Motivering

Allmänt

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget utan ändringar, men med följande kommentarer.

Det främsta målet för rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (habitatdirektivet) är att främja att den biologiska mångfalden bibehålls med beaktande av ekonomiska, sociala, kulturella och regionala behov. Genom bevarande av såväl livsmiljöer som vilda djur och växter försöker man uppnå målsättningarna för EU:s habitatdirektiv. I enlighet med habitatdirektivet har det bildats ett enhetligt europeiskt ekologiskt nätverk av särskilda bevarandeområden, dvs. nätverket Natura 2000. Nätverket består av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga I och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga II. I nätverket ingår också de särskilda skyddsområden som medlemsstaterna har klassificerat i enlighet med fågeldirektivet.

Regeringen föreslår ändringar i naturvårdslagens (1096/1996) bestämmelser om nätverket Natura 2000. De föreslagna ändringarna gäller bestämmelserna i 10 kap. om nätverket Natura 2000 och preciseringar av dem så att de motsvarar EU:s natursvårdslagstiftning och den tolkningspraxis som fastställts vid EU-domstolen. De viktigaste ändringarna i lagförslaget anknyter till genomförandet av nätverket Natura 2000. Utskottet anser att lagändringen i många avseenden förtydligar förvaltningsförfarandet kring vården och användningen av Natura 2000-områdena.

Särskilda bevarandeområden (SAC-områden)

Ett särskilt syfte i lagförslaget är att bilda särskilda bevarandeområden (SAC-områden, Special Areas of Conservation) jämte verkställande enligt definitionerna i habitatdirektivet. Till detta skyddssystem hör enligt direktivet åtgärder som uppfyller ekologiska krav när det gäller livsmiljötyper och arter, att förhindra betydligt försämrande effekter och störningar samt föregripande kontroll över projekt och planer för att trygga att områdena inte tar skada.

Enligt artikel 4.4 i habitatdirektivet ska en medlemsstat i EU utse sådana områden som är av gemenskapsintresse till särskilda bevarandeområden, SAC-områden, så snart som möjligt och senast inom sex år efter att kommissionen har antagit områdena i enlighet med förfarandet i artikel 4.2. Enligt habitatdirektivet är ett särskilt bevarandeområde ett område av gemenskapsintresse som medlemsstaterna har utsett genom lagar och andra författningar eller genom avtal, och där nödvändiga åtgärder genomförs för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöerna eller populationerna av de arter för vilka området utsetts.

Utskottet konstaterar att den gällande naturvårdslagen inte innehåller något förfarande för att inrätta SAC-områden i enlighet med habitatdirektivet. Den tidsfrist på sex år som i direktivet ställts upp för SAC-områden gick för flertalet av Finlands Natura 2000-områden ut i januari 2011. Kommissionen har därför i fråga om Finland inlett ett förfarande enligt projektet EU Pilot för att utreda om lagstiftningen är adekvat genomförd. Regeringen föreslår att det till 64 § i naturvårdslagen fogas separata bestämmelser enligt vilka de områden som är av gemenskapsintresse bildar särskilda bevarandeområden (SAC). Utskottet anser också att helhetsbilden av Finlands Natura 2000-nätverk framträder tydligare när det i författningssamlingen publiceras en heltäckande förteckning och kartor jämte lokala uppgifter över de områden som ingår i nätverket.

Allmänt förbud mot försämring

Enligt artikel 6.2 i habitatdirektivet är medlemsstaterna skyldiga att genom lämpliga åtgärder förhindra betydande försämringar av livsmiljöerna och habitaten för arterna i områden som hör till nätverket Natura 2000. En korrekt verkställighet av direktivet förutsätter enligt nuvarande uppfattning att förbudet att försämra ett område gäller alla former av verksamhet oberoende av om den är tillståndspliktig eller inte. Syftet med skyddet för Natura 2000-områdena är att skydda vissa livsmiljöer och habitat och förhindra att arter blir störda på ett sätt som i betydande grad riskerar deras bevarandestatus.

Utskottet konstaterar att någon allmän skyldighet i fråga om förbudet mot betydande försämring som baserar sig på artikel 6.2 i habitatdirektivet inte har genomförts i Finland. Det föreslås att det till naturvårdslagen fogas en ny 64 a § om ett allmänt förbud mot att försämra ett område genom vilken det gällande förbudet i lagens 66 § mot att bevilja tillstånd för ett projekt som orsakar betydande försämring kompletteras. Lagförslaget bildar en sammanhängande helhet där den föreslagna 64 a § och det anslutna anmälnings- och beslutsförfarandet i 65 a—c § ska korrigera bristerna i den nuvarande naturvårdslagstiftningen. Utskottet konstaterar att ändringen behövs eftersom verksamhet inom Natura 2000-områden som faller utanför myndighetsförfaranden med undantag för naturskyddsområden för närvarande inte regleras enligt vad som avses i habitatdirektivet.

Enligt propositionen kan åtgärder som genomförs utan tillstånd eller annat godkännande och som i vissa situationer kan anses ha en bestående effekt på naturvärdena i Natura 2000-områdena t.ex. vara användning av skog, tagande av substanser för husbehov, byggande av egna vägar på en fastighet, byggande av spår eller stig, dragning av elledningar på basis av ett avtal utan inlösningstillstånd samt åkerröjning, om inte dräneringsdikningen i samband med den förutsätter tillstånd eller förrättning enligt vattenlagen. I fråga om dessa åtgärder har myndigheterna ingen behörighet enligt nuvarande lagstiftning att förhindra betydande försämringar av livsmiljöerna och habitaten för arterna i Naturaområden. Men utskottet vill särskilt betona att en eventuell betydande försämring inom Natura 2000-områden i praktiken också i fortsättningen oftast kommer att bedömas i samband med tillståndsförfaranden, vilket innebär att den nya bestämmelsen främst kompletterar den nuvarande regleringen i undantagsfall.

I lagförslagets 65 b § föreskrivs om anmälningsskyldighet för sådana åtgärder som för närvarande inte hör till förhandstillsynen eller anmälningsförfarandet men som enligt en Natura-bedömning kan ha betydande försämrande effekt för ett Natura 2000-område. För NTM-centralen föreslås i 65 c § en skyldighet att på grundval av anmälan förbjuda eller begränsa en åtgärd inom 30 dygn om den skulle medföra betydande försämring. Utskottet anser att till exempel åtgärder i anslutning till skogsbruk som utförs utan plan eller anmälan ofta är småskaliga och att sannolikheten är mycket liten att de ska förorsaka försämring av naturvärden i ett område som hör till Natura 2000-nätverket. Men utskottet framhäver vikten av aktiv information till markägare inom Natura 2000-områden.

Utskottet konstaterar att innan beslutet om förbud och begränsning utfärdas ska NTM-centralen förhandla med den som ansvarar för åtgärden. Utskottet understryker att NTM-centralernas resurser i skötseln av naturvårdsärenden redan är knappa. Därför är det viktigt att trygga resurserna för den nya uppgiften. Å andra sidan är NTM-centralens skyldighet enligt förslaget att på grundval av anmälan förbjuda eller begränsa en åtgärd administrativt ett betydligt lättare förfarande än det system med tillståndsförfarande som ingick i beredningen. Enligt preliminära bedömningar antas NTM-centralerna få in några tiotal anmälningar per år. Arbetsmängden ökar alltså uppenbarligen inte särskilt mycket.

Lagförslagets 53 § föreslås bli ändrad så att områdets ägare eller innehavaren av särskilda rättigheter har rätt att på yrkande få ersättning om förbud eller begränsning med stöd av 65 c § orsakar betydande olägenheter. Utskottet anser den föreslagna bestämmelsen om ersättning vara behövlig, den stödjer nämligen den allmänna acceptansen för skyddet.

Andra särskilda frågor

Jord- och skogsbruksutskottet har i sitt utlåtande konstaterat att propositionsmotiven inte behandlar förhållandet mellan försämringsförbudet och jakten. Utskottet konstaterar på grundval av statsrådets beslut om Natura 2000-nätverket att jakten inte behöver regleras i Natura 2000-områden som ligger utanför naturskyddsområdena. Utskottet vill påpeka att jaktens inverkan på skyddsmålen för Natura 2000-områdena bedöms och beaktas från fall till fall när områden inrättas som naturskyddsområden, och jakten regleras i förekommande fall genom bestämmelser om att freda naturskyddsområdena. Utskottet vill påpeka att de uppgifter som miljöministeriet har inhämtat av NTM-centralerna ger vid handen att jakt inte har förknippats med problematiska situationer med avseende på artikel 6.2, utan de problem som observerats har gällt bl.a. byggande av vägar och elledningar, tagande av substanser för husbehov, avverkning för husbehov och muddring av vattenområden eller avlägsnande av vattenvegetation. Utskottet anser därför att den föreslagna lagändringen knappast enligt förhandsbedömning inverkar på jakten, men att ett kategoriskt uteslutande av jakt eller någon annan användningsform från förbudet mot försämring ändå inte är möjligt enligt EU-domstolens rättspraxis.EU-domstolen ansåg i ett domslut om republiken Frankrike C-241/08 (p. 39) explicit att medlemsstaten har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.2 i habitatdirektivet genom att allmänt föreskriva att fiske, vattenbruk, jakt och annan jaktliknande verksamhet som utövas på de villkor och i de områden som anges i gällande lagar och andra författningar inte utgör störande verksamheter eller får störande konsekvenser. Dessutom menar utskottet att fiske inte behandlats i förslaget eftersom den föreslagna regleringen inte har praktiska konsekvenser för det.

Enligt den nuvarande 66 § i naturvårdslagen kan statsrådet vid sitt allmänna sammanträde bevilja tillstånd för ett projekt som medför betydande försämring av ett Natura 2000-område om det måste genomföras av ett skäl som är tvingande på grund av ett ytterst viktigt allmänt intresse och det inte finns någon alternativ lösning. Försämringar av Natura 2000-nätverkets enhetlighet eller naturvärden till följd av ett sådant undantagslov ska dock ersättas enligt 69 § i lagen. Utskottet konstaterar att i den gällande lagen är besluten om kompenserande åtgärder och ansvaret för genomförande och kostnader delvis oklara och flertydiga. I propositionen föreslås bristen bli åtgärdad så att 66 § i naturvårdslagen kompletteras med en skyldighet för statsrådet att bestämma om kompenserande åtgärder i samband med beslutet om att bevilja tillstånd för projekt eller planer som medför betydande försämring av skyddsgrunderna för ett Natura 2000-område. Dessutom ska den som genomför projektet eller planen ansvara för kostnaderna för de kompenserande åtgärderna trots att kostnadsansvaret i vissa fall kan jämkas. Enligt utskottets bedömning klargör reformen betydligt bestämmelserna om kompenserande åtgärder, och att i regel ge kostnadsansvaret till den som genomför projektet eller planen stämmer överens med den miljörättsliga principen om förorenarens ansvar.

Det föreslås att till 68 § i naturvårdslagen fogas ett nytt 2 mom., enligt vilket myndigheternas ansvar och skyldigheter vid genomförande av skyddsåtgärderna preciseras. Den nya bestämmelsen utgår från de skyddsmetoder för Natura 2000-nätverket som nämns i de statsrådsbeslut som gäller Finlands förslag till och anmälan om nätverk och den lagstiftning inom ramen för vars förfarande det har ansetts möjligt att genomföra skyddet av de naturvärden som utgör grund för valet av områden. I statsrådbesluten nämns i fråga om genomförandet, utöver naturvårdslagen, även bl.a. ödemarkslagen, lagen om fiske, marktäktslagen, markanvändnings- och bygglagen, skogslagen, lagen om friluftsliv och vattenlagen. Dessa metoder är skötsel- och nyttjandeplaner, mindre åtgärdsplaner, planläggning som gäller användningen av området eller enskilda beslut såsom tillståndsbeslut eller avgöranden som gäller miljöstöd för jord- och skogsbruket. Utskottet anser att den komplettering som föreslås i 68 § preciserar genomförandet av skyddet genom att föreskriva att de ekologiska krav för naturtyper och arter som utgör grund för skyddet av Natura 2000-områden ska beaktas i riktad form när planer görs upp eller beslut fattas enligt dessa lagar. Utskottet vill påpeka att de nuvarande myndigheterna och aktörerna inom respektive verksamhetsområde även i fortsättningen ska ansvara för de förfaranden som grundar sig på gällande lagstiftning.

I meddelandet från kommissionen KOM(2004)431 i anslutning till habitatdirektivet betonas att efter att inrättandet av Natura 2000-nätverket har slutförts förskjuts fokus till vården av områdena. Därför anser utskottet att det är angeläget att lyfta fram den avsevärda betydelsen av åtgärder som syftar till att bevara, öka eller förbättra de naturvärden som utgör grunden för att skydda områdena inom Natura 2000-nätverket samt framför allt de ekonomiska och sociala förutsättningarna, såsom tryggande av finansieringen, på lång sikt.