Allmän motivering

Allmänt

De kommunala myndigheter som sköter lagstadgade uppgifter inom landsbygdsförvaltningen kallas enligt den etablerade definitionen kommunens landsbygdsnäringsmyndigheter. Definitionen ingår i 2 § 2 mom. i lagen om förfarandet vid skötseln av stöduppgifter i fråga om landsbygdsnäringar (), nedan kallad stöduppgiftslagen. Bestämmelser om anordnande av landsbygdsförvaltningen ingår i lagen om förvaltning av landsbygdsnäringar i kommunerna (), nedan kallad kommunförvaltningslagen. Enligt kommunförvaltningslagen ska varje kommun inom sitt område sköta verkställigheten av lagstiftningen om landsbygdsnäringar. Bestämmelser om kommunernas landsbygdsnäringsmyndigheters uppgifter och befogenheter ingår i den speciallagstiftning som gäller jordbruksstöd samt ersättningar som betalas med statsmedel. Utskottet konstaterar att det relaterade systemet där kommunerna har hand om landsbygdsförvaltningen på det lokala planet i sig har fungerat bra.

EU-lagstiftningen kräver att de uppgifter som ingår i processen med jordbrukarstöd åtskiljs så att en enskild tjänsteinnehavare inte svarar för fler uppgifter än en i anknytning till godkännande, utbetalning eller bokföring av utgifter som debiteras EU och att ingen av uppgifterna utförs utan övervakning. Dessutom måste skötseln av uppgifterna som förvaltningsmyndighet och som utbetalningsställe skiljas åt när det gäller verkställigheten av programmet för utveckling av landsbygden i Fastlandsfinland 2007—2013. Den administrativa processen kring jordbrukarstöden i kommunerna sönderfaller i fyra delar: behandling av ansökningar, uppgifter som förvaltningsmyndighet, uppgifter som utbetalningsställe och återkrav.

Syftet med propositionen är att samla de uppgifter inom landsbygdsförvaltningen som handhas i kommunerna till större enheter. Vid enheterna måste det finnas tillräckligt med anställda när uppgifterna skiljs åt, för vikariearrangemang och i övrigt för att trygga servicen.

Utskottet noterar med tillfredsställelse regeringens förslag att uppgifterna inom landsbygdsförvaltningen fortfarande i princip ska handhas av kommunerna. Varje kommun ska se till att uppgifterna organiseras så att odlarna får den service de behöver och att uppgifterna utförs enligt lagstiftningen och principen om god förvaltning. Utskottet vill särskilt lyfta fram det som sägs i motiven, nämligen att kravet på att skötseln av uppgifterna ska åtskiljas redan nu intensifierat samarbetet mellan kommunerna.

Typiskt för tjänsterna inom förvaltningen av jordbrukarstöd är att de är strikt formbundna. Ansökningsblanketterna måste skickas tillbaka inom utsatt tid och fullständigt ifyllda för annars går den ekonomiska förmånen förlorad. Utskottet menar att enbart det att blanketter hålls tillgängliga och att det finns allmän telefonrådgivning inte kan räknas som fullgod närservice, utan landsbygdssekreterarens tjänster måste såvitt möjligt ordnas på kommunnivå. Det kan t.ex. betyda att man erbjuder ambulerande sakkunnigtjänster på lokal nivå några dagar i veckan.

Utskottet påpekar att man står i beråd att introducera e-tjänster på bred front inom stödförvaltningen. I fjol, då ansökan om jordbrukarstöd för första gången kunde göras på elektronisk väg i hela Fastlandsfinland, lämnade 6 158 gårdar, dvs. ungefär 9,5 procent av gårdarna, in sin stödansökan elektroniskt. Det kommer att bli vanligare med självbetjäning på webben efterhand som erfarenheterna av användningen växer. Men från kundsynpunkt kommer elektronisk stödansökan åtminstone inte på kort sikt att undanröja behovet av att uträtta ärenden hos myndigheter på traditionellt vis. Inom förvaltningen av jordbrukarstöd måste man även under kommande år fortfarande kunna erbjuda regionalt heltäckande och lättillgängliga tjänster även för dem som inte har möjlighet att utnyttja e-tjänster. Utskottet betonar att odlarna måste ha tillgång till adekvata, fungerande e-tjänster och instruktioner och råd hur de används.

Utskottet kräver även i detta sammanhang en avbyråkratisering av landsbygdsförvaltningen.

Kommunernas skyldighet att samarbeta och undantag från skyldigheten

Enligt propositionen ska kommunerna bilda samarbetsområden inom landsbygdsförvaltningen, inom vilka ansvaret för att ordna skötseln av uppgifterna genom lag överförs till en kommun inom området eller en samkommun. En funktionell helhet anses uppstå särskilt inom ett område där det finns minst 800 kunder inom stödförvaltningen, dvs. gårdar som ansökt om stöd. Inom ett samarbetsområde ska minst fem personer delta i skötseln av uppgifterna. Samarbetsskyldigheten blir inte aktuell om kommunen uppfyller de numerära kriterierna i fråga om gårdar och anställda.

Det är ytterst angeläget att skyldigheten till kommunsamarbete tillämpas så flexibelt som möjligt, menar utskottet. Enligt det föreslagna 5 § 1 mom. behöver funktionella enheter inte bildas i kommuner med långa avstånd i Lappland och Kajanaland, skärgårdskommuner och svenskspråkiga kommuner. Uppgifterna kan skötas också med ett mindre kundunderlag. Det räcker med att tre personer handhar uppgifterna under en gemensam, på landsbygdsuppgifter koncentrerad heltidsanställd chef och i fall av samarbete att fem personer deltar i behandlingen av ansökningar. Enligt det uttalande som utskottet föreslår senare i betänkandet skulle kommunerna få avgöra hur kravet på åtskiljande av uppgifterna ska genomföras, exempelvis genom ömsesidigt samarbete med grannkommunerna eller genom anlitande av visstidsanställd arbetskraft. Därmed skulle kommunerna ha full beslutanderätt i frågan hur servicen till kunderna ska ordnas. Det enda bindande kravet gäller antalet anställda.

Statsrådet måste i bestämmelserna absolut ges möjlighet att av lämplighetsskäl låta bli att fatta ett beslut som förpliktar till samarbete eller att bevilja undantag för samarbetsområdet i de situationer där tillämpningen av kravet på 800 lantbruksföretagare leder till ett oändamålsenligt slutresultat, när en funktionell helhet kan bildas på ett naturligt sätt inom ett område med mindre kundunderlag. Det innebär att geografiska skäl, etablerade rutter vid uträttandet av ärenden och det samlade tjänsteutbudet godtas som skäl enligt det förslagna 5 § 2 mom. att frångå kravet att ordna landsbygdsförvaltningen i kommunerna. Den föreslagna bestämmelsen utgår emellertid från att det ska bildas en funktionell helhet och att ett samarbetsområde måste ha en personalstyrka på fem anställda. I det fallet kan kundunderlaget bestå av färre än 800 gårdar men i övrigt måste förvaltningen ordnas med hänsyn till kraven.

När det gäller det sistnämnda undantaget konstateras det i en utredning till utskottet att om det exempelvis inom ett område där kundunderlaget består av 600 gårdar finns tre kommuner som geografiskt, låt säga på grund av vattendrag, utgör ett område med ett ärendecentrum som kan nås av alla i de olika kommunerna ska undantag kunna beviljas. Men då måste man lägga fram vilka alternativen är och bevisa att det uppstår en funktionell helhet till följd av de nämnda omständigheterna. Utskottet understryker att tilllämpningen av undantaget eller genomförandet av reformen över lag inte får leda till att det uppstår s.k. överblivna kommuner. En kommun med samma utgångspunkter som grannkommunerna får alltså inte lämnas utanför samarbetet. För att sådana missförhållanden inte ska uppstå krävs det en samordnad och sammanhållen styrning från statens sida.

I utredningen till utskottet konstateras det också att om det handlar om kommuner som redan nu bedriver samarbete kring landsbygdsförvaltningens uppgifter inom ett område med ett kundunderlag bestående av färre än 800 gårdar, måste kommunerna ange på vilka grunder det uppstår en funktionell helhet inom området. Det kan t.ex. vara fråga om samarbete som täcker in alla delområden, ett centralt verksamhetsställe för landsbygdsväsendet som finns i en av kommunerna och filialer i de övriga. Området kan enligt det föreslagna 5 § 2 mom. godkännas som en funktionell helhet, men förvaltningen måste även i detta fall uppfylla kraven, dvs. ha minst fem anställda, och avtalet mellan kommunerna ses över enligt kraven i den föreslagna lagen.

Utskottet konstaterar att det första kriteriet för att avsteg ska kunna göras (5 § 1 mom.) innebär att det måste bildas en funktionell helhet. Det andra kriteriet (5 § 2 mom.) kräver en konstruktiv analys av alternativ och motivering till varför det föreslagna alternativet är bäst inom ett visst område. Utskottet konstaterar att det gäller att tillämpa de två kriterierna fördomsfritt och i princip lita på den utredning som kommunerna och de statliga regionförvaltningsmyndigheterna lägger fram i egenskap av experter på de lokala förhållandena. Kommunerna bör uppmuntras att självständigt ta fram alternativ och motivera sitt val.

Utskottet anser alltså att de föreslagna kriterierna för undantag är ytterst behövliga men anser att lagen tydligare bör lyfta fram ett etablerat samarbete i handhavandet av landsbygdsförvaltningens uppgifter som kriterium för undantag. Större hänsyn bör med andra ord tas till det samarbete som kommunerna redan nu bedriver inom landsbygdsförvaltningen. Utskottet föreslår i de paragrafvisa ändringsförslagen en ny bestämmelse om detta i lagen.

Kommunerna bör själva i görligaste mån få bestämma hur uppgifterna ska organiseras inom ramen för den nya lagen. Det är viktigt att ge dem största möjliga spelrum när det bl.a. gäller beslut om hur områdena ska bildas och var verksamhetsställens lämpligast ska placeras. Lagen tillåter att den kommun eller samkommun som har ansvaret för att ordna landsbygdsförvaltningen (efter att ansvaret överförts) köper jordbrukarstödstjänster av en annan kommun. Det gör det lättar att omorganisera servicen och ger kommunerna bättre möjligheter att ge akt på hur uppgifterna att utveckla landsbygden sköts. Kommunerna bör försöka slå samman landsbygdsförvaltningen med t.ex. uppgifterna att utveckla landsbygden och administrationen av miljö- och hälsoskyddet och avbytarservicen för lantbruksföretagare.

Utskottet vill än en gång understryka att reformen inte får leda till att tillgången till tjänster försämras. Det gäller alldeles extra att se till att de kommuner inom ett samarbetsområde som överför ansvaret för att ordna landsbygdsförvaltningens uppgifter till en annan kommun har tillgång till tjänster av fullgod kvalitet. Om och när statsrådet beslutar om samarbete, ska beslutet om samarbetsskyldighet styras av den primära ambitionen att odlarna tillförsäkras bästa möjliga servicenivå med beaktande bl.a. av det specialkunnande som de olika produktionsinriktningarna förutsätter av stödförvaltningen.

Administrationen av ett samarbetsområde

Som ovan konstaterats kommer det inom ett samarbetsområde att finnas en instans om är administrativt och juridiskt ansvarig för hela verksamheten i förhållande till kunderna och staten. Denna roll är samtidigt förknippad med behörighet att vidta nödvändiga åtgärder när skötseln av landsbygdsförvaltningens uppgifter kräver det. Ansvaret för att organisera uppgifterna vilar enligt lagförslaget på en juridisk peson, som i praktiken är en kommun eller en samkommun. Utskottet vill här påpeka att man inte bör befatta sig med administrationen av samarbetsområdena mer än vad som är nödvändigt. Samarbetsområdena bör i sin tjänsteproduktion kunna ingå upphandlingsavtal om tjänster eller använda sig av samarbetsarrangemang och andra samverkansmetoder som kommunallagen medger för tillhandahållande av kommunala tjänster.

Det är viktigt att kommunerna kommer överens med den kommun som tar emot uppgifterna eller inom samkommunen om vilken service som avtalet täcker in (t.ex. landsbygdsförvaltningens uppgifter plus avbytartjänster och uppgifter för landsbygdsutveckling), kostnadsfördelningen, antalet verksamhetsställen och deras placering, servicenivån, personalförflyttningar, det gemensamma organets sammansättning och arbetsprinciper, uppdelningen av produktionsapparaten (lokaler, lösöre) och bevakningen av överenskommelsen. Utskottet har informerats om att det finns anvisningar gällande avtal om den s.k. värdkommunmodellen. Dessutom bör kommunerna erbjudas dels modellavtal, dels kalkylredskap för att överenskommelse ska kunna nås om kostnadsfördelningen

Det har framhållits för utskottet att den enhet som avses i propositionen i praktiken blir en enhet inom värdkommunens organisation eller ett gemensamt organ (nämnd) eller en enhet inom en befintlig samkommun. I motsats till kommun- och servicestrukturreformen kräver den föreslagna lagen inte att det ska tillsättas ett gemensamt organ utan överlåter på kommunerna att komma överens om att tillsätta en sådan om de så vill. Utskottet påpekar att om kommunerna tillsätter ett gemensamt organ, kan de utnämna egna representanter till det och avtala exempelvis om roterande ordförandeskap och andra rutiner för att säkra deltagarkommunernas inflytande.

De kommunala landsbygdsnäringsmyndigheterna ska även i fortsättningen ha hand om utbetalningen av EU-stöd och samtidigt handha de administrativa myndighetsuppgifterna i fråga om programmet för utveckling av landsbygden i Fastlandsfinland när det handlar om beslut om förbindelse gällande kompensationsbidrag, basåtgärder i samband med miljöstöd för jordbruket och stöd för djurens välbefinnande. Enligt artikel 74 i förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) ska medlemsstaten för varje landsbygdsutvecklingsprogram se till att ett förvaltnings- och kontrollsystem har inrättats som ska säkerställa klar fördelning och klart åtskiljande av uppgifterna mellan förvaltningsmyndigheten och övriga organ. Medlemsstaterna ska ansvara för att systemen fungerar effektivt under hela programperioden. Artikel 75.2 i förordningen förutsätter att åtskiljandet av uppgifterna görs också när förvaltningsmyndigheten (jord- och skogsbruksministeriet) har delegerat uppgifter till en annan myndighet, som i detta fall uppgiften att fatta beslut om förbindelse, som uppdragits åt kommunen.

Utskottet förutsätter att de ovannämnda EU-bestämmelserna om åtskiljande av uppgifter I Finland ska tolkas så att den som har hand om uppgifter som landsbygdsnäringmyndighet i kommunen får sköta både uppgifter som förvaltningsmyndighet och uppgifter som utbetalningsställe. Uppgifterna ska anses ha blivit åtskilda om personen i fråga inte sköter både uppgifter i anslutning till förbindelsebeslut och uppgifter som utbetalningsställe för en och samma lantbruksföretagare. (Utskottets förslag till uttalande)

Utskottet understryker vikten av att närings-, trafik- och miljöcentralerna medverkar i styrningen av uppgifterna i kommunerna. Det är av central betydelse för landsbygdsförvaltningen att samarbetet mellan kommunerna och centralerna löper bra. De kommunala landsbygdsnäringsmyndigheternas kompetens behöver utvecklas och det gör sig enklast om Landsbygdsverket direkt ordnar utbildning för dem. Med tanke på hur komplicerade inte minst systemet för jordbruksstöd och landsbygdsförvaltningen över lag är och hur frekvent förvaltningen ändras, är det absolut nödvändigt att landsbygdsförvaltningen i kommunerna ges utbildning och rådgivning som fungerar och håller hög kvalitet för att den ska kunna tillhandahålla högklassig service.

Sammantaget sett anser utskottet propositionen vara behövlig och ändamålsenlig. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med anmärkningarna ovan och ändringsförslagen nedan.