Allmän motivering

Behovet att förnya bestämmelserna om fiskeövervakning

Utskottet konstaterar att den gällande fiskelagen trädde ikraft den 1 januari 1983 och att en mängd ändringar har gjorts i lagen därefter. Bestämmelserna i 13 kap. i lagen om fiske står delvis i sin ursprungliga form medan andra har ändrats i flera omgångar. Utskottet konstaterar att riksdagens biträdande justitieombudsman (9.6.2006, Dnr 785/4/04) och biträdande justitiekanslern (29.1.2008, Dnr 158/1/06 och 14.5.2010, Dnr OKV/947/1/2008) 2006, 2008 och 2010 har påtalat brister i lagstiftningen om fiskeövervakning och i synnerhet i bestämmelserna om fiskeövervakarnas ställning och befogenheter.

I ett avgörande 2006 ansåg riksdagens justitieombudsman att det rådande läget är otillfredsställande när lagen om fiske saknar bestämmelser om fiskeövervakarnas behörighet och kompetens och om myndighetstillsynen över fiskeövervakningen. Enligt BJO bör fiskeövervakarens ställning i egenskap av person som sköter ett offentligt myndighetsuppdrag i linje med 124 § i grundlagen definieras närmare i lag till den del det gäller kompetenskrav och behörighetsvillkor. I avgörandet sägs vidare att bestämmelserna i den gällande lagen om myndighetstillsynen över fiskeövervakningen har visat sig vara otillräckliga med beaktande av att den ovan nämnda bestämmelsen i grundlagen lyfter fram kravet på adekvans i tillsynen över personer som sköter offentliga myndighetsuppdrag. De gällande bestämmelserna om fiskeövervakning säger heller inget om möjligheten till åtgärdseftergift eller anmärkning på grund av överträdelse, vilket BJO i sitt beslut ansåg vara en brist.

I sitt avgörande från 2010 om fiskeövervakning underströk biträdande justitiekanslern vikten av att iaktta principerna för en god förvaltning och proportionalitet. Enligt biträdande justitiekanslern är lagens bestämmelser om skyldighet att förstöra fångstredskap utan att den som har del i saken hörs inte tidsenliga och svarar inte mot dagens uppfattning om god myndighetsverksamhet och förvaltning. En detaljerad bokföring och beskrivning av händelseförlopp, åtgärder och de fångstredskap som ansetts som otillåtna hade i hög grad underlättat den retroaktiva tillsynen över enskilda övervakningsincidenter.

Utskottet betonar att de brister som framgår av riksdagens biträdande justitieombudsmans och biträdande justitiekanslerns avgöranden ovan visar att det finns ett akut behov att förnya bestämmelserna om fiskeövervakning och fiskeövervakare.

Utgångspunkter för fiskeövervakningen.

Utskottet konstaterar att fiskeövervakning är en viktig del av ett hållbart utnyttjande av fiskevattnen och ett relevant sätt att säkerställa att fiske sker med iakttagande av gällande bestämmelser. Övervakningen ska bland annat omfatta fiskars minimimått, områden med fiskeförbud, fredningsområden och efterlevnaden av föreskrifter och beslut om fångstredskap. De övervakare som rör sig på vattnet ska dessutom särskilt övervaka att bestämmelserna om fisketillstånd följs. Enligt utskottet är fiskeövervakningen dessutom viktig för egendomsskyddet för ägare och delägare till vattenområden och innehavare av fiskerätt. Eftersom Finland har en riklig mängd vattendrag med stora ytor är behovet av fiskeövervakning permanent. Med tanke på statens resurser är det förnuftigast att i första hand sköta fiskeövervakningen med lokala fiskeövervakare. Därför måste privata fiskeövervakare ges behövliga befogenheter.

Enligt lagförslaget ska fiskeövervakarnas befogenheter och ställning ändras så att de motsvarar grundlagens krav. Omvärderingen av befogenheterna har sin utgångspunkt i grundlagen och innebär att privatpersoner som inte uppfyller kraven på utbildning och kompetens inte kan ges sådana befogenheter som kräver att de ska ta ställning till laglighetsfrågor. Fiskeövervakningen och de befogenheter som krävs för uppgiften innebär att fiskeövervakarna sköter ett offentligt förvaltningsuppdrag som i grunden hör till myndigheterna. Befogenheterna att sköta fiskeövervakning måste därför bedömas utifrån 124 § i grundlagen, som föreskriver om de konstitutionella villkor som måste vara uppfyllda för att skötseln av uppgiften ska kunna överföras på någon annan. I sitt utlåtande säger grundlagsutskottet att reformförslaget innebär att fiskeövervakningen på ett lyckat sätt har anpassats till ett modernt samhälle där äganderätten inte omedelbart medför rättigheter som kan jämföras med myndighetsbehörighet men där man genom en ny typ av reglering ändå tillräckligt väl kan säkerställa de personers rättigheter som äger vattenområden.

Fiskeövervakarnas befogenheter och skyldigheter

Utskottet konstaterar att fiskeövervakningen i lagförslaget föreslås koncentrerad till de myndigheter som sköter fiskeövervakning eller till i fiskelagen avsedda fiskeövervakare. Enligt propositionen ska endast sådana av NTM-centralen godkända personer som uppfyller behörighetsvillkoren och som har fått utbildning i branschen kunna verka som fiskeövervakare av ett fiskeområde efter bemyndigande av ett fiskeområde, delägarlag, en ägare av ett vattenområde eller en innehavare av fiskerätt. Som behörighetsvillkor nämns utbildning i branschen och ett avlagt prov, rättshandlingsförmåga, redbarhet, tillförlitlighet och lämpliga personliga egenskaper. Någon ed eller motsvarande försäkran ska enligt förslaget inte längre krävas.

Enligt lagförslaget ses fiskeövervakarens allmänna befogenheter över samtidigt som de definieras exaktare och mer detaljerat. Det största problemet för fiskeövervakningen för närvarande är oklarheterna visavi övervakarnas befogenheter. Detta försöker man nu avhjälpa genom lagförslaget. Utskottet anser det nödvändigt att komplettera myndigheternas och fiskeövervakarnas befogenheter med rätten att ge stopptecken, i synnerhet vid övervakning av fiske från farkoster. Enligt 104 § ska en myndighet eller fiskeövervakare ha rätt att stanna en farkost som används för fiske och för övervakningsuppdraget få upplysningar om namn, personbeteckning, eller om sådan saknas, födelsedatum och nationalitet samt kontaktuppgifter om den som bedriver fångst. Utskottet påpekar att rätten att ge anmärkning och föreläggande att visa upp tillstånd samt möjligheten till åtgärdseftergift ger fiskeövervakningen större kredibilitet och gör den effektivare.

I lagförslaget föreslås ändringar i 13 kap. i lagen om fiske och dessutom i 33 och 36 § om fångstredskap och fiske. I detta sammanhang föreslås det att bestämmelserna om det s.k. skyddsområdet för stående fångstredskap när de har försetts med tydliga märken enligt förordningen om fiske (stång 1,5 m och flagga 30 x 30 cm) upphävs. Utskottet konstaterar att enligt gällande 5 § i sjötrafiklagen får den som färdas på vatten med en farkost inte orsaka avsevärda eller onödiga olägenheter eller störningar för naturen eller den övriga miljön, fisket, allmänt nyttjande av naturen för rekreation eller något annat allmänt eller enskilt intresse.

Enligt 33 § 1 mom. i propositionen ska fasta och stående fångstredskap i fortsättningen märkas så att de lätt kan observeras av dem som färdas i vattendraget. En sådan skyldighet har inte tidigare föreskrivits i lagen om fiske. Kravet på klar utmärkning gör det lättare att se fångstredskapen och reducerar ofrivilliga skador på dem. Närmare bestämmelser om utmärkningen av fångstredskap kan utfärdas genom förordning.

Enligt propositionen ska fiskeövervakaren fortsatt ha rätt att omhänderta fångstredskap, fiskeredskap och fångst. Däremot upphör rätten att omhänderta båtar eller andra farkoster samt skyldigheten att förstöra förbjudna fångsredskap. En annan nyhet som sannolikt kommer att göra övervakningen effektivare är att en övervakare som befullmäktigats av ett fiskeområde i framtiden har behörighet över hela fiskeområdet oberoende av om det eventuellt har gjorts ett avtal enligt 64 § om överföring av uppgifterna till fiskeområdet.

Också efter vissa justeringar kommer fiskeövervakaren fortsatt att ha rätt att inspektera lagerutrymmen när det gäller fångstredskap och fångst om där förvaras fisk eller kräftor. För att övervakningen ska ha effekt bör dessa rättigheter bevaras, menar utskottet.

Rätt till granskning och omhändertagandet för vattenområdets ägare, delägare och innehavare av fiskerätt

Med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande konstaterar jord- och skogsbruksutskottet med åberopade av 124 § i grundlagen att rätten till granskning och omhändertagande för vattenområdets ägare, delägare och innehavaren fiskerätt föreslås bli inskränkt. Enligt gällande lag har en ägare, delägare och innehavare av fiskerätt rätt till omhändertagande om någon påträffas med fiske i vatten där han inte har rätt att bedriva fångst eller i fiskevatten påträffas fångstredskap som utsatts där av någon annan än till fiske berättigad eller om någon uppenbarligen överskrider sin fiskerätt, fiskar på förbjuden plats eller under en förbjuden tid eller använder förbjudna fångstredskap eller förbjuden fångstmetod. Ägare av eller delägare i vattenområdet eller innehavare av fiskerätt har då rätt att på bar gärning omhänderta fångstredskap som använts vid sådant fiske samt den erhållna fångsten och även den båt eller annan farkost från vilken fångsten bedrivits. Nu föreslås det att dessa rättigheter slopas och att fiskeövervakningen koncentreras till de myndigheter som sköter fiskeövervakning eller till i fiskelagen avsedda fiskeövervakare.

Utskottet konstaterar att övervakningen av att statens fiskevårdsavgift och de länsvisa tillstånden för handredskapsfiske betalts i praktiken alltid förutsätter att personuppgifter klaras ut, eftersom avgifterna är personliga och det dessutom finns vissa undantag från avgifterna som hänger samman med ålder. Vid övervakningen måste man kunna få reda på om en person är under 18 eller över 64 år, eftersom dessa grupper är befriade från avgiften. Att fastställa ålder och identitet i samband med övervakning är en uppgift som kräver rättslig prövning. Rätten att utreda personuppgifter har samband med det skydd för privatlivet och personuppgifter som föreskrivs i grundlagens 10 §. Rätten kan inte överföras till privata övervakare utan att villkoren i grundlagens 124 § uppfylls (exempelvis kompetens och tillsyn över övervakarna).

Enligt förslaget ska ägare av och delägare i vattenområden samt innehavare av fiskerätt ha en i 33 § föreskriven rätt att granska om ett fast eller stående fångstredskap är utmärkt på ett sådant sätt att rätten att fiska framgår. Denna typ av inspektion kräver inte några särskilda lagkunskaper eller rättslig prövning. Enligt utskottet är dessa inspektionsrättigheter nödvändiga för att man effektivt ska kunna bekämpa exempelvis olovligt nätfiske. Utskottet finner det likaså viktigt att ägarna också i fortsättningen kan befullmäktiga en av NTM-centralen godkänd person att fungera som fiskeövervakare på det egna fiskeområdet.

Behörighet som fiskeövervakare

Den största framtida utmaningen för fiskeövervakningen är enligt utskottet att ägarövervakningen minskar efter den nu föreslagna lagreformen. Utskottet understryker att insnävningen av de lagfästa befogenheterna för ägare av och delägare i vattenområden samt innehavare av fiskerätt i många expertyttrande har ansetts försvaga fiskeövervakningens resurser och effektivitet. Det anser oron befogad och framhåller att möjligheterna för ägare av och delägare i vattenområden samt innehavare av fiskerätt att skaffa sig ett sådant godkännande som avses i 97 § och proceduren kring detta godkännande måste göras flexibel. Samtidigt finns det anledning att se till att fiskeområdenas och delägarlagens övervakningsresurser inte minskas.

Som en allmän synpunkt framför utskottet att särskilda ansträngningar måste göras för att engagera ägare och delägare samt innehavare av fiskerätt som fiskeövervakare genom att skräddarsy goda och flexibla möjligheter för denna viktigaste fiskeövervakningsresurs att verka som godkända fiskeövervakare. Personer som har sysslat med ägarövervakning har i allmänhet redan basala kunskaper om lagen om fiske och om fiskeövervakning och denna kunskap kan kompletteras med självstudier. Ägarna kan dessutom i förekommande fall ges särskild utbildning för att de ska kunna avlägga provet. Utskottet understryker att man på detta sätt ytterligare kan sänka tröskeln för ägare och delägare samt innehavare av fiskerätt att verka som fiskeövervakare. Det måste också ses till att de övervakare av fiskeområden och delägarlag som inte är fiskeövervakare har möjlighet att avlägga examen utifrån självstudier eller riktad utbildning.

Utskottet anför att förslaget till lag om fiske ändras på det sätt som preciseras i detaljmotiven och som innebär att provet för fiskeövervakare också kan avläggas genom fristående examen.

Utbildning för fiskeövervakare

I propositionens detaljmotiv (s. 17) föreslås att utbildningen för fiskeövervakare ska omfatta t.o.m. en arbetsvecka (40 timmar), vilket i många avseenden är en mycket lång tid i synnerhet för förvärvsarbetande personer. De som vill bli fiskeövervakare har ändå tidigare erfarenhet av fiske och kännedom om fiskelagstiftningen. Enligt utskottet är det viktigt att det finns skräddarsydd undervisning som beaktar deras behov som ska utbildas. Utbildningen för fiskeövervakare måste vara ett flexibelt och lätt tillgängligt system för att aktiva personer som redan har verkat som övervakare så enkelt som möjligt i förekommande fall ska kunna uppdatera sina kunskaper om fiskelagstiftningen och fiskeövervakningen. Utbildning måste ordnas i hela landet.

Utskottet konstaterar att exempelvis läroanstalter för fiskerihushållning, medborgarinstitut, organisationer inom fiskebranschen och motsvarande registrerade föreningar på detta område skulle kunna erbjuda utbildning. Det krävs mångsidig utbildning för att de krav som ställs på fiskeövervakarnas kompetens och yrkesskicklighet ska uppfyllas. Också social kompetens förtjänar att uppmärksammas särskilt i utbildningen.

Vid Forststyrelsen sköter jakt- och fiskeövervakarna och dessutom annan personal fiskeövervakningen. I nuläget har Forststyrelsen inalles ca 300 övervakare. Jakt- och fiskeövervakarna är samtidigt kontaktpersoner vid Forststyrelsen och andra fiskeövervakare kan kontakta dem vid behov. Enligt utskottet är det nödvändigt att Forststyrelsen i framtiden kan ordna utbildning för fiskeövervakare för att övervakningen av statens vattenområden ska kunna skötas lika flexibelt som hittills. Utskottet känner till att Forststyrelsen redan nu ordnar mångsidig utbildning för alla sina fiskeövervakare under ledning av sina jakt- och fiskeövervakare och planerare.

Förfarandet för att utbilda och godkänna fiskeövervakare måste vara så snabbt och flexibelt som möjligt, menar utskottet. Om processen för godkännande blir väldigt lång kommer övervakningen att bli mycket ineffektivare under högsäsongen. Detsamma gäller leveransen av kort och signum till övervakarna. Utskottet fäster särskilt avseende vid att kostnaderna för utbildningen inte får bli oskäligt höga för en enskild person eller så måste staten stödja dem, exempelvis med fiskevårdsmedel.

Rätten att omhänderta i samband med fiskeövervakning

Utskottet noterar att bestämmelserna om omhändertagandet föreslås bli ändrade. I lagens 100 § föreslås bestämmelser om skyldighet att omgående underrätta polisen efter ett omhändertagande. Om det som omhändertagits inte kan överlämnas till polisen utan svårighet ska ett meddelande om redskapet och den plats där det förvaras lämnas till polisen, som bestämmer hur godset ska förvaras. Det nuvarande inlösningsförfarandet för omhändertagna redskap föreslås slopat.

I lagförslaget anges inte direkt vem som ska förvara redskapet om polisen bestämmer att det ska förvaras. Utskottet konstaterar att det inte i första hand är fiskeövervakarens sak att förvara gods utan ansvaret för detta vilar på dem som har gett fullmakt för fiskeövervakningen, det vill säga exempelvis ett delägarlag eller fiskeområde. Dessa ska då se till att det finns en lämplig plats eller ett utrymme där eventuella omhändertagna fångstbragder kan förvaras. Utskottet understryker att denna fråga om möjligt bör avtalas på förhand mellan övervakare och fullmaktsgivaren. Lämpliga platser för förvaring kan hittas i anslutning till båthamnar och platser för sjösättning av båtar.

Straffbestämmelser

Det föreslås att 108 § 1 mom. 3 punkten i lagen om fiske kompletteras bland annat med en bestämmelse om kriminalisering av överträdelser av begränsningar med anledning av överenskommelser om skydd för saimenvikaren. Om begränsningen baserar sig på ett beslut som fattats av ägaren till ett vattenområde, t.ex. ett delägarlag, för att verkställa ett sådant avtal mellan staten och ägaren som avses i 37 b § i lagen om fiske (697/2010), skulle en överträdelse sanktioneras med stöd av föreslagna 108 § 1 mom. 3 punkten.

Straffbarhet kräver för det första att det rör sig om ett gällande avtal enligt 37 b § i lagen om fiske, som ingåtts mellan ägaren till vattenområden och NTM-centralen i Södra Savolax, om att begränsa eller förbjuda fiske på ett bestämt sätt, Dessutom krävs det att det delägarlag som är avtalspart har satt avtalet i kraft genom att besluta om begränsningar vid delägarlagets möte i enlighet med lagen om samfälligheter och att någon har brutit mot begränsningen av fiske eller en föreskrift om fångstredskapens struktur. Utskottet anser att villkoren för straffbarhet ytterligare måste kompletteras eftersom en enskild delägare i ett delägarlag inte enligt gällande lag om fiske gör sig skyldig till lagbrott om han eller hon fiskar med ett redskap som strider mot bestämmelserna i ett avtal om skydd för saimenvikaren. Bestämmelsen om brott mot avtal till skydd för saimenvikaren ska sättas i kraft skyndsamt innan fiskesäsongen i Saimen börjar.

Tryggade resurser för fiskeövervakning

Den anspråkslösa fiskeövervakningen på många vattenområden har lett till att allt fler låter bli att betala de avgifter som fisket kräver. I allmänhet underlåter 5—25 procent av alla kontrollerade fiskare att betala sina fiskeavgifter, visar resultatet av diverse övervakningsprojekt och kampanjer samt uppgifter som enskilda fiskeövervakare inrapporterat till jord- och skogsbruksministeriet och NTM-centralerna. Utskottet konstaterar att i det projekt för att effektivisera kontrollen av att avgifter betalts har man tydligt sett att en ökad övervakning ger direkt positivt utfall på områden där fiskeövervakning bedrivs aktivt.

Utskottet gör den bedömningen att lagförslaget har allmänna positiva effekter för en samordnad fiskeövervakning och att den nya lagen kommer att höja kvaliteten på övervakningen när de rättsliga frågorna förtydligas. På sikt blir övervakningen lättare när fiskeövervakarnas befogenheter och rättsliga status blir klarare och de får en högre profil samtidigt som deras verksamhet blir mer allmänt känd. Det är också troligt att de som befullmäktigar övervakarna, dvs. ägarna och delägarna till vattenområden och innehavarna av fiskerätt, får ett ökat intresse av att ge uppdraget till en person vars befogenheter är klart definierade och som har en allmänt erkänd status. Å andra sidan är det en utmaning för övervakningsverksamheten att ägarövervakningen eventuellt minskar.

Utskottet uppmanar fiskerihushållningen att satsa mer resurser på att förverkliga de mål som lagreformen syftar till för att övervakningen inte ska gå back. Utskottet understryker att man redan under innevarande år allokerar fiskevårdsavgifter på fiskeriövervakningen för att få igång det nya systemet på ett smidigt sätt. Utskottet förutsätter att det i samband med revideringen av lagen om fiske på lagnivå föreskrivs att fiskeövervakning är ett av de viktiga områden som fiskevårdsavgifterna ska kanaliseras till, för att säkerställa tillräckliga resurser för en effektiviserad övervakning. (Utskottets förslag till uttalande).

Största delen av de som försummar att betala fiskeavgift är sannolikt tillfälliga fiskare som fiskar en eller två gånger per år. Undersökningar visar att över hälften av hobbyfiskarna på 1,8 miljoner hör till denna kategori. Möjligheterna att genom övervakning förmå denna grupp av tillfälliga fiskare att börja betala fiskeavgifter är begränsade. Antalet betalande fiskare kunde eventuellt öka om det blev mindre komplicerat att betala avgiften och om det t.ex. var möjligt att betala den med mobiltelefon. Det behövs både ett enklare betalsystem och bättre information om fisketillstånden.

Sammanfattningsvis anser utskottet att propositionen är behövlig och ändamålsenlig. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.