Allmänt

Kulturutskottet välkomnar de syften med lagen som anges i lagförslagets 2 §, dvs. att främja en mångsidig och professionell inhemsk filmproduktion, ett brett och heltäckande filmutbud och en bred och heltäckande filmdistribution, internationell lansering av finländsk film och finländska filmskapare samt att främja filmkulturen och dess utveckling. Utskottet anser också att det är viktigt att bestämmelserna om filmstöd nu reformeras så att de ligger i linje med grundlagen och statsunderstödslagen. Genom reformen stärks och förtydligas Finlands filmstiftelses (nedan filmstiftelsen) ställning i egenskap av aktör som sköter en offentlig förvaltningsuppgift, dvs. beviljande av statsunderstöd för filmer. Utskottet vill betona likabehandling, öppenhet och offentlighet vid främjandet av filmkultur. 

Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget i propositionen, men med följande kommentarer och ändringsförslag. 

Grundlagsutskottet

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande (GrUU 28/2018 rd) att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Utskottet kommer ändå med en del motiverade synpunkter på förslaget. Kulturutskottet föreslår utifrån dem vissa paragrafändringar, som framgår närmare av detaljmotiven nedan. 

Konstens frihet

De sakkunniga var oroliga över konstens frihet i relation till den föreslagna lagen och särskilt över 2 § 2 mom. och 6 § 2 mom. 

I lagförslagets 2 § definieras lagens syfte, och i 2 § 2 mom. anges utgångspunkterna för arbetet i dessa syften. Dessa är delaktighet, pluralism och kulturell mångfald. 

I ett sakkunnigutlåtande sägs det bland annat att konstens innehåll och kvalitet inte ska definieras i lag utan ute på konstfältet. I utlåtandet föreslås det därför att 2 mom. stryks. 

I lagförslagets 6 § definieras statsunderstödens användningsändamål. I 6 § 2 mom. preciseras det hurdana filmer som kan betraktas som sådana kulturprodukter för vilka det kan beviljas stöd för produktion, distribution och utarbetande av manuskript. Enligt villkoret i momentets 2 punkt ska innehållet i en film basera sig på kulturvärden som har sitt ursprung i kulturidentiteten. 

De sakkunniga föreslog att också denna punkt ska ändras eller strykas, eftersom bestämmelsen verkar ingripa i konstens frihet. 

Utskottet konstaterar utifrån de uppgifter det fått att 6 § 2 mom. innehåller den definition av kulturprodukt som i dag finns i statsrådets förordning om främjande av filmkonsten (843/2007). Finland har anmält definitionen till kommissionen. Det är fråga om att lyfta upp bestämmelsen i förordningen till lagnivå. Momentet uppfyller i sin helhet kravet i artikel 54.2 i den så kallade gruppundantagsförordningen (EU nr 651/2014) enligt vilket en medlemsstat ska införa effektiva förfaranden för att säkerställa att det handlar om en kulturprodukt enligt förordningen. Kulturutskottet ser därför ingen anledning att ändra 6 §. 

Kulturutskottet anser att det är synnerligen viktigt att lagförslaget inte ger grund för den felaktiga tanken att villkoren för att få stöd enligt lagen som utgångspunkt begränsar konstens frihet. Utskottet föreslår därför en ändring i 2 § 2 mom. i lagförslaget. Ändringen framgår närmare av detaljmotiveringen. 

Beslutsfattandet i filmstiftelsen

Enligt propositionen sköter filmstiftelsen uppgifter som ankommer på en statsbidragsmyndighet. För att offentliga förvaltningsuppgifter ska kunna anförtros andra än myndigheter förutsätts det bland annat att detta inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. I syfte att säkerställa att beslutsfattandet i samband med statsunderstöd är oberoende och opartiskt föreslås det i propositionen att statsunderstödsbeslut som avser produktionsstöd, distributionsstöd och stipendium för manuskript samt annat främjande av filmkulturen inte längre ska fattas av direktören för filmstiftelsen utan av filmstiftelsens styrelse. Undervisnings- och kulturministeriet utser filmstiftelsens styrelse. Styrelsemedlemmarna ska omfattas av bestämmelserna om jäv och om straffrättsligt tjänsteansvar i förvaltningslagen. Kulturutskottet anser reformen vara välmotiverad och välkomnar den. 

De sakkunniga kritiserade förslaget om att besluten ska fattas på högre nivå. Kritiken gällde särskilt den ökade arbetsbördan för styrelsen och de krav som hänför sig till beslutsfattandet och styrelsemedlemmarnas behörighet. Dessa kan komma att försvåra ministeriets uppgift att utse styrelsemedlemmarna, om det inte beviljas mer resurser. Finlands filmstiftelse fattar mer än 1 500 stödbeslut varje år. Antalet har ökat år för år, och det kan väntas att antalet ansökningar kommer att öka ytterligare. Eftersom det handlar om en relativt liten bransch kan jävsfrågorna komma att göra det svårt att utse nya styrelsemedlemmar. 

Utifrån de uppgifter kulturutskottet fått och den närmare beskrivning av berednings- och beslutsprocessen inom filmstiftelsen som finns i propositionsmotiven vill utskottet framhålla vikten av ett smidigt samarbete mellan stiftelsens styrelse, som fattar stödbesluten, och dem som bereder dessa beslut samt av en tydlig beslutsprocess och tillräcklig sakkunskap hos beredarna. Utskottet föreslår därför också en ändring i 5 § i lagförslaget. Ändringen framgår närmare av detaljmotiveringen. 

Kulturutskottet anser att det är nödvändigt att undervisnings- och kulturministeriet inom ramen för sina tillsynsbefogenheter följer och utvärderar hur den styrelse som ministeriet utsett för filmstiftelsen sköter sina uppgifter som statsbidragsmyndighet. Ministeriet måste se till att styrelsen har tillräckliga verksamhetsmässiga och andra förutsättningar för att bedriva en oberoende och effektiv verksamhet och att uppdraget som styrelsemedlem fortfarande är tillräckligt lockande, trots större arbetsmängd och ansvar. 

Kulturutskottet betonar i detta sammanhang också att enligt statsunderstödslagen (688/2001) ska statsbidragsmyndigheten övervaka statsunderstödet på behörigt sätt och tillräckligt genom att inhämta uppgifter om användning och uppföljning av statsunderstödet samt andra uppgifter liksom genom att vid behov utföra granskningar. 

Uppgifter som överförs till Centret för konstfrämjande

I 124 § i grundlagen föreskrivs det att uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt endast får ges myndigheter. Enligt den bestämmelsen och tolkningen av den får andra än myndigheter inte ges befogenhet att använda tvångsmedel och inte heller befogenhet att besluta om återkrav av understöd. Regeringen föreslår i propositionen att Centret för konstfrämjande ska fatta beslut om avbrytande av utbetalning av statsunderstöd (9 §) och om återkrav av statsunderstöd (10 §). 

De sakkunniga var allvarligt bekymrade över centrets möjligheter att sköta de nya uppgifterna. Det sades att centret inte har tillräcklig kompetens för att sköta de uppgifter som hänför sig till tillsyn och återkrav och att centret inte heller har någon särskild granskningsenhet. De sakkunniga föreslog därför att tillsynen över statsunderstöd inom undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde centraliseras till en aktör som har den kompetens och de resurser som behövs. Detta skulle vara bättre med tanke på kvalitetsutvärderingen och tillsynen över statsunderstödsverksamheten i samtliga verk. 

Enligt motiveringen till regeringens proposition kommer överföringen av dessa uppgifter från filmstiftelsen till Centret för konstfrämjande i någon mån att öka det administrativa arbetet vid centret. Enligt motiveringen är det emellertid svårt att mer konkret bedöma hur mycket det administrativa arbetet kommer att öka, eftersom det är svårt att på förhand förutse och bedöma antalet statsunderstöd som kommer att återkrävas och hur komplexa de ärendena kommer att vara. När man har fått tillräckligt med erfarenheter av och information om genomförandet av reformen och om dess konsekvenser, ska det utvärderas om de resurser som Centret för konstfrämjande har för att sköta de överförda uppgifterna är tillräckliga. 

Kulturutskottet bedömer utifrån de uppgifter det fått att antalet beslut om avbrytande av utbetalning av och om återkrav av statsunderstöd ändå kommer att vara rätt litet. Filmstiftelsen avgör sakfrågor i fall som kräver eventuella åtgärder, medan bedömningen av rättsliga frågor och fattandet av beslut om myndighetsåtgärder sker vid Centret för konstfrämjande. Utskottet betonar att denna arbetsfördelning kräver ett gott samarbete mellan filmstiftelsen och Centret för konstfrämjande. 

Utskottet noterar också att det inom statsrådet pågår en utveckling av ministeriernas verksamhet i en allt mer strategisk riktning. Man fokuserar på planering och verkställighet av politik och politikåtgärder inom de olika delområdena. Granskningsverksamheten inom förvaltningsområdet kan inte anses höra till ministeriets kärnverksamhet. 

Kulturutskottet välkomnar den föreslagna arbetsfördelningen men anser att det är absolut nödvändigt med tanke på rättssäkerheten och stödtagarnas rättsskydd att ministeriet säkerställer att Centret för konstfrämjande redan från början har tillräcklig sakkunskap och de övriga resurser som behövs för att fatta de beslut om avbrytande av utbetalning av statsunderstöd och om återkrav av statsunderstöd som avses här. Utskottet föreslår ändringar i lagens 9, 10 och 15 § bland annat för att säkerställa att Centret för konstfrämjande får all den information det behöver för det beslutsfattande som avses här. Ändringarna framgår närmare av detaljmotiveringen. 

Avtal om stöd

Enligt lagförslagets 8 § ska filmstiftelsen ingå ett avtal om stöd med filmproduktionsbolaget innan produktionsstöd betalas. I ett sakkunnigutlåtande till utskottet föreslogs det att bestämmelsen ändras så att ett avtal av grundad anledning vid behov kan ingås också för andra former av stöd, om stödet uppgår till ett betydande belopp eller filmstiftelsen annars anser att ett avtal behövs för att stärka övervakningen av användningen av statsunderstödet. 

Utifrån inkomna uppgifter föreslår utskottet inte någon ändring av bestämmelsen om avtal om stöd. När filmstiftelsen sköter uppgifter som ankommer på en statsbidragsmyndighet och beviljar statsunderstöd är utgångspunkten att statsunderstödsbeslutet och de villkor som finns i själva beslutet och dess bilagor ska innehålla samtliga de villkor som hänför sig till statsunderstödet och användningen av det. När statsunderstödstagaren tar emot det beviljade understödet förbinder sig denne att iaktta alla villkoren i beslutet. Det behövs inget separat avtal, eftersom de rättigheter och skyldigheter som hänför sig till stödet framgår av beslutet. Det avtal om produktionsstöd för en film som det föreskrivs om i lagförslagets 8 § behövs enligt uppgift särskilt för att säkerställa övrig finansiering. 

Rättigheterna för kommersiellt nyttjande av en film som villkor för stöd

I 7 § i lagförslaget föreskrivs det om förutsättningarna för att bevilja statsunderstöd. Enligt den första meningen i 1 mom. kan produktionsstöd beviljas sådana filmproduktionsbolag som är registrerade i Finland, som har yrkesmässiga och ekonomiska förutsättningar att producera en film och som förvaltar rättigheterna till kommersiellt nyttjande av en film i Finland. 

I lagförslagets 8 § föreslås det i sin tur bestämmelser om avtal om stöd och om vad det åtminstone ska avtalas om i avtalet, som komplettering till statsunderstödsbeslutet. Enligt 3 punkten ska det avtalas om de rättigheter som krävs för att framställa filmen och utnyttja filmen ekonomiskt. 

De ovannämnda förslagen kritiserades i sakkunnigutlåtandena särskilt för att upphovsmän och utövande konstnärer då skulle tvingas överlämna sådana rättigheter till produktionsbolag som inte behövs i Finland för primäranvändning av filmer (offentlig förevisning, sändning i teve, videotjänst, videouthyrning, dvd-distribution osv.). 

De sakkunniga betonar att reformen inte får leda till att man automatiskt kräver alla rättigheter. Upphovsmännen måste också få en skälig ersättning för rättigheter som överlämnas. Det bästa och rättvisaste sättet att sköta licensieringen för sekundäranvändning (t.ex. tjänster för webbaserad inspelning av teveprogram, inspelning i utbildningssyfte, vidaresändning) är enligt rättsinnehavarna att licensiera användningen och betala ersättning för användningen till rättsinnehavarna genom avtalslicensorganisationerna. 

Enligt uppgift till utskottet är syftet med regleringen att säkerställa att sådan filmproduktion som får statligt stöd har förutsättningar att nå en bredare publik så att filmen kan förevisas offentligt och spridas till allmänheten. Enligt uppgift är syftet med bestämmelsen inte att det för att få statligt stöd ska krävas att ”samtliga rättigheter” förvärvas. För att ytterligare betona detta föreslår kulturutskottet att ordalydelsen i 7 § 1 mom. preciseras på det sätt som anges närmare i detaljmotiven. Utskottet betonar i detta sammanhang också betydelsen av lagbestämmelserna om avtalslicenser och avtalslicenssystemet för ersättningsberättigade upphovsmän och utövande konstnärer.