Allmänt om propositionen

Regeringen föreslår att lagen om biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen, den så kallade hållbarhetslagen, ändras. Bakgrunden till propositionen är en ändring av direktivet om förnybar energi (det så kallade RED III-direktivet), som antogs den 18 oktober 2023. EU:s och andra aktörers ansträngningar att övergå från fossila energikällor till förnybar energi har ökat koldioxidutsläppen från energianvändning av biomassa. Den ökade användningen av skogsbiomassa har för sin del lett till minskade kolsänkor. De uppdaterade hållbarhetskriterierna för biomassa från förnybara energikällor syftar till att minska dessa identifierade negativa effekter på klimatet och naturen. Genom de föreslagna lagändringarna genomförs RED III-direktivets bestämmelser om bioenergins hållbarhet samt bestämmelser om förnybara bränslen av icke-biologiskt ursprung, det vill säga så kallade RFNBO-bränslen, och bestämmelser om unionens databas. 

I propositionen föreslår regeringen att tillämpningsområdet för det gällande nationella systemet utvidgas och att direktivets ändringar i hållbarhetskriterierna för agrobiomassa och skogsbiomassa sätts nationellt i kraft. Syftet med propositionen är att säkerställa att de biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen samt RFNBO-bränslen som används i Finland har producerats på ett hållbart sätt och att de kan beaktas i EU:s bindande mål för förnybar energi 2030, i den nationella insats som Finland fastställt och i skyldigheten avseende andelen förnybar energi inom transportsektorn. Jord- och skogsbruksutskottet välkomnar propositionens syften och granskar i sitt utlåtande omständigheter som är av betydelse för utskottets ansvarsområde, det vill säga särskilt regleringsförslagen om hållbarheten hos biomassor från jord- och skogsbruket samt den administrativa börda som verifieringen av hållbarheten medför för aktörerna inom jord- och skogsbruket. 

Hållbarhetskriterier för biomassor från jord- och skogsbruket

Enligt propositionen föreslås det endast smärre ändringar i hållbarhetskriterierna för agrobiomassa. Verifieringen av agrobiomassornas hållbarhet baserar sig fortfarande på separat granskning av varje parti. Till de förbjudna områdena som gäller biologisk mångfald läggs till två nya typer av områden, nämligen urskogar enligt definitionen i det land där skogen finns, och hedmark. Ändringarna innebär i praktiken att hållbar agrobiomassa inte får tas från arealer som i januari 2008 eller därefter har klassificerats som till exempel hedmark eller gammal skog. Denna avgränsning bedöms i praktiken inte ha någon väsentlig betydelse i Finland. Enligt propositionen finns största delen av hedarna i Finland inom naturskyddsområden. Definitionen av gammal skog kommer i sin tur att basera sig på statsrådets principbeslut av den 20 mars 2025 om skyddet av gamla skogar. 

Verifieringen av skogsbiomassornas hållbarhet grundar sig till skillnad från agrobiomassorna på en så kallad riskbaserad modell som redan ingick i det tidigare RED II-direktivet. Denna riskbaserade modell bibehölls i RED III-direktivet. Den riskbaserade modellen består av två nivåer, det vill säga om uppgifter på landnivå inte finns att tillgå, kan motsvarande uppgifter verifieras på nivån för virkets ursprungsområde. Verksamhetsutövarna kan alltså fortfarande visa att hållbarhetskriterierna uppfylls på landnivå, om staten har gällande nationella lagar eller lagar på lägre nivå än nationell nivå och det finns övervaknings- och kontrollsystem som säkerställer biomassornas hållbarhet. I propositionen bedöms Finland uppfylla de uppdaterade krav som gäller bestämmelserna om den riskbaserade bedömningen på landnivå utan att det behöver göras ändringar i den nationella lagstiftningen om markanvändning, användningen av skogar eller miljöskydd och naturvård. Jord- och skogsbruksutskottet anser det vara ytterst viktigt att bedömningen av skogsbiomassornas hållbarhet även i fortsättningen sker på landnivå utifrån den riskbaserade modellen. 

Utvidgningen av de så kallade förbjudna områdena i hållbarhetskriterierna till att gälla skogsbiomassa innebär bland annat att skogsbiomassa inte räknas som en hållbar energikälla om den härstammar från gammal skog. Enligt RED III-direktivet ska gammal skog definieras i enlighet med definitionen i det land där skogen finns. Det föreslås att hållbarhetslagens 7 § om biologisk mångfald kompletteras med gammal skog som mark med biologisk mångfald. På motsvarande sätt som i fråga om agrobiomassa kommer definitionen av gammal skog enligt propositionen att basera sig på statsrådets principbeslut av den 20 mars 2025 om skyddet av gamla skogar. Antalet gamla skogar som lämnas utanför skyddsområdena har uppskattats vara relativt litet. Jord- och skogsbruksutskottet anser att den avgränsning av gamla skogar som föreslås i propositionen är tydlig och därmed motiverad också med tanke på aktörernas rättsskydd. 

RED III-direktivet innehåller nya skyldigheter för medlemsstaterna att säkerställa att användningen av skogsbiomassa överensstämmer med klimatmålen i LULUCF-förordningen om utsläpp och upptag inom markanvändningssektorn. I propositionen föreslås bestämmelser i 10 a § om dessa krav gällande markanvändning, ändrad markanvändning och skogsbruk. I detaljmotiven till paragrafen konstateras att den precisering som nu görs i bestämmelsen inte påverkar granskningen av LULUCF-kriteriet i Finland. I de yttranden som utskottet fått har det uttryckts oro över att även om ändringen av regleringen inte har några direkta konsekvenser, kan klimatmålen i LULUCF-förordningen under de kommande åtagandeperioderna ha oförutsedda konsekvenser också för den riskbaserade bedömningen på landnivå. Jord- och skogsbruksutskottet konstaterar att de nya kraven på förenlighet i RED III-direktivet betonar behovet av att utveckla beräkningsmetoderna för bedömning av klimatkonsekvenserna av kolsänkor, kollager och användning av biomassa. Våren 2025 beslutade regeringen i samband med behandlingen av planen för de offentliga finanserna anvisa 8 miljoner euro för utveckling av beräkningen av kolsänkor och kollager med hjälp av ett observationssystem. Utskottet anser det vara viktigt att detta utvecklingsarbete inleds så snabbt som möjligt i nära samarbete mellan olika förvaltningsområden och forskningsinstitut. 

Ändring av storleksgränsen för anläggningar samt godkännandeförfarandets funktionalitet

Enligt propositionen ska biomassabränslen i fortsättningen uppfylla direktivets hållbarhetskriterier när det gäller anläggningar med en sammanlagd installerad tillförd effekt på minst 7,5 megawatt. Denna sänkning av storleksgränsen för anläggningar är en central ändring också i fråga om anläggningar som använder skogsbiomassa. I Finland innebär ändringen att ungefär 70 nya anläggningar omfattas av tillämpningsområdet. Sänkningen av storleksgränsen för anläggningar kommer att öka den administrativa bördan för dessa mindre anläggningar. Verksamhetsutövare som använder skogsbiomassa ska dessutom i sitt hållbarhetssystem ta in en försäkran om att skogsbiomassan inte har tagits från förbjudna områden. I sitt yttrande till utskottet lyfter Energimyndigheten fram att ändringen av hållbarhetskriterierna förutsätter en ny bedömning av kraven på skogsbiomassa också i fråga om andra upphandlingsländer än Finland. Ändringarna i hållbarhetslagen ökar således sammantaget betydligt både verksamhetsutövarnas administrativa börda och Energimyndighetens arbetsbörda. 

Propositionen strävar efter att minska de minsta aktörernas administrativa börda genom att föreslå ett nationellt undantag i fråga om rapporteringsskyldigheten för anläggningar med en sammanlagd tillförd effekt på mindre än 2 megawatt. Jord- och skogsbruksutskottet anser att detta undantag från rapporteringsskyldigheten är viktigt, men konstaterar samtidigt att verifieringen av hållbarheten trots de lättnader som redan gjorts i förfarandet medför en betydande administrativ börda för små aktörer. I de yttranden som utskottet fått har det därför föreslagits att det införs ett nytt förenklat kontrollförfarande för under 20 megawatts anläggningar. Utskottet anser att ett sådant förfarande är viktigt särskilt för små och medelstora företag för att minska den administrativa bördan. Genom att ytterligare förenkla förfarandet är det också möjligt att minska trycket på att behandla ansökningar vid Energimyndigheten och att förebygga anhopning av ansökningar. 

I de yttranden som jord- och skogsbruksutskottet fått har det uttryckts oro över Energimyndighetens resurser och kontrollörernas tillräcklighet. I propositionen nämns att behandlingstiden för ansökningar redan nu har varit upp till 2 år från den tidpunkt att ansökan lämnades in. När nya verksamhetsutövare omfattas av lagstiftningen och skyldigheterna ökar hos myndigheterna och de kontrollörer som utför myndighetsuppgifter, behövs det fler kontrollörer än för närvarande och tillräckliga resurser för myndigheten för att säkerställa ett smidigt godkännandeförfarande. Enligt propositionen fattas beslut om eventuella tilläggsanslag som en del av budgetpropositionen eller planen för de offentliga finanserna. Jord- och skogsbruksutskottet konstaterar att Energimyndigheten i planen för de offentliga finanserna för 2026—2029 (SRR 2/2025 rd) anvisas ett tillägg på 1,2 miljoner euro per år bland annat för flera EU-relaterade skyldigheter. Utskottet anser det vara viktigt att detta tilläggsanslag kan utnyttjas så att behandlingstiderna för ansökningarna kan påskyndas. 

Övergångsperioder

Enligt propositionen har medlemsstaterna haft tid fram till den 21 maj 2025 att genomföra behövliga nationella författningsändringar. Därför avses de föreslagna lagarna träda i kraft så snart som möjligt. I den föreslagna hållbarhetslagen ingår vissa övergångsbestämmelser för att trygga en tillräcklig genomförandetid. Kraven kan verifieras retroaktivt genom att lämna in en ansökan om godkännande eller ändring till Energimyndigheten senast den 31 december 2025, och rapporten om uppfyllande av hållbarhetskriterierna 2025 ska lämnas in före mars 2026. De tidsfrister som föreslås i övergångsbestämmelserna är dock fortfarande mycket stränga med tanke på den administrativa börda som regleringen medför för verksamhetsutövare och Energimyndigheten. Jord- och skogsbruksutskottet fäster ekonomiutskottets uppmärksamhet vid dessa stränga tidsfrister och uppmanar att ytterligare utreda möjligheten att ändra bestämmelserna om övergångsperioder.