1  Bakgrund och beredning

2  Nuläge och bedömning av nuläget

Lotterilagen (1047/2001) förnyades genom den lag 1284/2021 (RP 135/2021 rd) som trädde i kraft den 1 januari 2022. Målet för reformen av lotterilagen var att förebygga och minska de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som penningspelande ger upphov till samt att förbättra kunskapsunderlaget för bevakningen av skadeverkningarna och bedömningen av skaderiskerna med penningspel. Med reformen strävade man också efter att effektivisera bekämpningen av sådan penningspelsverksamhet som strider mot lotterilagen samt att stärka tillsynen över Veikkaus Ab:s penningspelsverksamhet och spelarnas rättsskydd. Dessutom var målet att stärka ensamrättssystemets förmåga att styra spelandet till sådant spelutbud som regleras av lotterilagen, i syfte att ytterligare effektivisera förebyggandet och minskningen av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. Målet var också att stärka ensamrättssystemets EU-rättsliga konsekvens. 

I reformen fogades till lotterilagen de bestämmelser som behövs för att uppnå de ovannämnda målen. För att förebygga och minska de skadeverkningar som penningspel ger upphov till fogades till lagen bland annat bestämmelser om obligatorisk identifiering i samband med spelande. Identifieringen gör det möjligt att införa begränsningar för penningspelande, ta i bruk andra verktyg för kontroll av spelande och uppföljning av den egna penningspelskonsumtionen. Obligatorisk identifiering ökar också mängden data som samlas in. I enlighet med de nya bestämmelserna i lotterilagen kan social- och hälsovårdsministeriet, Institutet för hälsa och välfärd och Veikkaus Ab i enlighet med 51, 54 och 55 § i den lagen använda den information som samlas in om spelandet, inklusive spelarens personuppgifter, i syfte att förebygga och minska de skadeverkningar som penningspel ger upphov till.  

Identifierat spelande möjliggör bland annat att spelande förhindras, om spelaren har belagt sig själv med spelförbud eller om spelaren uppnår en sådan konsumtionsgräns eller ställs inför en sådan annan begränsning som införts av myndigheterna, Veikkaus Ab eller spelaren själv. Begränsningen kan gälla speltid och spelavgifter eller utgöras av beloppet på spelförluster. Enligt 14 § 1 mom. i lotterilagen ska Veikkaus Ab vid anordnandet av penningspel registrera spelaren, öppna ett spelkonto för spelaren och se till att spelaren kan spela penningspel endast om denne har registrerat sig som registrerad spelare hos Veikkaus Ab, för att säkerställa att de begränsningar för spelande som avses i 13 c § 5 mom. och 14 c § genomförs. Enligt 13 c § 5 mom. i lotterilagen kan de spelregler som det föreskrivs om genom förordning av inrikesministeriet innehålla följande bestämmelser för att förebygga och minska ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som spelandet ger upphov till: 1) bestämmelser om speltempot eller andra egenskaper hos vissa kategorier av spel, vissa typer av spel eller vissa spel och 2) bestämmelser om uppställandet av kvantitativa och tidsmässiga begränsningar för vissa kategorier av spel, vissa typer av spel, vissa spel och vissa spelare. Enligt 14 c § i lotterilagen ska Veikkaus Ab vid behov uppställa kvantitativa och tidsmässiga begränsningar för vissa kategorier av spel, vissa typer av spel, vissa spel och vissa spelare i syfte att förebygga och minska de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som spelandet ger upphov till samt erbjuda spelaren möjlighet att själv uppställa ovannämnda begränsningar.  

Kupongspel avser de tippnings-, vadhållnings- och totospel som säljs med Veikkaus Ab:s försäljningsterminaler. I den regeringsproposition som ledde till att lagen ändrades konstaterades det att enligt Veikkaus Ab förutsätter obligatorisk identifiering vid kupongspel att bolagets försäljningsterminaler samt programvaran i terminalerna förnyas på bolagets alla spelplatser. På grund av den tid som förnyandet kräver ingår i 2 mom. i ikraftträdandebestämmelsen en övergångstid enligt vilken 14 § 1 mom. tillämpas i fråga om spelande som sker på spelplatser först från och med den 1 januari 2023. När det gäller spelande på penningautomater tillämpas 14 § 1 mom. dock redan från ikraftträdandet av lagen, det vill säga från och med början av år 2022. Enligt ikraftträdandebestämmelsen tillämpas 14 § 1 mom. dock först från och med början av 2024 när det gäller anordnande av penninglotterier på något annat sätt än elektroniskt, det vill säga i fråga om så kallade skraplotter. Redan i januari 2021 tog Veikkaus Ab på eget initiativ i bruk obligatorisk identifiering i penningautomater på spelplatser och i juli 2021 i spelautomater i bolagets spelsalar. I kasinospel i bolagets spelsalar tog man i bruk obligatorisk identifiering i september 2021.  

Enligt Veikkaus Ab säljs kupongspel för närvarande i tre olika typer av försäljningsterminaler, som är i slutet av sina livscykler, på spelplatserna. I en av terminalerna säljs Veikkaus Ab:s tippnings- och vadhållningsspel och i en annan totospel på andra ställen än vid travbanor. Dessutom används vid travbanorna en försäljningsterminal som avviker från de försäljningsterminaler för totospel som används på andra spelplatser än travbanorna och som också är i slutet av sin livscykel. Enligt Veikkaus Ab är den egenskap som möjliggör obligatorisk identifiering i de nuvarande försäljningsterminalerna inte byggd på ett sådant sätt att försäljningsterminalen skulle hindra försäljning av spel om spelaren låter bli att identifiera sig. Det är möjligt för spelare att som identifierad spela tippnings- och vadhållningsspel, men enligt Veikkaus Ab hindrar inte försäljningsterminalerna automatiskt försäljning av spel om spelaren låter bli att identifiera sig. Det enda undantaget är vadhållningsspelet Lången, för vilket man har i bruk en köpgräns på 1 500 euro per dygn sedan juni 2021. På grund av köpgränsen krävs det identifiering för att spela Lången och vid behov hindrar köpterminalen försäljning av spelet om köpgränsen nåtts. I de försäljningsterminaler för totospel som används för närvarande är det tekniskt omöjligt att bygga en sådan egenskap som möjliggör identifiering och det är över huvud taget omöjligt att identifiera sig på dessa terminaler.  

I anslutning till förnyandet av försäljningsterminaler ingick Veikkaus Ab hösten 2020 ett avtal om leverans av terminaler. Leverantören av terminalerna har meddelat Veikkaus Ab att partierna av försäljningsterminaler inte kan börja produceras enligt den överenskomna tidsramen på grund av den globala komponentbrist som började under coronapandemin. Enligt avtalet borde leveranserna ha skett under perioden april–augusti år 2022. Då skulle Veikkaus Ab ha hunnit göra behövliga kvalitetstester samt installeringar, som kräver cirka åtta veckor, på de över 3 000 försäljningsställena i Finland innan tillämpningen av 14 § 1 mom. i lotterilagen börjar vid ingången av år 2023. Enligt Veikkaus Ab har man förhandlat med leverantören av terminaler samt framhävt att tidsplanen är kritisk med tanke på lotterilagen. Enligt Veikkaus Ab har bolaget inte möjlighet att försnabba tillgången till komponenter. Dessutom är det inte möjligt att med kort varsel byta ut den terminalleverantör som är Veikkaus Ab:s avtalspartner, eftersom detta förutsätter att man på nytt förbereder och konkurrensutsätter en offentlig upphandling enligt lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016). Enligt Veikkaus Ab har terminalleverantören uppskattat att det första partiet på 800 terminaler anländer till Veikkaus Ab i september 2022 och att de sista partierna anländer i slutet av januari 2023. Före identifierat spelande kan tas i bruk ska försäljningsterminalerna dessutom testas och installeras samt ombuden utbildas. 

Coronapandemin orsakade en fortfarande pågående global komponentbrist, vilken har förvärrats av Rysslands anfallskrig mot Ukraina. Komponentbristen hindrar produktionen av nya försäljningsterminaler i en situation där Veikkaus Ab planerat att obligatorisk identifiering ska förverkligas med hjälp av nya försäljningsterminaler. På basis av bedömningarna ovan kan de nya försäljningsterminalerna tas i bruk senast sommaren 2023. Veikkaus Ab har dock som mål att ta i bruk identifierat spelande så fort som det är möjligt. 

3  Förslagen och deras konsekvenser

4  Remissvar

Av remissinstanserna understödde social- och hälsovårdsministeriet, Institutet för hälsa och välfärd och Polisstyrelsen inte en ändring av ikraftträdandebestämmelsen på det föreslagna sättet. I utlåtandena konstaterades det att det i lagen inte föreskrivs om det praktiska genomförandet av obligatorisk identifiering och att obligatorisk identifiering också kan genomföras med alternativa metoder i stället för med nya försäljningsterminaler. Genom obligatorisk identifiering och till det hörande begränsningar av spelande effektiviseras bekämpningen av sådana skadeverkningar som penningspel ger upphov till avsevärt och skadeverkningarnas inverkan minskas. Den obligatoriska identifieringen effektiviserar övervakningen av åldersgränser och försvårar omedelbart minderårigas penningspelande. Senareläggningen av obligatorisk identifiering försämrar social- och hälsovårdsministeriets samt Institutet för hälsa och välfärds förutsättningar att genomföra den uppgift som föreskrivs i 52 § i lotterilagen. Med undantag av totospel kan obligatorisk identifiering genomföras i de nuvarande försäljningsterminalerna på så sätt att försäljarna av kuponger vid spelplatserna ser till att spelaren identifieras i samband med köpet av spelet. Detta kan genomföras genom en uppdatering av anvisningarna för ombud. Tillvägagångssättet kan användas tills nya försäljningsterminaler finns tillgängliga. Försäljarna sköter identifieringen också för närvarande på basis av frivillighet som utgår från spelaren. Identifiering av kunder är en rutin som är i bruk vid penningspel och även när det gäller andra produkter med kontroll av åldersgräns.  

De övriga remissinstanserna ansåg i huvudsak att den föreslagna ändringen av ikraftträdandebestämmelsen på grund av de tvingande omständigheterna till följd av komponentbristen är förståelig. I sitt utlåtande, som understödde förslaget, sade Veikkaus Ab att bolaget strävar efter att införa obligatorisk identifiering så snart som möjligt. Enligt Veikkaus Ab går det inte att på ett tillfredsställande sätt verkställa obligatorisk identifiering vid kupongspel genom att utveckla de försäljningsterminaler som för närvarande är i bruk och som är i slutet av sin livscykel. Om den tekniska lösning som skapats i de nya försäljningsterminalerna inte kan tas i bruk i tid och på ett kontrollerat sätt, leder detta t.ex. till att införda spelspärrar och begränsningar kommer att vara bristfälliga i praktiska situationer. När det gäller att förebygga skadeverkningar som uppstått till följd av penningspel kan enligt Veikkaus Ab nyttan av obligatorisk identifiering uppnås på ett säkert sätt fullt ut först när tekniska lösningar, som fungerar vattentätt, är i bruk i hela nätverket av försäljningsställen. Enligt Veikkaus Ab kommer de temporära lösningarna sannolikt att ha negativa konsekvenser också för bolagets övriga utvecklingsverksamhet och kommersiella verksamhet, eftersom verkställandet av obligatorisk identifiering vid så kallat gruppspel förutsätter att nya försäljningsterminaler tas i bruk. 

Finlands Dagligvaruhandel rf, Trafikservicehandlarna rf och Turism- och Restaurangförbundet rf som med anledning av inlämnade remissutlåtanden hörts, stödde en ändring av ikraftträdelsebestämmelsen i fråga om alla så kallade kupongspel. Föreningarna ansåg att obligatorisk identifiering inte kan verkställas genom temporära lösningar innan de nya försäljningsterminalerna tas i bruk. En ändring av ikraftträdandebestämmelsen endast i fråga om t.ex. totospel skulle kräva att försäljarna av kupongspel utbildas och att anvisningarna gås igenom på alla försäljningsställen. Detta skulle enligt föreningarna medföra betydande extra kostnader. Ibruktagandet av obligatorisk identifiering vid spelande på föråldrade försäljningsterminaler och i föråldrade system skulle inte leda till att kunderna kan identifiera sig på ett funktionssäkert, tydligt och lätt sätt. Praxis för identifiering och kundservicesituationerna i samband med kupongspel skulle vara brokiga, många fel skulle inträffa och identifieringen skulle inte heller vara vattentät.  

Utifrån remissvaren kompletterades motiveringarna i propositionen. Lagförslagets innehåll har ändrats på basis av de preciserade bedömningarna av leveranstidpunkten av de nya försäljningsterminalerna, så att obligatorisk identifiering vid kupongspelande börjar senast den 1 juli 2023 istället för den 1 januari 2024. Dröjsmålet i fråga om de nya försäljningsterminalerna ser ut att bli kort och därför har man i propositionen inte granskat något sådant alternativ där tidpunkten för ibruktagande av obligatorisk identifiering endast flyttas i fråga om t.ex. totospel, medan man i fråga om annat kupongspelande övergår till obligatorisk identifiering vid spelande genom alternativa tekniska lösningar.  

5  Ikraftträdande

Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2023. 

6  Förhållande till budgetpropositionen

Propositionen hänför sig till budgetpropositionen för 2023 och avses bli behandlad i samband med den. Propositionen bedöms öka Veikkaus Ab:s intäkter, som tas in i statsbudgeten, och det lotteriskattebelopp som Veikkaus Ab betalar. I avsnitt 3.2.1 behandlas närmare de bedömda konsekvenserna för Veikkaus Ab:s intäkter och lotteriskatt.