Bakgrund

Syftet med propositionen är att förtydliga beslutsfattandet när det gäller att klassificera ett ämne eller ett föremål som biprodukt och när det gäller att klassificering som avfall upphör. Syftet är att främja cirkulär ekonomi i enlighet med regeringsprogrammet för regeringen Orpo och riksdagens uttalande RSv 112/2021 rd. Uttalandet godkändes utifrån miljöutskottets betänkande (MiUB 3/2021 rd — RP 40/2021 rd) och enligt uttalandet förutsatte riksdagen att regeringen utreder möjligheterna att föreskriva ett enklare nytt förfarande, särskilt när det gäller upphörandet av klassificering som avfall, där behörigheten koncentreras till en enda myndighet. Miljöutskottet betonade i sitt betänkande att förfarandena för upphörandet av klassificeringen som avfall behöver bli smidigare för den cirkulära ekonomi ska kunna främjas. Utskottet ansåg att man i stället för ett tungt miljötillståndsförfarande borde utreda möjligheterna att föreskriva ett enklare nytt förfarande som tillämpas i synnerhet när det gäller upphörandet av klassificeringen som avfall och där behörigheten koncentreras till en enda myndighet för att främja en effektiv resursanvändning, sakkunskap och en enhetlig praxis. Sammantaget anser miljöutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen med vissa ändringar och följande anmärkningar.  

Smidigare klassificeringsbeslut

I den föreslagna 5 d § i lagförslag 1 finns bestämmelser om ett nytt beslutsförfarande, s.k. klassificeringsbeslut. Genom förfarandet klassificerar Tillstånds- och tillsynsverket efter ansökan av verksamhetsutövaren biflödet från en industriell produktionsprocess som biprodukt, om förutsättningarna enligt 5 a § i avfallslagen är uppfyllda. Enligt det föreslagna 5 d § 3 mom. kan material som en gång klassificerats som avfall upphöra att klassificeras som avfall, om villkoren i 5 b § är uppfyllda. 

Utskottet betonar att propositionen endast handlar om att göra beslutsförfarandet smidigare, inte om att revidera bedömningsgrunderna. När ett ämne inte betraktas som avfall omfattas det inte av den strikta avfallslagstiftningen, och detta bedöms avveckla hinder för cirkulär ekonomi. Man bör dock notera att bedömningsgrunderna för klassificering av biprodukter och produkter som inte längre klassificeras som avfall kommer direkt från avfallsdirektivet och att det inte finns något nationellt handlingsutrymme. Utskottet har till exempel i sitt utlåtande om kommissionens giv för en ren industri (MiUU 10/2025 rd — E 15/2025 rd) betonat att det behövs bestämmelser på EU-nivå, eftersom de förbättrar kvaliteten på återvunnet material och produkter inom cirkulär ekonomi och skapar efterfrågan för dem på EU:s inre marknad. Det behövs bestämmelser om exempelvis ekodesign, skyldigheter att använda råvaror av återvunnet material samt kriterier och förfaranden för beslut om klassificering som avfall.  

Verksamhetsutövaren ska göra en ansökan om klassificering hos Tillstånds- och tillsynsverket som enligt 5 d § 1 mom. om möjligt ska fatta beslut inom tre månader från det att en ansökan som blivit anhängig innehåller tillräckliga uppgifter för behandling av den. Klassificeringsbeslutet är verksamhetsutövarspecifikt, men det kan omfatta flera anläggningar eller verksamhetsställen hos samma verksamhetsutövare, om materialen och processerna är desamma. Detta är en betydande förbättring jämfört med nuläget, där beslut om biprodukter och produkter som inte längre klassificeras som avfall endast kan fattas separat för varje verksamhetsställe i ett miljötillståndsförfarande eller anmälningsförfarande. 

Besvärsrätt i fråga om beslut om klassificering

I lagförslag 1 föreslås 138 § få en ny 1 mom. 5 punkt och ett nytt 2 mom. Enligt den nya 5 punkten har den behöriga marknadskontrollmyndigheten besvärsrätt i fråga om klassificeringsbeslut. Enligt det nya 2 mom. gäller besvärsrätten enligt 1 mom. 2—4 punkten inte beslut som avses i 5 d, 5 f och 5 g §, dvs. klassificeringsbeslut samt ändring eller återkallande av klassificeringsbeslut. Därmed har exempelvis miljöorganisationerna, den kommun där verksamheten är placerad, miljövårdsmyndigheten i den kommun där verksamheten är placerad eller Tillstånds- och tillsynsverket enligt förslaget inte besvärsrätt i enlighet med miljöskyddslagen. Säkerhets- och kemikalieverket (Tukes) eller någon annan marknadskontrollmyndighet har enligt förslaget besvärsrätt, vilket anses befogat med tanke på dess tillsynsuppgift. 

Utskottet konstaterar att den föreslagna besvärsrätten är klart mer begränsad än i andra ärenden enligt avfallslagen eller enligt 191 § i miljöskyddslagen. Ett separat klassificeringsbeslut nämns inte i bilaga I till ÅrhuskonventionenKonvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (FördrS 122/2004)., vilket innebär att det inte krävs någon omfattande besvärsrätt. Utskottet anser att en sådan begränsning av besvärsrätten är befogad och godtagbar eftersom syftet är att göra förfarandet smidigare, och klassificeringsbeslutet inte har några direkta miljökonsekvenser. Den centrala betydelsen hos ett klassificeringsbeslut är att återvunnet material överförs från avfallslagstiftningen till produkt- och kemikalielagstiftningen som för sin del garanterar att den strikta regleringen av återvunna materials egenskaper och användning bibehålls. Miljökonsekvenserna av anläggningar som tillverkar biprodukter eller återvunna produkter av avfall bedöms i enlighet med miljöskyddslagen. Dessa anläggningar är i praktiken alltid beroende av miljötillstånd eller anmälan, varvid besvärsrätten följer av 191 § i miljöskyddslagen. När ett beslut om klassificering ingår exempelvis i ett tillståndsbeslut är besvärsrätten i enlighet med 191 § omfattande och besvären kan också gälla ett avgörande om klassificering. 

Utskottet betonar vidare att miljökonsekvenserna av återvinning av avfall och framställning av biprodukter övervakas som en del av anläggningens miljötillstånd på samma sätt oberoende vilken status som det material som är föremål för klassificeringsbeslutet har (avfall, material som inte längre klassificeras som avfall eller biprodukter). Tillsynen över grunderna för att inte längre klassificera material som avfall hör till tillsynen över miljötillstånd, vilket betyder att verksamheten således fortsätter att vara föremål för tillsynen över miljötillstånd oberoende av klassificeringen. Tillsynsmyndigheten har således hela tiden möjlighet att bedöma genomförandet av kvalitetskontrollen och kvalitetshanteringen av avfallsbaserade produkter. Klassificeringsbesluten påverkar inte miljöutsläppen från tillståndspliktiga anläggningar, utan de förbättrar riskhanteringen i verksamheten och tillsynsmyndighetens förutsättningar att identifiera, förebygga och ingripa i eventuella missförhållanden vid återvinningen av avfall. 

Utmaningar i gränssnitten mellan lagstiftningshelheterna

Utskottet fäster utifrån sakkunnigutfrågningen uppmärksamhet vid hur komplicerad regleringen av gödselfabrikat och avfall är. När gränserna mellan regelverken är oklara försvårar det bland annat framställningen och användningen av återvunnen gödsel, vilket betyder att gränserna måste preciseras. Relevanta regelverk i detta hänseende är bland annat lagstiftningen om gödselmedel samt avfalls- och miljöskyddslagstiftningen i Finland och EU. På återvunnen gödsel tillämpas dessutom den nationella lagstiftningen och EU:s lagstiftning om animaliska biprodukter samt kemikalielagstiftningen (Reach-förordningen och POPs-förordningen).  

Avfall är enligt avfallslagen ett ämne eller föremål som innehavaren har kasserat eller avser eller är skyldig att kassera. Om det samlas gödsel från produktionsdjur och den i stort sett som sådan används som gödsel på åkern, kasseras den inte, utan den återvinns och utgör därmed inte sådant avfall som avses i avfallslagen. Användningen av sådan icke förbearbetad naturgödsel regleras i enlighet med EU:s förordning om animaliska biprodukter (förordning (EG) nr 1069/2009). Om man har naturgödsel som inte kommer att återvinnas eller om man levererar naturgödsel för bearbetning till en biogas- eller komposteringsanläggning, utgör den avfall och behandlingen av den är sådan yrkesmässig behandling av avfall eller sådan behandling av avfall i en anläggning som avses i miljöskyddslagen och som kräver miljötillstånd eller anmälan. Fastställandet av avfallstypen för de rötrester eller den kompost som uppkommer som slutprodukt, dvs. naturgödselbaserad rötrest eller kompost, är förknippad med sådana tolkningsproblem som behöver förtydligas genom en översyn av lagstiftningen. Enligt den tolkning som gällt hittills kräver användningen av slutprodukten inte miljötillstånd, om användningen uppfyller kraven i förordningen om animaliska biprodukter och/eller lagstiftningen om gödselmedel samt nitratförordningen (1250/2014) och fosforförordningen. Användningen av naturgödsel som gödselmedel regleras i sin tur av lagen om gödselmedel som i sig inte definierar naturgödsel som avfall eller eliminerar dess avfallskaraktär, utan endast reglerar hur naturgödsel kan användas och hur den ska hanteras om den släpps ut på marknaden. I EU:s förordning om gödselprodukter föreskrivs det strängare än i den nationella lagstiftningen om de kriterier enligt vilka klassificeringen som avfall kan upphöra, vilket innebär att de flesta aktörer följer den nationella lagstiftningen i stället för EU-lagstiftningen. Den komplicerade regleringen beror delvis på detta. 

Utskottet anser det vara viktigt att användningen av återvunnen gödsel och regleringen av den utvecklas och förtydligas. Detta är väsentligt för utvecklingen av hela den cirkulära ekonomin, och detta påverkar i stor utsträckning också hur miljömålen för vattenvården och skyddet av Östersjön uppnås. Enligt uppgift från miljöministeriet tog Finlands miljöcentral och Livsmedelsverket tillsammans fram bakgrundsmaterial för beredningen av förordningen om återvunnen gödsel genom en förhandsutredning om bedömningsgrunderna för avfallsbaserade råvaror i gödselfabrikatEsiselvitys lannoitevalmisteiden jätepohjaisten raaka-aineiden ei enää jätettä (EEJ) -arviointiperusteista; Finlands miljöcentral och Livsmedelsverket.. Projektet upphörde vid utgången av 2025. Det gav en systematisk översikt över det avfall som skulle omfattas av den nationella regleringen om produkter som inte längre klassificeras som avfall. Dessutom bedömdes vilka regleringslösningar som eventuellt behövs för att också andra avfallsbaserade gödselmedel ska kunna användas på ett säkert sätt. 

De sakkunniga har också lyft fram hur gråberg från gruvor kan utnyttjas och hur de ska klassificeras. Klassificeringen löser inte alla hinder för cirkulär ekonomi, utan det har föreslagits att endast den del av gråberg från gruvor som inte kan utnyttjas ska klassificeras som avfall. Utskottet anser det vara viktigt att främja cirkulär ekonomi, men konstaterar att definitionen av avfall i avfallslagen grundar sig direkt på artikel 3 i avfallsdirektivet, som inte är förenad med något nationellt handlingsutrymme. Såsom ovan påpekats är avfall enligt direktivet ett ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Begreppet avfall har bland annat i EU-domstolens rättspraxis blivit så omfattande att det också omfattar exempelvis gråberg från gruvor. Klassificeringen av dem som avfall kan avslutas med miljötillstånd eller med ett klassificeringsbeslut enligt de föreslagna bestämmelserna i avfallslagen, om de bedömningsgrunder som anges i 5 b § i avfallslagen uppfylls. 

Övergångsbestämmelser

De föreslagna ändringarna i avfallslagen avses träda i kraft den 1 januari 2027. Under en ettårig övergångsperiod ska miljöministeriet bereda en förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av 5 c § i den föreslagna ändringen av avfallslagen och genom vilken innehållet i ansökan om klassificeringsbeslut preciseras. Finlands miljöcentral ska utveckla en guide som ger stöd för bedömningen av miljöriskerna i anslutning till material som slutar klassificeras som avfall. Dessutom ska både det elektroniska ärendehanteringssystem som behövs och det register över återvunnet material som besluten ska lagras i utvecklas under året.