Allmänt
Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Miljöutskottet tillstyrker lagförslaget, men med vissa ändringar.
Propositionen syftar till en smidigare reglering, vilket är ett viktigt mål i programmet för statsminister Juha Sipiläs regering. Förutsättningen för att behandlingen av tillståndsärenden ska kunna samordnas är att det huvudsakliga tillstånd som söks för ett projekt är ett tillstånd enligt miljöskyddslagen, vattenlagen eller marktäktslagen. Utskottet har i tidigare betänkanden talat för en snabbare beredning av miljötillståndsbestämmelserna så att förfarandet blir smidigare och enklare, och även för reformer som syftar till att genomföra principen om ett enda serviceställe. Den nu aktuella propositionen är det sista ledet i detta beredningspaket. Utskottet har samtidigt understrukit att åtgärderna för att lätta upp förvaltningen inte får äventyra nivån på miljöskyddet och att medborgarnas rätt att delta i beslutsfattande som gäller deras miljö måste tryggas.
Utskottet anser att propositionen motsvarar dessa krav. Propositionen har inga konsekvenser för lagstiftningens materiella innehåll eller deltaganderätten utan syftar till att samla de många olika tillståndsförfarandena, så att såväl den sökande som eventuella skadelidande bättre kan få en överblick över processen. En övergång till ett ansökningsförfarande som i första hand sker digitalt förbättrar inte bara myndigheternas verksamhetsbetingelser utan också möjligheterna för alla parter och för allmänheten att få information och delta i tillståndsprocessen. Avsikten är att samtidigt informera om och ordna hörande om ansökningar som gäller olika tillstånd, och därmed skapa en tydligare helhet av de olika tillståndsansökningarna och göra det lättare att förstå projektet i dess helhet och att rikta in deltagandet. Trots det kan materialets omfattning samtidigt göra det svårt att sätta sig in i ett projekt. Utskottet anser dock att det är lättare att gestalta det hela i det föreslagna samordningsförfarandet, eftersom det nuvarande systemet, där det ordnas hörande många gånger i olika faser av ett projekt, är oklart också för kunderna och rentav upplevs som ansträngande.
I detta sammanhang konstaterar utskottet att propositionen inte på något sätter påverkar myndigheternas rätt att söka ändring. Närings-, trafik- och miljöcentralens besvärsrätt har genom lagändringen 230/2017 begränsats till ärenden som gäller planläggning, byggande och annan områdesanvändning och har verkningar som är riksomfattande eller betydande på landskapsnivå. Enligt miljöskyddslagen har NTM-centralen i uppgift att övervaka att bestämmelserna i den lagen iakttas. I den rollen har NTM-centralen fortfarande besvärsrätt i de nämnda ärendena också när de inte är av betydelse på riksnivå eller landskapsnivå.
De digitala tjänsterna grundar sig på statens och kommunernas nuvarande e-tjänster, som vid behov sammanförs till ett nytt så kallat tjänstelager som sammanför olika e-tjänster. Utskottet framhåller behovet av att genom statlig budgetfinansiering göra långsiktiga satsningar på att utveckla och upprätthålla digitala tjänster. Det gynnar också möjligheterna till en snabbare behandling av tillstånd som kommunerna beslutar om.
Målet med propositionen är att få tillståndsförfarandena för projekt som påverkar miljön att bli snabbare och smidigare. Det ska göras så att behandlingsfaserna för tillståndsansökningar som blivit anhängiga samtidigt samordnas tidsmässigt. Samordningen förutsätter att någon av tillståndsmyndigheterna sköter de uppgifter som ansluter sig till detta. Propositionen har beretts med sikte på den förvaltningsstruktur som avses bli införd genom landskapsreformen. Till följd av att landskapsreformens ikraftträdande försenas har miljöministeriet föreslagit för utskottet att de samordningsuppgifter som avsågs ges till Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet i stället, utifrån den gällande förvaltningsstrukturen, anvisas regionförvaltningsverket. Därigenom kan samordningsförfarandet genomföras före 2021. Anpassningen kan göras genom tämligen små tekniska justeringar. Miljöutskottet föreslår att ändringarna görs på det sätt som närmare framgår av detaljmotiven.
Också undantagslov enligt naturvårdslagen ska omfattas av samordningsförfarandet. Närings-, trafik- och miljöcentralen kan enligt 31 § i naturvårdslagen i enskilda fall bevilja undantag från förbudet att försvaga en särskild naturtyp, om detta inte allvarligt äventyrar syftet med skyddet eller om skyddet står i vägen för ett projekt eller en plan av ytterst stort allmänt intresse. NTM-centralen kan likaså enligt 49 § i naturvårdslagen bevilja tillstånd att, på de grunder som nämns i habitatdirektivet, avvika från det förbud som avses i samma paragraf. Eftersom utskottet föreslår att propositionens lagförslag på ovannämnt sätt ändras så att de lämpar sig för den nuvarande förvaltningsstrukturen, får NTM-centralerna samma ställning i samordningsförfarandet som de andra behöriga myndigheter som avses i de lagar som nämns i 3 § i lagförslag 1, däribland Tukes och kommunens byggnadstillsynsmyndighet.
Enligt lagförslag 1 i propositionen ska den samordnande myndigheten delge tillståndsansökningar genom offentlig kungörelse med iakttagande av 62 a § i förvaltningslagen. Kungörelsen och ansökningshandlingarna ska dock hållas tillgängliga i minst 30 dagar, medan motsvarande tid enligt 62 a § i förvaltningslagen är 14 dagar. Tryggandet av de skadelidandes ställning och det allmännas skyldighet att värna miljön talar för den avvikande kungörelsetiden, som av tradition varit 30 dagar för miljöärenden. Enligt huvudregeln ska handlingarna finnas offentligt tillgängliga i internet, med undantag av exempelvis stora kartdokument som av datatekniska skäl inte alltid kan publiceras på myndighetens webbplats. Sådana handlingar ska finnas tillgängliga på en plats som anges av myndigheten. En motsvarande ändring har godkänts i 44 § i miljöskyddslagen i samband med proposition RP 268/2018 rd. Utskottet konstaterar ytterligare att exempelvis direktivet om industriutsläpp förutsätter att myndigheten aktivt och systematiskt delger allmänheten miljöinformation, särskilt genom internet.
Enligt 44 a § i lagförslag 2 kan hörande om tillståndsansökan och om en miljökonsekvensbeskrivning samordnas, under vissa förutsättningar. Enligt miljöskyddslagen förlängs den föreskrivna tiden för hörande i dessa fall så att den inte får vara kortare än 45 eller längre än 60 dagar. Inom denna tidsrymd avgör myndigheten tiden för hörande. I fråga om mindre projekt vore det inte ändamålsenligt med en längre tid än 60 dagar för hörandet. Utskottet framhåller att myndigheten ska bedöma hur lång tid hörandet kräver ur kundens perspektiv. Målet är att trygga ett så brett deltagande som möjligt. Om hörandet infaller exempelvis under sommarens semesterperiod, kan det finnas anledning att förlänga hörandet med en eller två veckor, om de givna gränserna tillåter det. Utskottet konstaterar att hörandet om en miljökonsekvensbeskrivning ska kunna samordnas med hörandet om en tillståndsansökan endast om det ansöks om miljötillstånd för ett projekt eller en ändring av ett projekt där det med tanke på projektets läge, omfattning eller tekniska egenskaper inte finns något annat genomförbart alternativ. Enligt propositionsmotiven uppfylls kravet på avsaknad av alternativ sannolikt oftast i ändringsprojekt. I genomsnitt har färre än tio konsekvensbedömningsförfaranden i sådana projekt anhängiggjorts per år.
Detaljer i samordningsförfarandet
Enligt 8 § i propositionens lagförslag 1 (förslaget till samordningslag) ska den samordnande myndigheten i samarbete med de behöriga tillståndsmyndigheterna beräkna en målsatt handläggningstid och utifrån den ange en uppskattad tidpunkt för när besluten i tillståndsärendena kommer att meddelas. Ekonomiutskottet ansåg i sitt utlåtande att den föreslagna regleringen går i rätt riktning men är otillräcklig på den här punkten. Ekonomiutskottet föreslår att de tidsfrister som myndigheten ställer upp för sig själv ska vara bindande. Miljöutskottet anser att samordningen av olika tillstånd grundar sig på en närmare växelverkan mellan myndigheterna. Det är sannolikt att en mer koncis, samlad granskning ger en smidigare tillståndsbehandling. Syftet med reformen är i synnerhet att förenkla tillståndsförfarandet för den sökandes del, så att kontakterna med olika myndigheter kan ske på ett och samma ställe. Det huvudsakliga målet är alltså inte att påskynda tillståndsbehandlingen, utan att få till stånd en mer koncis process och göra det lättare att sköta tillståndsärendena hos myndigheterna.
Enligt 9 § om komplettering av ansökningar i lagförslag 1 ska den behöriga tillståndsmyndigheten meddela den samordnande myndigheten till vilka delar tillståndsansökan i förekommande fall ska kompletteras. Förvaltningslagen utgår från att den behöriga tillståndsmyndigheten ser till att ärendet utreds tillräckligt och på behörigt sätt och uppmanar avsändaren att inom utsatt tid komplettera en handling, om det inte är onödigt med tanke på avgörandet av ärendet. Utskottet konstaterar att samordningslagen till denna del avsiktligt avviker från förvaltningslagen, enligt vilken den behöriga myndigheten ska se till att ett ärende utreds tillräckligt och på behörigt sätt. Den behöriga myndigheten svarar också i detta fall för prövningen, men den samordnande myndigheten informerar samlat kunden om vad som bör kompletteras.
Enligt 11 § i propositionens lagförslag 1 ska den samordnande myndigheten delge tillståndsansökningarna. Den samordnande myndigheten kan alltså vara en annan än den myndighet som avgör tillståndsärendet. Utskottet konstaterar att regleringen också på den här punkten avsiktligt avviker från förvaltningslagen. Regleringen innebär samtidigt att förfarande för delgivning av tillståndsansökningar kommer att se annorlunda ut i sina detaljer, beroende på om ärendet omfattas av samordningsförfarandet eller inte. Det är enligt utskottet ändamålsenligt, och justitieministeriet har konstaterat att det inte i sig finns något juridiskt hinder för regleringsmetoden.
I 14 § i den föreslagna samordningslagen föreskrivs om meddelande av tillståndsbeslut. I 1 mom. föreskrivs det att när tillräckliga utredningar erhållits i tillståndsärendena ska den samordnande myndigheten och de andra behöriga tillståndsmyndigheterna komma överens om en målsatt tid när besluten ska meddelas. Dessutom ska de säkerställa att tillståndsbestämmelserna är förenliga med varandra. Förvaltningslagens 23 § utgår från att ärenden ska behandlas utan ogrundat dröjsmål. I praktiken torde tidpunkten för meddelande av beslut bestämmas utifrån det tillståndsförfarande som kräver längst tid, vilket innebär att beslut om ärenden som är klara för avgörande uppenbart inte kan meddelas tidigare. Utskottet anser att det främsta målet med regleringen, det vill säga samordningen av förfarandena, inte kan uppnås utan den konsekvensen. Det återstår att se hur samordningsförfarandet kommer att fungera i praktiken och om det kommer att ge de önskade resultaten och exempelvis förkorta den totala handläggningstiden. Eftersom en sammanslagning inte påverkar förfarandet för sökande av ändring, anser utskottet att avvikelsen från förvaltningslagen inte är negativ heller på denna punkt. Utskottet påpekar att förfarandet är frivilligt, så eventuella svårigheter i anknytning till samordningen kan leda till att verksamhetsutövarna väljer att avstå från samordning. Sökanden kan enligt 13 § också begära att samordningen avbryts, och denna begäran kan också gälla en del av tillståndsansökningarna.
Enligt 14 § 2 mom. i propositionens lagförslag 1 ska kungörelsen om tillståndsbeslutet också nämna besvärstiden. Någon motsvarande bestämmelse finns inte 62 a § i förvaltningslagen, utan besvärstiden och vad som ska ingå i besvären samt till vilken instans de ska ställas framgår av anvisningen för sökande av ändring, som ska bifogas beslutet. Utskottet konstaterar att den avvikande regleringen har sin grund i den upphävda 84 § i miljöskyddslagen, som i anknytning till det lagfästa offentliggörandet etablerade en reglering som avviker från förvaltningslagen. En motsvarande ändring har godkänts i samband med proposition RP 268/2018 rd om ändring av miljöskyddslagen och vattenlagen.