Allmän motivering

Propositionen ingår som ett viktigt element i regeringens handlingsprogram som avser att underlätta för överskuldsatta. Propositionen särbehandlar inte borgenärer och gäldenärer när det gäller faktorer som påverkar deras ställning och är noga med att skuldsaneringen fortfarande är samhälleligt godtagbart. Enligt de sakkunniga som utskottet hört är förslaget på det hela taget en positiv förbättring.

Utskottet finner propositionen behövlig och angelägen och tillstyrker lagförslagen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.

De viktigaste förslagen

De viktigaste ändringsförslagen i propositionen är följande:

• Beviljande av skuldsanering trots ett allmänt hinder, ny 10 a §

  I början var rättspraxis mycket brokig, men genom vunna erfarenheter, utbildning och prejudikat är tolkningspraxis då det gäller beviljande av skuldsanering numera rätt enhetlig i de fall där det trots allmänna hinder finns särskilda motskäl att bevilja skuldsanering. Nu befästs praxis ytterligare när skälen till att skuldsanering kan beviljas trots allmänna hinder skrivs in i en egen bestämmelse.

• Tilläggsprestationsskyldighet, ny 35 a §

  De grundläggande principerna för tilläggsprestationssystemet kvarstår, men gäldenärens tilläggsprestationsskyldighet lindras på följande sätt:

  1) De tilläggsinkomster som ligger till grund för tilläggsprestationsskyldigheten höjs från 610 till 800 euro per kalenderår.

  2) Gäldenären kommer att få behålla en något större del av sina tilläggsinkomster för eget bruk än tidigare. Om merinkomsten överstiger 800 euro om året skall gäldenären använda två tredjedelar av den överskjutande delen till att betala av sina skulder. I dagsläget skall gäldenären använda tre fjärdedelar av hela merinkomstbeloppet om inkomsterna överskrider 610 euro.

  3) Gäldenären får göra ett extra avdrag för nödvändiga utgifter från betalningen till borgenären, om den del av merinkomsten som han eller hon själv får disponera inte räcker till för att täcka utgifterna. Bestämmelsen är ny. För närvarande existerar ingen sådan avdragsrätt, utan tilläggsprestationerna räknas ut direkt på basis av merinkomsten.

  4) Sänkta boendekostnader utgör inte längre någon grund för tilläggsprestationsskyldighet.

  5) När det gäller prestationer av engångsnatur (arv o.dyl.) skall gäldenären till borgenären betala den del med vilken prestationernas sammanlagda belopp överstiger 1 000 euro under betalningsprogrammet. Enligt gällande bestämmelser skall borgenären få hela beloppet så snart prestationernas sammantagna belopp under programmet överstiger 1 000 euro.

• Iakttagande av betalningsprogrammet, 41 §

  En gäldenär vars betalningsförmåga har försämrats kan få skjuta upp sina betalningar enligt betalningsprogrammet. Beloppet av de uppskjutna betalningarna till respektive borgenärer får motsvara högst tre månaders betalningsskyldighet.

• Påföljder av att betalningsprogrammet försummats och stadganden om hur betalningsprogrammet förfaller, 42 §

  När en gäldenär väsentligt försummat sin tilläggsprestationsskyldighet, kan en domstol ålägga honom eller henne en tilläggsprestationsskyldighet i stället för att bestämma att betalningsprogrammet förfaller.

• Ändring av betalningsprogrammet — försämrad betalningsförmåga under betalningsprogrammet, 44 §

  Utgångspunkten är fortfarande den att gäldenären skall fullgöra sin betalningsskyldighet enligt betalningsprogrammet, även om förhållandena förändras och det därmed tar längre tid än vad som anges i betalningsprogrammet. Däremot blir det möjligt att på något lindrigare grunder sätta ned betalningsskyldigheten, när gäldenären till följd av försämrad betalningsförmåga har en avsevärd del av sin betalningsskyldighet kvar att fullgöra när betalningsprogrammet löper ut. Något som man särskilt bör beakta när frågan om nedsättning av betalningsskyldigheten blir aktuell är hur lång tid gäldenären behöver för att fullgöra sin betalningsskyldighet under de nya förhållandena.

• Justering av de processuella bestämmelserna: Ansökan om fastställande av tillläggsprestationer, ny 61 a §

  Borgenären kan inte för att få en verkställighetsgrund vända sig till domstol för att få beslut på obetalda tilläggsprestationer förrän betalningsprogrammet löpt ut. Målet är att ansökan görs bara en gång för varje gäldenär.

De föreslagna ändringarna är klara och tydliga och rekommendabla. Det som däremot visat sig vara svårt är att gestalta det nya systemet som helhet och pussla ihop de nya bestämmelserna. Propositionens motivering ger inget svar på vilket förfarandet är när gäldenären ser ut att bli tilläggsprestationsskyldig på grund av merinkomster men utgifterna samtidigt har stigit till den grad att betalningsprogrammet absolut borde ändras. Utskottet har utrett frågan och anför följande.

Inbördes samordning av bestämmelserna om ändring av betalningsprogrammet och om tillläggsprestationsskyldighet

Den nuvarande ordningen.

Borgenären kan yrka på tilläggsprestationer såväl under som efter betalningsprogrammet. Gäldenären däremot kan inte längre ansöka om ändring av programmet när det löpt ut. Och ändå skulle det finnas ett visst behov av detta när gäldenären på grund av försämrad betalningsförmåga inte fullgjort alla sina tilläggsprestationer och det handlar om stora belopp.

När man i dag räknar ut hur mycket gäldenären skall betala i tilläggsprestation, tar man ingen hänsyn till utgiftsökningar utan kalkylen bygger uteslutande på merinkomster. I praktiken avdras dock utgifterna för inkomstens förvärvande, något som är helt på sin plats. Men också då kan betalningen stiga till ett avsevärt belopp. För den som tvingas betala prestationerna efter programmet känns betalningarna tunga och oskäliga.

På grund av missförhållandena föreslår utskottet en nyordning.

Övergångsperiod.

I ikraftträdelsebestämmelsens 8 mom. finns regler för jämkning av tillläggsprestationer som fastställts innan lagen har trätt i kraft. Om borgenären yrkar på tilläggsprestationer för tiden före lagens ikraftträdande, kan gäldenären åberopa grunder som enligt 44 § 1 mom. skulle ge möjlighet att ändra betalningsprogrammet. Härvid kan tilläggsprestationerna enligt de nya bestämmelserna sänkas eller slopas helt om gäldenären skulle behöva en mycket lång tid för att fullgöra sin betalningsskyldighet och det under de nya förhållandena skulle vara orimligt att kräva att gäldenären fullgör betalningarna.

Ikraftträdelsebestämmelsens 8 mom. gäller situationer både efter och under betalningsprogrammet. I det fall att programmet löpt ut har borgenären enligt bestämmelsen rätt att framställa sitt yrkande inom två år från det lagen trädde i kraft.

För betalningsprogram som fortfarande gäller blir de nya tilläggsprestationsbestämmelserna tillämpliga direkt med stöd av lag så snart lagen trätt i kraft. Tilläggsprestationsskyldigheten bestäms följaktligen enligt den nya 35 a §, vilket innebär att gäldenären har rätt att ta av sina merinkomster för att täcka sina ökade utgifter i det fall att den andel som gäldenären förfogar över inte förslår.

Tilläggsprestationsskyldighet som uppstår efter att lagen trätt i kraft.

Också den nya ordningen utgår från att gäldenären betalar tilläggsprestationerna i tid, varje kalenderår. Detta är en skyldighet som hör samman med skuldregleringen och som på alla sätt bör inpräntas i gäldenären. Ju bättre betalningsprogrammet följs på den punkt, desto mindre finns det att klara upp efter att programmet löpt ut.

Syftet med de nya bestämmelserna är att det inte skall finnas några skuldrester, eller om det finns så till ett mindre belopp än tidigare för att de flesta skall klara av tilläggsprestationerna. Detta grundar sig på att gäldenären enligt 35 a § 3 mom. inte behöver betala den del av sina merinkomster till borgenärerna som han eller hon nödvändigt har behövt till utgifter för inkomstens förvärvande eller till sina övriga utgifter. Gäldenärens merinkomster beaktas alltså när man räknar om han eller hon skall betala av mer på sina skulder och i vilken utsträckning. I och med att gäldenärens utgifter ger mindre tilläggsprestationer, borde restskulden inte bli anmärkningsvärt stor utom i undantagsfall. Då kan orsaken vara att makens inkomster minskat under en längre tid eller att utgifterna ökat. Om skuldresterna av denna anledning blir anmärkningsvärt stora, kan de reduceras genom ändringar i betalningsprogrammet. Att gäldenären skall ansöka om ändring i betalningsprogrammet så länge programmet är i kraft är en logisk följd av att gäldenären är skyldig att årligen betala tilläggsprestationer.

Om tilläggsprestationerna släpar efter, kan borgenären vid domstol yrka på tilläggsprestationer först sedan betalningsprogrammet löpt ut. I extrema fall kan borgenären yrka att betalningsprogrammet skall förfalla till följd av försummade betalningar. I ett sådant fall kan domstolen utfärda en verkställbar dom om tilläggsprestationer i stället för att bestämma att programmet förfaller.

Att betalningsprogrammet löper ut innebär i allmänhet att gäldenären blir kvitt resten av sina skulder och att borgenären inte med framgång kan ställa några nya krav gällande de skulder som ingår i skuldsaneringen. Även om betalningsprogrammet löper ut måste gäldenären fullgöra sin betalningsskyldighet enligt betalningsprogrammet om borgenären ännu inte fått alla betalningar.

Utskottet vill understryka att gäldenären inte längre har några andra skyldigheter till följd av skuldregleringen när betalningsprogrammet löper ut, exempelvis inte skyldighet att medverka, och kan inte heller åläggas någon tilläggsprestationsskyldighet även om inkomsterna blir större eller han eller hon får ett arv.

Klarläggande av fordran

I samband med utskottsbehandlingen har en del problem kring skuldsaneringen påtalats. Det som visat sig vara särskilt svårt är att få klarhet i hur stor fordran egentligen är. Gäldenärerna förefaller vara utlämnade åt borgenärerna och domstolarna.

I skuldsaneringslagen finns detaljerade regler för hur en fordran skall utredas. Eftersom man på vissa håll förefaller ha glömt bort dem, redogör utskottet här i huvuddrag för utredningsbestämmelserna.

Domstolens utredningsrätt och utredningsskyldighet.

Grundidén är att domstolen har samma utredningsrätt och utredningsskyldighet som när borgenären väcker fordringstalan. När en gäldenär ansöker om skuldsanering skall han eller hon lämna uppgifter om bl.a. borgenärer och skulder. Om domstolen beslutar att skuldsanering skall inledas utsätter den en dag då borgenärerna senast för utredaren eller någon annan som skall göra upp förslaget till betalningsprogram eller för domstolen skriftligt skall uppge beloppet av en skuld som omfattas av skuldsaneringen om detta avviker från vad gäldenären uppgett.

När det gäller skuldsaneringar kan domstolen på tjänstens vägnar förkasta en borgenärs krav bara om det är uppenbart ogrundat. Detta motsvarar domstolens prövningsskyldighet i summariska tvistemål (5 kap. 3 § i rättegångsbalken). I annat fall prövar domstolen de fordringar som föreslås ingå i betalningsprogrammet endast om de görs tvistiga. Såväl borgenären som gäldenären har rätt att bestrida skulder i det fall att det är utredaren som gjort upp förslaget till program. Domstolen kan avgöra invändningarna i samband med skuldsaneringen eller anvisa den part som har bevisbördan i ärendet att inom förelagd tid föra ärendet till prövning i en särskild rättegång eller i ett annat förfarande.

Borgensmannens ställning och borgensskulder.

Beslutet om fastställelse av gäldenärens betalningsprogram får inga direkta konsekvenser för rättsförhållandet mellan borgenären och borgensmannen. Vid skuldsanering för privatpersoner har borgensmannen samma status som borgenären och får därmed all information om skuldsaneringen. Fler bestämmelser om borgensmannens rätt att få upplysningar ingår i lagen om borgen och tredjemanspant (361/1999). Enligt lagen har borgensmannen också senare rätt att på begäran få upplysningar av borgenären om huvudförpliktelsen.

Andra omständigheter som är av betydelse för borgensmannen:

1. Borgensmannen kan själv ansöka om skuldsanering om han eller hon inte klarar av den skuld som borgensförbindelsen gäller och sina egna skulder.

   2) Om en gäldenär ansöker om skuldsanering har borgensmannen alltid ställning av borgenär oberoende av om han ännu amorterat på skulden. I en sådan situation skall borgensmannen höras med anledning av gäldenärens ansökan (52 § 2 mom. lagen om skuldsanering för privatpersoner) och borgensskulden skall tas med i betalningsprogrammet. Borgensmannen har rätt att ge ett utlåtande om betalningsprogrammet och söka ändring i ärendet. Borgensmannen kan likaså ansöka om att betalningsprogrammet skall ändras eller förfalla.

   3) Borgensmannen kan i egenskap av privat borgenär i relation till gäldenären kräva förlängning av betalningsprogrammets varaktighet till förmån för sig själv (31 a § lagen om skuldsanering för privatpersoner).

Följande omständigheter är av betydelse för gäldenären:

1. Då gäldenären har fullgjort sin betalningsskyldighet inom ramen för skuldsaneringen dvs. erlagt de prestationer och eventuella tillläggsprestationer som fastställts i betalningsprogrammet, befrias han eller hon slutgiltigt från de återstående skulderna. Detta gäller även borgensskulder oberoende av om borgenären har fått några prestationer av borgensmannen eller inte.

   2) Om gäldenärens betalningsprogram har förlängts till förmån för en privat borgenär (31 a § lagen om skuldsanering för privatpersoner) måste gäldenären fullgöra denna sin betalningsskyldighet innan han eller hon kan befrias från ansvaret för borgensskulden.

   3) Gäldenären kan alltid frivilligt betala sina skulder efter att betalningsprogrammet har löpt ut. Om han betalar sin skuld till en privat borgenär (borgensman) behandlas prestationen i beskattningen som en betalning av skuld och inte som gåva.

   4) Efter att betalningsprogrammet har löpt ut kan borgenärerna inte driva in sådana skulder som omfattats av skuldsaneringen. Också om en s.k. okänd skuld inte har tagits med i betalningsprogrammet kan gäldenären åberopa skuldsaneringen. I en sådan situation kan gäldenären åläggas att till borgenären betala endast den del av skulden som borgenären skulle ha fått om skulden hade ingått i betalningsprogrammet.

Verkställigheten av den reviderade lagen

För att målen med den reviderade lagen skall uppnås måste verkställigheten ske så allsidigt som möjligt, menar utskottet. Det gäller att förnya blanketter, gå ut med bred information och arrangera utbildning för skuldrådgivare, utredare och domare. Arbetseffektiva enhetliga arbetsrutiner hör till de saker som bör poängteras i utbildningen för skuldrådgivare.

En av de stora frågorna i regeringsprogrammet är hur utslagning skall kunna förhindras. Åtgärder som syftar till detta är bl.a. 1) en ändring av den nu föreliggande lagen om skuldsanering för privatpersoner så att det blir något lättare för skuldsatta att få skuldsanering, 2) det i år framförhandlade och överenskomna programdokumentet gällande frivillig skuldförlikning samt 3) en lag om social kreditgivning. Meningen är att skapa ett insatskomplex för att komma åt merparten av de överskuldsättningsproblem som ännu hänger kvar från 1990-talets depression.

För att de sammantagna insatserna skall kunna genomföras har i den andra av årets tilläggsbudgetar anslagits mer pengar för ekonomi- och skuldrådgivning. Dessutom föreslår regeringen i 2003 års budget höjda anslag för domstolar, utredningskostnader och ekonomi- och skuldrådgivning. Trots dessa satsningar konstaterar utskottet att det inte sett ett enda dokument som skulle innehålla en realistisk kalkyl över hur mycket extra resurser som behövs.

Skuldrådgivningen är redan nu överhopad av arbete och någon snar ljusning kan knappast skönjas trots extra resurser. Kompetenta rådgivare slits ut av en allt tyngre arbetsbörda och stress, en sak som måste tas på allvar. Vana skuldrådgivare får också offra en del av sin tid för att skola in ny personal. Det är av största vikt anser utskottet, att skuldrådgivarna kontinuerligt stöds i sitt arbete, att skuldrådgivningen över lag följs noga och att behövliga åtgärder omedelbart vidtas för att rätta till situationen.