Motivering

Allmänt

Det är bra att regeringen lägger fram ett lagförslag för bättre bostadsförhållanden för grupper med särskilda behov på grundval av sitt bostadspolitiska program för 2004—2006 så att det planerade understödet kan införas vid ingången av 2005, anser utskottet. Det behövs åtgärder för att förbättra dessa specialgruppers bostadssituation, eftersom den sociala bostadsproduktionen inte når det uppställda målet och det är specialgrupperna som lider mest av det relativt sett. Produktion och uthyrning av hyresbostäder för grupper med särskilda behov är inte lockande för den bostadsproduktion som sker på marknadsvillkor, eftersom dessa ofta medför merkostnader när det gäller byggande, disponent och fastighetsskötsel, och de boende inte har några ekonomiska möjligheter att stå för merkostnaderna. Med hänvisning till propositionen och övrig utredning anser utskottet propositionen vara behövlig och lämplig. Utskottet tillstyrker lagförslagen men med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Utskottet anser att det nya stödsystemet behövs eftersom de äldre blir allt fler och även t.ex. därför att det inom en nära framtid blir nödvändigt att skaffa fram bostäder åt ett stort antal funktionshindrade, som nu bor med sina gamla föräldrar eller en gammal förälder. När en äldre släkting inte längre kan vårda en handikappad person måste man finna boendelösningar som gör det möjligt att undvika ökat institutionsboende. Dessutom behövs det nya lösningar för unga funktionshindrade som behöver självständigt boende. När lagstiftningen om bättre bostadsförhållanden för specialgrupper blir enhetligare och uppdateras blir det lättare att höja stödet till dessa grupper till en tillfredsställande nivå och att effektivt allokera stödet till de mest behövande. Dessutom lider allt fler av sjukdomar som afficierar minnet, vilket kräver nya åtgärder i framtiden.

Problemen beror inte enbart på de ovan nämnda allmänna orsakerna. Det är särskilt problematiskt att Penningautomatföreningen av konkurrensrättsliga orsaker inte längre stöder byggandet av servicebostäder. Föreningen har finansierat boendeservice för grupper med särskilda behov i flera årtionden genom stöd till nya byggprojekt, ombyggnadsprojekt, anskaffning av stödbostäder och tillhandahållande av tjänster som stöder boende. Riktlinjerna för byggande av servicebostäder har ändrats på grund av konkurrenslagstiftningen, och därmed har det inte längre gått att stödja nya projekt. I praktiken har detta lett till att i synnerhet bostadsproduktionen för funktionshindrade upphört.

Utskottet betonar att det allmänna enligt 19 § i grundlagen ska främja vars och ens rätt till bostad och möjligheter att själv ordna sitt boende. I det nya systemet riktas stödet till de ekonomiskt och socialt mest missgynnade grupperna. Understödet beviljas kommuner och allmännyttiga samfund kombinerat med räntestödslån. Räntestödslagstiftningens bestämmelser om allmännyttighet och kravet på att hyrorna ska grundas på självkostnadspriset säkerställer att stödet går till de boende. Kommuner och allmännyttiga samfund får inte gottskriva ägaren annat än en genom förordning fastställd skälig avkastning på de faktiskt placerade medlen. Kravet på konkurrensneutralitet uppfylls eftersom konkurrenssitutionen är densamma för offentliga aktörer och andra aktörer. Vilket företag eller samfund som helst kan godkännas som allmännyttigt samfund under förutsättning att det uppfyller villkoren i räntestödslagen.

Kravet på självkostnadshyra för bostadslägenhet förutsätter att boendekostnaderna och servicekostnaderna kan specificeras. Stödet sänker boendekostnaderna och allokeras direkt till hyresgästen, som därmed får lägre hyreskostnader. Däremot måste t.ex. den service som tillhandahålls i husets servicelokaler upphandlas enligt de normala anbudsförfarandena vid tjänsteupphandling. Kommunerna får bestämma om de tillhandahåller tjänsterna själva eller om de t.ex. köper in dem av utomstående. Utskottet påpekar att problemen med konkurrensutsättning av tjänster som köps in minskar när kommunerna lär sig rätt sätt att genomföra anbudsförfaranden. Vi måste lära oss att utnyttja den tredje sektorn som tjänsteproducent.

Utskottet pekar på grundval av inhämtad utredning på att de beslut som Penningautomatföreningen fattat av konkurrensskäl är synnerligen drastiska. Det behöver enligt utskottets mening utredas hur de grundläggande sociala rättigheternas inverkan på de konkurrensrättsliga bestämmelserna tolkas såväl nationellt som på den inre marknaden.

Definitionen av specialgrupper

Regeringen föreslår att understöd ska kunna beviljas för byggande, anskaffning och ombyggnad av både bostadsbyggnader och bostäder. Det är således fråga om ett investeringsbidrag. Specialgrupperna indelas i förslaget i tre kategorier utifrån de faktorer som påverkar den berörda gruppens bostadsförhållanden. Även den maximala storleken på understödet bestäms utifrån samma indelning.

Det finns en risk för att en uppräkning av vem som hör till de olika specialgrupperna enligt kategorier som berättigar till olika stödbelopp leder till en oskäligt stel praxis, menar utskottet. Många grupper med särskilda behov, såsom bostadslösa, funktionshindrade, äldre, mentalvårdspatienter, missbrukare och frigivna fångar, kan höra till vilken kategori som helst beroende på stöd- och servicebehov. En kategorisering låter sig inte göras. Livssituationen kan variera stort mellan olika personer och familjer, även inom samma målgrupp. Dessutom kan en och samma person höra till flera specialgrupper samtidigt, exempelvis kan en person med funktionshinder ha mentala problem, alkoholproblem eller närrelaterade problem. Det avgörande är således inte vilken kategori man tillhör, utan behovet av stöd och service.

Även om propositionsmotiven betonar att definitionerna av specialgrupperna ska tolkas flexibelt och att de ska ses som exempel, är 3 § i lagförslaget så formulerad att risken för felaktig lagtolkning inte är helt utesluten. Utskottet föreslår därför att specialgrupperna inte räknas upp på det sätt som föreslagits, dvs. att 3 § i lagförslag 1 ändras så att uppräkningen av olika grupper i de olika punkterna utgår. Om denna bestämmelse ändras, måste också 7 och 8 § ändras så att hänvisningarna motsvarar ordalydelsen i 3 §.

Det är enligt utskottets mening viktigt att det nya understödet inte leder till social segregation, dvs. till uppkomsten av separata bostadskomplex för grupper med särskilda behov. Man har inom bostadspolitiken medvetet försökt undvika lösningar där en viss del av bostadsproduktionen reserveras för specialgruppers bostadsbehov. Det har också konstaterats vara en icke önskvärd lösning att placera flera klienter med särskilda behov i samma komplex. Utskottet understryker att även segregationsverkningarna måste hållas i åtanke i uppföljningen av lagen.

Det har påpekats för utskottet att konkurrensen mellan de olika specialgrupperna kan öka när de omfattas av samma understödslag, om understödet inte är tillräckligt stort för att täcka alla gruppers rimliga behov. Dessutom aktualiseras kommunens roll vid en eventuell konkurrenssituation mellan olika grupper, eftersom ett villkor för att understöd ska kunna beviljas enligt 5 § 3 mom. i lagförslaget är att den kommun där bostadsbyggnaden är belägen förordar byggobjektet. Utskottet har uppmärksammats på att det kan uppstå problem i de objekt för serviceboende där flera kommuner är betalare. Det har också framförts att kommunerna kan ha en fördomsfull inställning till bostadsproduktion för vissa specialgrupper, varvid inga projekt kommer att startas.

Utskottet betonar att det i sista hand måste finnas en godtagbar projektplan för att understöd ska kunna beviljas. Planen ska visa att projektet har förutsättningar att fungera, dvs. hur de behövliga social- och hälsovårdstjänsterna och deras finansiering ska ordnas. Kommunens roll är därmed central. Om projektet riktar sig till personer i behov av service i flera kommuner är det lämpligt att alla berörda kommuner får yttra sig. Även då krävs det att den kommun där byggnaden placeras förordar att understöd beviljas. Utskottet vill understryka att man bör undvika den situation som beskrivs ovan genom att ge anvisningar i syfte att intensifiera samarbetet mellan kommuner och mellan bostads- och socialförvaltningen inom en och samma kommun. Det krävs särskild uppföljning av de projekt som inte startas, menar utskottet.

Understödet: maximibelopp och tillräcklighet

Hur mycket understöd?

Storleken på understödet bestäms enligt 8 § i lagförslag 1 så att stödet är 5 % av de kostnader som godkänts för räntestödslån, om boendet inte är kopplat till särskilt stöd, service eller särskilda planlösningar. I denna grupp ingår t.ex. studerande, flyktingar och bostadslösa vars problematik uteslutande relaterar till avsaknaden av bostad. Det beräknade fullmaktsbehovet är 5,5 miljoner euro.

Understödet får vara högst 20 % av motsvarande kostnader när projektet avser att möjliggöra självständigt boende för dem som behöver socialt, psykiskt eller motsvarande stöd. Denna grupp omfattar t.ex. psykiatriska patienter, missbrukare och ungdomar som behöver särskilt stöd. Uppskattningsvis kommer det att behövas 10,5 miljoner euro för denna fullmakt.

Det högsta understödet betalas i den tredje kategorin, ända upp till 30 % av de kostnader som godkänts för räntestödslån. Detta gäller då det utöver stödtjänster även behövs särskilda planlösningar och särskild utrustning. Till denna grupp hör vanligen t.ex. handikappade, personer med demenssjukdomar och äldre med funktionsnedsättning. Fullmaktsbehovet har beräknats uppgå till 18 miljoner euro.

Utskottet tvivlar på om de föreslagna procentsatserna är tillräckligt höga. Bygg- och anskaffningskostnaderna för bostäder till specialgrupper ligger nämligen betydligt högre än för vanliga hyresbostäder. Detta beror på annorlunda kostnadsfaktorer, t.ex. tekniska särlösningar och lokaler för särskild service. Vidare kan nämnas att de som hör till en specialgrupp ofta bor i enpersonshushåll, varvid kostnaderna är högre i relation till större bostäder. Även om man jämför med Penningsautomatföreningens bidrag är de föreslagna understöden små, eftersom föreningen kunde bevilja understöd på upp till 70 %.

Utskottet föreslår med hänvisning till det ovan anförda att understödsprocenten i den tredje kategorin höjs till 35 %. Utskottet föreslår att 8 § 1 mom. 3 punkten i lagförslag 1 ändras i enlighet med detta och förutsätter att regeringen följer hur väl understödsprocentsatserna räcker till och om de har någon inverkan på om projekt genomförs eller inte. Vidare förutsätter utskottet att regeringen vid behov föreslår en höjning av procentsatserna i syfte att nå de uppställda målen för social bostadsproduktion. En lämplig period för uppföljning av genomförandet är minst två år, eftersom systemet inte kan starta fullt ut förrän vid ingången av 2005 (Utskottets förslag till uttalande 1).

Bevillningsfullmakt

Enligt budgetpropositionen får man 2005 bevilja sammanlagt högst 34 miljoner euro ur Statens bostadsfond i understöd enligt lagen om understöd för främjande av bostadsförhållandena för specialgrupper. Understödet ska vara kopplat till räntestödslån. På grundval av samma fullmakt betalas också understödet för det egna kapitalet för objekt som före utgången av 2004 beviljats aravalånereservering för byggande av studentbostäder eller anskaffning av bostäder för bostadslösa och flyktingar. Det nuvarande systemet med understöd för det egna kapitalet för studerande, bostadslösa och flyktingar kommer att slopas, och 2005 kommer räntestödsprojekt för dessa grupper att kunna erhålla ett investeringsbidrag som ersätter understödet för det egna kapitalet.

Utskottet anser på grundval av inhämtad utredning att understödssystemet kan startas med den föreslagna bevillningsfullmakten. Eftersom det rör sig om ett nytt system är det svårt att uppskatta hur stor fullmakten bör vara, i synnerhet under det första året. Regeringen måste ändå uppmärksamt följa om fullmakten räcker för de praktiska behoven. Om det inkommer fler ansökningar än fullmakten räcker till, måste fullmakten höjas i en tilläggsbudget (Utskottets förslag till uttalande 2).

Kommer understödet att fungera?

Utskottet anser att det behövs noggrann tillsyn av hur lagstiftningen om det nya understödssystemet fungerar samt av lagstiftningens direkta och indirekta effekter. Tillsynen bör genomföras med särskild hänsyn till vad utskottet framfört i detta betänkande.

Övriga överväganden

Aravalån

Det har påpekats för utskottet upprepade gånger att möjligheten att bevilja understöd bör bevaras även i samband med aravalån. Motiveringen har varit att projektfinansieringen och de tillhörande riskerna då bättre kan kontrolleras. Det har framförts att de finansiella instituten inte har varit intresserade av att bevilja räntestödslån, även om de är helt statsgaranterade. Kopplingen av understödet till räntestödslånen bygger på regeringens principbeslut i det bostadspolitiska programmet att prioritera räntestödslån framför aravalån. Det är viktigt, menar utskottet, att regeringen tillser hur det nya understödssystemet börjar fungera och att den vidtar lämpliga åtgärder om det uppdagas brister i projektfinansieringen.

Ömsesidiga fastighetsaktiebolag

Enligt detaljmotiveringen till propositionen är det möjligt att samma objekt omfattar bostäder för flera specialgrupper. Det högsta understödet kan variera mellan de olika grupperna, och därför kan man enligt motiven använda ömsesidigt fastighetsaktiebolag som bolagsform. Hyrorna kan då fastställas separat för varje bostad, och därmed kan understödet allokeras så som det är avsett. Det har påpekats för utskottet att detta kan leda till att onödiga ömsesidiga fastighetsaktiebolag bildas. Med hänvisning till inhämtad utredning betonar utskottet att det enligt lagförslaget inte är nödvändigt att bilda ett ömsesidigt fastighetsaktiebolag och att understödet även annars kan fördelas på avsett sätt genom den normala bokföringen.

Sociala kuratorstjänster

Utskottet betonar att det största problemet ofta utgörs av behovet av s.k. sociala kuratorstjänster. Det kan visserligen finnas bostäder att tillgå, men utan tillräckliga sociala stödtjänster har en person som försöker få livet i balans kanske inte kapacitet till självständigt boende. Det kan också hända att han eller hon blir bostadslös. Utskottet noterar att det understöd som lagförslaget inför är ett investeringsbidrag och att det inte direkt kan användas till att lösa problemet i fråga. Ett investeringsbidrag kan ändå användas till att främja möjligheten att inkludera kostnaderna för de sociala kuratorstjänsterna i driftskostnadshyran, utan att hyresnivån blir oskäligt hög.

Utskottet anser det vara viktigt att man i tillsynen över lagens verkställighet även beaktar om investeringsbidraget i tillräcklig utsträckning indirekt medverkar till tjänsteproduktion eller om det behövs ett särskilt finansieringssystem för att sådana tjänster ska uppkomma. Samtidigt betonar utskottet hur viktigt det är med en projektplan för bostadsfonden. Projektplanen ska ange all stödverksamhet som ingår i boendet, och därmed påverkar den också denna problematik. Fondens expertis på det sociala området måste vid behov förstärkas.

Understödssystemens inbördes förhållande

Penningautomatföreningen har uppgett att den avser att 2005 finansiera ca 1 100 nya bostäder. Av dessa planeras ca 350 vara bostäder för specialgrupper, ca 100 servicebostäder för personer i psykiatrisk rehabilitering och funktionshindrade, ca 250 ungdomsbostäder, ca 300 äldrebostäder och ca 80 servicebostäder för äldre och platser på demenshem. Bostadsmålet kommer således att vara ungefär detsamma som för 2004, men däremot sker det förändringar i fördelningen mellan de olika bostadskategorierna av konkurrensskäl. Antalet servicebostäder för äldre, funktionshindrade, personer med missbruksproblem och mentala problem minskar, samtidigt som stödbostäderna för motsvarande grupper blir fler. Antalet ungdomsbostäder uppskattas förbli ungefär detsamma.

Det är viktigt att det föreslagna nya understödssystemet och Penningautomatföreningens understödssystem kompletterar varandra, menar utskottet. Eftersom understöd från Penningautomatföreningen endast kan beviljas allmännyttiga samfund och stiftelser med rättskapacitet, men inte kommuner, vore det lämpligt att tyngdpunkten för understödet från bostadsfonden ligger på kommunala projekt. Å andra sidan kan allmännyttiga samfund och föreningar alltjämt i vissa fall få de högre understöden från Penningautomatföreningen. Om Penningautomatföreningen fortsätter att stödja ungdomsbostäder enligt de gällande stödkriterierna, kommer det att produceras lika många ungdomsbostäder som nu. Om föreningen däremot ändrar kriterierna måste situationen utvärderas på nytt, så att produktionen av hyresbostäder till rimligt pris fortsätter. Enligt uppgift tolkar miljöministeriet lagen så att ungdomsbostäderna hör till den andra understödskategorin i 8 § även då endast en liten andel av bostäderna i ett ungdomsbostadsobjekt som ska uppföras är avsedda för ungdomar med särskilda behov. Utskottet betonar vikten av att utveckla och fördjupa samarbetet mellan Statens bostadsfond och Penningautomatföreningen.

Dispositionsplan

Utskottet föreslår också att 5 § i lagförslag 1 ändras så att regleringen av statsrådets dispositionsplan preciseras. Enligt propositionen kan statsrådet fastställa en dispositionsplan där det kan beslutas om hur fullmakten ska fördelas på olika objekt för specialgrupper på grundval av bostadsbehovet samt beslutas om de regionala grunderna för användningen av fullmakten. Utskottet föreslår att bestämmelsen ändras på samma sätt som lagen om understöd för reparation av bostäder och energiunderstöd (MiUB 15/2004 rd). Det är fråga om en precisering av fördelningskriterierna för understöd som beviljas på grundval av fullmakten. I syfte att precisera regleringen föreslår utskottet en ändring av 5 § 2 mom. Dessutom föreslår utskottet att paragrafens rubrik ändras så att även dispositionsplanen nämns. Enligt 3 mom. kan understöd beviljas endast för de objekt som förordats av den kommun där bostadsbyggnaden är belägen. Eftersom det är fråga om ett villkor för beviljande av understöd föreslår utskottet att den bestämmelsen ska ingå i 6 § i preciserad form.