Motivering

Utskottet anser att de centrala ändringarna och grundlinjen i reformen av statsandelar till kommunerna är värda att understöda. Reformen har beretts länge och det är bra att systemet nu uppdateras. Det nuvarande systemet är invecklat, bestämningsgrunderna för statsandelarna är föråldrade och systemet som helhet är inte uppmuntrande för kommunerna. Det är nödvändigt att justera och revidera statsandelssystemet och det skatteinkomstbaserade systemet för utjämning av statsandel. Det har varit viktigt i systemreformen att minska antalet kriterier, göra de tydligare och förbättra kriteriernas faktaunderlag. En övergång från ca 50 kriterier till 11, vilket regeringen föreslår, förtydligar systemet. Positiva faktorer är bl.a. målet att minska ojämlikheten, en årlig justering av kostnadsfördelningen, beaktande av åldersstrukturklasser och barn och unga med främmande språk som modersmål osv.

Det är skäl att observera att propositionen inte klart motiverar bestämningsfaktorernas vikt för de föreslagna kriterierna. Särskilt åldersstrukturens och sjukfrekvensens andel är så stor för bestämning av de kalkylerade kostnaderna att deras vikt har en avgörande betydelse för det slutliga beloppet som betalas till kommunen. Det hade varit viktigt att i propositionen redogöra noggrannare för vikten av dessa kriterier. På grund av slopandet av uppgiftsbaserade kriterier är det särskilt viktigt att i fortsättningen följa upp utvecklingen av finansieringsnivån för förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen i förhållande till den faktiska kostnadsutvecklingen. Dessutom är det inte möjligt att bedöma hur finansieringen för den sammanslagna åldersstrukturen per åldersgrupp invånarspecifikt faller ut. Det är viktigt att även i fortsättningen följa kostnaderna för ordnande av kommunal basservice också uppgiftsvis, menar utskottet. Undervisningsförvaltningen behöver också i fortsättningen uppgiftsbaserad information om kostnaderna för produktionen av tjänsterna för att kunna utveckla och styra verksamheten. De kalkylerade kostnaderna för statsandelen för basservice ska i det föreslagna nya systemet grunda sig framför allt på kostnaderna för varje åldersgrupp och sjukfrekvensen. Indelningen enligt ålder baserar sig i huvudsak på de gällande åldersklasserna. Det föreslås ändå att en ny åldersklass för 16—18-åringar tas i bruk i det nya systemet. Enligt utskottet är det viktigt att följa upp hur indelningen i åldersgrupper fungerar och hur korrekt den är i förhållande till de faktiska kostnaderna och vid behov göra ändringar.

På kulturutskottets ansvarsområde utgör statsandelssystemet en del av styrningssystemet för förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen och den övriga basservicen i anslutning till undervisnings- och kultursektorn samt förutsättningarna för ordnandet av dem. Småbarnsfostran och förskoleundervisning samt den grundläggande utbildningen utgör grunden för att alla barn och unga har lika möjligheter att utbilda sig enligt sin förmåga och sina förutsättningar, såsom 16 § i grundlagen förutsätter, dvs. att det säkerställs lika möjligheter för var och en att oavsett medellöshet enligt sin förmåga och sina särskilda behov få även annan än grundläggande utbildning samt utveckla sig själv. Jämlikhet i utbildningen, lika tillgång till den samt bibehållande av förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen som närservice är viktiga principer inom undervisningssektorn.

Tyngdpunktsförskjutningen från uppgiftsbaserade statsandelar till ett utjämningssystem för skatteinkomsterna har olika effekter i kommunerna. Utöver en utjämning av skillnaderna i kommunernas inkomstunderlag förutsätter lika möjligheter att ordna förskoleundervisning och grundläggande utbildning att faktorer som beaktar kostnadsskillnader har en betydande vikt som en del av systemet. Särskilt i enhetskostnaderna för grundläggande utbildning finns det betydande skillnader beroende på omgivningsfaktorer. Till exempel 2012 varierade kommunernas enhetskostander per elev i den grundläggande utbildningen från ca 5 900 euro till ca 24 600 euro medan genomsnittliga enhetskostnader var ca 8 400 euro. I kommuner med mindre befolkningsunderlag och gles bosättning är undervisningsgruppernas storlek mindre och de fasta kostnaderna för lokaler och annat genomsnittligt högre. Förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen är närservice, vilket innebär att i områden med gles bebyggelse kan man inte obegränsat förlänga skolresorna även om kommunstorleken skulle öka. Tyngdpunktsförskjutningen mot utjämning av inkomsterna innebär för undervisningssektorn att målet är att förenhetliga sätten att ordna utbildning så att kostnadsstrukturen inte avsevärt avviker från den genomsnittliga strukturen.

Det finns stora skillnader i kommuneras möjligheter att ordna undervisning. Avsikten är att den föreslagna reformen genomförs under en mycket ansträngd kommunekonomi och detta innebär att kommunerna måste betydligt skära ned och effektivisera sin serviceproduktion. Kulturutskottet uttrycker sin oro för att i de kommuner där reformen leder till nedskärningar i inkomstunderlaget tolkas förändringen som ett motsvarande behov att minska basservicen.

Uskottet framhåller att både när det gäller samhället och individen borde lagstiftningen sporra och rikta åtgärderna till förebyggande. Sådana områden inom den kommunala basservicen är bl.a. åtgärder och resurser för idrott och motion. I den här lagstiftningen kommer detta inte fram utan tyngdpunkten — i dagens läge ofrånkomligen — ligger i uppkomna problem. Att till exempel beakta idrott och motion skulle vara ett sporrande och förebyggande kriterium. Det är nödvändigt att i fortsättningen sporra bl.a. kommunerna att satsa på förebyggande verksamhet och beakta detta också i grunderna för statsandelarna.

Möjligheterna till styrning inom undervisningsväsendet.

Under de kommande åren är kommunerna tvungna att söka besparingar i sådana tjänster i lagen om statsandel för kommunal basservice vars ordnande, kvalitet och kvantitet inte styrs av krav på miniminivå eller motsvarande andra normer. I bibliotekstjänster och den grundläggande utbildningen finns det få sådana normer jämfört med social- och hälsovårdstjänsterna. I praktiken ligger det största effektiviseringstrycket i dessa kommuner på ordnandet av den grundläggande utbildningen. Utskottet påpekar att möjligheterna till styrning av kommuner kommer att minska även i och med den här reformen. Insamlingen av uppgifterna om kostnaderna och statistiken över dem är det enda sättet att granska hur pengarna riktas till undervisningen. För att bibehålla styrningseffekten borde bestämmelserna om finansieringen och systemet vara så transparenta som möjligt.

I styrningen av undervisningssektorn har det skett en tämligen snabb svängning från en detaljerad styrning från statens och den statliga regionförvaltningens sida till en förtroendebaserad styrning med stöd för utbildningsanordnarnas frivilliga utvecklingsverksamhet. Samtidigt har statsförvaltningens styrning av social- och hälsovårdssektorn varit striktare och Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården och regionförvaltningsverken har kunnat på eget initiativ utöva tillsyn och utfärda bestämmelser om verksamheten vid vite.

I utbildningsstyrningen framhävs i dag utbildningsanordnarnas självstyrning. Med en förtroendebaserad styrningskultur och informationsstyrning har på det hela taget nåtts goda resultat i Finland i internationell jämförelse. Utskottet uttrycker dock sin oro för att man inte kan effektivt ingripa i produktionen av undervisningstjänster i de fall där den utbildningsmässiga jämlikheten och medborgarnas välfärd är tydligt hotade.

Den regionala laglighetsövervakningen av kommunernas undervisningssektor baserar sig på 8 § i kommunallagen som ger regionförvaltningsverket möjlighet att med anledning av klagomål undersöka om kommunen iakttagit gällande lagar. Enligt den nya lagen om elev- och studerandevård kan regionförvaltningsverket också på eget initiativ pröva huruvida elevhälsan i enlighet med en läroplan ordnats så att den är förenlig med lag. Kulturutskottet anser att det är problematiskt att laglighetsövervakningen alltid är efterhandskontroll och att regionförvaltningsverket inte har i anslutning till kontrollen rätt att på basis av lagstiftningen för utbildningssektorn meddela beslut som är bindande för kommunerna med sanktioner för det fall att kommunerna underlåter att följa besluten.

Enligt 63 b § i lagen om statsandel för kommunal basservice kan regionförvaltningsverket om en kommun, en samkommun eller en utbildningsanordnare vid ordnandet av statsandelsåligganden har underlåtit att uppfylla en förpliktelse om vilken det föreskrivs eller bestäms i lag eller med stöd av lag, efter att ha hört det behöriga ministeriet, ålägga kommunen eller hemkommunsersättningstagaren att vid vite uppfylla förpliktelsen. Enligt utredningen till utskottet har regionförvaltningsverken fått överväga om vitesbestämmelsen ska tillämpas i samband med permitteringar av undervisningspersonal. I praktiken har dock bestämmelsen inte tillämpats eftersom förfarandet är långsamt och oflexibelt.

Enligt uppgift kommer kommunerna inte alltid med sina permitteringsplaner i tillräckligt god tid och en del av kommunerna vägrar att sända planerna genom att åberopa att de inte har lagfäst skyldighet att göra det. I det här avseendet har bestämmelserna om rätt att få uppgifter i skollagstiftningen inte upplevts tillräckligt förpliktande i kommunerna.

Regionförvaltningsverken har i sin bedömning av basservicen 2014 konstaterat att permitteringar av undervisande personal ska förhindras genom långsiktiga lösningar i kommun- och servicestrukturen. Målet ska vara att stärka kommunernas serviceförmåga och ekonomi så att det allmännas ansvar för att se till att de grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses i kommunerna på det sätt som 22 § i grundlagen förutsätter, dvs. att kommunernas ekonomiska svårigheter inte leder till plötsliga korrigeringar såsom permitteringar. Utskottet understryker att det vid behov ska övervägas om statens regionförvaltningsmyndigheter ska ha ökade befogenheter i laglighetsövervakningen av undervisningssektorn.

Utskottet anser att det i samband med reformen av lagstiftningen om småbarnsfostran ska övervägas om det är möjligt att ta i lagen en bestämmelse om rätt för regionförvaltningsverket att på eget initiativ pröva om den kommun eller samkommun som ansvarar för ordnandet av småbarnsfostran eller annan tjänsteproducent ordnat småbarnsfostran så att den är förenlig med lag och motsvarar Utbildningsstyrelsens grunder för planen för småbarnsfostran.

I övervakningen av undervisningssektorn ska regionförvaltningsverken ha tydliga möjligheter att i förväg och på eget initiativ ingripa i missförhållanden och att förutsätta att uppgifter om utbildningsanordnarens beslut som hotar servicen lämnas i god tid. När det gäller sanktioner är det inte motiverat att särskilja välfärdstjänster enligt förvaltningsområde.

Finansiering av anläggningskostnader för läroanstalter och bibliotek.

Utskottet känner oro för att i propositionen föreslås en överföring av statsunderstöd för projekt för anläggning av läroanstalter på 46,5 miljoner euro till statsandelsunderlaget för basservice. Avsikten är att staten inte ska delta i finansieringen av projekt för anläggning av läroanstalter i fortsättningen. Också det nuvarande systemet har varit problematiskt, eftersom den långa väntan på statens finansieringsandel i många fall tvingat kommunerna att skjuta upp behövliga och i vissa fall brådskande byggnadsprojekt. Om det statliga stödet upphör helt blir följden att staten inte har något instrument för att stödja kommunernas renoveringsprojekt. Det är mycket svårt att få helt extern finansiering för skolbyggen, eftersom olika organisationer och företag inte kan utnyttja skollokaler på ett företagsekonomiskt lönsamt sätt. Däremot har lokaler för specialidrott, socialt serviceboende och hälsovård byggts med privat kapital och det har uppstått mångsidig affärsverksamhet i dessa lokaler. Det är inte möjligt att få understöd eller finansiering för skolbyggen på samma sätt som för lokaler för boendeservice.

Utskottet vill dock uttrycka sin oro över skolbyggandet i sin helhet, med allt från problem med inneluften till kompetensen inom byggandet. Omfattande mögelskador och andra problem med byggnaders skick visar att Finland saknar kompetens i fråga om att bygga hälsosamt. Vi har för få behöriga specialister i landet med avseende på behovet av att åtgärda det eftersatta underhållet permanent. Såväl i byggbranschens grundläggande utbildning, fortbildning som t.ex. kommunernas byggnadstillsyn finns utrymme för förbättringar. Utskottet vill också hänvisa till sitt utlåtande till revisionsutskottet om mögelskolorna (KuUU 14/2012 rd — TRO 1/2011 vp). Det är nödvändigt att höja byggkompetensen, menar utskottet. Utskottet ser det också som viktigt att de olika kompetensområdena för byggande sammanslås i syfte att skapa en sund men samtidigt energisnål bygg- och saneringspraxis. Det är också av högsta vikt att kommunerna uppmuntras att tillsätta arbetsgrupper för inomhusluft. Samtidigt bör man ge tillräckliga anvisningar och vid behov också förpliktande bestämmelser så att kommunerna också i praktiken gör sina lokaler till hälsosamma arbetslokaler för både elever och anställda.

Ministeriet finner det nödvändigt att i fortsättningen bevilja investeringsunderstöd med stöd av statsunderstödslagen (688/2001) inom ramen för anslagen i statsbudgeten för byggprojekt för förskoleundervisning och grundläggande utbildning, gymnasieutbildning, grundundervisning i konst och barndagvård. Det är viktigt att säkerställa att utbildningsanordnarna har tillräcklig byggkompetens innan sådana understöd beviljas, menar utskottet.

Utskottet anser att det finns också risk för att för kommuninvånarna viktiga bibliotek kan förfalla och investeringar i dem minska. Till och med ett litet statsunderstöd som har hittills använts har bidragit till förnyandet av biblioteksbyggnader (i år 5 miljoner euro).

Finansiering av övningsskolor.

Utskottet fäster uppmärksamhet vid reformens effekter på övningsskolornas resurser. Övningsskolornas ställning har fastställts i universitetslagen och utbildningsanordnaren är universitet. Övningsskolornas verksamhet styrs dels av lagstiftningen för den allmänbildande utbildningen och dels av universitetslagstiftningen.

Ändringen av grunderna för finansiering av den grundläggande utbildningen kan enligt ett räkneexempel för utskottet leda till att en enskild övningsskola förlorar nästan 19 procent av finansieringen. En enskild skola har svårt att anpassa verksamheten till ett så stort inkomstbortfall. Det föreslås att statsandel betalas till övningsskolor med 94 procent av hemkommunersättningen. Övningsskolorna är dock i funktionellt hänseende en del av kommunens skolnät och de ska svara för lagstadgade skyldigheter i den grundläggande utbildningen på samma sätt som kommuner (t.ex. elever som behöver särskilt stöd, undervisning på främmande språk och invandrarundervisning, ansvar för skoltransporter).

Finansieringsgrunderna för gymnasieutbildningen ska också ändras. Det är nödvändigt att beakta övningsskolornas specialuppgift som en del av lärarutbildningen när reformen bereds, menar utskottet. Stora nedskärningar i resurser har oundvikligen effekter på lärarutbildningens kvalitet, eftersom de s.k. normalskolorna är universitetens läroanstalter där lärarstuderande gör huvuddelen av sin praktik. En del av övningsskolorna förlorar en stor del av sina resurser och deras verksamhetsförutsättningar försvagas, vilket innebär att det är svårare att göra en högklassig lärarpraktik.

Privata läroanstalter.

  Hemkommunsersättningen för privata avtalsskolor eller de privata utbildningsanordnare som efter 1998 beviljats tillstånd för grundläggande utbildning har varit 90 procent. Enligt 38 § om hemkommunsersättning i propositionen får alla andra utbildningsanordnare än kommunerna 94 procent av hemkommunersättningar som avses i bestämmelsen. Den lägre procentsatsen gäller privata utbildningsanordnare, staten, universiteten och samkommunerna. Motiveringen till den lägre ersättningsprocentsatsen är att dessa utbildningsanordnare enligt lag har färre uppgifter.

Ändringen av hemkommunsersättningens koefficienter så att högstadiekoefficienten ökar betydligt och också koefficienterna för förskoleundervisning och lågstadieskolor påverkar i hög grad hemkommunsersättningar som deras huvudmän får beroende på vilka stadier eleverna är och skolans elevstruktur. Därför föreslås en övergångstid på fem år.

Åtminstone i en del av kommunerna betraktas det nya systemet ändamålsenligt och riktigt. Sakkunniga har påpekat att privata utbildningsanordnare behandlas olika när det gäller finansieringen trots att de har nästan samma skyldigheter och följer samma läroplan som kommunala skolor. Det allmänna har alltså försatt privata och offentliga aktörer i en ojämlik ställning. Utskottet understryker att systemet ska vara rättvist och oberoende av om huvudmannen är en kommun, en privat aktör eller en offentlig inrättning som universitet. Avgörande för systemet ska vara kostnaderna för utbildningen och uppgifterna för verksamheten. Därför är det nödvändigt att i fortsättningen säkerställa och utreda närmare än vad regeringen gjort om systemet blir rättvist för alla utbildningsanordnare.

Grundläggande konstundervisning.

Enligt förslaget slopas ur statsandelssystemet de nuvarande, separata statsandelsgrunder som gäller också de kalkylerade kostnaderna för allmänna bibliotek och bestämningsgrunderna för grundläggande konstundervisning och allmän kulturverksamhet. Utskottet understryker att biblioteksväsendet utgör grunden för den finländska bildningen och det är basservice som kommuninvånarna har utan vidare rätt till. Kulturen i allmänhet har också enligt undersökningarna en mångsidig förebyggande verkan i människornas liv utöver att kulturupplevelserna förbättrar livskvaliteten. Inom den grundläggande konstundervisningen finns sammanlagt 126 000 barn och unga. Statsandelen för kommunal basservice täcker 31 procent av den offentliga finansieringen av undervisning för dem, dvs. 36 500 barn. Det är viktigt att tillgången till grundläggande konstundervisning tryggas också efter reformen för alla barn och unga på alla konstområden och i hela landet oavsett förmögenhet.

Sjukhusskolor.

I Finland finns i dag 24 enheter som ger sjukhusundervisning och som omfattas av lagreformen. Reformeringen av systemet med hemkommunsersättning möjliggör undervisning av elever i den specialiserade sjukvårdens avdelningsvård eller öppna vård också annanstans än i hemkommunen om det annars är motiverat med tanke på elevens helhetssituation. Det är viktigt att ändring av lagen på det sätt som regeringen föreslår garanterar en rättvis ställning för nya utbildningsanordnare i form av hemkommunsersättning och eliminerar överlappningarna i ersättningar, menar utskottet. Tydligheten i kostnadsfördelningen för sjukhusundervisningen ökar i och med att kommunen betalar de kostnader som överstiger hemkommunsersättningen direkt till utbildningsanordnaren på basis av de faktiska kostnaderna.

Tvåspråkighetsgrund.

  Tvåspråkighetskriterium blir en helhet i reformen och det ska beakta det tillägg för svenskspråkighet som ingår i det nuvarande systemet. Kriteriets vikt ökar något. Utskottet konstaterar att tvåspråkighet är just den faktor som orsakar skillnader i förundervisningen och den grundläggande utbildningen varför kriteriet ska bibehållas i systemet.

Utskottet påpekar att enligt propositionen betalas en förhöjning endast till kommuner som är officiellt tvåspråkiga. Propositionen beaktar inte att finsk- eller svenspråkiga kommuner med invånare från båda språkgrupperna har extra kostnader för service på båda språken. Extra kostnader orsakas av t.ex. svenskspråkiga läromedel. I det nuvarande statsandelssystemet förhöjs de kalkylerade kostnaderna på grund av bl.a. svenskspråkighet även i en enspråkigt svensk kommun.