Motivering

Allmänt

Med hänvisning till propositionen och övrig utredning anser utskottet att propositionen är nödvändig och motiverad. Utskottet tillstyrker därmed lagförslagen enligt propositionen, men önskar fästa ekonomiutskottets uppmärksamhet på ståndpunkterna i detta utlåtande.

Direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (nedan kallat "direktivet om utsläppshandel") är ett av de instrument för utsläppsminskning som föreslås i EG:s klimatförändringsprogram och som bedömts vara kostnadseffektivt. Genom systemet för utsläppshandel skapas en inre marknad för koldioxidutsläpp i gemenskapen. Priset för dessa utsläpp kommer att bli en av de faktorer som styr företagens handlande.

Utsläppshandel är en ny typ av styrmedel som är neutralt med avseende på miljömålen. Handeln kommer att leda till minskade utsläpp endast om den kombineras med ett bindande mål för utsläppsminskning, dvs. ett utsläppstak. En totalkvot fastställs för de anläggningar som omfattas av utsläppshandeln. Anläggningarna tilldelas sedan kvoter i form av utsläppsrätter. Företagens koldioxidutsläpp och samtidigt även andra utsläpp får öka bara om de köper fler utsläppsrätter. År 2002 uppgick koldioxidutsläppen inom den sektor som omfattas av utsläppshandeln (nedan kallad "den handlande sektorn") i Finland till drygt 41 miljoner ton. Deras andel av de sammanlagda utsläppen av växthusgaser var 51 procent och av utsläppen av koldioxid 60 procent. Under Kyotoprotokollets referensår 1990 släppte den handlande sektorn i Finland ut sammanlagt 32 miljoner ton koldioxid. Utsläppsmängden inom de sektorer om står utanför utsläppshandeln (nedan kallade "den icke-handlande sektorn") har inte ökat efter 1990, även om den ökande elförbrukningen inom dessa sektorer bidragit till ökningen av koldioxidutsläpp från elproduktionen inom den handlande sektorn.

Eftersom systemet är nytt är det svårt att förutse verkningarna. Priset på utsläppsrätter bestäms på en marknad som omfattar hela gemenskapen. Tidtabellen för genomförande av direktivet tvingar medlemsländerna till att snabbt vidta lagstiftningsåtgärder, vilket omöjliggör grundliga konsekvensanalyser. Ur verksamhetsutövarens synvinkel minskar systemet förutsebarheten eftersom osäkerhetsfaktorerna ökar. Investeringsviljan kan komma att minska och effekterna på sysselsättningen kan vara negativa Systemet måste därför genomföras med eftertanke så att de skadliga verkningarna kan undvikas. Utskottet understryker emellertid att en målmedveten och effektiv klimatpolitik är nödvändig för att åtgärda klimatförändringen. Enligt IPCC (Mellanstatliga panelen för klimatförändringar) utgör fullgörandet av åtagandena i Kyotoprotokollet enbart en blygsam början på de förändringar som måste ske under de kommande årtiondena om klimatförändringarna ska stoppas. Handeln med utsläppsrätter är bara ett av de godkända instrumenten inom EU:s klimatpolitik. Även de andra åtgärderna måste genomföras om målen ska uppnås.

Klimatförändringen är en global utmaning, och därför bör man försöka finna lösningar som täcker in ett så stort geografiskt område som möjligt. Utskottet poängterar vikten av att Finland fortsätter att internationellt och inom EU aktivt arbeta för ett internationellt godkännande av Kyotoprotokollet och andra klimatpolitiska åtgärder.

Målen i fråga om utsläppsminskningar

Med tanke på miljömålen är det viktigaste inom utsläppshandeln att den totala utsläppsmängden fastställs. Det är ett sätt att se till att gemenskapen uppnår de uppställda målen för utsläppsminskning. Kyotoprotokollet innehåller bindande åtaganden om minskning av utsläpp för industriländerna. De gäller växthusgaser och anges exakt både tidsmässigt och kvantitativt för åtagandeperioden 2008—2012. EU-medlemsstaterna kom överens om den interna bördefördelningen i gemenskapen och mellan medlemsstaterna 1998. Finlands årliga utsläpp av växthusgaser får 2008—2012 i genomsnitt inte överstiga 1990 års utsläpp.

Kyotoprotokollet gäller sex växthusgaser (koldioxid, metan, dikväveoxid, fluorkolväten, perfluorkolväten och svavelhexafluorid). Perioden 2005—2007 gäller systemet med utsläppshandel emellertid bara utsläpp av koldioxid, eftersom alltför stora osäkerhetsmoment fortfarande är kopplade till uppföljningen och övervakningen i fråga om de andra växthusgaserna.

Utsläppen av de växthusgaser som avses i Kyotoprotokollet uppgick 1990 i EU:s 15 medlemsstater till ca 4 204 miljoner ton CO₂-ekvivalenter (koldioxidekvivalenter) och 2001 till ca 4 108 miljoner ton CO₂-ekvivalenter. Dessa länder har således minskat sitt utsläpp av växthusgaser med 2,3 procent. Däremot har utsläppen av koldioxid i gemenskapen under samma period ökat med 1,6 procent jämfört med nivån 1990. Endast sex medlemsländer lyckades minska utsläppen av växthusgaser åren 1990—2001. I de övriga länderna skulle det krävas strängare åtgärder för att fullgöra åtagandena.

I Finland var utsläppen av växthusgaser 2002 ca 4,9 miljoner ton (6 procent) större än 1990. Enligt preliminära uppskattningar var utsläppsmängden 2003 klart större än 2002, eftersom torkan medförde att produktionen av vattenkraft i Norden var otillräcklig och underskottet kompenserades med fossila bränslen och torv. År 2003 var utsläppen av växthusgaser uppskattningsvis 18 procent större än Finlands genomsnittliga utsläppsmål för 2008—2012.

Även om torkan bidrog till de höga utsläppsnivåerna 2003 måste Finland i samband med att den nationella klimatstrategin ses över allvarligt uppskatta den kommande utvecklingen och behövliga åtgärder för att Finland ska kunna fullgöra sina Kyotoåtaganden.

Finland har som mål att totalutsläppen 2008—2012 i genomsnitt ska hållas på 1990 års nivå, vilket motsvarar 76,78 miljoner ton koldioxid. Efter 2000 har de årliga totalutsläppen överstigit denna nivå. Enligt den nationella klimatstrategin ska målet eftersträvas med ekonomiska, tekniska och administrativa åtgärder, som främjar effektiv energianvändning, förnybara energikällor, samproduktion av el och värme, mer utsläppssnåla och utsläppsfria produktionsformer i stället för stenkol samt undvikande eller uppsamling av deponigaser. Effekterna av de åtgärder som hittills genomförts eller beslutats på grundval av klimat- och energistrategin är emellertid inte tillräckliga för att målen för 2008—2012 ska uppnås, utan det behövs nya åtgärder redan under den första handelsperioden. Riksdagen har ännu inte informerats om regeringens planer på sådana åtgärder.

Direktivet om utsläppshandel kräver att utvecklingstrenden när det gäller utsläpp 2005—2007 är konsekvent i förhållande till perioden 2008—2012. Denna trend representeras i den nationella fördelningsplanen av den strategiska utvecklingslinjen. Utvecklingslinjen utgick huvudsakligen från det nationella målet för utsläppsminskning inom handelsperioden enligt Kyotoprotokollet, kraven i direktivet angående utvecklingen i fråga om utsläpp 2005—2007 och de inhemska aktörernas möjligheter att minska utsläppen. Enligt handels- och industriministeriet kommer den handlande sektorn i Finland att behöva minska utsläppen 3 procent mindre än om den skulle minska utsläppen enligt WM-scenariot (WM = with measures). Scenariot beskriver en sådan utsläppsutveckling där de nuvarande åtgärderna som påverkar energiförbrukningen och energiproduktionen samt andra åtgärder som påverkar utsläppen fortsätter oförändrade.

Det huvudsakliga sättet att fördela utsläppsrätter är s.k. grandfathering (tilldelning baserad bl.a. på tidigare utsläpp). När detta förfarande tillämpas på de ca 500 energiproduktions- och industrianläggningarna inom den handlande sektorn blir summan av rättigheterna, inklusive den andel som ska reserveras för nya deltagare, ca 3 procent större än totalmängden utsläppsrätter baserad på den strategiska utvecklingslinjen. Därför anpassas alla anläggningars undergruppsspecifika utsläppsrätter för åren 2005—2007 till målet genom en nedskärning av utsläppsrätterna med koefficienten 0,97.

Finland måste satsa på utveckling av teknik som stöder energisparande, främjar de förnybara energikällornas konkurrenskraft och även i övrigt är miljövänlig. Stödet för kommersialisering av miljöteknik måste åtminstone kvarstå på nuvarande nivå, och Finland måste aktivt arbeta för att EU ska godkänna en handlingsplan för främjande av omfattande användning av miljöteknik och för att planens innehåll på bästa möjliga sätt stöder landets starka kunnande. Utskottet anser det också vara ytterst viktigt att forsknings- och utredningsanslagen för ny teknik tryggas.

Eftersom koldioxidutsläppen inte är lokala eller regionala påverkar systemet med utsläppshandel avseende dessa gaser vår miljö indirekt. Verkningarna beror på att förbränning som ger upphov till koldioxidutsläpp också ger upphov till andra utsläpp. Ofta minskar även dessa när koldioxidutsläppen minskas. Å andra sidan beror dessa utsläpp också på förbränningstekniken och på rökgasreningen. Om utsläppshandeln leder till att produktionen flyttas till länder där dessa tekniker inte är lika utvecklade som i Finland, kan följden bli t.ex. mer långväga utsläpp av försurande ämnen. Om utsläppshandeln erbjuder ett fördelaktigt sätt att öka i synnerhet kolbaserad energiproduktion kan utsläppen av svavel- och kvävedioxider öka.

Utskottet understryker att utsläppshandel är ett mycket kostnadseffektivt system när det fungerar. Visserligen är vissa risker förknippade med EU:s pionjärroll, men samtidigt erbjuder den möjligheter och potentiella fördelar sett i ett längre perspektiv.

Utskottet noterar också att kommissionen förhandlar med Norge, Kanada och Japan om möjligheten enligt artikel 25 i direktivet om utsläppshandel att ingå avtal om att koppla ihop handelssystemet med systemen i länder som ratificerat Kyotoprotokollet och som nämns i bilaga B till protokollet. Dessutom har vissa delstater i Förenta staterna uttryckt intresse för att ansluta sig till EU:s system för utsläppshandel.

Kolläckage

Utskottet har uppmärksammats på farhågorna om att utsläppshandeln kan leda till s.k. kolläckage. Med detta avses att priset på utsläppsrätter och de tillhörande osäkerhetsfaktorerna kan leda till att produktionen flyttas utanför EU eller till EU-medlemsländer som bedriver en slapphänt fördelningspolitik avseende utsläppsrätterna. Produktionen kommer då att ske vid anläggningar med mer specifika utsläpp och högre energiförbrukning, samtidigt som den energieffektiva och mindre miljöbelastande produktionen i Finland minskar.

Enligt uppgift är risken för kolläckage särskilt stor inom t.ex. cementindustrin. Antalet utsläppsrätter begränsar produktionskapaciteten för cement i Finland, eftersom ca 60 procent av koldioxidutsläppen i samband med cementtillverkning kommer från råvaran kalksten, vars användning kan minskas endast genom minskad produktion. Fördelningskriterierna för handelsperioden 2005—2007 har emellertid också, när det gäller fördelningen av utsläppsrätter mellan industriprocesser, beaktat en eventuell ökning av produktionskapaciteten. Åtminstone Estland, Lettland och Litauen samt delvis också Sverige och Danmark har i sina fördelningsplaner uppgett att de avser att tilldela cementindustrin klart fler utsläppsrätter än vad som behövs för att tillgodose den inhemska efterfrågan. Detta torde leda till att Finland i framtiden kommer att importera cement allt mer från Baltikum och Ryssland, där anläggningarnas specifika utsläpp är en tredjedel större än i Finland. Utskottet påpekar att EG-kommissionen kanske inte kommer att godkänna alltför vidlyftiga fördelningsplaner, utan kan anse att de utgör förbjudet statligt stöd. Om cementpriset stiger kan byggvirke bli mer konkurrenskraftigt.

Utskottet anser att man måste följa utvecklingen noga. Eftersom det finns risk för kolläckage måste möjligheterna att förhindra läckaget utredas. Det effektivaste sättet att förhindra kolläckage är att utsläppshandeln utvidgas så att alla ekonomiska tungviktarländer deltar. Det är enligt utskottet viktigt att Finland och EU arbetar aktivt för att systemet med utsläppshandel kan utvidgas så snart som möjligt.

Initialfördelningsplan

Ur Finlands synvinkel är det viktigaste beslutet i anknytning till utsläppshandeln med tanke på miljön (och ekonomin) beslutet om initialfördelningsplanen, som fastställer det sammanlagda antalet utsläppsrätter för de anläggningar som omfattas av utsläppshandeln. Det är ändå svårt att uppskatta miljöeffekterna, eftersom det inte går att förutse de finländska anläggningarnas nettoköp eller nettoförsäljning av utsläppsrätter. Således kan utsläppshandeln ha antingen positiv eller negativ inverkan på andra utsläpp, t.ex. försurande utsläpp. Om prisnivån på utsläppsrätter blir låg kan mängden faktiska utsläpp bli klart högre än utsläpprätterna enligt fördelningsplanen. I så fall kommer utsläppshandeln att bidra till att även andra utsläpp ökar. Detta kan leda till att det behövs extra åtgärder för att motverka andra utsläpp. Utskottet anser för sin del att det pågående arbetet inom den kommission som utreder möjligheterna att begränsa användningen av stenkol är mycket viktigt. I sitt betänkande kommer kommissionen att bl.a. att ta upp utsläppshandelns inverkan på användningen av stenkol i energiproduktionen.

Utskottet påpekar att direktivet om utsläppshandel kräver att medlemsstaterna baserar fördelningsplanen för utsläppsrätterna på den nationella klimat- och energipolitiken och att det sammanlagda antalet utsläppsrätter för den första perioden med utsläppshandel stämmer överens med målen för perioden 2008—2012. Finlands fördelningsplan måste således vara trovärdig i fråga om den antagna utvecklingen. Fördelningsplanens strategiska utvecklingslinje för åren 2005—2007 stämmer överens med målen för 2008—2012 på det sätt som direktivet kräver. Utvecklingslinjen drogs huvudsakligen upp utifrån det nationella målet för utsläppsminskning inom perioden enligt Kyotoprotokollet, kraven i direktivet angående utvecklingen i fråga om utsläpp 2005—2007 och de inhemska aktörernas möjligheter att minska utsläppen. Eftersom den strategiska utvecklingslinjen har utarbetats så att Finland under perioden 2008—2012 måste minska sina sammanlagda utsläpp märkbart, kan det hända att finska staten måste köpa fler utsläppsrätter.

Enligt en utredning som utskottet inhämtat är den minskning som den handlande sektorn i Finland ska uppnå tre procent mindre än den uppskattade utsläppsutvecklingen inom sektorn skulle förutsätta. Minskningen är i samma storleksordning som i Österrike, Nederländerna och Luxemburg, men klart mindre än den minskning som Sverige och Danmark kräver av den handlande sektorn. Det har emellertid visat sig problematiskt att bedöma och jämföra behovet av utsläppsminskning enligt de olika fördelningsplanerna.

Ju fler utsläppsrätter industrin och energiproduktionen får, desto större andel skjuts över på den icke-handlande sektorn, t.ex. hushållen och trafiken. Ändå måste också mål för utsläppsminskning uppställas för aktörerna utanför handelssystemet, och dessa mål måste samordnas med den börda som den handlande sektorn åläggs. I synnerhet i fråga om trafiken är det enligt en lönsamhetsanalys svårt att uppnå stora utsläppsminskningar. Den nationella fördelningsplanen anger en princip enligt vilken endast de åtgärder ska genomföras inom den icke-handlande sektorn vars kostnader understiger ca 10 euro per ton koldioxid. Eftersom priset på en utsläppsrätt beräknats bli 5—10 euro per ton koldioxid är detta motiverat ur samhällsekonomisk synpunkt.

De branscher som inte omfattas av systemet med utsläppshandel får inte bli klimatpolitiska fripassagerare, utan de ska omfattas av andra utsläppsminskande åtgärder än de som utsläppshandeln erbjuder. Utskottet noterar att Finlands utkast till fördelningsplan bygger på att utsläppen ska minskas i förhållande till grundscenariot både inom den handlande och den icke-handlande sektorn.

Enligt inhämtad utredning ser det ut som om nivån i de olika medlemsländernas planer för initial tilldelning varierar. Generellt sett har utsläppsrätter beviljats rätt generöst. Detta kan leda till att inga utsläppsminskningar uppnås under den första handelsperioden 2005—2007. Om detta är fallet måste utsläppen minskas rätt drastiskt under perioden 2008—2012.

Utskottet anser det ändå vara viktigt att utsläppshandeln inleds. Vi måste få mer erfarenhet av systemet, som är av helt ny typ. Därför anser utskottet att man inte genast bör kräva fullskalig miljönytta av systemet. Enligt uppskattningar är det möjligt att priset per ton koldioxid åtminstone i början kommer att vara relativt lågt. I så fall kommer systemets effekter inte att synas förrän under den andra handelsperioden.

Finlands fördelningsplan innehåller ingen tilldelning av utsläppsrätter för den egentliga "Kyotoperioden" 2008—2012. Det är uppenbart att tilldelningen av utsläppsrätter kommer att vara mycket strängare under den andra perioden än under den första.

Hänsyn till tidigare vidtagna åtgärder

Den huvudsakliga metoden för fördelning av utsläppsrätter är ett förfarande där rätterna fördelas efter tidigare utsläpp. De verksamhetsutövare som minskat sina utsläpp eller vars utsläpp av någon annan orsak inte legat på normalnivån har då ett sämre utgångsläge än andra.

Direktivet om utsläppshandel tillåter beaktande av åtgärder som företagen vidtagit tidigare, men detta har visat sig svårt att genomföra i praktiken. Propositionen möjliggör delvis bektande av tidigare vidtagna åtgärder. Verksamhetsutövare kan dra nytta av åtgärder som efter 1998 vidtagits för att minska utsläppen, eftersom den initiala fördelningen baseras på den genomsnittliga koefficienten för specifika utsläpp under referensperioden. Åtgärder före 1998 beaktas inte. Utskottet anser att tidpunkten är rätt vald. Kyotoprotokollet, som ligger bakom systemet, godkändes nämligen 1997 och därmed var föregripande åtgärder enligt protokollet i praktiken inte möjliga före det. Direktivet utgår från att anläggningar inte ska beviljas mer utsläppsrätter än de behöver. Det kan till och med tolkas som statligt stöd om fler utsläppsrätter beviljas än vad som behövs. Att ta hänsyn till tidigare åtgärder från tiden före 1998 skulle leda till att verksamhetsutövare får mer utsläppsrätter än de nu behöver, och då måste de sänkas till en nivå som inte längre anses inbegripa statligt stöd. Vissa av de tidigare vidtagna åtgärderna har finansierats med hjälp av statligt stöd. Det har även på rent ekonomiska grunder varit motiverat att genomföra dem, vilket minskar de principiella kompensationsbehoven. Därför är det svårt att fullt ut beakta tidigare vidtagna åtgärder.

Oavsett vad som sagts ovan anser utskottet det vara viktigt att de som gjort miljöinvesteringar inte får sämre villkor än de som inte investerat. Systemet måste granskas ur denna synvinkel, och det måste tillses att de som vidtagit åtgärder tidigt inte behöver lida för sin aktivitet, betonar utskottet. Om systemet med utsläppshandel som sådant inte möjliggör detta, måste det utredas hur investeringarna kan beaktas genom något annat system.

Nya deltagare

Enligt propositionen ska utsläppsrätter reserveras för nya aktörer och för aktörer som utvidgar sin verksamhet (nya deltagare). Utsläppsrätterna ska tilldelas enligt kriterier som anges i lagen, eftersom de nya deltagarna inte har några historiska utsläpp som normalt används för att bestämma antalet utsläppsrätter. Om kvoten fylls måste verksamhetsutövaren köpa alla eller en del av utsläppsrätterna på marknaden. Detta har ansetts vara orättvist. Utskottet påpekar att även om det i princip ligger till på detta sätt, gäller lösningen endast den första perioden. Något stort underskott kommer således uppskattningsvis inte att uppkomma. Man vet redan nu i stort sett vilka investeringar som kommer att göras 2005—2007. I samband med att principerna för 2008—2012 tas fram måste särskild hänsyn tas till rättvis behandling av nya deltagare och incitament till investeringar i Finland.

Utskottet välkomnar också att behovet av kapacitetsökning under handelsperioden 2005—2007 har beaktats i fråga om anläggningarna inom processindustrin. Detta behövs särskilt inom oljeraffineringen, eftersom utvecklingen av drivmedel är viktig för att utsläppen av växthusgaser ska minska inom trafiken. Ny motorteknik kan införas endast om det finns högraffinerade bränslen. Tillverkning av renare drivmedel kräver ökad användning av energi och väte i oljeraffineringen. Den nytta som vägtrafiken har av att nya drivmedel tas fram uppväger dock flerfaldigt ökningen av utsläpp inom bränsletillverkningen, och därför är det helhetsekonomiskt sett motiverat att beakta processindustrins krav.

Utskottet anser det vara synnerligen viktigt att trafikbeskattningen styrs i riktning mot bättre beaktande av miljöhänsyn. Man måste utreda möjligheterna att påverka totalutsläppen i trafiken t.ex. genom att föryngra bilparken och bestämma bilskatten utifrån bilens koldioxidutsläpp. Nya bilar bör i skattehänseende behandlas med beaktande av att de genererar mycket mindre utsläpp än gamla bilar. Utvecklingen av hybridbilar och annan ny lågemissionsteknik bör stödas. Vidare kan trafikutsläppen stävjas med hjälp av bättre och garanterad landsomfattande spårtrafik och genom rationell utveckling av den regionala och lokala trafiken.

Också i fråga om fjärrvärme och anslutande kombinerad el- och värmeproduktion, dvs. för anläggningar i kategorierna C1 och C2 i fördelningsplanen, beräknas utsläppsrätterna också med beaktande av hur mycket de beställda effekterna i värmeavtal har ökat och inte enbart enligt formeln baserad på tidigare utsläpp. Detta är motiverat eftersom fjärrvärmeproduktionen ökar beroende på de abonnerade effekterna. Avsikten är att fjärrvärmelastens stegring under referensperioden 1998—2002 ska beaktas, däremot inte den ökning som helt nya avtal medför. Att beakta denna stegring är motiverat med tanke på den nationella klimatpolitiken, menar utskottet, som samtidigt pekar på att kombinerad produktion av el och värme är ekoeffektiv och ger miljöfördelar.

Företagen bör också kunna dra nytta av de utsläppsminskningar som görs under den första handelsperioden. Därför får inte fördelningen av utsläppsrätter för perioden 2008—2012 endast baseras på de historiska utsläppen, utan även de specifika utsläppen från produktionen måste beaktas.

Flexibla mekanismer

Genom det nyligen godkända "kopplingsdirektivet" är det möjligt att kombinera två av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, dvs. gemensamt genomförande (JI) och mekanismen för ren utveckling (CDM), med unionens interna utsläppshandel redan från början av 2005. Detta kan ge den behövliga flexibiliteten för måluppnående. Kopplingsdirektivet gäller inte utsläppstillgodohavanden som staten skaffar, utan innehåller bestämmelser om hur verksamhetsutövare inom handelssystemet kan omvandla JI- och CDM-tillgodohavanden till utsläppssrätter och använda dem inom gemenskapens system för utsläppshandel. På detta sätt får verksamhetsutövarna fler alternativa förfaringssätt för att fullgöra skyldigheterna avseende utsläppshandeln. Propositionen innehåller inte de bestämmelser som "kopplingsdirektivet" förutsätter, eftersom direktivet antogs först efter att propositionen lämnats. Ändringarna kommer att beredas så snabbt som möjligt.

Verkningarna av de flexibla mekanismerna är svåra att bedöma, eftersom företagen antingen kan utnyttja eller låta bli att utnyttja dem till att skaffa utsläppstillgodohavanden. Utskottet påpekar att statens åtgärder när det gäller de flexibla mekanismerna ännu inte har fastställts. Finlands kvantitativa och kvalitativa politik i fråga om mekanismerna måste slås fast i samband med att den nationella klimatstrategin ses över. Exempelvis Nederländerna och Danmark, vars marginalkostnad för att fullgöra åtagandet enligt Kyotoprotokollet är av samma storleksordning som Finlands, har beslutat att utnyttja de flexibla mekanismerna i betydande omfattning. Eftersom koldioxidutsläppens verkningar inte är lokalt eller regionalt begränsade är det inte avgörande var utsläppen minskas. Förbränningsprocesserna inom produktionen ger alltid också upphov till andra utsläpp än koldioxid, och deras mängd beror på vilket bränsle som används och vilken förbränningsteknik och teknik för att minska utsläppen som används.

Om utsläppshandeln leder till en situation där företagen skaffar sig stora utsläppstillgodohavanden med stöd av "kopplingsdirektivet", kan koldioxidutsläppen börja öka, och då måste regeringen föreslå mer effektiva styrmedel eftersom även andra utsläpp genereras.

Miljöutskottet önskar för ekonomiutskottet understryka vikten av ställningstaganden som gäller utnyttjandet av de flexibla mekanismerna och betonar samtidigt att största delen av utsläppsminskningarna med hänvisning till det ovan sagda måste uppnås genom nationella åtgärder.

Hur påverkas de förnybara energikällorna?

Utsläppshandeln kommer att påverka de olika bränsletypernas konkurrensförmåga. De kolfattiga bränslenas konkurrenskraft ökar mest, medan torv, stenkol och tung brännolja tillhör förlorarna. Vatten-, kärn- och vindkraften kommer att få större konkurrenskraft. Utskottet anser det vara positivt att lågemissionstekniken får bättre konkurrensförmåga genom utsläppshandeln. Ju högre priset på en utsläppsrätt blir, desto konkurrenskraftigare blir den förnybara energin. Således främjar utsläppshandeln utveckling och införande av ny teknik, och samtidigt sporrar den verksamhetsutövarna att ständigt minska utsläppen under den nivå som kvoten tillåter. Eftersom det rör sig om en stor förändring är det motiverat att utreda förutsättningarna för att bränslen som får sämre konkurrenskraft kan anpassas samt om det eventuellt behövs stöd och om det är relevant.

Enligt undersökningar kommer användningen av trädbränsle och vindkraft oberoende av vad som sagts ovan att öka endast om priset per utsläppsrätt lägger sig på en skälig nivå (minst 10 euro per ton CO₂) och om de nuvarande energiskatterna och energistöden kvarstår, eftersom de i betydande omfattning förbättrar den förnybara energins konkurrenskraft. Det är av central betydelse för den förnybara energins konkurrensförmåga att utsläppshandeln jämkas samman med andra tillgängliga styrmedel. Det är ytterst viktigt att denna konkurrensförmåga tryggas, menar utskottet.

Det vore bra med mer trä i samanvändningen av trädbränsle och torv, eftersom utsläppen då minskar. Det är positivt att användningen av inhemska förnybara energikällor ökar, anser utskottet. När användningen av inhemskt trä för energiproduktion ökar bör det tillses att sådant trä inte används för eldning som skulle kunna användas som råvara inom industrin och byggbranschen. Även talloljan blir mer värdefull som bränsle när utsläppshandeln inleds, eftersom detta biobränsle inte ger upphov till koldioxidutsläpp och är ett likvärdigt bränsle med tung brännolja. Talloljan är emellertid också ett värdefullt råmaterial, och det är inte rationellt att använda den som eldningsolja med tanke på dess användbarhet för förädling och de anslutande miljöaspekterna. Därför anser utskottet att även tillgången på råtallolja för förädlingsändamål bör tryggas.

Något som också bör uppmärksammas i enlighet med livscykeltänkandet är utsläppen från transporter. Det är med tanke på hela miljöns bästa inte lämpligt att produktionen flyttas långt från den plats där produkten slutligen används, då den måste transporteras lång väg till slutanvändaren. Beroende på produkt kan koldioxidutsläppen på grund av transportkostnaderna bli betydande i förhållande till utsläppen under produktionsskedet.

Utsläppshandeln försämrar torvens konkurrenskraft på bränslemarknaden, eftersom dess utsläppskoefficient är större än de konkurrerande bränslenas. Exempelvis kan det hända att torvkraftverket i Haapavesi tvingas lägga ned verksamheten. Utskottet påpekar att sameldning av torv och trädbränsle ökar användningen av lokala bränslen och dessutom är det lönsamt både tekniskt och med tanke på miljöpåverkan. Utskottet påpekar att anläggningar som eldar med trädbränsle ofta fungerar bättre om man samtidigt eldar med torv. Dessutom kan tillgången till energi i exceptionella situationer tryggas med hjälp av torv, vilket ökar självförsörjningsgraden. Därför anser utskottet det vara viktigt att användningen av torv inte minskar märkbart ens i och med utsläppshandeln. Utredningar pekar på att detta är möjligt, om bränsleacciserna även kvarstår inom den handlande sektorn. Detta bör uppmärksammas särskilt när förhållandet mellan utsläppshandeln och andra styrmedel utreds.

Genom att tilldela gasproducenter utsläppsrätter och utsläpp avseende processgaser kan man se till att gaserna används effektivt och minimera koldioxidutsläppen och energianvändningen, påpekar utskottet. Detta beror på att fossila bränslen delvis kan ersättas när processgaser utnyttjas. Detta bör säkerställas genom kompletteringar av motiven till propositionen.

Hur påverkas elpriset och boendet?

Enligt vissa bedömningar kommer utsläppshandeln att påverka samhällsekonomin mer i Finland än i andra länder på grund av vår energiintensiva industri, glesa befolkningstäthet och stora uppvärmningsbehov. Utsläppshandeln antas komma att påverka elpriset stort, även om uppskattningarna varierar och osäkerhet råder om prisbildningsmekanismen efter att utsläppshandeln inletts. Det är i synnerhet de eluppvärmda byggnadernas värmekostnader som uppskattas stiga. Utskottet noterar att den eventuella tillläggskostnaden påverkar boendet i synnerhet så att elvärmen kan komma att vara ofördelaktigare i förhållande till andra uppvärmningsmetoder. Förändringar i konkurrenssituationen mellan olika uppvärmningsmetoder kan ha stor inverkan ur miljösynpunkt och när det gäller hållbar utveckling. Utskottet erinrar att samhällsstrukturen påverkar utsläppen, eftersom utsläppen från uppvärmning blir större om ett stort antal byggnader ligger utanför fjärrvärmenätet. Förbrukningen av elvärme skulle kunna minskas märkbart på de områden där detta är fallet, om exempelvis användningen av värmepumpar och trädbränsle kunde ökas. Utskottet anser att utsläppshandelns inverkan på boendet måste följas och vid behov åtgärdas för att trygga användningen av naturgas och den kombinerade el- och värmeproduktionen samt främja användningen av jordvärme.

Enligt inhämtad utredning kommer kostnaderna för energi sannolikt att stiga mindre än de uppskattningsvis skulle ha gjort utan utsläppshandel, även om priserna för utsläppsrätter blir höga. Exempelvis kommer Statens ekonomiska forskningscentral i sin senaste uppskattning (VATT: Päästöoikeuksien jakotapojen kustannusvaikutukset. 2004) fram till att färre jobb går förlorade med utsläppshandel än utan. Med andra ord blir resultatet minst lika bra med utsläppshandel som med begränsning av utsläpp genom höjning av den nuvarande energiskatten men utan utsläppshandel. Om priset på utsläppsrätterna blir lägre än beräknat kommer utsläppshandeln att minska kostnaderna för utsläppsminskning mätt i nationalprodukt och i sysselsättning. Enligt inhämtad utredning (Jaakko Pöyry Consulting, Ilmastoaiheisen teknologiaohjelman taustaselvitys 460, 2003) finns det ca 450 företag i Finland vars produkter kan bidra till utsläppsminskning och som får betydande nya anställnings- och exportmöjligheter genom utsläppshandeln. Deras styrka ligger framför allt i tekniker för energiproduktion (bl.a. bioenergi och vindkraft), i tjänstehandel (bl.a. planering och konsultverksamhet med anknytning till energiproduktion och energiförbrukning) och i energisparande industriprocesser. En stor del av företagen är små när det gäller både omsättning och antal anställda, med även flera tiotals storföretag ingår i gruppen.

Förhållande till andra styrmedel

Företagen inom den handlande sektorn uppskattas ha betalat ca 250 miljoner euro i energiskatt 2002. Av beloppet var ca 120 miljoner elaccis och 130 miljoner bränsleaccis. Massa- och pappersindustrins andel av energiskatten för företagen inom den handlande sektorn var drygt hälften och fjärrvärmeproduktionens cirka en tredjedel.

De icke-handlande sektorerna betalade ca 500 miljoner euro i energiskatt om man inte räknar med drivmedel och ca 2 500 miljoner euro om de inbegrips.

Priset på en utsläppsrätt har uppskattats bli 5—10 euro per ton CO₂, och mest har uppskattningarna legat kring 5 euro. Räknat enligt dessa priser har priset på de tilläggsutsläppsrätter som den handlande sektorn behöver beräknats bli 15—30 miljoner euro per år.

Utskottet anser att det är ytterst viktigt att utreda effekterna av systemet med utsläppshandel på de befintliga styrmedlen, t.ex. energiskatt och energistöd. Detta är en viktig del av översynen av den nationella klimatstrategin. Eftersom målet med utsläppshandeln enbart är att kontrollera koldioxidutsläppen, kan den inte användas till att uppnå andra mål när det gäller att styra energipolitiken. Skattestödet för förnybar energi inom energiskattesystemet bör få fortsätta av miljö- och sysselsättningshänsyn.

Energisparande

Utskottet betonar energisparandets betydelse. Konsumenterna måste uppmuntras och sporras att spara energi.

Bland prioriteringarna i programmet för främjande av förnybar energi 2003—2006 kan nämnas bl.a. utvidgningen av det frivilliga förfarandet med energisparavtal och energisyner samt utveckling av byggbestämmelserna och villkoren för reparationsunderstöd. Erfarenheterna är goda, men det behövs ytterligare åtgärder. Sådana åtgärder inom energisparandet förutsätter att statens finansieringsandel ökar i förhållande till de tidigare målnivåerna.

Beredningen av den lagstiftning som behövs för att spara energi måste påskyndas och energibeskattningen utvecklas med tanke på energisparande. Betydelsen av dessa åtgärder understryks av att Finland har uppenbara problem att nå målen enligt Kyotoprotokollet utan betydande tillläggsåtgärder.

Ikraftträdande i två steg

Enligt propositionen ska lagen om utsläppshandel träda i kraft i två steg. Först införs de bestämmelser som ger möjlighet till förberedelser inför systemet. Det egentliga handelssystemet avses träda i kraft vid en tidpunkt som statsrådet bestämmer genom förordning när man vet att EU-medlemsländerna verkställer det i betydande omfattning. Det är motiverat med två steg eftersom direktivet om utsläppshandel framför allt är ett inremarknadsdirektiv, och då är det viktigt att systemet fungerar inom hela gemenskapen. Utskottet noterar på grundval av inkommen utredning att en stor majoritet av medlemsländerna redan lagt fram en preliminär initial fördelningsplan och att situationen förändras snabbt. Det finns således skäl att tro att systemet kommer att fungera inom den utsatta tidtabellen. Dessutom har kommissionen beslutat att vidta rättsliga åtgärder mot sex medlemsstater som inte lagt fram sina fördelningsplaner i tid. Det rör sig om Italien, Spanien, Frankrike, Grekland, Belgien och Portugal.

Det är viktigt, anser utskottet, att företagen får de behövliga tillstånden i tid. Detta kräver att Energimarknadsverket får de resurser som behövs för en snabb behandling av ansökningarna. Ett kännbart problem för de anläggningar som omfattas av utsläppshandeln är avsaknaden av bokförings- och beskattningspraxis. Tidtabellen är mycket brådskande och därför måste företagen bl.a. av de nämnda orsakerna erbjudas tillräcklig rådgivning.

Sammanfattning

• Förslaget till lag om utsläppshandel måste behandlas utan dröjsmål och sättas i kraft så snart som möjligt när man vet att EU:s medlemsländer verkställer systemet i betydande omfattning.
• Både Finland och EU måste aktivt arbeta för att systemet med utsläppshandel utvidgas till alla ekonomiska tungviktarländer i syfte att förhindra risken för kolläckage.
• På grund av den stora osäkerheten när det gäller utsläppshandelns effekter måste de iakttas exceptionellt noga, och beredningen av fördelningsgrunderna för åtagandeperioden 2008—2012 och andra behövliga åtgärder måste inledas i tid på grundval av denna uppföljning.
• Politiken när det gäller de flexibla mekanismerna måste fastställas i samband med översynen av den nationella klimatstrategin, liksom även andra nationella åtgärder som behövs för att målen enligt Kyotoprotokollet ska nås.
• De nya deltagarnas ställning ska tryggas i mån av möjlighet.
• De som vidtagit åtgärder tidigare ska i mån av möjlighet få tryggade villkor.
• Tillräckliga resurser måste allokeras för rådgivning och tillståndsansökningar.
• De förnybara energikällornas roll måste tryggas.
• Nödvändiga åtgärder måste vidtas för att torven, som får sämre konkurrenskraft, ska kvarstå som inhemsk energikälla även när utsläppshandeln inletts.
• Den lagstiftning som behövs för främjande av energisparande måste beredas, och konsumenterna måste uppmuntras att spara energi.
• Det bör utredas hur energiskatterna och energistöden förhåller sig till utsläppshandeln samt vid behov bör möjligheten att använda dem som styrmedel bibehållas. Det behövs åtgärder som styr energiförbrukningen för att målen enligt Kyotoprotokollet ska nås, eftersom utsläppshandelsmekanismen ensam inte är tillräcklig i detta avseende och utsläppshandeln inte leder till att andra mål uppnås som gäller att styra energipolitiken.