Bakgrunden till utskottets utredning

Utskottet har som eget ärende utrett utmaningarna med skötseln av naturängar. Naturängar som hör till vårdbiotoper är viktiga särskilt med tanke på den biologiska mångfalden. Alla naturtyper som hör till vårdbiotoper är hotade. I den senaste hotbedömningen av Finlands naturtyper från 2018 bedömdes 38 av de 40 naturtyper som hör till vårdbiotoper vara akut hotade i hela landet och två starkt hotade. Utskottet betonar att Finland är skyldigt att trygga bevarandet av de naturtyper som avses i EU:s habitatdirektiv. 

Vårdbiotoper, dvs. gräsmarker, ängar, hagmarker och skogsbeten, är vanligtvis artrika livsmiljöer som formats av traditionell boskapsskötsel och som har producerat vinterfoder för boskapen eller tjänat som betesmarker. Vårdbiotoperna behöver skötsel för att de ska kunna bevaras. Traditionellt har skötseln av dessa naturtyper i huvudsak varit slåtter, betesgång eller, som en kombination av dessa, betesgång efter höbärgningen. Andra skötselmetoder är bland annat gallring av trädbeståndet, tillverkning av lövkärvar, översilning av tidvatten, avlägsnande av oönskad vegetation, vårstädning och hyggesbränning. Naturbetesmarker och slåtterängar har inte gödslats, beredats eller såtts. I och med att jordbruket förändrats har många traditionella metoder slopats. Det innebär en väsentlig förändring av de naturtyper som hör till vårdbiotoper, utarmning av växt- och djurarter och ofta också en gradvis förlust av naturtypen i och med att den växer igen. Utöver igenväxningen finns det också andra orsaker till att naturtyper är hotade, till exempel beskogning, åkerröjning och övergödning av ängar. 

I praktiken handlar skötseln av vårdbiotoper om att bevara de livsmiljöer som har formats av jordbruket i en situation där minskningen och förändringen av jordbruksproduktionen påverkar bevarandet av hotade naturtyper och arter. Nästan en fjärdedel av de hotade arterna i Finland lever i traditionella miljöer och andra miljöer som människan förändrat. Bevarandet av naturbetesmarker förenar således flera centrala mål inom miljöutskottets ansvarsområde, och de utmaningar som för närvarande ställs på finansieringen och det praktiska förverkligandet av dem kräver lösningar inom jordbruket, landsbygdsutvecklingen och naturvården. 

Utskottet har i sina tidigare utlåtanden (MiUU 2/2025 rd — SRR 8/2025 rd och MiUU 7/2025 rd — E 6/2025 rd) behandlat betydelsen av skötseln av vårdbiotoper och utmaningarna med den. I det förstnämnda utlåtandet lyfter utskottet fram betydelsen av vårdbiotoper för naturskyddet, kulturen och en hållbar matproduktion. Dessutom noterade utskottet den negativa utveckling som minskningen av arealen för vårdbiotoper och ökningen av bestånden av stora rovdjur orsakar för skötseln av vårdbiotoper och för ägare av betesdjur. I det sistnämnda utlåtandet om en vision för jordbruk och livsmedel konstaterar utskottet att skötseln av naturbetesmarker under den pågående programperioden för jordbrukspolitiken hotas dels av en skärpt praxis vid behandlingen av arealer som inte berättigar till stöd, dels av ökade bestånd av stora rovdjur. Till följd av att betesgången upphör finns det en risk för att nyttan av många års skötsel går förlorad, och att hotade naturtyper och naturtyper enligt EU:s habitatdirektiv försvagas. Utskottet har ansett det vara viktigt att naturbetesmarkernas fördelar för den biologiska mångfalden och möjligheter till livsmedelsproduktion beaktas och att åtgärder vidtas för att problemen med finansieringen av skötseln av naturbetesmarker och betesdjurens säkerhet ska undanröjas. 

År 2000 ställde arbetsgruppen för skötseln av kulturlandskap som mål att arealen vårdbiotoper som omfattas av skötseln skulle vara 60 000 hektar. Målet i miljöministeriets livsmiljöprogram Helmi är att arealen vårdbiotoper som omfattas av skötseln skulle uppgå till 52 000 hektar före 2030. Även producentorganisationerna inom jordbruket har förbundit sig till målet. Enligt utredning till utskottet kommer målet inte att nås på grund av de knappa resurserna. Finansieringen för skötsel, restaurering och iståndsättning av livsmiljöer inom livsmiljöprogrammet Helmi har sjunkit från 2021-års nivå på 42,5 miljoner euro per år till den nuvarande nivån på 16 miljoner euro per år. Man måste prioritera bland restaurerings-, skötsel- och iståndsättningsobjekten även i de värdefullaste livsmiljöobjekten. Det är inte möjligt att främja alla åtgärder som skulle vara klara att genomföras eftersom anslaget inte räcker till. 

Vi är långt ifrån att uppnå de nämnda målen. Den viktigaste finansieringskanalen för skötseln av vårdbiotoper är miljöavtalet enligt miljöersättningssystemet inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik. I fråga om CAP-planen, som styr genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken, är problemet med finansieringen av skötseln av naturbetesmarker annorlunda än i fråga om Helmi-programmet. En del av finansieringen blir oanvänd på grund av förändringar i genomförandet av åtgärder som berättigar till miljöstöd. I utvärderingen av programperioden 2014—2020 konstaterades att dessa miljöavtal var minst lönsamma i förhållande till kostnaderna för åtgärderna. Under den pågående programperioden 2023—2027 har den skärpta tolkningen av stödberättigande areal och svårigheterna att samordna olika finansieringsmekanismer ytterligare försvagat lönsamheten för skötseln av vårdbiotoper och naturbetesmarker. Den areal som omfattas av skötseln genom miljöavtal har minskat betydligt i förhållande till de nämnda målen. I den riksomfattande inventeringen av vårdbiotoper 2024 uppskattades den areal som omfattas av skötseln till cirka 31 500 hektar. 

Problem med finansieringen

Problemen med finansieringen av naturbetesmarker beror främst på tre faktorer. Den första är det att den ekologiska definitionen av naturbetesmark skiljer sig från jordbruksstödsförvaltningens definition, vilket påverkar även finansieringens användbarhet. Dessutom motsvarar ingendera definitionen helt och hållet hur naturbetesmarker de facto är i Finland. Skillnaderna mellan definitionerna beror på skillnader i EU-lagstiftningen. Den ekologiska definitionen av naturbetesmark baserar sig på EU:s habitatdirektiv, medan den definition som används i samband med finansieringen enligt den gemensamma jordbrukspolitiken stöder sig på målen för den gemensamma jordbrukspolitiken och på finansieringsbestämmelserna. 

Ur jordbruksförvaltningens synvinkel ingår definitionen av vårdbiotop i statsrådets förordning om miljöersättning (78/2023), enligt vilken det med vårdbiotop avses högt belägna ängar, torrängar, ängar, strandängar, lövängar, hagmarker, skogsbeten eller hedar, som uppvisar tydliga tecken på tidigare betesgång eller på användning av området för produktion av foder för boskap. Ersättning betalas inte för områden som inte kräver skötsel eller vars skötsel inte medför kostnader. Sådana är till exempel vidsträckta kala berg, blockfält, sandmarker och vattentäckta områden i anslutning till betesområdet. I miljöavtal godkänns inte heller arealer som inte har naturvärden som avviker från det normala eller arealer vars naturvärden inte kan främjas genom skötsel i enlighet med åtgärden. Enligt tolkningsanvisningarna för miljöersättningen utesluts från avtalsarealerna alla arealer som är större än ett ar och som bland annat inte anses dra nytta av betesgång, vars naturvärden anses vara bristfälliga eller som enligt bedömningen inte har tillräckligt att äta för betesdjuren. Dessutom blir små objekt som är mycket viktiga med tanke på mångfalden utan stöd. Storleken på miljöavtalsområdet ska vara minst 0,30 hektar för att ett miljöavtal ska kunna ingås. 

Ett annat problem är att finansieringen från Helmi-programmet, som baserar sig på den ekologiska definitionen, och finansieringen av miljöåtgärder som baserar sig på Finlands CAP-strategi inte matchar varandra, vilket delvis har att göra med de nämnda begreppsskillnaderna och delvis med nationella lösningar som gäller finansieringen. Iståndsättning och skötsel av vårdbiotoper finansieras nationellt genom Helmi-programmet. I livsmiljöprogrammet Helmi görs i första hand grundläggande iståndsättningar på objekt som länge varit oskötta samt åtgärder för att trygga hotade arter. På privat mark finansieras åtgärderna med stöd enligt naturvårdslagen som beviljas av närings-, trafik- och miljöcentralerna och på statlig mark av Forststyrelsens naturtjänster. Det primära syftet med stödet till enskilda markägare är att iståndsätta vårdbiotoper på privat mark så att den kontinuerliga skötseln av objekten därefter i huvudsak sker med hjälp av sådan betesgång enligt miljöavtalet som finansieras med medel från den gemensamma jordbrukspolitiken. Skötseln av de områden som fått Helmi-finansiering kan dock inte alltid ordnas genom miljöavtal. 

Enligt utredning till utskottet begränsar stödformen som är avsedd för skötseln av jordbruksnaturens mångfald och landskapet det stöd som betalas enligt miljöavtal till jordbruksnaturen. Det objekt som ska finansieras ska ha en koppling till jordbruket och tydliga tecken på att traditionell markanvändning bedrivs. När finansieringsperioden för EU:s jordbrukspolitik ändrades 2023—2024 genomfördes en terrängbesiktning av alla miljöavtalsområden, där de områden som lämpar sig för avtalet fastställdes. På grund av resursbristen har besiktningar inte tidigare utförts i lika stor omfattning, vilket innebar att man var tvungen att utelämna till exempel klippor, igenvuxna arealer och arealer som inte lämpar sig för betesgång. Vid terrängbesiktningar har avgränsningarna gjorts på basis av villkoren för miljöersättningen. 

Ett område som omfattas av ett miljöavtal om skötsel av jordbruksnaturens mångfald och landskapet sköts och iståndsätts till exempel genom betesgång eller slåtter. Syftet med skötseln är att bevara naturens mångfald och landskapsvärden. Ersättningen från avtalen baserar sig på kostnaderna för skötseln av området, så ersättning betalas inte för arealer vars skötsel inte medför kostnader. Kravet på att avtalsområdet ska skötas har varit en betydande förändring jämfört med föregående programperiod, vilket syns särskilt i att antalet skogsbeten har minskat. I jordbruksförvaltningens definition har kriterierna för stödberättigande skogsbeten skärpts i förhållande till den definition som gjorts på ekologiska grunder. Exempelvis skogsbeten ska enligt stödvillkoren gynnas av betesgång, varvid rismarker och ljungmarker inte duger till miljöavtal. Däremot har kriterierna för skogsbeten enligt den ekologiska tolkningen inte ändrats, utan de följer fortfarande beskrivningen i 2018 års hotbedömning av Finlands naturtyper. 

För att skötseln av naturbetesmarker ska kunna ersättas som en åtgärd i miljöavtalet förutsätts det att det på arealen finns växter som kan betas. Förekomsten av växter som kan betas visar att det handlar om en areal som gynnas av betesgång eller slåtter och att det handlar om en areal som kan betas eller slås. Det handlar om jordbruksverksamhet. De flesta naturtyper som hör till vårdbiotoper kännetecknas av förekomsten av ängsväxter. Bara det att man låter djur strosa runt inom arealen räknas inte som en skötselåtgärd, även om det med tanke på naturvården kan vara motiverat att orsaka erosion när det gäller vissa naturtyper. Mängden foderväxter har uppmärksammats också på grund av djurens välbefinnande. Det har förekommit fall där djuren på naturbetesmarker inte har fått tillräckligt med föda från arealen. Att se till att det finns tillräckligt med föda är ett krav som följer av lagen om djurvälfärd. Näringstillförseln kan dock från fall till fall påverkas också genom att på karga platser anpassa betesperioden till fodertillförseln i området. 

Ett problem med tanke på främjandet av skötseln av naturbetesmarker är enligt utredning till utskottet särskilt att naturbetesmarker ofta är mosaikartade områden där de arealer som berättigar till miljöersättning och de arealer som inte berättigar till den går in i varandra. De mosaikartade områdena är dock mycket värdefulla helheter med tanke på den biologiska mångfalden. På klippiga, steniga och sandiga områden som lämnats utanför avtalen kan det förekomma ängar, klippängar eller hedartad växtlighet där växt- och djurarterna är beroende av den blottade marken till följd av att betesdjuren betar och trampar där. Till följd av att betesgången upphör finns det risk för att nyttan av många års vårdarbete går förlorad samt att skyddet av hotade arter och naturtyper enligt EU:s habitatdirektiv försvagas. 

Enligt utredning till utskottet har jordbrukarna trots den skärpta finansieringsmodellen aktivt ingått miljöavtal för perioden 2023—2027. År 2024 ingicks det 91 nya avtal och till tidigare avtal fogades mer än 2 200 hektar ny areal. På vissa områden har utvecklingen också gått åt motsatt riktning. Till exempel i Egentliga Finland har antalet gårdar som ingått miljöavtal minskat från 306 år 2022 till 226 år 2024. Arealen för miljöavtal har sjunkit med över en fjärdedel, dvs. från 6 040 hektar (2022) till 4 380 hektar (2024). För tillfället är arealen som omfattas av miljöavtal om skötsel av jordbruksnaturens mångfald och landskapet sammanlagt 23 569 hektar. 

Det tredje problemet utgörs av de ekonomiska utmaningarna som gäller jordbruket som sektor. På samma sätt som andra företag agerar också jordbruksföretagen utifrån ekonomiska premisser och målsättningar. Gårdar som kämpar med lönsamhetskriser kan inte utveckla sin företagsverksamhet utgående från produktionsmål eller andra mål. Lönsamheten för i synnerhet små gårdar med djur är svag och deras andel minskar hela tiden. Rekordmånga gårdar med får slutar av lönsamhetsskäl. Jordbrukarbefolkningen åldras och för närvarande är medelåldern bland jordbrukarna 55 år. Det är särskilt svårt att hitta en övertagare för små gårdar med djur, eftersom djurskötsel är bindande och tungt arbete. Så länge som jordbruksproduktionen och i synnerhet husdjursskötseln lider av en lönsamhetskris är det inte realistiskt att förvänta sig att lantbruksföretagarna som volontärsarbete vidtar miljövårdsåtgärder som medför kostnader. Det behövs ekonomiska incitament som på riktigt går att genomföras och som är lönsamma ur företagarnas synvinkel. 

De minskade avtalsarealerna på grund av de begränsningar som gjorts under innevarande programperiod leder till att kostnaderna för betesgången på flera gårdar blir större än avkastningen. När andelen arealer som inte berättigar till stöd i fråga om naturbetesmarker blir stor, överstiger kostnaderna för erhållande av miljöersättning stödbeloppet och det är inte lönsamt för jordbrukaren att ansöka om ersättning. På en del gårdar är skötseln av avtalsområdena inte längre ekonomiskt lönsamt, vilket leder till att avtalet upphör. Skötseln av vårdbiotoper är starkt beroende av betesdjur. Största delen av djurgårdarnas inkomster kommer från försäljning av animaliska produkter, och skötseln av avtalsområdena utgör för många gårdar endast en liten del av inkomsterna. En annan aspekt är koncentrationen inom husdjursskötseln och tillgången på betesdjur. Skalan av betesgången på naturlig betesmark är för stor för att grunda sig på andra än produktionsdjur. Särskilt problematiska är kostnaderna för betesgång i skärgårdsområden med långa avstånd, där redan transportkostnaderna för djuren är höga. Dessutom avviker naturen på skärgårdsområdena från de gamla jordbruksområdena i andra områden, och det är mer en regel än ett undantag att de arealer som lämpar sig som naturbetesmarker är mosaikartade. 

Utmaningar med betesgång

Användningen av djur som redskap för naturvård undanröjer inte behovet av att sörja för djurens välbefinnande med samma omsorg som krävs vid djurskötseln i produktionsbyggnader. För att få ersättning för skötseln av betesmarken krävs det på grund av kraven på djurens välbefinnande att där finns växter som kan betas så att betesdjurens behov av föda kan tillgodoses. Kravet på fodertillförsel inom avtalsarealen inverkar ofta på skötseln av gamla, traditionella naturbetesmarker. När avtal ingås krävs det dessutom att stödmottagaren visar att man har förberett sig på det ökande hotet från stora rovdjur. Den olägenhet som stora rovdjur orsakar med tanke på fortsättningen på och ordnandet av skötseln av naturbetesmarker är verklig och blir värre. 

Miljöersättningssystemet gör det också möjligt att ersätta rovdjursstängsel som en ettårig åtgärd, men varken rovdjursstängsel eller andra sätt att bekämpa stora rovdjur är alltid effektiva sätt att skydda sig från dem. Särskilt i områden med långa avstånd och i skärgårdsobjekt är det svårt att i praktiken skydda sig mot rovdjursskador. Ägarna av betesdjur vill inte riskera att djur förloras eller skadas. De ökade bestånden av stora rovdjur har en direkt inverkan på djurhållarnas vilja att placera djur på naturbetesmarker långt från gårdsbruksenhetens driftscentrum. 

Vargstammen i västra Finland har ökat och de nämnda problemen med stora rovdjur accentueras i områden där också de viktigaste avtalsområdena är belägna. I skärgården är gårdarna små och avståndet från fastlandet höjer kostnaderna för djurproduktionen. Också skötseln av avtalsområdena är dyrare, eftersom transporten av djur till öarna för betesgång medför större kostnader. Det leder till att kontinuiteten i skötseln av vårdbiotoper särskilt i skärgårdsområdena är i största fara. Skärdgårdsobjekten ligger särskilt i Egentliga Finland, men också i skärgården i insjöarna. 

Förslag till lösningar

Enligt utskottet är ingetdera ministeriet behörigt att avgöra frågor som gäller användningen av finansiering som hör till ett annat ministeriums ansvarsområde, och ingetdera ministeriet kan ensamt uppnå målen för skötseln av naturbetesmarker. Det behövs samarbete mellan ministerierna. Det första steget mot att lösa problemet är att de behöriga ministerierna koncentrerar sig på att skapa ett gemensamt mål för den kommande planeringsperioden för EU:s gemensamma jordbrukspolitik. När det gäller att skapa ett gemensamt mål är det viktigt att erkänna bakgrunden till och skillnaderna i de olika begreppen om naturbetesmarker samt de begränsningar i tillgången till finansiering som hänför sig dels till statens ekonomiska situation och dels till den EU-lagstiftning som ligger till grund för olika finansieringsinstrument. Enligt utskottets uppfattning måste båda ministerierna i samarbete söka lösningar bland olika finansieringsinstrument som står till buds under den kommande perioden, vare sig det är fråga om finansiering av naturvård, restaurering av natur eller jordbrukspolitik. Samarbete bedrivs redan nu. Ministerierna har inrättat en riksomfattande samordningsgrupp för att främja skötseln av vårdbiotoper. I gruppen deltar aktörer som arbetar med frågan. 

Utskottet anser att det behövs åtgärder på såväl lång som kort sikt. Det är inte ändamålsenligt att genomföra alla nödvändiga ändringar under innevarande programperiod. Utöver en ändring av CAP-planen förutsätter de ändringar i informationssystemen, ansökningarna och anvisningarna samt i myndigheternas övriga verksamhet. Kortsiktiga åtgärder kan genomföras under innevarande programperiod. Jordbruksförvaltningen har redan satsat på kommunikation och utbildat rådgivare och avtalshandläggare för att förbättra en enhetlig hantering av naturbetesmarker. Dessutom föreslår Finland en ändring av CAP-planen som innehåller ett förslag till höjning av miljöersättningarna. Utskottet ställer sig bakom den föreslagna ändringen. Dessutom kan skötseln av naturbetesmarker på statens mark främjas till exempel med resurser som riktas till Forststyrelsen. 

Viktiga utvecklingsåtgärder kommer att genomföras under den kommande programperioden. Utskottet anser att man vid planeringen av den kommande programperioden i tillräcklig utsträckning bör ta hänsyn till tryggandet av skötseln av de befintliga vårdbiotoperna. De stöd för miljöavtal som beviljas via EU:s jordbrukspolitik kommer sannolikt också i fortsättningen att vara en betydande finansieringsform för skötseln av vårdbiotoper. Också andra lösningar för att trygga skötseln av vårdbiotoper och öka den areal som omfattas av skötseln bör sökas i samarbete mellan ministerierna. 

Utskottet har i sin utredning fått förslag på lösningar på frågan om huruvida mosaikliknande naturbetesmarker berättigar till stöd. Ett sätt att lösa frågan är att i enlighet med Sveriges och Estlands modell öka den icke stödberättigande areal som godkänns för miljöavtal. Man kunde i miljöavtal till exempel godkänna en areal på 10—20 procent som enligt de nuvarande bestämmelserna inte berättigar till stöd men som är viktig med tanke på mångfalden. Det gäller till exempel stenig, tätvuxen och vassruggig mark. Enligt utredning till utskottet är det till exempel möjligt att vid beräkningen av den fasta genomsnittliga ersättningsnivån fastställa att man i ersättningsnivån beaktar en procentandel sådan areal som inte sköts men som ändå ingår i avtalsarealen. Dessutom kan begreppet växter som kan betas utvidgas i de stödberättigade områdena. Utskottet anser det vara viktigt att dessa möjligheter utreds ytterligare. 

Enligt utskottets uppfattning kan ministerierna utreda och genomföra nya stödformer. För mosaikartade vårdbiotoper kan det utvecklas en egen stödform som bättre beaktar deras särdrag och betydelse för den biologiska mångfalden. För stödet kan man antingen använda miljöförvaltningens medel, vilket skulle tillåta mer nationell prövning, eller stödet kan genomföras som en del av stödprogrammen inom den gemensamma jordbrukspolitiken, vilket skulle tillåta användningen av EU-medel. Dessutom kan skärgårdsområdena granskas som en separat helhet. Till exempel för transport av djur kan det i skärgården erbjudas en helt separat stödform eller alternativt betalas förhöjt stöd per hektar för objekt som omfattas av miljöavtal i skärgårdsområdena. 

Enligt utredning till utskottet är det vid utvecklingen av stödsystemen bra att utöver de befintliga naturbetesmarker som omfattas av skötseln även beakta trädbevuxna betesmarker i åkermiljöer och ekonomiskogsmiljöer. Deras inverkan på den biologiska mångfalden och nyttan med dem för djurens välbefinnande är betydande. Viktiga nya trädbevuxna betesmarker är trädjordbruk, trädbevuxna skyddszoner i vattendrag, övergångszoner mellan åker och skog samt ekonomiskog där djur går på bete. Träden ökar betesmarkens mångfald under jord. Enligt utredning till utskottet har det i flera undersökningar dessutom konstaterats att djurens hälsa förbättras och stress lindras på trädbevuxna betesmarker, vilket ökar produktiviteten och minskar behovet av medicinering. Sammantaget anser utskottet att det i framtiden behövs en tydlig och övergripande helhet av stödsystem som tryggar skötseln av naturbetesmarker och betesdjurens behov samt ger markägarna förutsägbarhet i finansieringen av skötseln av naturbetesmarker.