslös med tanke på ärendets betydelse.
(7) Den proposition som nu granskas lämnades till riksdagen den 25 november 2021 och remitterades till utskotten efter remissdebatt den 1 december 2021. Grundlagsutskottet anser att också den nu föreslagna regleringen utgör ett i konstitutionellt hänseende mycket betydande regelverk, även om det i huvudsak är fråga om förlängning av giltighetstiden för gällande bestämmelser som tidigare bedömts av grundlagsutskottet. Utskottet anser att den tid som reserverats för riksdagsbehandlingen av lagförslagen också nu är anspråkslös, trots att statsrådet länge känt till att den nu föreslagna regleringen kan visa sig vara nödvändig för att hantera covid-19-epidemin.
(8) Grundlagsutskottet har i samband med bedömningen av temporära bestämmelser i lagen om smittsamma sjukdomar upprepade gånger tvingats påpeka att statsrådet i lagstiftningsförfarandet inte kan ställa riksdagens lagstiftningsbehörighet och tillsyn enligt 74 § i grundlagen över lagförslagens grundlagsenlighet inför fullbordat faktum (GrUU 35/2021 rd, stycke 7, GrUU 28/2021 rd, stycke 11 och GrUU 14/2020 rd). Grundlagsutskottets uppgift enligt 74 § i grundlagen äventyras om det inte reserveras tillräcklig och skälig tid för riksdagsbehandlingen av propositioner (GrUU 14/2020 rd, s. 7). Utskottet uppmanar än en gång statsrådet att se allvarligt på frågan.
(9) Lagen om smittsamma sjukdomar har flera gånger under covid-19-epidemin ändrats genom tidsbegränsade eller tills vidare gällande ändringar. Utskottet har vid bedömningen av den temporära regleringen i lagen om smittsamma sjukdomar flera gånger påpekat att regleringen i anslutning till covid-19-epidemin i lagstiftningstekniskt hänseende inte passar in i den samlade regleringen i lagen om smittsamma sjukdomar eftersom den uteslutande hänför sig till covidepidemin och därmed också i egenskap av nästan kasuistisk reglering är kopplad till denna på författningsnivå (GrUU 35/2021 rd, stycke 8, GrUU 28/2021 rd, stycke 11, GrUU 9/2021 rd, stycke 16 och GrUU 44/2020 rd). Även om kravet på exakthet och noggrann avgränsning i sig hör till de generella förutsättningarna för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna (se också GrUB 25/1994 rd, s. 5), påpekade utskottet att den kasuistiska regleringstekniken i de då föreslagna bestämmelserna framöver kunde medföra problem och oförutsägbarhet även vid tillämpningen av de gällande bestämmelserna i lagen om smittsamma sjukdomar, eftersom den avvek från tekniken i den övriga lagen exempelvis på grund av de kontradiktoriska slutsatserna i fråga om de föreslagna bestämmelserna (GrUU 44/2020 rd, s. 4).
(10) De nu föreslagna bestämmelserna berör i många avseenden grunderna för människors dagliga liv. Grundlagsutskottet har ansett att det också under covidepidemin är särskilt viktigt att bestämmelser som har kopplingar till de grundläggande fri- och rättigheterna och som gäller fysiska personers normala dagliga aktiviteter är klara och tydliga (GrUU 26/2021 rd, stycke 11, GrUU 32/2020 rd, s. 2, se också GrUU 45/2016 rd, s.3, GrUU 41/2006 rd, s 4). Utskottet anser fortfarande att det är ytterst beklagligt att den föreslagna regleringen bildar en mycket svårtolkad och svårtillämplig helhet och anser att regleringen bör förtydligas väsentligt (se även GrUU 35/2021 rd, stycke 9).
(11) Grundlagsutskottet har redan tidigare ansett att om epidemin drar ut på tiden bör man inleda de ändringar som eventuellt behövs i lagstiftningen för normala förhållanden (se GrUB 17/2020 rd, s. 4). Det har dock varit motiverat att föreskriva om bestående ändringar under normala förhållanden och efter noggrann beredning (GrUU 14/2020 rd och GrUB 11/2020 rd). Utskottet har dock redan betonat behovet av en totalreform av lagen om smittsamma sjukdomar (GrUU 9/2021 rd, stycke 17). I reformen är det skäl att särskilt beakta de regleringsbehov som den pågående pandemin lyfter fram. Utskottet anser att den lagberedning som krävs för en ändamålsenlig totalreform talar för att projektet ska inledas så snart som möjligt.
(12) Statsrådet måste noga övervaka regleringens konsekvenser och vid behov vidta åtgärder för att ändra bestämmelserna.
Giltighetstid
(13) Grundlagsutskottet har i sina utlåtanden om de temporära bestämmelserna med anledning av covid-19-epidemin fäst uppmärksamhet vid den föreslagna giltighetstiden för temporära begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna. Utskottet har allmänt betonat att reglering som syftar till att förhindra spridningen av covid-19-epidemin också tidsmässigt måste begränsas till vad som är absolut nödvändigt (t.ex. GrUU 44/2020 rd, s. 6 och GrUU 14/2020 rd, s. 6). I en situation där utskottet inte har kunnat försäkra sig om att regleringen är nödvändig fram till den föreslagna giltighetstiden har utskottet dessutom som krav för behandling i vanlig lagstiftningsordning förutsatt att giltighetstiden förkortas (t.ex. GrUU 26/2021 rd, stycke 8).
(14) I propositionen (s. 58) sägs det att trots att vaccinationsgraden hos Finlands befolkning förväntas nå en hög nivå under senare delen av 2021 och våren 2022 är det nödvändigt att förlänga kravet på förhandsintyg och testningen för inresande till Finland till den 30 juni 2022 för att förhindra spridning av covid-19-smitta av utländskt ursprung och skydda befolkningens hälsa. Eftersom effekten av den höga vaccinationsgraden på epidemins utveckling inte är känd i detalj och vaccinationernas effekt ännu i hög grad är osäker till exempel i fråga om skyddets varaktighet och effekten mot muterade virusstammar, är det motiverat att förlänga giltighetstiden för hälsosäkerhetskraven för inresande till Finland till den 30 juni 2021. Å andra sidan kan enligt propositionen också risken för att nya oroande virusstammar sprids bekämpas genom hälsosäkerhetsbestämmelserna, och nya virusstammar kan upptäckas i tid (s. 59).
(15)Enligt propositionen (s. 59) strävar man genom att möjliggöra fortsatt användning av covidintyg fram till den 30 juni 2022 på samma sätt som nu efter att lindra restriktionernas effekter på de grundläggande fri- och rättigheterna så att möjligheterna att bedriva näring återställs närmare normalläget och de grundläggande fri- och rättigheterna kan fullgöras så fullvärdigt som möjligt. Syftet med förlängningen av giltighetstiden för bestämmelserna om mobilapplikationen och dess informationssystem är enligt propositionen (s. 60) fortfarande att erbjuda medborgarna en frivillig mobilapplikation med vars hjälp man effektiviserar brytandet av smittkedjorna för covid-19 genom att personer som eventuellt exponerats för viruset spåras upp.
(16) Det är enligt grundlagsutskottet således också av betydelse att regleringen är möjliggörande. Restriktionsbestämmelserna i anknytning till coronaepidemin i lagen om smittsamma sjukdomar förutsätter antingen en förordning av statsrådet eller ett särskilt myndighetsbeslut, som är juridiskt knutna till nödvändighetskravet. Utskottet anser att en möjliggörande form i ett sammanhang som detta är bättre förenlig med nödvändighetskravet också när det gäller giltighetstiden (se även GrUU 16/2021 rd, stycke 7, och t.ex. GrUU 12/2021 rd, stycke 31). Utifrån inkommen utredning om det nuvarande epidemiläget och de bedömningar som gjordes våren 2022 kan det anses nödvändigt med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna att de föreslagna restriktionerna fortsätter och att den övriga regleringen är i kraft till den 30 juni 2022. Utskottet påpekar särskilt att när epidemiläget förändras måste statsrådet på nytt bedöma om regleringen är nödvändig.
Bestämmelserna om inresa i landet
(17) Det föreslås att det till lagen om smittsamma sjukdomar fogas temporära 16 a—16 g §, som gäller covid-19-intyg och testning i samband med inresa. Regleringen motsvarar i stor utsträckning det som tidigare föreskrivits med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 35/2021 rd, GrUU 26/2021 rd), och utskottet har i ljuset av det som sagts ovan inget att anmärka på det huvudsakliga innehållet i regleringen.
(18) Grundlagsutskottet fäster dock fortfarande uppmärksamhet vid bestämmelserna i den föreslagna 16 d § om skyldigheten att delta i ett andra covid-19-test efter ankomsten till landet. Utifrån inkommen utredning uppmanar utskottet social- och hälsovårdsutskottet att omsorgsfullt pröva om den föreslagna bestämmelsen behövs. Det finns också anledning att beakta bestämmelserna om riktade och obligatoriska hälsokontroller i 15 och 16 § i lagen om smittsamma sjukdomar (se även GrUU 35/2021 rd, stycke 32).
(19) Grundlagsutskottet noterar dessutom att det i lagen om smittsamma sjukdomar inte längre föreslås en bestämmelse som motsvarar det nuvarande 16 c § 2 mom. I det momentet föreskrivs det att personer som kommer från vissa länder eller områden inte behöver visa upp ett intyg eller delta i ett test.
(20) Grundlagsutskottet har tidigare ansett att en reglering enligt vilken covid-19-intyg och covidtestning skulle gälla alla som anländer till Finland oberoende av vilket land de kommer från var problematisk med tanke på proportionaliteten i inskränkningarna av de grundläggande fri- och rättigheterna. Grundlagsutskottet ansåg då att social- och hälsovårdsutskottet bör ändra regleringen så att de skyldigheter som i starkast grad ingriper i de grundläggande fri- och rättigheterna riktas till de inresande som kan bedömas medföra störst risk för spridning av covid-19-infektioner. Enligt utskottets uppfattning kunde bestämmelsernas proportionalitet förbättras till exempel genom att det i lagen införs grundläggande bestämmelser om de utreseländer för vilka kravet på intyg eller testning inte tillämpas. Närmare bestämmelser om sådana länder kan utfärdas genom förordning av statsrådet (GrUU 26/2021 rd, stycke 12). Då kompletterades lagen vid riksdagsbehandlingen genom att det till 16 c § fogades en bestämmelse som påminner om det gällande 2 mom. (se ShUB 18/2021 rd).
(21) Grundlagsutskottet har dessutom fäst allvarlig uppmärksamhet vid att undantagsbestämmelsen i 16 c § har tillämpats mycket strikt vid utfärdandet av statsrådets förordningar i ärendet. Utskottets uppfattning är att undantagsbestämmelsen i 16 c § inte har uppfyllt proportionalitetskravet särskilt väl. Grundlagsutskottet påpekade dessutom att också gränstrafiken mellan Åland och Sverige bör granskas på samma sätt som undantagen för de nordliga gränsområdena (GrUU 35/2021 rd, stycke 35 och 36).
(22) I motiveringen till slopandet av undantagsbestämmelsen i 16 c § 2 mom. i regeringens proposition (s. 44) hänvisas det till att antalet länder och områden som omfattas av undantaget har varit litet. När propositionen lämnades var uppfattningen dessutom att Europeiska kommissionen hade som mål att i riskbedömningsmodellen för resor övergå från landsspecifik till passagerarspecifik bedömning. Detaljinnehållet i modellen är dock fortfarande öppet.
(23) Grundlagsutskottets tidigare anmärkningar om 16 c § 2 mom. i lagen om smittsamma sjukdomar har inte påverkat behandlingsordningen för lagförslaget. Också den nu föreslagna regleringen, där giltighetstiden för 2 mom. inte förlängs, kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Grundlagsutskottet påpekar dock fortfarande att det med tanke på regleringens proportionalitet vore mer motiverat att bevara möjligheten till landsspecifika undantag. Statsrådet ska åtminstone noggrant följa de praktiska konsekvenserna av att undantagsbestämmelsen slopas och vidta lämpliga åtgärder om tillämpningen av inreserestriktionerna ser ut att leda till problem med tanke på proportionaliteten.
Bestämmelserna om ett covidintyg
(24) De gällande bestämmelserna om covidintyget har kommit till med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 35/2021 rd, stycke 12—28). Utskottet ansåg att det för bedömningen av lagstiftningen i princip är av betydelse att skyldigheten att visa upp ett covidintyg föreskrivs som ett alternativ till de begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna som gäller lokaler och sammankomster som grundar sig på lag. Även om den föreslagna regleringen försatte personer i olika ställning, kunde den enligt grundlagsutskottet inte anses godtycklig med beaktande av de medicinska skäl som låg till grund för den. Det hade också lagts fram godtagbara grunder för regleringen. En fullständig vaccinationsserie och genomgången covid-19 skyddar personen mot smitta och förhindrar att sjukdomen sprids. Kravet på ett färskt negativt testintyg förhindrar också spridningen av covid-19-smitta när människor samlas vid olika tillställningar. I det då rådande epidemiologiska läget ansåg utskottet att det som framförts kunde anses vara ett i 6 § 2 mom. i grundlagen avsett godtagbart skäl (GrUU 35/2021 rd, stycke 16). Utskottet har i enlighet med det som sägs ovan inte bedömt det nuvarande epidemiläget annorlunda med avseende på begränsningarnas godtagbarhet.
(25) Grundlagsutskottet ansåg att det vid bedömningen av om den då föreslagna regleringen var proportionerlig fortfarande kunde vara av betydelse att till exempel tjänster som är nödvändiga för en individ inte kräver att ett covidintyg visas upp. Likaså hade det betydelse att de personer som i praktiken omfattas av skyldigheten att visa upp ett covidintyg hade och fortfarande har möjlighet att avgiftsfritt få full vaccinationsserie mot viruset. Det var också av betydelse att personer som inte vaccinerat sig mot coronaviruset hade möjlighet att få ett covidintyg på basis av negativt testresultat (GrUU 35/2021 rd, stycke 17). Utskottet betonar att den bedömningen också gäller den reglering som nu föreslås.
(26) Av det som sägs ovan följer således att den gällande lagstiftningen om skyldighet att visa upp ett covidintyg inte strider mot grundlagen.
(27) Det föreslås nu att 58 i § om covidintyg ändras så att skyldigheten att visa upp ett intyg utsträcks till att gälla hela den tid lokalen är öppen (2 mom.). Den föreslagna ändringen är enligt grundlagsutskottet en relativt liten förändring i rättsläget och hänför sig till de förutsättningar näringsidkaren har att välja att bli befriad från restriktioner. Den föreslagna bestämmelsen inverkar inte på lagstiftningsordningen.
(28) Grundlagsutskottet noterar att det i 58 l § föreslås en bestämmelse om kommunens skyldighet att utfärda EU:s digitala covidintyg till kommuninvånare som har fått en godtagbar vaccination i ett land utanför EU och som således ännu inte har tillgång till EU:s digitala covidintyg. Utskottet anser att den föreslagna bestämmelsen i sig är motiverad, men fäster också uppmärksamhet vid ställningen för dem som fått vaccination i en annan EU-medlemsstat. Enligt utredning till utskottet kan det i praktiken visa sig vara svårt att få ett vaccinationsintyg från ett annat EU-land, och det kan till exempel förutsätta att personen reser till det EU-landet. Enligt uppgift torde den EU-lagstiftning som tillämpas inte hindra det nationella förfarandet för att utfärda intyg över vaccination som erhållits i ett annat EU-land. Social- och hälsovårdsutskottet bör precisera bestämmelsen inom ramen för EU-regleringen.
(29) Grundlagsutskottet fäste vid bedömningen av lagstiftningen om ibruktagande av ett covidintyg särskild uppmärksamhet vid barnens ställning (GrUU 35/2021 rd, stycke 18—25). Social- och hälsovårdsutskottet bör granska regleringens konsekvenser för barnen. Grundlagsutskottet betonar särskilt behovet av att granska möjligheterna för barn i utsatt ställning att delta i hobbyer och annan verksamhet.
(30) Enligt den föreslagna 58 j § i lagen om smittsamma sjukdomar ska verksamhetsutövaren kontrollera covidintyget med ett läsprogram som är godkänt av Institutet för hälsa och välfärd. Om avsikten är att bestämmelsen ska innehålla en lagstadgad uppgift för Institutet för hälsa och välfärd att på ansökan godkänna eller förkasta läsprogram som utvecklats av andra aktörer, måste bestämmelsen preciseras väsentligt. Av bestämmelsen ska det också framgå under vilka förutsättningar läsprogrammet kan godkännas eller förkastas. Av bestämmelsen bör också framgå godkännandets tidsmässiga dimension.
Beaktande av Ålands självstyrelse
(31) Enligt 120 § i grundlagen har landskapet Åland självstyrelse enligt vad som särskilt bestäms i självstyrelselagen för Åland. Enligt 27 § 29 punkten i självstyrelselagen för Åland har riket lagstiftningsbehörighet bland annat i fråga om smittsamma sjukdomar hos människor. De uppgifter som enligt lagstiftningen om bekämpande av smittsamma sjukdomar hos bland annat människor ankommer på en riksmyndighet eller på kommunerna ska i landskapet skötas av landskapsregeringen eller av någon annan myndighet som anges i landskapslag, föreskrivs det i 30 § 9 punkten.
(32) Grundlagsutskottet fäster statsrådets uppmärksamhet vid behovet att beakta Ålands särställning när förordningar utfärdas med stöd av lagen om smittsamma sjukdomar och när riktlinjer för tillämpningen av lagen bereds (se även GrUU 16/2021 rd, stycke 13).