Allmän motivering

Med hänvisning till propositionen och övrig utredning anser utskottet att lagförslaget är behövligt och ändamålsenligt och tillstyrker godkännande av de lagförslag som ingår i propositionen med de ändringar som framgår av utskottets ändringsförslag.

Anslutning till den ordnade avfallstransporten

Lagens 11 § 2 mom. föreslås bli ändrad så att en fastighet inte längre har möjligheter att bli befriad från skyldigheten att ansluta sig till den ordnade avfallstransporten. Utskottet förespråkar en ändring av systemet så att det understöder återvinning av avfall på avfallsinnehavarens eget initiativ. Det motiverande elementet ingår i grunderna för fastställande av avgifterna eftersom dessa ska beakta avfallsmängden och återvinning och behandling av avfall på eget initiativ. Utskottet föreslår att 30 § om bestämmande av kommunal avfallsavgift ändras så att bestämmelsen överensstämmer med 11 § 2 mom. Då avgiften bestäms bör avseende fästas vid den faktiska servicenivån och avfallsbehandling på eget initiativ. Avgiften kunde därför vara t.ex. 0 euro om avfallsinnehavaren helt och hållet och på eget initiativ återvinner och behandlar avfallet på sin fastighet. Utskottet understryker emellertid att också återvinning på eget initiativ ska uppfylla kraven på att avfallsbehandlingen inte orsakar fara för eller skada på människors hälsa eller miljön.

Producentansvar

I ett system som bygger på producentansvar är det producenten, dvs. i allmänhet tillverkaren och importören som ansvarar för återanvändning, återvinning och annan avfallshantering samt för kostnaderna för dessa. Den gällande avfallslagens bestämmelser om producentansvaret är bristfälliga (6 § 1 mom. och 18 § 1 mom. 1 punkten). Med stöd av avfallslagen har tre statsrådsbeslut utfärdats som realiserar producentens ansvar i fråga om däck (SRb om återvinning och behandling av kasserade däck 1246/1995), förpackningar och förpackningsavfall (SRb om förpackningar och förpackningsavfall 962/1997) och returpapper (SRb om tillvaratagande och återvinning av returpapper 883/1998).

Ett system med reglering på lägre nivå med stöd av bristfälliga normgivningsbemyndiganden motsvarar inte de krav den nya grundlagen ställer och därför är det skäl att precisera avfallslagen. Lagen behöver också revideras eftersom Finland ska sätta i kraft vissa bestämmelser som bygger på producentansvar, dvs. Europaparlamentets och rådets direktiv om uttjänta fordon (2000/53/EG) och Europaparlamentets och rådets direktiv om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (2002/96/EG). Dessutom har kommissionen för en kort tid sedan lämnat ett förslag till direktiv om ackumulatorer och batterier, vilket också baserar sig på producentansvar.

Erfarenheterna av system som bygger på producentansvar är positiva. Som bäst är systemen mycket effektiva och bidrar till att motverka uppkomsten av avfall då kostnaderna för en produkts hela livscykel ingår i dess pris och då avfallet återvinns i forma av material i överensstämmelse med målen för avfallshierarkin. Ett individualiserat producentansvar är sporrande och påverkar planeringen av produkter så att avfallsmängden minimeras och att produkten har en sådan kvalitet att avfallshanteringen är möjligast enkel och förmånlig. Producenterna investerar också i återanvändningskapacitet för materialåtervinning och stabila verksamhetsförutsättningar säkerställer producenternas långsiktiga arbete.

Avfallslagen föreslås kompletterad med ett nytt 3 a kap. om producentansvar. Det är positivt att producentansvarssystemets grundstrukturer fastställs på lagnivå genom allmänna bestämmelser som gäller alla produktgrupper. Genom en allmän reglering är det möjligt att ge producentansvaret ett visst allmänt innehåll och grundläggande drag. Utskottet påpekar ändå att de produktgrupper på vilka producentansvar tilllämpas är mycket olika. Olikheterna leder till att producentansvaret i praktiken genomförs på många olika sätt. Detta ställer stora krav på en reglering på lagnivå eftersom allmänna bestämmelser av denna typ som omfattar alla produktgrupper i tillräckligt hög grad bör beakta produktgruppernas särdrag. Även om regleringen nu sker på lagnivå är det klart att regleringen på lägre nivå och producentansvaret i praktiken kommer att variera väldigt mycket från en produktgrupp till en annan.

Normgivningsbemyndigande

En allmän reglering på lagnivå förutsätter breda normgivningsbemyndiganden eftersom det inte är ändamålsenligt att på denna nivå föreskriva om detaljer i olika system. Allmänt hållna normer är ett problem också med beaktande av de krav på exakthet och avgränsning som framgår av 80 § i grundlagen. När det gäller lagstiftningsordningen konstateras det i motiveringen till propositionen att det i fråga om avfallsplanen alltjämt finns avsnitt i bestämmelserna om befogenheter som kan vara problematiska med tanke på 80 § i grundlagen. Regeringen föreslår därför att grundlagsutskottet ska ge ett utlåtande i saken. Miljöutskottet bad därför grundlagsutskottet ge ett utlåtande om bemyndigandebestämmelserna.

Den föreslagna regleringen av producentansvaret baserar sig i allt väsentligt på delegering av lagstiftningsmakten. Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande bedömt de föreslagna normgivningsbemyndigandena mot bakgrunden av 80 § i grundlagen och betonat kravet på att bestämmelserna skall vara exakta och noggrant avgränsade. Bestämmelserna i grundlagens 80 § 1 mom. begränsar direkt tolkningen av bemyndigandebestämmelserna samt innehållet i de föreskrifter som utfärdas med stöd av bemyndigandena. Det är därför inte möjligt att genom en förordning meddela allmänna rättsregler om frågor som hör till området för lag. Miljöutskottet föreslår att vissa förpliktelser skall föreskrivas på lagnivå och att bemyndiganden att utfärda förordning i anslutning till sådana förpliktelser preciseras enligt grundlagsutskottets utlåtande på det sätt som framgår av detaljmotiveringen och utskottets ändringsförslag. Grundlagsutskottet påpekade också att den språkliga utformningen av lagförslaget borde förbättras. För att bestämmelserna skall bli tydligare föreslår miljöutskottet att bemyndigandena att utfärda förordning preciseras och att vissa paragrafer spjälks upp på flera paragrafer.

Producentansvaret och kommunen

Utskottet har uppmärksamgjorts på att kommunens roll vid förverkligandet av producentansvaret bör preciseras. Sedan kraven på avfallshantering skärpts och återvinningteknologin blivit bättre har en del av samhällsavfallet under den senaste tiden inspirerat en del av näringsverksamheten och numera uppstår konkurrens om värdefullt avfall. Utskottet konstaterar att när det gäller produkter som omfattas av producentansvaret är kommunens ansvar partiellt endast i fråga om förpackningar och förpackningsavfall. Kommunerna kan därför fortsättningsvis med stöd av 17 § i avfallslagen meddela avfallshanteringsbestämmelser om förpackningar och förpackningsavfall. I övrigt har kommunerna ingen roll när det gäller producentansvaret. Kommunerna får ändå inte förfara på ett sätt som försvårar producentansvarets   förverkligande. Enligt 18 e § 3 mom. i propositionen skall kommunen handla så att inte producentens möjlighet att fullgöra skyldigheterna äventyras. Av propositionens allmänna motivering framgår att det inte är tillåtet att genom kommunala avfallshanteringsbestämmelser styra t.ex. sådant avfall till energianvändning som producenter tänker samla in för användning.

Utskottet framhåller att kommunerna borde anvisa områden på vilka producenterna kunde ställa insamlingskärl för att på detta sätt fullgöra sina skyldigheter. Utan kommunernas aktiva och positiva insatser för att ordna med sådana områden kan det vara nästan omöjligt för producenterna att se till att ett rikstäckande insamlingsnät skapas. Från ekonomisk synpunkt är det motiverat att utnyttja den existerande infrastrukturen. Dessutom känner kommuninvånarna i allmänhet mycket väl till kommunernas befintliga avfallsmottagningsplatser och det skulle därför vara lätt att utnyttja dem också i systemet med producentansvar. Utgångspunkten är således att kommunerna inte har någon roll i producentansvarssystemet men att de kan komma överens med producenterna om att kommunerna ansvarar för att ordna och sköta mottagningsplatserna mot ersättning. Det är skäl för producenterna att förhandla med kommunerna, kommunernas avfallshanteringsbolag och riksomfattande avfallshanteringsbolag om hur insamlingen skall ordnas och finansieras och var det skall finnas mottagningsplatser. Utskottet förutsätter att särskilt dessa arrangemang följs upp i verkställighetsprocessen. (Utskottets förslag till uttalande 1).

Kommunen är en i avfallslagen avsedd allmän övervakningsmyndighet som ska övervaka att insamlingsplatserna sköts. Övervakningen är mycket viktig i fråga om flera sådana produkter som omfattas av producentansvaret eftersom de ofta har mer än ett litet ekonomiskt värde. Utskottet understryker att oberoende av producentansvarssystemet ska kommunerna utifrån sin allmänna tillsynsplikt se till att de allmänna insamlingsplatserna för avfall hålls snygga och sköts på vederbörligt sätt. Om en kommun träffar avtal med en producent om användning och skötsel av en mottagningsplats kan den samtidigt avtala om ersättning för kostnader för att ordna och sköta mottagningsplatsen. Utskottet konstaterar också att enligt 68 § om avfallsrådgivning ska en producent, producentsammanslutning eller en annan ekonomisk aktör vid behov tillsammans med kommunen sköta den rådgivning, information och upplysning som behövs för verkställigheten av statsrådets beslut på det sätt som statsrådet föreskriver genom sitt beslut. Det är sålunda producenten som bär det huvudsakliga ansvaret för informationen. Mot bakgrunden av det som anförts ovan understryker utskottet ändå att producentansvarssystemet kan fungera endast om kommunerna förhåller sig positivt och aktivt till saken. Utskottet anser därför att kommunen aktivt skall delta i rådgivning och information särskilt när man avtalat med producenten om att ett kommunalt mottagningsställe kan användas för insamling av avfall som omfattas av producentansvaret.

Enligt utskottets uppfattning bör avfallshanteringen av produkter som omfattas av producentansvaret precis som hanteringen av samhällsavfall ses som en nödvändig serviceform vars tillgänglighet och kvalitet bör säkerställas under alla förhållanden. Insamlingen av avfall bör därför skötas på ett sätt som uppfyller kraven även när det är fråga om områden som inte är fördelaktiga i kostnadshänseende. Eftersom avfallslagen för närvarande lämnar rum för tolkning kan kommunens och en privat aktörs legislativa ställning bedömas på olika sätt. Det är därför också möjligt att göra en motsvarande bedömning av utgångspunkterna för producentansvarets struktur.

Miljöministeriet utreder som bäst kommunernas ansvar och rättigheter i förhållande till enskilda aktörer inom avfallshanteringen. En arbetsgrupp har i uppdrag att reda ut ansvars- och konkurrensfrågor inom samhällsavfallshanteringen så att man kan säkerställa att avfallshanteringen sker i enlighet med de mål som ställts i avfallslagen och i den riksomfattande avfallshanteringslagen. Syftet är dessutom att ge samtliga aktörer på området rättvisa verksamhetsförutsättningar. Arbetsgruppen skall vidare utreda kommunernas, de kommunala avfallshanteringsbolagens och privata serviceföretagares inbördes ansvar och arbetsfördelning när det gäller att samla in, transportera, behandla och återvinna samhällsavfall. Arbetsgruppen dryftar också principerna för konkurrensutsättning av avfallshanteringsservice, åtgärder för att säkerställa att avgifterna är skäliga och avgiftsgrunderna transparenta och kompatibla. Arbetsgruppen dryftar vidare andra åtgärder för att nå de mål som ställts för gruppen, som också ska lägga fram förslag till åtgärder för eliminera uppdagade missförhållanden. Enligt utskottets mening är detta utredningsarbete mycket viktigt. Om utredningsarbetet också har effekter på producentansvarssystemets grunder är det skäl att även till denna del lägga fram behövliga ändringsförslag.

I det nuvarande systemet har det delade ansvaret när det gäller insamling av glas lett till problem när producenterna har svarat för den del som kunnat återvinnas medan kommunen fått stå för den del av insamlingen som i ekonomiskt hänseende gett ett negativt resultat. För att undvika sådana situationer vore det bättre att bestämma att ansvaret ankommer på en och samma aktör. Utskottet bekymrar sig därför över hur det partiella producentansvaret i fråga om förpackningar och förpackningsavfall skall förverkligas i praktiken. Det är särskilt svårt att definiera producenternas och kommunens ansvar när det rör sig om partiellt producentansvar. Utskottet förutsätter att producentansvaret i fråga om förpackningar följs upp och att lagstiftningen vid behov ändras för att systemet ska fungera. (Utskottets förslag till uttalande 3).

Producentansvar och konkurrens

En effektiv avfallshantering som baserar sig på producentansvar förutsätter att producenterna för att fullgöra sina skyldigheter får fulla rättigheter till det material som omfattas av producentansvaret efter att avfallsinnehavaren överlåtit produkten.

I gemenskapens direktiv utgår man också från konkurrensneutralitet som en förutsättning för systemet. När det gäller kostnaderna för producentansvaret spelar de logistiska kostnaderna en viktig roll i Finland. Deras effekt i glesbygden och i rikstäckande system i hela landet är märkbar.

Strävan att göra återvinningssystemen så kostnadseffektiva som möjligt särskilt vad gäller logistiken men också i övrigt inverkar å andra sidan negativt på vissa mindre omfattande funktioner och möjligheterna att upprätthålla dem. Som exempel kan nämnas sociala företag som bygger sin verksamhet på återvinning och reparation av användbara anläggningar som omfattas av producentansvaret. Utskottet uttrycker sin oro över att återvinning och återanvändning kan nedvärderas i ett system som uttryckligen tar sikte på en kostnadseffektiv verksamhet som så direkt som möjligt baserar sig på materialåtervinning. Det är viktigt att försäkra sig om att målen för återvinning och återanvändning kan nås i praktiken.

Med hänvisning till det som anförts ovan vill utskottet särskilt påpeka att det t.ex. av utkastet till förordning om skrotfordon framgår att avsikten är att föreskriva att ett skrotfordons delar och ämnen i första hand ska återanvändas eller återvinnas. I praktiken kan de nya bestämmelserna bäst förverkligas av de aktörer som för tillfälle arbetar inom detta område, dvs. de traditionella bilskroterierna. Avsikten är likaså att genom förordning utfärda detaljerade bestämmelser om hanteringen av skrot från elprodukter och elektroniska produkter. Enligt utskottets mening är det viktigt att t.ex. de sociala företagens arbete kan fortgå trots lagändringen. Företagen bör ändå samverka med producenterna och producentsammanslutningarna på området.

Det är skäl att fästa särskilt avseende vid en icke-diskriminerande behandling av små producenter. Utskottet föreslår därför att de mål som anges i 18 a § 2 mom. preciseras och att en föreskrift om detta tas in i 18 g § om producentsammanslutningar på det sätt som framgår nedan av detaljmotiveringen och utskottets ändringsförslag. (Utskottets förslag till uttalande 2).

Uppföljning av reformen

Utskottet konstaterar att regleringen på lagnivå är synnerligen allmänt hållen. Eftersom det först genom reglering på förordningsnivå och en etablerad praxis kommer att visa hur förpliktelserna i praktiken sköts bör en särskild satsning göras på uppföljningen av lagen. Likaså får framtiden utvisa hur stor kommunernas samarbetsvillighet och aktivitet är t.ex. när det gäller att träffa avtal om att använda befintliga mottagningsplatser inom ramen för producentansvarssystemet. Utskottet framhåller att det därför är skäl att lägga ner mera arbete än vanligt på att följa upp hur lagen fungerar.

Birkalands miljöcentral ansvarar för den rikstäckande tillsynen över verkställigheten av producentansvarsbestämmelserna. Detta arrangemang är enligt utskottet ändamålsenligt och leder till en utveckling av miljöförvaltningen och effektiv resursanvändning. Det är enligt utskottets uppfattning ändå skäl att inse att producentansvarsuppgifterna till största del är nya och kommer att vara en betydande belastning för förvaltningen. Birkalands miljöcentral bör därför få tillräckliga resurser.

Totalreform av avfallslagen

Enligt miljöutskottets uppfattning är en totalrevidering av avfallslagen på plats. Avfallshantering har blivit en lockande affärsekonomisk verksamhet vilket ändrar utgångspunkterna för lagen. Också lagens struktur har blivit lidande av att bestämmelser intagits om producentansvaret.

Genom sitt meddelande om en ny avfallsstrategi öppnade EG-kommissionen för sin del debatten om behovet av att omdefiniera avfall. Utskottet anser att detta är en omfattande fråga som ger möjligheter att främja återanvändningen av avfall genom tydligare definitioner. Möjligheterna att förbättra definitionerna är emellertid begränsade eftersom den nationella lagstiftningen bygger på gemenskapslagstiftningen. Vid sidan av att utveckla definitionerna kan man nationellt göra avfallslagstiftningen flexiblare t.ex. genom att införa in casu-prövning utifrån avfallets art och förenkla förvaltningsförfarandet. Syftet med att göra lagstiftningen smidigare är särskilt att se till att lagstiftningen inte i onödan utgör ett hinder för materialåtervinning och återvinning. Utskottet framhåller också behovet av att undersöka om avfallsskattesystemet är ickediskriminerande samt vilka följder det har för konkurrensen. (Utskottets förslag till uttalande 5).