Allmänt

I propositionen föreslås det att riksdagen godkänner avtalet mellan Finland och Norge om fisket i Tana älvs vattendrag och den fiskestadga som utgör en väsentlig del av avtalet. Det nya avtalet ersätter den nu gällande överenskommelse som ingicks mellan länderna år 1989. Propositionen innehåller dessutom ett förslag till en särskild ikraftträdandelag genom vilken de bestämmelser i avtalet som hör till området för lagstiftningen sätts i kraft i Finland. Lagen innehåller också bestämmelser om omständigheter som är väsentliga för tillämpningen av avtalet, och den upphäver den gällande lagen beträffande godkännande av fiskeristadgan för Tana älv (1197/1989) och lagen om ersättande av förluster på grund av vissa bestämmelser i överenskommelsen angående fiskeristadgan för Tana älv och i den därtill anslutna fiskeristadgan (501/1991).  

Utskottet konstaterar att Tana älv, som är gränsälv mellan Finland och Norge, och dess sidovattendrag är en av världens viktigaste älvar för atlantlaxens förökning. Sextio kilometer av Tana älvs nedre lopp ligger helt och hållet på norska sidan, där älven utmynnar i Ishavet via Tanafjorden. Älvens avrinningsområde omfattar totalt 16 386 km2 och utgörs av ett flertal biälvar där laxen kan stiga upp och leka. Laxens vandringsområde i älven och biälvarna utgör cirka 1 200 km. Tana älvs vattendrag har uppenbarligen världens största bestånd av vild atlantlax, bestående av kring trettio differentierade populationer. Cirka två tredjedelar av Tana älvs vattendrag ligger på norska sidan av gränsen. Finlands och Norges gemensamma laxreglering har långa anor. Den första gemensamma fiskestadgan med fiskebegränsningar utfärdades redan 1873. Det nu gällande fiskeavtalet och den därtill hörande fiskestadgan trädde i kraft 1990.  

År 1998 inleddes förhandlingar om en uppdatering av det gällande fiskeavtalet för Tana älv, men de avbröts 2001 utan att några resultat uppnåtts. År 2010 tog Norge initiativ till att återuppta förhandlingarna, vilket också skedde under 2011. Utskottet understryker att förhandlingarna med Norge om ett fiskeavtalet för Tana älv var ytterst krävande. Det visade sig mycket svårt att nå samsyn, eftersom man under förhandlingarna tvingades sammanjämka de båda staternas fullständigt olika system för fiskerättigheter, ett stort antal konstitutionella villkor, behovet av att begränsa laxfisket jämfört med nuläget och i anslutning till det de delvis motsatta intressena hos olika grupper av fiskare samt de viktiga frågorna i anknytning till urfolk. Utskottet noterar särskilt att förhandlingsresultatet i många avseenden är en ytterst svår kompromisslösning för såväl Finland som Norge. Det centrala målet har dock genomgående varit att på lång sikt stärka tillståndet för laxbestånden i Tana älv.  

Det främsta syftet med det nya fiskeavtalet är att främja hållbart nyttjande och hållbar förvaltning av fiskbestånden i Tana älvs vattendrag baserat på bästa tillgängliga kunskap. Vid skydd, förvaltning och nyttjande av fiskbestånden ska enligt avtalet hänsyn tas till alla berörda fiskeintressen, och särskilt till fiske som baserar sig på lokala kulturtraditioner. I det nya fiskeavtalet bygger förvaltningen och regleringen av laxbestånden på försiktighetsprincipen och rekommendationer utfärdade av Nordatlantiska laxorganisationen (Nasco). Det nya avtalet är mer flexibelt än det gällande. Därmed kan avtalsparterna reagera tillräckligt snabbt på förändringar i laxbeståndet. Det nya avtalet ålägger Finland och Norge att utarbeta en gemensam förvaltningsplan för laxbestånden som ska vara utgångspunkten för regleringen av laxfisket i Tana älv.  

När förhandlingarna mellan Finland och Norge inleddes 2011 var det allmänna målet att trygga mångfald och produktivitet i de anadroma fiskbestånden, dvs. de fiskbestånd som förökar sig i Tana älv (lax, havsöring och havsröding) i enlighet med principen om hållbar utveckling och försiktighetsprincipen och att ordna fisket så att vattendragets produktionskapacitet kan nyttjas fullt ut. Utskottet konstaterar att de främsta skälen till att fiskeavtalet för Tana älv omarbetas är att laxbestånden i älven har försvagats och att parterna ser ett behov av att ändra fiskeavtalet så att förvaltningen av laxbestånden bättre motsvarar den internationella praxis som godkänts av Nasco.  

I ett läge där laxbestånden försvagats har det regleringssystem som tillämpas enligt det gällande fiskeavtalet visat sig vara otillräckligt. Utskottet konstaterar att strävan är att förvaltningen av laxbestånden i fortsättningen i högre grad än tidigare ska kopplas till beståndens tillstånd. Ett ytterligare syfte med avtalet är att intensifiera samarbetet mellan länderna när det gäller uppföljning av laxbeståndens tillstånd, forskning och bekämpning av fisksjukdomar samt att göra insamlingen av fångstuppgifter enhetlig i Finland och Norge. Uppgifterna behövs för regleringen av fisket.  

Utskottet framhåller att när det handlar om att bevara och nyttja fiskresurserna har strävan varit att ta särskild hänsyn till lokalsamhällenas och lokalbefolkningens intressen. Tana älvs vattendrag med sitt traditionella laxfiske är ytterst viktigt för att den älvsamiska kulturen i Utsjoki ska bevaras och utvecklas. Samordning av olika fiskemetoder och en skälig balans mellan bägge länder och mellan olika sätt att nyttja laxbestånden sattes också upp som mål för det nya avtalet. I avtalet eftersträvas en samordning av fiskemöjligheterna så att de vid sidan av målet att förbättra laxbeståndens tillstånd beaktar behovet att bevara den lokala samiska fiskekulturen och fisketurismens möjligheter till fortsatt verksamhet. På finskt håll ville man dessutom på det sätt de grundläggande fri- och rättigheterna kräver ta hänsyn till fiskerätten för dem som bor utanför älvdalarna vid Tana älv.  

Tillståndet och utvecklingen för laxbestånden i Tana älv

Tana älv har för närvarande Atlantområdets största bestånd av vild lax. Under tidigare årtionden fångades i genomsnitt närmare 130 ton lax i älven varje år, vilket är mer än i någon annan laxälv i världen. Under de senaste dryga tio åren har laxfångsterna dock minskat klart. Åren 2004—2015 var den genomsnittliga laxfångsten i Tana älv cirka 90 ton per år, medan den under åren 1972—2003 var cirka 140 ton. De problem som observerats i anknytning till fiskeregleringen i Tana älvs vattendrag har framför allt att göra med ett alltför kraftigt fiske av stora laxar på flera havsår och med att dessa fångster under en längre period minskat särskilt i biälvarna i vattendragens övre lopp. Dessa laxar på 8—15 kg är huvudsakligen honor. De producerar en stor del av rommen i hela Tana älvs vattendrag och är därför värdefulla för hela laxbeståndets fortplantning och bevarande.  

I Norge bedöms antalet fiskar i nästan alla laxälvar i landet före lekvandringen. Med andra ord bedöms laxbeståndens storlek innan de har utsatts för något som helst fiske. Enligt uppskattningarna har laxbestånden i älvarna i Nordnorge typiskt varierat på ett mycket likartat sätt. Under de senaste decennierna har dock Tana älv avvikit från utvecklingen i de andra laxälvarna i regionen. Undersökningarna visar att laxen i Tana älv minskat samtidigt som det genomsnittliga antalet laxar i de övriga älvarna i regionen varierat mer jämnt på båda sidor om fångstgenomsnittet.  

På senare år har man också börjat bedöma tillståndet för laxbestånden i Tana älv genom att jämföra lekbestånden med de uppställda målen för lekbeståndet enligt en bedömningsmetod som är allmänt spridd i Norge. Målen för lekbeståndet för olika delar av Tana älvs vattendrag fastställdes 2014, och för närvarande följs utfallet i huvudfåran och i tio biälvar. År 2015 uppnåddes lekbeståndsmålet helt i tre biälvar och nästan i en biälv. Däremot stannade sex andra biälvar till Tana klart under målet. Som lägst uppnåddes målet i en biälv endast till 25—30 procent. Endast tre älvar av tio har under de senaste fyra åren haft i genomsnitt 75 procents sannolikhet att nå upp till målet för lekbestånden.  

I fråga om fiskedödligheten finns det avsevärda skillnader mellan de olika laxbestånden och områdena i Tana älvs vattendrag. I bestånden i biälvar till huvudfårans nedre lopp är dödligheten till följd av fiske för närvarande mycket lägre än bland bestånden i biälvar högre upp. Skillnaden beror dels på att lekvandringen är längre, dels på att fisket i början av fiskesäsongen inriktas på laxbestånden i vattendragets övre lopp. Situationen är värst i de stora biflödena i Tanas källområde (Kárášjohka älv, Iešjohka älv och Enare älv), vars laxbestånd längs en lång sträcka av Tana älvs huvudfåra är utsatta för blandfiske. Den finsk-norska gruppen för forskning i och uppföljning av laxbestånden i Tana älv har uppskattat att fiskedödligheten i sin helhet måste minskas med cirka en tredjedel, för att målen för lekbestånd ska uppnås inom 1—2 laxgenerationer, dvs. cirka 5—15 år, beroende på biälv och laxbestånd.  

Angående laxbestånden i Tana älv konstaterar utskottet sammanfattningsvis att av de senaste forskningsrönen att döma är tillståndet otillfredsställande för en betydande del av vattendragets trettiotal laxbestånd. Det främsta hotet mot laxbestånden är enligt en allmän översikt över hoten mot fiskbestånden i Tana älv i dag överfiskning i olika delar av laxens vandringsvägar. Åren 2006—2015 var överfiskningen omfattande i alla de undersökta delarna av Tana älvs vattendrag med undantag av Pulmankijoki, Váljohka och Utsjoki. På längre sikt kan överfiskningen reducera lekbestånden till under den hållbara nivån. När bestånden minskar försvagas deras biodiversitet och motståndskraft samtidigt som risken för att de helt försvinner ökar. Enligt de senaste utredningarna var dödligheten för samtliga laxbestånd i Tana älv åren 2006—2015 uppskattningsvis 67 procent (52 procent i Tana älvs vattendrag och 15 procent vid kusten). I vissa områden var dödligheten nästan 80 procent.  

Utskottet konstaterar att det för att återuppliva laxbestånden i Tana älv enligt studierna krävs att fisket i älven minskas särskilt i början av fiskesäsongen, då de mest utsatta laxbestånden utsätts för blandfiske i älvens huvudfåra.  

Uppföljning av laxbestånden i Tana älv

Naturresursinstitutet (tidigare Vilt- och fiskeriforskningsinstitutet) har tillsammans med norska forskare i åtskilliga decennier följt tillståndet för laxbestånden i Tana älv. De tidigaste registreringarna, däribland statistik över fiske och fångst av lax, fångstprovtagning och uppskattning av smolttäthet genom elprovfiske, gjordes redan på 1970-talet. I början av 2000-talet kompletterades uppföljningsprogrammet för Tana älv med videouppföljning av lax i två biälvar. Där räknas såväl stigande leklax som nedströms vandrande smolt. Dessutom uppskattas lekbestånden i 2—5 andra biälvar genom ytdykning. Vid bedömningen av den uppströms vandrande laxen har man på senare år också använt ny ekolodteknik i ett flertal biälvar till Tana. 

De senaste åren har det skett en mycket snabb utveckling av forskningskompetensen inom laxens genetiska ursprung. De cirka trettio genetiskt differentierade laxbestånden i Tana älvs vattendrag kan exempelvis identifieras genom fjällprover, som i tämligen stor utsträckning tagits i samband med fisket i över fyrtio år. När man utifrån fjällprov från laxfångster i huvudfåran kan identifiera fiskens födelseälv och denna information om ursprunget kombineras med huvudfårans områdesspecifika uppgifter om fiske och fångster, kan man uppskatta sannolikheten för att laxbestånd från olika biälvar utsätts för fiske i huvudfåran på vägen upp till födelseälven. På så sätt kan man uppskatta fiskedödligheten under olika partier av laxens lekvandring längs norska kusten, Tana älvs huvudfåra och biälvarna.  

Utskottet konstaterar att det i samband med avtalsförhandlingarna mellan Finland och Norge gjorts en systematisk sammanställning av befintlig forskningsdata om laxbestånden i Tana älv. Samtidigt har länderna ytterligare intensifierat samarbetet inom laxforskningen. Länderna tillsatte 2006 en inofficiell övervaknings- och forskningsgrupp för laxbestånden i Tana älv. Gruppen har berett ett övervaknings- och forskningsprogram för laxbestånden i Tana älv. Arbetsgruppen gjordes officiell genom ett samförståndsprotokoll länderna emellan i februari 2010. Arbetsgruppen har publicerat rapporter om tillståndet för laxbestånden i Tana. Till stöd för förhandlingarna om fiskeavtalet har den också tagit fram bedömningar om hur mycket olika laxstammar fiskas samt om vilken inverkan olika fiskeregleringslösningar har på återbyggandet av laxbeståndens tillstånd. Vidare har forskarna byggt upp en databas som kombinerar genetiska data, fångstprover och fångstuppgifter samt utvecklat kalkyler som kan tillämpas vid fiskeregleringen. Beredningen av återuppbyggnadsplanen bestod bland annat av en granskning av laxbeståndens mortalitet och en bedömning av vilken effekt olika stora minskningar av fiskedödligheten skulle ha för återuppbyggnaden av laxbeståndet och hur lång tid återuppbyggnaden tar. Arbetsgruppen har också samarbetat med lokala grupper och distribuerat vetenskaplig information till allmänheten.  

I sakkunnigyttrandena har det framförts mycket varierande uppfattningar om nuläget och utvecklingstrenden för laxbestånden i Tana älv samt om vilka fiskebegränsningar som krävs. Enligt vissa sakkunniga har det inte tillförlitligt visats att det behövs strängare reglering av fisket i Tana älv. De menar också att de forskningsdata och de forskningsmetoder som framförs i propositionen är ensidiga. Utskottet betonar att forskarna vid bedömningen av laxbeståndens tillstånd har tillämpat flera olika metoder för att få en bild av hur bestånden varierar. I studierna ingår också bedömningar av forskningsmetodernas tillförlitlighet. Bedömningen av antalet moderfiskar bygger på videofilmning och dykräkning. Det har noterats att den bild av hur laxbestånden varierar som dessa metoder ger är tämligen överensstämmande med de uppskattningar som görs utifrån fångstuppgifterna. Uppskattning av fångstmängder är ett element i bedömningen av tillståndet för laxbestånden i Tana älv, men uppfattningen om beståndens tillstånd bygger därutöver på ett flertal andra uppföljningsmetoder. Dessa metoder behandlas ovan i detta betänkande. 

Utskottet menar att forskningen kring laxbestånden i Tana har varit mycket mångsidig under de senaste åren och att resultaten kan anses ge en tämligen tillförlitlig bild av beståndens utveckling och tillstånd. Behovet av reglering av laxbestånden och de olika regleringsformerna har i samband med beredningen av fiskeavtalet utretts utifrån ett omfattande forskningsmaterial. Det är nödvändigt att uppföljningen av laxbestånden fortsätter och vidareutvecklas. Därigenom uppnås också lokalt en bättre acceptans av forskningsdata.  

I budgeten för 2017 fick Naturresursinstitutet ett extra anslag på 490 000 euro för testning, utveckling och ibruktagande av ett ekolodsystem i Tana älvs huvudfåra. Eftersom nyttan av projektet tillfaller båda staterna ser utskottet det som viktigt att också Norge deltar i kostnaderna för och användningen av ekolodsystemet. Utskottet konstaterar dock att det utifrån de totala laxmängder som uppskattas genom ekolodning i huvudfåran inte går att uppskatta tillståndet för de cirka trettio olika laxbestånden i Tana. Ekolodningen måste fortsatt kompletteras med uppgifter om fångstmängder och med fångstprover för identifiering av fiskens genetiska ursprung. Likaså behövs det också i fortsättningen ekolodning och videouppföljning i biälvar och räkning av lekbestånd samt annan populationsspecifik uppföljning. Genom att till den totala mängden lax som vandrar upp i älven lägga uppskattningarna av fisk i biälvarna blir det enklare att uppskatta laxmängderna också i de biälvar där det inte görs någon räkning av beståndet. Utskottet ser det som nödvändigt att konsekvenserna av det nya avtalet bevakas noggrant och att det i såväl Finland som Norge reserveras tillräckligt med resurser för detta.  

Fiskerättigheterna i Tana älv

Utskottet noterar att rätt att fiska på den finska sidan av Tana älv har i enlighet med grundregeln i 5 § i lagen om fiske (379/2015) vattenområdets ägare; man kan också ha fiskerätt på grundval av urminnes hävd eller på grundval av fiskeförmåner erkända i anläggningshandlingarna för en lägenhet, dvs. fiskeförmåner enligt särskilda grunder såsom avses i 6 § i lagen om fiske. På den finska sidan är cirka 70 procent av vattenområdena i Tana älv i privat ägo. Systemet för fiskerättigheter i Norge avviker avsevärt från det finska systemet. I Norge bygger fiskerätten inte på ägande av privat vattenområde, utan vattenområdet ägs i sin helhet av norska staten. Den grundläggande skillnaden i fråga om ägandet av vattenområdena utgör ett centralt problem vid regleringen av fisket i Tana älv.  

Fiskerätten i Tana älv grundar sig i Norge på lagen om fiskerätt i Tana älvs vattendrag (Lov om fiskeretten i Tanavassdraget, Tanaloven, LOV-2014-06-20-51). Tidigare gällde en lag stiftad 1888, med i huvudsak likalydande innehåll, som i stort sett utgör grunden för den praxis som följs i det nu gällande fiskeavtalet. Syftet med den norska Tanalagen är att säkra lokalbefolkningens fiskerättigheter på grundval av lag, bruk i urminnes tider och lokal sedvana. Den bredaste fiskerätten, som ger rätt att fiska med alla fiskemetoder som är tillåtna i Tana älvs vattendrag, fastställs i 4 § i Tanalagen. Denna fiskerätt har den lägenhetsägare som bor på sin lägenhet och som producerar minst 2 000 kg hö eller motsvarande mängd annat grovfoder om året och vars lägenhet ligger nära älven, mindre än två kilometer från älvbädden. Endast ett sådant tillstånd kan beviljas per lägenhet. Enligt 5 § i Tanalagen har de personer som bor i Tana eller Kárášjohka kommuner rätt att fiska med spö från land och båt mot utlösning av fiskekort till lågt pris. Med stöd av lagen har årligen drygt 220 fisketillstånd som berättigar till användning av traditionella fångstredskap och cirka 1 200 spöfisketillstånd lösts i Norge.  

Lägenheterna i finska Tanadalen har anlagts som nybyggeshemman och kronoskogstorp i samband med storskifte, på grundval av jordanskaffningslagen (396/1945) och lagen om inlösen av vissa legoområden i landskommunerna (361/1958), i enlighet med lagen om renskötsellägenheter (590/1969) och på grundval av naturnäringslagen (610/1984). Gränserna för vattenområden i Utsjoki kunde fastställas först efter 1962, då storskifte genomfördes i samfälligheterna. Vid vattenomkretsrågången bildades fyra vattenrättsliga byar och ett område med statlig mark i Utsjoki. Dessutom finns det sex vattenrättsliga byar i området för den del av Tana älvs vattendrag som tillhör Enare kommun. Delägarlägenheterna har andel i byns gemensamma vatten i enlighet med de andelar som i en början beräknats utifrån mantalstalen. Därutöver fick flera lägenheter dessutom egna vattenområden vid vattenomkretsrågången. 

Omkretsrågången mellan samfälligheterna antecknades i fastighetsregistret 1997. Först efter det blev det möjligt att lagfara de delägarfastigheter som hade andelar i de olika vattenområdenas egendomsenheter och lagfara fastigheternas på skattetal grundade rättigheter. Däremot har delägarförteckningarna över samfällda särskilda förmåner som gäller fiske fortfarande till stor del inte utretts. Dessutom är det oklart om de samfällda vattenområdena är förknippade med samfällda, lägenhetsspecifika särskilda fiskeförmåner som exempelvis nätfiske eller drivfiske. Utskottet påpekar att utredningen av fiskerättigheterna i Tana älv har framskridit ytterst långsamt och att förrättningar dessutom regelbundet överklagats ända upp i högsta instans. 

Ett framstående särdrag för Tana älvs vattendrag är det stora antalet fiskeförmåner enligt särskilda grunder som tillkom kronans nybyggeshemman i samband med anläggningssyner och anläggningsbeslut. Med fiskeförmåner enligt särskilda grunder avses sådana i 2 § 1 punkten i fastighetsbildningslagen (554/1995) avsedda gemensamma eller enskilda särskilda förmåner som hör till en fastighet och berättigar fastighetens ägare att, annat än på grundval av ägande av eller delägarskap i vattenområde, fiska på ett vattenområde i en annans ägo eller använda en fristående fiskeplats, såsom en lax- eller sikpata eller en med dem jämförbar plats för fiskpata, en plats för drivfiske, en nätplats eller någon annan med dessa jämförlig del av ett vattendrag som används för fiske.  

Vid storskiftet bildades över 100 krononybyggeshemman i Utsjoki. Utskottet konstaterar att de ursprungliga fastigheterna längs den finska sidan av Tana älv genom decennierna delats upp i mindre delar och att antalet fastighetsägare har ökat ansenligt. Dessutom har lägenheter som bildats med stöd av lagen om renskötsellägenheter och naturnäringslagen haft rätt att lösa in vattenområde på statens vatten. I dag finns det över 2 100 lägenheter i Utsjoki, av vilka kring 420 saknar fiskerättigheter. I Utsjoki kommun finns fyra delägarlag (Nuorgam, Veahčaknjárga, Utsjoki kyrkby och Outakoski) som omfattar totalt 1 649 delägarlägenheter. Cirka 65 procent av lägenheterna (1 070 lägenheter) ligger vid huvudfåran Tana älv, 21 procent längs Utsjoki, 11 procent längs Enare älv i Utsjoki och 3 procent vid Pulmankijärvi. I Enare kommun finns sex små delägarlag bestående av enskilda lägenheter, totalt cirka 160 avstyckade lägenheter.  

I Utsjoki kommun äger invånarna i älvdalarna vid Tana älvs vattendrag cirka 580 delägarlägenheter och utsocknes människor cirka 770 lägenheter. Av lägenheterna längs älvstränderna äger odelade dödsbon cirka 30 procent av andelarna. Utsocknes människor som förvärvat sin fastighet på annat sätt än genom arv äger 29 procent av lägenheterna och deras andel av delägarandelarna och fiskerätterna är för närvarande cirka 9 procent. Det stora antal lägenheter som innehar fiskerättigheter har väckt oro särskilt i Norge. 

Huruvida innehavare av fiskerätt som inte är fast bosatta i älvdalarna vid Tana älvs vattendrag kan utnyttja sin fiskerätt beror på om fiskerätten har erhållits genom arv eller på annat sätt, till exempel genom köp. Den som har fått sin rätt genom arv har rätt att använda traditionella fångstredskap samt egen båt. Utskottet konstaterar att på den finska sidan av Tana älvs huvudfåra har utsocknes ägare till vattenområde ingen fiskerätt, utan deras äganderätt är för närvarande helt utan innehåll. De har endast möjlighet att fiska med spö och bete, och för dem gäller samma fiskebestämmelser och priser för dygnsfiskekort som för vilken annan utsocknes fisketurist som helst. Utsocknes innehavare av fiskerätt har inte heller rätt att använda egen båt för fisket i Tana älv.  

Den gällande överenskommelsen om fiske i Tana älv och den därtill anslutna fiskestadgan

Den nuvarande överenskommelsen om fiske infördes genom den i grundlagsordning stiftade lagen om godkännande av vissa bestämmelser i överenskommelsen med Norge angående gemensam fiskeristadga för Tana älvs fiskeområde och den därtill anslutna fiskeristadgan (1197/1989). Enligt artikel 1 i överenskommelsen är syftet med överenskommelsen att skydda och upprätthålla de naturliga bestånden av anadroma laxfiskar och insjöfisk så att naturens mångformighet och produktion bibehålls. Ett syfte är dessutom att trygga ortsbornas näring från laxfisket och att en skälig del av laxen ska kunna reserveras för sportfiske.  

Föreskrifter som ges för sidovattendrag kan enligt artikel 6 i överenskommelsen inte innehålla bestämmelser som är lindrigare med hänsyn till fredning, minsta storlek på fisk och användning av redskap än det som fastställs i fiskestadgan. Enligt artikel 7 i överenskommelsen kan Länsstyrelsen i Lappland (i dag närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland) och Fylkesmannen i Finnmark fatta beslut i samråd med varandra om fisket för personer bosatta utanför området i fråga om priserna för tillstånd för fritidsfiske, fisketider och fiskeområden, antal båtar och bosättningsort för den som ror.  

Bestämmelserna i den till överenskommelsen anslutna, nu gällande fiskestadgan innehåller själva regleringen av fisket. I fråga om fisket i Tana kan för närvarande fyra olika grupper av fiskare urskiljas: 1) innehavare av fiskerätt som är fast bosatta i älvdalarna vid Tana älvs vattendrag; 2) innehavare av fiskerätt som är bosatta utanför området och som har fått sin rätt i arv; 3) fast bosatta i älvdalarna vid Tana älvs vattendrag men som inte har fiskerätt baserad på landägo; 4) innehavare av fiskerätt som är bosatta utanför området samt personer som inte har någon fiskerätt.  

Utskottet konstaterar att utnyttjandet och begränsningen av fiskerättigheter i Tana älv för närvarande bygger på principen om bosättningsort. Principen är fastighetsrättsligt och konstitutionellt problematisk och främmande för Finland. Den nuvarande principen om bosättningsort har dock tillämpats länge i Tana och någon ersättande princip kunde inte hittas under förhandlingarna. Norge har strävat efter att hålla kvar principen om bosättningsort i avtalet. 

De viktigaste förslagen till ändringar i fiskeavtalet och fiskestadgan

Det nya avtalspaketet utgörs av avtalet mellan Finland och Norge om fisket i Tana älvs vattendrag och fiskestadgan för Tana älvs vattendrag. Avtalet innehåller bestämmelser om ordnandet och uppföljningen av fisket, om forskning på området, om rapportering och statistik över fisket, om skyddet av fiskbestånden och om avtalsparternas skyldigheter. Den väsentligaste omarbetningen av fiskeavtalet gäller ökad planmässighet och flexibel användning och förvaltning av bestånden av vandringsfisk i Tana älv. I skötseln och regleringen av laxbestånden följs Nascos (Nordatlantiska laxorganisationen) rekommendationer om flexibilitet samt den allmänna försiktighetsprincipen. 

En central del av fiskeavtalet utgörs av den fiskestadga som ska uppdateras regelbundet. Fiskestadgan innehåller bestämmelser bland annat om fisketillstånd och tillståndskvoter, tillåtna fångstredskap, fisketider, fredningsdagar, områden där fiske är förbjudet, fångstredskapens tekniska egenskaper, registreringen av båtar samt på förhand överenskomna åtgärder för att minska fisket när laxbeståndens utveckling väsentligt avviker från förvaltningsmålen för dem. Regeringen föreslår att avtalet genomförs nationellt genom en lag om sättande i kraft och tillämpning av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i avtalet med Norge om fisket i Tana älvs vattendrag. Därutöver föreslås det vissa ändringar i lagen om fiske.  

Enligt artikel 4 i det nya fiskeavtalet ska laxbeståndens biologiska mångfald och ett hållbart nyttjande av bestånden tryggas genom en förvaltningsplan för bestånden. I framtiden ställs förvaltningsåtgärderna upp mot målet att laxbeståndens tillstånd ska bli hållbart, och det är möjligt att ändra dem om det är nödvändigt för att trygga ett gott tillstånd för fiskbestånden eller om beståndets tillstånd är sådant att det tillåter ändringar. Man har även förberett sig på förvaltningsåtgärderna genom att i förväg avtala vilka åtgärder som ska tillämpas på specifika laxstammar om stammarnas utveckling är svagare än vad som definierats i kriterierna. Genom den fiskereglering som ingår i avtalet försöker man förbättra laxbeståndens tillstånd i Tana älv så att förvaltningsmål som visar på ett bra tillstånd i huvudsak uppnås över två laxgenerationer, dvs. inom något mer än tio år.  

En förutsättning för att tillståndet för laxbestånden i Tana ska bli bättre är att fiskedödligheten som drabbar laxar reduceras med cirka 30 procent jämfört med i dag. Reduceringen av fiskedödligheten ska uppnås genom att inrikta fiskebegränsningarna i synnerhet på början av fiskesäsongen, då de effektivt kan förbättra särskilt de svaga laxstammarnas tillstånd. Den tillåtna tiden per vecka för fiske med drivnät, pata och laxnät förkortas. Samtidigt ändras tidpunkterna för när fisket får börja och när det måste avslutas.  

Också fisketurismen utsätts för begränsningar. Sammanjämkningen av de olika intressena har varit svårt, men ett betydande element i sammanjämkningen är att ändra försäljningen av ländernas gemensamma turistfisketillstånd så att det fastställs en tämligen stram totalkvot för antalet fisketillstånd och att tillstånden fördelas jämnt mellan länderna. Vid fastställandet av antalet tillstånd har parterna beaktat behovet av att sänka fiskedödligheten genom att begränsa antalet tillstånd som får säljas särskilt i början av fiskesäsongen.  

Utskottet framhåller att principen om bosättningsort finns kvar i fiskeavtalet för att bevara den lokala laxfiskekulturen och rikta in skyddsåtgärderna för laxbestånden på lämpligt sätt. Å andra sidan har en del av Finlands turismtillstånd anvisats för att i någon mån förbättra den ställning utsocknes innehavare av fiskerätt har.  

I fråga om regleringen av laxbestånden beaktar avtalet även Tana älvs nedre lopp som tillhör Norge och där fiskebestämmelserna inte kan vara lindrigare än för gränsälvssträckningen. Den här bestämmelsen är enligt utskottet mycket viktig, eftersom älven längs en sträcka på 60 km i dess nedre lopp helt går genom norskt territorium. Dessutom är regleringen av fisket vid Norges kust numera också bunden till fiskeavtalet så att Norge måste be Finland yttra sig om reglering av laxfisket vid kusten.  

Lagen om sättande i kraft av fiskeavtalet för Tana älv

De bestämmelser i det nya fiskeavtalet för Tana älv som hör till området för lagstiftningen ska enligt förslaget till ikraftträdandelag gälla som lag i Finland. Enligt ikraftträdandelagen ska jord- och skogsbruksministeriet förhandla och göra upp ett avtal med Norges regering eller den myndighet som utsetts av Norges regering om anpassning av bestämmelserna i fiskestadgan, om det finns behov av att göra sådana avvikelser från bestämmelserna som avses i fiskestadgan. Avvikelserna ska nationellt sättas i kraft genom förordning av statsrådet och med direkt stöd i grundlagen. Ministeriet ska också för Finlands räkning godkänna ländernas gemensamma förvaltningsplan för laxbestånden i Tana älv och vid behov besluta om att för Norge lägga fram initiativ till ändring av förvaltningsplanen.  

Lapplands närings-, trafik- och miljöcentral svarar för närvarande för verkställandet av avtalet inom regionförvaltningen. Enligt propositionen ska i centralens uppgifter åren 2017—2018 ingå ordnandet av tillståndsförsäljningen, fördelning av intäkterna från fisketillstånd i form av ersättning till ägarna samt vissa uppgifter som anknyter till registrering av fiskebåtar i Tana älv. År 2019 ska enligt lagen om fiske nya fiskeriområden inleda sin verksamhet i Finland. Fiskeriområdena ersätter dagens fiskeområden. I Tana tar fiskeriområdena då över ordnandet av försäljningen av fisketillstånd, fördelningen av tillståndsintäkterna och de ovan nämnda uppgifterna som anknyter till registrering av båtar i Tana älv. Förslaget att överföra Närings-, trafik- och miljöcentralen i Lapplands uppgifter till de lokala fiskeriområdena är enligt utskottet välkommet.  

Naturresursinstitutet har en central roll i beredningen av den i avtalet förutsatta gemensamma förvaltningsplanen för laxbestånden och som registermyndighet som tar emot fångstuppgifter. I praktiken kommer Naturresursinstitutets representanter sannolikt också att ingå som medlemmar i ländernas gemensamma övervaknings- och forskningsgrupp. Gruppen har i uppgift att till stöd för beslutsfattandet ta fram vetenskapliga fakta om tillståndet för laxbestånden i Tana älv.  

Fiskeavtalet syftar också till att inkludera lokalsamhället bland annat i beredningen av förvaltningsplanen för laxbestånden och i utvärderingen av fiskestadgans effekter. För att säkra lokalsamhällets inflytande föreslås det i ikraftträdandelagen att det tillsätts en lokal övervakningsgrupp som hos myndigheterna kunde lägga fram förslag och initiativ om ordnandet av fisket och samordna åsikterna i området. Enligt 13 § i ikraftträdandelagen ska också representanter för innehavarna av fiskerätt ingå i övervakningsgruppen. Utskottet framhåller att samtliga grupper av fastighetsägare som innehar fiskerätt (bl.a. lokala ägare och ägare som bor någon annanstans) ska garanteras möjlighet att delta i övervakningsgruppens arbete. Utskottet anser dessutom att den lokala övervakningsgruppen dessutom ska förmedla traditionella kunskaper om fisk och fiske till den gemensamma övervaknings- och forskningsgruppen.  

I ikraftträdandelagen föreslås det kriterier för när en person anses vara fast bosatt på det sätt som avses i 2 § i fiskestadgan. Kriterierna motsvarar i huvudsak det gällande avtalet och den praxis som i dag tillämpas vid tillståndsförsäljningen i Tana. Enligt 9 § i ikraftträdandelagen anses en person vara fast bosatt i älvdalarna vid Tana älvs vattendrag, om personens hemkommun enligt 2 § i lagen om hemkommun (201/1994) den sista dagen av det kalenderår som föregick fiskesäsongen var Utsjoki eller Enare, och personen under det år som föregick fiskesäsongen de facto har bott minst sju månader i älvdalarna vid Tana älvs vattendrag. Utskottet konstaterar att definitionen i huvudsak motsvarar tillämpningen av det gällande avtalet och etablerad tolkningspraxis, dock med den skillnaden att den nu gällande tid på sex månader som personen ska ha bott i området har ändrats till sju månader. Med bättre fiskemöjligheter knutna till bostadsort strävar man bland annat efter att bevara den lokala traditionella fiskekulturen. Därför är det nödvändigt att kräva en mer permanent form av boende än enbart tillfälligt boende under semestrar eller under sommaren för att boendet ska betraktas som en fast bostad.  

I ikraftträdandelagen fastställs också ett förfarande genom vilket det inom ramen för den fisketillståndskvot som reserveras för innehavare av fiskerätt som är bosatta utanför området är möjligt att lösa in fisketillstånd i en omfattning som motsvarar ägandet. Det högsta antalet tillstånd per fastighet bestäms på grundval av fastighetens andelstal, om fastigheten har ett tillräckligt högt andelstal av det gemensamma vattenområde som ligger inom gränsälvsområdet eller om det till fastigheten hör ett motsvarande privat vattenområde. Ett villkor för möjligheten att lösa in tillstånd är att ägandet minst motsvarar andelstalet 0,5 i de stora fiskelagen i Utsjoki. Tillstånd kan inom ramen för tillståndskvoten lösas in på så sätt att den nedre gränsen för ägandet ger rätt till ett tillstånd ur kvoten. Utskottet understryker att dessa tillstånd för utsocknes fiskerättsinnehavare i sin helhet ingår i kvoten för turistfisketillstånd och alltså inte höjer det totala antalet dygnstillstånd för spöfiske som får säljas. I 12 § i ikraftträdandelagen finns bestämmelser om det nationella fastställandet av den sammanlagda fisketillståndskvot som avses i 5 § 4 mom. i fiskestadgan samt om fördelning av kvoten. Enligt den nämnda paragrafen i fiskestadgan ska högst en tredjedel av kvoterna anvisas innehavare av fiskerätt som är fast bosatta någon annanstans än i älvdalarna vid Tana älvs vattendrag.  

Enligt 36 § i förslaget till fiskestadga är fiske från båt tillåtet endast med en fiskebåt som är registrerad i båtregistret för Tana älv och som har nationalitetsbeteckning och nummer. Utskottet noterar att det i ikraftträdandelagen föreskrivs närmare om registrering av fiskebåtar. Syftet med de bestämmelser som begränsar registreringen av båtar är framför allt att skydda laxen i Tana älv mot den ytterst farliga parasiten Gyrodactylus salaris, som skulle utplåna laxbestånden om den kommer in i vattendraget. Det finns risk för att parasiten kan överföras till Tana exempelvis via kvarblivet slagvatten i fiskebåtar som använts i Torne älv och som har hanterat fångst bestående av Östersjölax.  

Båtregistret för Tana älv är i fortsättningen ett sådant farkostregistret som avses i lagen om farkostregistret (424/2014) och den lagen ska normalt tillämpas också på båtar som används i Tana älv. Registreringsbeslutet fattas av Trafiksäkerhetsverket Trafi. Lapplands närings-, trafik- och miljöcentral och senare fiskeriområdet fungerar som så kallad avtalsregistrerare och utreder att villkoren för att registrera båten uppfylls. Utskottet noterar att det i ikraftträdandelagen finns nya specialbestämmelser om rätten att få en båt registrerad.  

Registreringsrätten är i övrigt oförändrad, men fiskerättsinnehavare som är bosatta utanför området har i fortsättningen rätt att registrera en båt per fastighet, om fastigheten har ett tillräckligt högt andelstal av det gemensamma vattenområde som ligger inom gränsälvsområdet eller om det till fastigheten hör ett motsvarande privat vattenområde. I de bestämmelser om båtregistret som utfärdats med stöd av det nu gällande avtalet finns ingen sådan möjlighet. Ändringen är enligt utskottet på sin plats, eftersom utsocknes fastighetsägare för närvarande inte kan registrera en egen båt för användning i Tana älv.  

Utskottet vill dock med kraft framhålla hur viktigt det är att effektivt säkerställa att laxparasiten Gyrodactylus salaris inte sprids. Fiskeredskap och annan utrustning samt båtar och andra transportmedel som har använts i andra vattendrag ska enligt 33 § i fiskestadgan vara torra eller desinficerade innan de får användas i avrinningsområdet. Bägge länder kan därutöver utfärda närmare bestämmelser om desinficering av fiskeredskap och båtar. Utskottet ser det som behövligt att en båt som registrerats för fiske i Tana älv enligt 15 § 1 mom. i ikraftträdandelagen inte får användas utanför Tana älvs vattendrag. Utöver det behövs effektiv och omfattande information så att fiskarna inser hur extremt stor betydelse begränsningarna har och därför minimerar risken för att den ytterst farliga parasiten sprids.  

Upphävande av fiskeersättningslagen för Tana älv

Utskottet noterar att det i ikraftträdandelagen också föreslås att den gällande så kallade fiskeersättningslagen för Tana älv (501/1991) ska upphävas. I 1 § i den lagen föreskrivs följande: Hindrar en bestämmelse i överenskommelsen med Norge angående gemensam fiskeristadga för Tana älvs fiskeområde av 1989 eller i den därtill anslutna fiskeristadgan en innehavare av fiskerätt att utnyttja sin fiskerätt eller inskränker den avsevärt möjligheterna att utnyttja rätten, betalas till fiskerättsinnehavaren full ersättning för denna förlust. Detta gäller även förluster som beror på tidigare fiskeristadgor (från och med 1972). Ersättningen betalas ur statens medel och frågor som gäller skyldighet att betala ersättning och ersättningens belopp avgörs vid en förrättning, på vilken tillämpas vad som föreskrivs om inlösningsförrättning i lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter (603/1977). 

Utskottet påpekar att ersättningsförrättningarna enligt fiskeersättningslagen fortfarande pågår. Med stöd av den föreslagna övergångsbestämmelsen förorsakas de ersättningsberättigade dock inga rättsförluster, eftersom ersättningar som anknyter till den gällande överenskommelsen, som nu ska upphävas (och överenskommelsen från 1972) behandlas enligt den lag som ska upphävas. Utskottet ser det som mycket beklagligt att de i vissa fall över fyrtio år gamla rättsförlusterna i Tana inte har kunnat behandlas under de gångna 25 åren. Ersättningsförrättningen baserad på fiskeersättningslagen för Tana älv har fördröjts bland annat på grund av fastighetsrättsliga oklarheter i ägande- och nyttjanderättigheterna i vattendraget. Såväl statens revisionsverk som justitiekanslern i statsrådet har yttrat sig om fördröjningarna i ersättningsförrättningarna. Läget är juridiskt sett ohållbart och utskottet påskyndar slutförandet av ersättningsförrättningarna.  

Lantmäteriverket har konstaterat att delägarutredningarna och bedömningen av ersättningarna för fiskebegränsningar enbart i Utsjoki kommun kommer att kräva ytterligare tid för utredning av läget för olika typer av rättigheter och av rättigheternas betydelse för ersättningarna. Dessutom kan förrättningarna överklagas. Utskottet understryker kraftigt vikten av att Lantmäteriverket anvisas tillräckliga ekonomiska och personella resurser för slutförandet av ersättningsförrättningarna. (Förslag till uttalande 1). 

Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande att även om de föreslagna fiskebegränsningarna delvis går längre än begränsningarna exempelvis i den fiskestadga som ingår i gränsälvsöverenskommelsen mellan Finland och Sverige, kan de till begränsningarna anknytande inskränkningarna i egendomsskyddet och näringsfriheten i princip anses vara proportionerliga, med hänsyn till propositionens uppgifter om det nuvarande, nästintill alarmerande tillståndet för fiskbestånden i Tana älv. Förslagen är enligt grundlagsutskottets bedömning således inte problematiska med avseende på egendomsskyddet eller näringsfriheten. Med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande konstaterar utskottet att syftet med det nya avtalet är ett hållbart nyttjande av laxbestånden så att vattendragets laxproduktionskapacitet utnyttjas och fiskbeståndens mångfald tryggas. Därför föreligger ingen rättslig grund för att föreskriva om skyldighet att ersätta fiskerättsinnehavare för olägenheter orsakade av de nya fiskebegränsningarna.  

Reglering av fisket i biälvarna

Artikel 3 i det nya fiskeavtalet förpliktar Finland och Norge att utfärda bestämmelser som säkerställer ett hållbart fiske i sidovattendragen till Tana älv. Dessutom styr den förvaltningsplan för laxbestånden som avtalet förutsätter också upprättandet av fiskebestämmelser för sidovattendragen. I Finland är avsikten att i fortsättningen utfärda bestämmelser om fisket i sidovattendragen genom en nationell förordning. Utskottet konstaterar att situationen förändras jämfört med nuläget såtillvida att fiskebestämmelserna för sidovattendragen i fortsättningen ska fastställas utifrån laxbeståndens tillstånd. Fiskebestämmelserna för sidovattendragen kan alltså vara lindrigare än bestämmelserna för Tana älvs huvudfåra, i det fall att laxbeståndens tillstånd är gott. För närvarande är dock tillståndet för laxbestånden i ett flertal sidovattendrag svagt, särskilt i den övre delen av Tana älv.  

Utskottet konstaterar att sidovattendragen kommer att klassificeras antingen som älvar som uppnår lekbeståndsmålen och där det är motiverat att tillämpa lindrigare bestämmelser än i huvudfåran eller som älvar där det är befogat att tillämpa samma stränga bestämmelser som i huvudfåran. Det är angeläget att vid fastställandet av fiskekvoter för statliga vattenområden noggrant beakta de krav som laxbeståndets tillstånd ställer och att väga in den kommande förvaltningsplanen. Om man stannar för att inrätta fredningszoner i samband med förvaltningen av laxbestånden i sidovattendragen, faller det sig naturligt att kvoter överhuvudtaget inte får tas i bruk i de aktuella zonerna. Det är enligt utskottet nödvändigt att följa försiktighetsprincipen vid regleringen av fisket i sidovattendragen.  

Sakkunniga har framfört att det i vissa biälvar på den finska sidan under de senaste åren ofta förekommit att fiskerättigheter överlåtits till utomstående, vilket kan ha lett till ett delvis oreglerat fiske. Utskottet konstaterar att det likväl i princip varit frågan om verksamhet som är tillåten enligt den gällande lagstiftningen. Utskottet ser det som nödvändigt att bestämmelserna i lagen om samfälligheter (758/1989), som reglerar delägarlagens verksamhet, och lagen om fiske ändras så att en okontrollerad överlåtelse av rättigheter i sidovattendrag inte kan förekomma. På samma gång bör rättsskyddet för små delägare i delägarlag tryggas. Utskottet hänvisar i det här sammanhanget också till sitt betänkande om reformen av lagen om fiske (JsUB 31/2014 rd — RP 192/2014 rd), där det sågs som nödvändigt att bedöma ändringsbehoven i lagen om samfälligheter i fråga om att främja delägarnas inbördes likvärdighet och utveckla delägarlagens verksamhet. Med hänvisning till det som sagts ovan vill utskottet påskynda utredningen av ändringsbehoven i lagen om samfälligheter och beredningen av behövliga ändringar så att en proposition snabbt kan lämnas till riksdagen för behandling. 

Grundlagsutskottets utlåtande och samernas fiske

Tana älvs vattendrag är beläget i kommunerna Utsjoki och Enare, vilket enligt definitionen i 4 § i sametingslagen (974/1995) är samernas hembygdsområde. Utsjoki är den enda kommunen i Finland med samisk majoritet. Tana älvs vattendrag med sitt traditionella laxfiske är ytterst viktigt för att den älvsamiska kulturen i Utsjoki ska bevaras och utvecklas. Det är viktigt att föra vidare den traditionella kunskapen om fiskekulturen till följande generationer för att förutsättningarna för att utöva kulturen ska bevaras. 

Jord- och skogsbruksutskottet framhåller att naturnäringarna har stor betydelse i samekulturen. Den kulturella betydelsen av naturnäringarna är större än den direkta ekonomiska och sysselsättningsmässiga betydelsen. Till naturnäringarna hör att en person kan ha flera inkomstkällor. De lokala fiskarnas laxfångster har stor ekonomisk betydelse för hushållen i Tana, trots att det i området inte finns en enda fiskare som uppfyller kriterierna för kommersiell fiskare i lagen om fiske. Lokalbefolkningen står för närvarande för ungefär hälften av laxfångsterna på den finska sidan. Till fiskekulturen hör traditionella fiskemetoder såsom fiske med pata, fiske med laxnät och fiske med drivnät. Även spöfiske och den därmed sammanhängande fisketurismen är i dag en del av den samiska fiskekulturen. Samernas grundlagsenliga rätt till kulturell autonomi innebär likväl inte obegränsad rätt att fatta beslut om traditionell näringsverksamhet. Också andra lokala invånare har traditionellt kunnat bedriva renskötsel, jakt och fiske på samma grunder som samerna. För de fiskare som med stöd av det nuvarande fiskeavtalet har fått fiskerätt i direkt arv från en fiskare bosatt i älvdalarna vid Tana älvs vattendrag innebär det nya fiskeavtalet att möjligheten att använda traditionella fångstredskap försvinner, vilket minskar dessa personers möjligheter att utöva samekulturen. 

Ett hållbart nyttjande av laxbestånden i Tana älv är en viktig förutsättning för att samernas möjlighet att utöva sin fiskekultur ska bevaras. Jord- och skogsbruksutskottet menar att fiskekulturen kan tryggas genom att förvaltningsmålen för laxbestånden sätts på en hållbar nivå och att fisket anpassas så att dessa mål kan uppnås. Därigenom tryggas också bevarande av den samiska kulturen på lång sikt. För att förbättra laxbeståndens tillstånd och uppnå målsättningen hållbart fiske krävs enligt uppgift att fiskebegränsningarna blir än stramare i början av fiskesäsongen. Det förutsätter ytterligare begränsningar också av användningen av traditionella fångstredskap, med vilka en betydande del av fångsten ur de svagaste laxbestånden fångas. Strävan har dock enligt utskottets uppfattning varit att planera fiskebegränsningarna så att fiskesäsongen i Tana älv förblir sammanhängande.  

Enligt grundlagsutskottets utlåtande behövs riksdagens samtycke för att godkänna det avtal som avses i propositionen. Beslut om riksdagens samtycke kan fattas med enkel majoritet och lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Som en allmän utgångspunkt för bedömningen av avtalet och de författningar som anknyter till det konstaterar grundlagsutskottet att utifrån systemet med de grundläggande fri- och rättigheterna kan propositionens syften anses godtagbara och vägande, särskilt i fråga om bestämmelsen om ansvar för miljön i 20 § i grundlagen. Enligt 5 § i lagen om fiske, som kom till med grundlagsutskottets medverkan, tillkommer rätten att fiska och att bestämma om fisket vattenområdets ägare. Denna rätt begränsas bland annat av de fiskeförmåner enligt särskilda grunder som avses i 6 §, de allmänna fiskerättigheter som avses i 7 § och den rätt till fisketillstånd för kommuninvånare i övre Lappland som avses i 10 § i samma lag. Det finns skäl att ordna rätten till fiske i Tana älv avvikande från de allmänna bestämmelserna också till följd av att Norge har ett annat system för fiskerätter, eftersom ett avtal med Norge gör det möjligt att fiska också i områden där det i ett avtalslöst läge inte skulle vara tillåtet att fiska.  

Fiskeavtalet för Tana älv och den föreslagna regleringen skulle enligt grundlagsutskottet framför allt trygga fiskemöjligheterna för invånarna i området, dock så att fisket begränsas i syfte att skydda fiskbestånden. Att bestämmelserna varierar beroende på målgrupp förklaras i propositionsmotiven av ägandeförhållandena i området, de i jämförelse med landet i övrigt avvikande förhållandena i Tana älv, fiskets betydelse för området i allmänhet och fiskets betydelse i synnerhet för samerna i deras egenskap av urfolk.  

Grundlagsutskottet konstaterar att det föreslagna avtalet och den fiskestadga som utgör en väsentlig del av avtalet och som är avsett att förnyas regelbundet utgår från att fiskbeståndet och dess mångfald ska skyddas och bevaras. Grundlagsutskottet anser därför att helheten på ett viktigt sätt främjar fullgörandet av det miljöansvar som avses i 20 § i grundlagen. Även om de föreslagna fiskebegränsningarna delvis går längre än begränsningarna exempelvis i den fiskestadga som ingår i gränsälvsöverenskommelsen mellan Finland och Sverige, kan enligt grundlagsutskottets bedömning de till begränsningarna anknytande inskränkningarna i egendomsskyddet och näringsfriheten i princip anses vara proportionerliga, med hänsyn till propositionens uppgifter om det nuvarande, nästintill alarmerande tillståndet för fiskbestånden i Tana älv. Grundlagsutskottet konstaterar att förslagen således inte är problematiska med avseende på egendomsskyddet eller näringsfriheten.  

Grundlagsutskottet menar att den uppfattning av fiskebegränsningarna som kraftigt begränsande som propositionen ger uttryck för i många avseenden konkretiseras uttryckligen i fråga om samerna. Å andra sidan strävar man efter att skydda samekulturen så att ingen traditionell fångstmetod förutom not förbjuds helt, utan kan användas också i fortsättningen, om än i begränsad omfattning. Enligt grundlagsutskottets uppfattning försvagar de föreslagna bestämmelserna obestridligen utövandet av det traditionella fiske som hör till samernas kulturform. Trots att var och en har ansvar för miljön kan det allmänna genom regleringar fullgöra miljöansvaret också genom att olika rättssubjekt påförs olika begränsningar och skyldigheter, enligt godtagbara grunder som anknyter särskilt till tryggandet av de grundläggande fri- och rättigheterna. Med tanke på proportionaliteten är det å andra sidan viktigt att fångstmetoder som hör till samekulturen också i framtiden kan utövas i så stor omfattning att de kunskaper och färdigheter som anknyter till traditionen inte hotar försvinna helt. Att lyfta laxbeståndens status till en hållbar nivå främjar å sin sida samekulturens fortlevnad.  

Grundlagsutskottet understryker likväl att lagstiftningen också i samband med bestämmelser om miljöansvaret bör stärka samernas rätt att som urfolk bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Propositionen kan alltså anses vara konstitutionellt problematisk, eftersom de lindrigare fiskebegränsningar som gäller samekulturens traditionella fiskeformer grundar sig på bosättningsort. Grundlagsutskottet påpekar att den rätt att utöva fiske som hör till den egna kulturen enligt 17 § 3 mom. i grundlagen inte är bunden till bosättningsort. Det har dock med grundlagsutskottets medverkan föreskrivits om begränsningar av fiske och jakt som är bundna till bosättningsorten, vilket visar att det i utskottets praxis inte ställts upp några absoluta krav för regleringen i frågan.  

Med tanke på att fiske är ett högst väsentligt och oskiljaktigt inslag i den traditionella samiska livsstilen leder enligt grundlagsutskottet en på bosättningsort baserad begränsning också av samernas fiske dock till att samer som bor på annat håll hindras, på ett sätt som inte kan anses oproblematiskt, från att utöva sin kultur i Tana älv. Grundlagsutskottet anser av skäl som följer av 17 § 3 mom. i grundlagen därför att rätten till fiske i Tana älv oberoende av bosättningsort borde ha tryggats i vidare utsträckning för samerna än det som nu föreslås och att fiskebegränsningarna i högre grad borde ha riktats mot sådant fiske som inte skyddas i 17 § 3 mom. i grundlagen och artikel 27 i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Grundlagsutskottet anser att jord- och skogsbruksutskottet måste utreda om 2 och 4 § i fiskestadgan tillåter att exempelvis 9 § i ikraftträdandelagen ändras på ett sätt som tryggar samernas rättigheter bättre än regeringens förslag. Om tryggandet av samernas rättigheter inte kan förbättras genom en ändring av ikraftträdandelagen, är det enligt grundlagsutskottet nödvändigt att riksdagen, även om den godkänner avtalet, genom ett uttalande förpliktar regeringen att fortsätta förhandlingarna i syfte att trygga det traditionella fiske som hör till samernas kultur.  

Jord- och skogsbruksutskottet konstaterar i fråga om grundlagsutskottets förslag om en eventuell ändring av 9 § i ikraftträdandelagen att det i den här fasen av ärendeberedningen inte är möjligt att ändra lagen utan att bryta mot bestämmelserna i avtalet. Utskottet påpekar också att grundlagsutskottets förslag inte påverkade lagstiftningsordningen. Utskottet hänvisar dessutom till en utredning från jord- och skogsbruksministeriet, enligt vilken det för närvarande inte finns förutsättningar att ändra definitionen av fast bosättning exempelvis på grundval av bosättningens faktiska varaktighet eller typen av förvärv som fiskerätten grundar sig på eller på grundval av definitionen av same i sametingslagen eller någon annan annanstans. Utskottet understryker också att Finland och Norge vid förhandlingarna stannade för att möjligheterna att utnyttja fiskerättigheter huvudsakligen ska avgränsas på grundval av bosättningsort. Vid förhandlingarna avtalades att frågan regleras i 2 och 4 § i fiskestadgan.  

Grundlagsutskottet föreslog i sitt utlåtande att det kunde utredas huruvida det är möjligt att lindra de på bosättningsort baserade begränsningarna för samer som bor någon annanstans. I slutfasen av avtalsförhandlingarna 2016 aktualiserades enligt uppgift denna möjlighet under den finska delegationens förhandlingar. Jord- och skogsbruksministeriet utredde bland annat genom att konsultera justitieministeriet huruvida det vore möjligt att koppla fiskemöjligheterna och fisketillståndsklasserna till sametingslagens definition av same. Utredningen resulterade i att det inte är något genomförbart sätt att avgränsa utnyttjandet av fiskerättigheter. Jord- och skogsbruksutskottet konstaterar att enligt sametingslagen har den som är upptagen i vallängden rätt att rösta vid val till sametinget och att ställa upp en kandidat eller själv ställa upp som kandidat i val till sametinget. Enligt 23 b § i sametingslagen är vallängden dock sekretessbelagd och uppgifter ur den får enbart lämnas ut till den som behöver dem för att reda ut sin rösträtt. Vallängden och uppgifterna i den får inte användas för andra ändamål än för förrättning av val till sametinget. Utskottet konstaterar att vallängden inte är en förteckning över vilka personer i Finland som ska betraktas som samer och hur många samer det finns i landet. Upptagande i vallängden är dessutom frivilligt.  

Vidare påpekar jord- och skogsbruksutskottet att om den föreslagna ändringen av ikraftträdandelagen görs utan att avtalstexten ändras, skulle artiklarna 26 och 27 i Wienkonventionen om traktaträtten (FördrS 33/1980) kunna bli tillämpliga. Syftet med den blandade ikraftträdandelagen är att harmonisera nationell lagstiftning med fördragsförpliktelserna. 

Med hänvisning till det som står ovan understryker utskottet att Finlands lagstiftning i dag inte har någon sådan definition av same som skulle kunna ligga till grund för bestämning av andra samer än de som bor i älvdalarna vid Tana älv och därigenom ge dem en bättre ställning i fråga om fiskebegränsningarna. Utöver det som sagts ovan skulle det ha kunnat leda till ökat fisketryck att inrikta fiskebegränsningarna på grundval av statusen som same om de fiskemöjligheter som tillåts med stöd av det allmänna fisketillstånd för lokala fiskare som avses i 4 § i den nya fiskestadgan hade kopplats till statusen som same i stället för till bosättning i älvdalarna vid Tana älv.  

Grundlagsutskottet konstaterar också i sitt utlåtande att bestämmelserna om fångstregistret bör kompletteras på det sätt som krävs för att skyddet för personuppgifter ska tillgodoses. Jord- och skogsbruksutskottet föreslår att 7 § 2 mom. kompletteras på det sätt som anges närmare i detaljmotiven. Grundlagsutskottet ansåg i sitt utlåtande att det av det grundlagsfästa skyddet för samernas rättigheter också följer att ministeriets behörighet enligt 2 § 1 mom. i ikraftträdandelagen att med Norge ingå avtal om avvikelser från bestämmelser i fiskestadgan förfarandemässigt bör begränsas genom att utnyttjandet av behörigheten tydligt binds till ett krav på att den förhandlingsplikt som avses i 9 § i sametingslagen följs till fullo. Jord- och skogsbruksutskottet föreslår nedan i detaljmotiveringen att 2 § kompletteras på det sätt grundlagsutskottet närmare anför.  

Sammanfattning

Utskottet konstaterar att det i såväl Finland som Norge och beroende på intressegrupp råder vitt skilda uppfattningar om hur fiskebegränsningar ska inriktas och om utnyttjandet av fiskerättigheter. Det har i hög grad försvårat avtalsförhandlingarna. Det nya fiskeavtalet är en kompromiss som försöker sammanjämka ett flertal motstridiga rättigheter och innebär att samtliga fiskargruppers fiske måste begränsas för att fiskbestånden ska kunna skyddas. 

I samband med sakkunnigutfrågningen har utskottet informerats om vilka konsekvenser det skulle ge att avtalet förkastas. Om riksdagen beslutar förkasta fiskeavtalet för Tana älv, kommer Norge sannolikt att säga upp det gällande avtalet före fiskesäsongen 2018. Fiskeavtalet har varit föremål för långdragna förhandlingar och utifrån inkomna uppgifter ser utskottet det som ytterst osannolikt att det i det rådande läget vore möjligt att genom fortsatta förhandlingar nå en mer tillfredsställande lösning för de olika parterna. Utskottet menar att ett avtalslöst tillstånd för Tana älv skulle medföra en fara för laxbeståndens fortlevnad. De minskningar av fiskedödligheten som föreslagits för att främja hållbara laxbestånd är nödvändiga för att de svaga laxbestånden i sidovattendragen i Tana älvs övre lopp ska kunna återupplivas till en hållbar nivå.  

Målet i den förvaltningsplan som ska göras upp i enlighet med bestämmelserna i det nya fiskeavtalet är att trygga laxbeståndens biologiska mångfald och ett hållbart nyttjande av bestånden. I framtiden ställs förvaltningsåtgärderna upp mot målet att laxbeståndens tillstånd ska bli hållbart. Det är möjligt att ändra också fiskebegränsningarna, om det är nödvändigt för att trygga ett gott tillstånd för fiskbestånden eller om beståndets tillstånd är sådant att det tillåter ändringar. 

Utskottet noterar att det måste finnas beredskap att justera och komplettera avtalet och fiskestadgan inom en nära framtid. Utskottet framhåller att regleringen av fisket i Tana älv i framtiden måste förskjutas mot fastställande av dags- och säsongsspecifika kvoter. En förutsättning för att fiskekvoter ska kunna införas är att fastighetsbestämningarna angående fiskerättigheter enligt särskilda grunder slutförs i snabb takt. Det är enligt utskottet absolut nödvändigt att Lantmäteriverket anvisas tillräckliga ekonomiska och personella resurser för den uppgiften. När fastighetsförrättningarna slutförts måste införandet av kvoter börja utredas omedelbart.  

Regeringen föreslår att begränsningarna av fisketurismen görs genom en minskning av antalet fisketillstånd med ungefär en tredjedel jämfört med de senaste årens nivå. För turistnäringen innebär det problem och leder till ett förändringstryck. För att säkra tillgången till fisketillstånd ser utskottet det som angeläget att det snabbt införs ett elektroniskt försäljningssystem för fisketurismen, så att tillstånd kan skaffas på förhand. Systemet bör också utvecklas så att exempelvis uppgift om fiskerättsinnehavares äganderätt kan registreras och sparas i systemet. Utskottet menar också att man genom elektronisk tillståndsförsäljning bör säkerställa att tillstånd för Norges kvot enkelt kan utnyttjas i Finland, där antalet tillstånd minskar kraftigt. Utskottet ser det som nödvändigt att förutsättningarna för fisketurism säkerställs och att de föreslagna ändringarnas konsekvenser för turistföretagen bevakas noggrant samt att eventuella problem åtgärdas så snabbt som möjligt. Särskild vikt bör fästas vid att turistföretagarna fortsatt kan planera verksamheten långsiktigt. Utskottet understryker att utvecklingen av fisketurismen kräver att särskilt uppmärksamhet fästs vid utvecklingen av elektroniska tillståndssystem och vid att de fungerar i praktiken. Tillräckliga resurser måste alltså reserveras för utveckling och underhåll av systemen.  

Grundlagsutskottet såg det i sitt utlåtande som nödvändigt att riksdagen, även om avtalet godkänns, genom ett uttalande ålägger regeringen att fortsätta förhandlingarna i syfte att trygga det traditionella fiske som hör till samernas kultur, i det fall att tryggandet av samernas rättigheter inte kan förbättras genom en ändring av ikraftträdandelagen. Av de skäl som nämnts ovan konstaterar utskottet att en ändring av ikraftträdandelagen inte är möjligt i det här skedet. Utskottet betonar att den fiskestadga som hör till avtalet till en början är i kraft för en bestämd tid av fem år. Under den tiden ska erfarenheterna av avtalstillämpningen utredas och förhandlingar föras om eventuella behövliga ändringar. Det är angeläget att jord- och skogsbruksministeriet i samråd med Norge senast tre år efter det att avtalet har trätt i kraft granskar hur avtalet fungerat i allmänhet och hur fiskbestånden utvecklats. Likaså bör omfattningen och utnyttjandet av de fiskerättigheter som innehas av samer och fastighetsägare som bor någon annanstans uppskattas. Samtidigt bör det utredas om det finns förutsättningar att övergå till dags- och säsongsspecifika fiskekvoter. (Förslag till uttalande 2).