3
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Enligt 19 § 1 mom. i grundlagen har alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv rätt till oundgänglig försörjning och omsorg. Med oundgänglig försörjning och omsorg avses en sådan inkomstnivå och sådana tjänster som tryggar förutsättningarna för ett människovärdigt liv. Sådant stöd omfattar till exempel att ordna mat och boende som är nödvändig för att behålla hälsan och livsförmågan. För att ordna detta behövs det i praktiken lagstiftning på lägre nivå, där det ingår bestämmelser om de stödformer som ordnas i praktiken och förutsättningarna för att få del av dem. Utöver oundgänglig försörjning ska enligt 19 § 2 mom. i grundlagen var och en genom lag garanteras rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad vid arbetslöshet, sjukdom, arbetsoförmåga och under ålderdomen samt vid barnafödsel och förlust av en försörjare. Begreppet skydd för grundläggande försörjning är i sig oberoende av den gällande lagstiftningen om social trygghet och grundlagsbestämmelsen är således inte direkt förknippad med något existerande förmånssystem. När det gäller bestämmelsen har den etablerade synen ändå varit att ändringar i lagstiftningen som innebär ett väsentligt ingrepp i skyddet för den grundläggande försörjningen inte svarar mot villkoren i den. Bestämmelsen innehåller också en skyldighet för lagstiftaren att agera. Det har å andra sidan ansetts naturligt att den sociala tryggheten riktas och utvecklas i enlighet med samhällets ekonomiska tillgångar. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att den grundläggande försörjningen är tryggad på lång sikt.
En central fråga vid bedömningen av 19 § i grundlagen är huruvida den motivering som anförs för ändringarna i grundskyddets nivå är acceptabla med tanke på grundrättsdoktrinen och förenliga med proportionalitetskravet. Vid bedömningen av om den grundläggande försörjningen tryggas tillräckligt samt om den oundgängliga försörjningen tillgodoses bör man i stället för det enskilda ändringsförslaget beakta de kumulativa effekterna på individnivå av de ändringar som olika år företagits i olika förmåner som en helhet samt folkpensionsindexets utveckling i förhållande till det s.k. försämringsförbudet.
När det gäller regeringens proposition är det viktigt att beakta att de personer som berörs av förslaget oberoende av de nu föreslagna ändringarna fortfarande, tack vare att nivån på utkomststödets grunddel bibehålls, har samma rätt till sistahandsskydd enligt 19 § 1 mom. i grundlagen som tidigare. Å andra sidan måste man beakta att sänkningen av de grundskyddsförmåner som kommer i första hand och den samtidiga höjningen av utkomststödet som kommer i sista hand kan medföra partiell rätt till utkomststöd för personer och familjer. Å andra sidan är det inte desto noggrannare angivet i lagstiftning, rättspraxis eller annan tolkningspraxis som gäller grundlagen vilka penningbelopp som grundlagen skyddar i fråga om olika förmåner. Det har inte heller desto närmare angetts vad man borde kunna skaffa i vardagen med de förmåner som betalas. Tryggheten är förknippad med vissa sociala risksituationer. De är arbetslöshet, sjukdom, moderskap, familjebildning, olycksfall i arbetet, yrkessjukdom, arbetsoförmåga, ålderdom och familjeförsörjarens dödsfall. Om dessa risker realiseras hindrar de en person från att skaffa sin utkomst genom arbete, så utkomsten ersätts genom socialförsäkring eller socialunderstöd. Den grundläggande försörjningen kompletteras av skyddet för oundgänglig försörjning som kommer i sista hand och som beviljas enligt behov.
Artikel 12 i europeiska sociala stadgan ålägger medlemsstaterna att inrätta ett system för social trygghet, som tryggar medborgarnas försörjning i händelse av risker som hänför sig till avbrott i arbetslivet och artikel 12 omfattar både försäkringsbaserade och inkomstrelaterade ersättningar samt jämnstora, oftast skattefinansierade, ersättningar som är oberoende av den tidigare arbetshistoriken. Artikel 13 i stadgan tryggar åter var och en rätt till social hjälp som inte har tillräckliga inkomster eller medel och som inte kan skaffa sådana inkomster eller medel genom egna ansträngningar eller på något annat sätt.
Kommittén för sociala rättigheter, som övervakar europeiska sociala stadgan, har behandlat den sociala tryggheten i Finland i sina avgöranden och den meddelade bland annat 2016 ett avgörande enligt vilket beloppen av det grundläggande utkomstskyddet och de förmåner som tryggar minimiutkomsten är för låga i Finland. De stater som har satt i kraft stadgan har förbundit sig att skydda de sociala och ekonomiska rättigheter som anges i stadgans artiklar. Det sociala trygghetssystemet i Finland omfattar både inkomstrelaterade förmåner och förmåner till minimibelopp. De sociala förmånerna till minimibelopp är garantipensionen, sjuk- och rehabiliteringsdagpenningen till minimibelopp samt grunddagpenningen inom utkomstskyddet för arbetslösa. Vid sidan av dem finns behovsprövade förmåner som räknas som socialunderstöd, dvs. arbetsmarknadsstöd och utkomststöd. I regel strävar Finland efter att trygga en individs ställning i händelse av en social risksituation (såsom arbetslöshet, sjukdom eller arbetsoförmåga). När en risk realiseras är strävan att bevara individens utkomst på den nivå som föregick risken. Om en person inte har haft några inkomster, är han eller hon berättigad till skydd till minimibelopp när en risk realiseras. I europeiska sociala stadgan finns inte samma slags indelning, vilket orsakar tillämpnings- och tolkningssvårigheter.
I bakgrunden till det finländska systemet finns den nordiska uppfattningen om social trygghet som en kombination av penningstöd och tjänster. Kommittén har även granskat tillräckligheten i fråga om de andra nordiska ländernas grundtrygghet. Även vid denna granskning framträdde särdragen hos det nordiska systemet. Synen har lett till meningsskiljaktigheter med kommittén för sociala rättigheter. Finland bedömer vad som är tillräcklig minimitrygghet på ett annat sätt, eftersom i Finland utgör sociala förmåner, social- och hälsovårdstjänster och olika avgiftstak inom hälso- och sjukvården en helhet. Nivån på en enskild förmån är enligt finländskt synsätt inte ett bra mått på vad som är tillräckligt stöd, eftersom i Finland kan utkomsten bestå av till exempel arbetsmarknadsstöd, bostadsbidrag och utkomststöd. Dessutom finns det egna avgiftstak för bland annat offentliga hälsotjänster och receptbelagda läkemedel, som begränsar klientens hälso- och sjukvårdskostnader till en skälig nivå. Vid bedömningen av vad som är tillräcklig social trygghet, är det enligt det nationella synsättet också av betydelse vad man kan skaffa med den sociala tryggheten i det aktuella landet.
När kommittén fattade ovannämnda beslut var Eurostats senaste siffror om den ekvivalenta medianinkomsten för Finlands del från 2013. Utifrån dem konstaterade kommittén att 50 procent av den ekvivalenta medianinkomsten för en person var 970 euro och 40 procent 776 euro per månad. Utifrån dessa siffror bedömde kommittén nivån på minimiförmånerna i Finland jämfört med förpliktelserna enligt artikel 12.1 i sociala stadgan. Beträffande sjukdagpenningen konstaterade kommittén att minimidagpenningen 2013 var 23,77 euro eller 594 euro i månaden. Kommittén konstaterade att det motsvarar 31 procent av den ekvivalenta medianinkomsten och efter en förskottsinnehållning på 20 procent bara 24 procent av den ekvivalenta medianinkomsten (475 euro i månaden). Minimibeloppet av moderskapspenning och rehabiliteringspenning var detsamma. I förhållande till rätten enligt artikel 12 i stadgan ansågs beloppen vara otillräckliga. Bruttobeloppet av grunddagpenningen för en arbetslös var 2013 32,46 euro om dagen, dvs. 698 euro i månaden och efter en förskottsinnehållning på 20 procent var förmånsbeloppet 558 euro i månaden. Bruttobeloppet av grunddagpenningen motsvarade 36 procent och nettobeloppet efter beskattningen 29 procent av den ekvivalenta medianinkomsten. Garantipensionen 2013 var 738,82 euro per månad, dvs. 38 procent av den ekvivalenta medianinkomsten, så även den stannade ett par procentenheter under den gräns på 40 procent som kommittén anser att är absolut. Kommitténs slutsats var att nivån på sjukdagpenningen, moderskapspenningen, rehabiliteringspenningen, grunddagpenningen för arbetslösa och garantipensionen inte motsvarade de förpliktelser som artikel 12.1 ställer på konventionsstaterna. Enligt kommittén var det inte nödvändigt att pröva den eventuella inverkan av tilläggsförmåner, såsom socialunderstöd och bostadsbidrag, eftersom förmånernas utgångsnivå stannade under det absoluta minimum, dvs. under 40 procent av den ekvivalenta medianinkomsten.
Kommittén uteslöt inte i sin bedömning den möjligheten att utkomststödet som helhet kan nå upp till nivån 50 procent av den ekvivalenta medianinkomsten hos vissa mottagare och under vissa förhållanden. Trots detta ansåg kommittén att det utifrån den information den erhållit inte var bevisat att alla personer som behöver det får tillräckligt utkomststöd. Angående arbetsmarknadsstödet konstaterade kommittén att fast arbetsmarknadsstödet är betydligt större än utkomststödets grunddel, är det ändå klart mindre än kommitténs tröskel på 50 procent. Kommittén har förstått att mottagarna av arbetsmarknadsstöd kan vara berättigade till både bostadsbidrag och utkomststöd, som täcker boendekostnaderna utöver bostadsbidraget. Enligt kommittén hade den finska regeringen ändå inte presenterat några uppgifter om beloppet av det bostadsbidrag som betalats till mottagarna av arbetsmarknadsstöd eller om det kompletterande utkomststödet som är avsett för bostadskostnader. Därför var kommittén inte övertygad om att arbetsmarknadsstödet tillsammans med andra förmåner når tillräcklig nivå. Kommittén beslöt att konstatera att utkomststödsförmånerna och arbetsmarknadsstödet inte är tillräckliga och enligt den har man därför också brutit mot artikel 13.1 i stadgan.
Kommittén för sociala rättigheter ansåg alltså att de finländska sociala trygghetsförmånerna till minimibeloppen i huvudsak är för små. Granskningen av beslutet försvåras dock av att i sociala stadgan utgår man i regel ifrån att trygga en social trygghet som ersätter de tidigare inkomsterna när en risk (sjukdom, arbetslöshet eller ålderdom) realiseras. Härmed torde avses inkomstrelaterad trygghet, som även i Finland är den primära formen av utkomstskydd. Vid sidan av denna bestämmer artikel 12.1 mycket kategoriskt om rätt för alla till en viss kalkylmässig miniminivå, som inte får underskridas. Finlands universella sociala trygghet baserar sig på såväl inkomstrelaterad som grundskyddsnivå, och artikel 12 i stadgan reglerar just grundskyddets nivå.
När kommittén har bedömt de försämrande åtgärderna har den ansett att det faktum att vissa sociala förmåner inte har höjts till fullt belopp under vissa tidsperioder inte nödvändigtvis strider mot artikel 12.3. Enligt stadgan medför ekonomiska svårigheter dock inte automatisk rätt att skära i förmånerna. Staterna är med stöd av europeiska sociala stadgan också förpliktade att försöka att stegvisa höja nivån på sitt sociala trygghetssystem. Detta kan ske till exempel genom att höja nivån på de sociala trygghetsförmånerna, utvidga den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet eller införa nya sociala trygghetsförmåner. I Finland har förmånsnivåerna ändrats i varierande mån vid olika tidpunkter och på olika sätt för olika förmåner. Även den personkrets som berörs av förmånerna är stadd i kontinuerlig förändring. Helt nya sociala trygghetsförmåner införs dock relativt sällan. Den senaste helt nya grundskyddsförmånen i Finland är pensionsstödet, som har verkställts sedan den 1 juni 2017 och som är avsett att underlätta situationen för äldre långtidsarbetslösa. När det gäller utvecklandet av de sociala trygghetssystemen har kommittén inte haft något anmärka på tillämpningen av stadgan i Finland.
Hur grundskyddets tillräcklighet har utvecklats och vilka faktorer som har påverkat detta utreddes under åren 2011—2015 av en expertgrupp för utvärdering av grundtryggheten vars verksamhet baserar sig på lag. Enligt gruppens rapport (THL, Työpaperi 1/2015) har de disponibla inkomsterna hos de hushåll som är beroende av grundtryggheten samt hos låginkomsttagare huvudsakligen ökat under åren 2011—2015. Inkomsterna ökade både i förhållande till medelinkomsttagarnas inkomster och reellt. Nivån på en pensionstagares grundtrygghet är högre än nivån för andra som lever på grundtryggheten. Pensionstagarna var de enda av de som undersöktes som hade en grundtrygghet som är tillräcklig för att täcka konsumtionen enligt referensbudgeten för ett rimligt minimum. Inkomstnivån för en person som levde på grundtrygghet i förhållande till en rimlig minimikonsumtion enligt referensbudgeten hade stigit sedan 2011. Den nivå som möjliggör grundtrygghet ligger i Finland på en västeuropeisk medelnivå både utan boendekostnader och med boendekostnader. Ändringarna i lagstiftningen om förmåner och beskattning under åren 2011—2015 minskade inkomstskillnaderna och minskade fattigdomen. Den lagstadgade utvärderingen av grundtrygghetens tillräcklighet görs vart fjärde år, och följande utvärdering görs således vid årsskiftet 2018—2019.
När det gäller utvecklandet av systemen för grundtrygghet bör det konstateras att Finlands grundtrygghetsförmåner har utvecklats med nivåförhöjningar trots att förmånerna har sänkts från ingången av 2017 och trots beslutet om att frysa deras belopp under åren 2017—2019. Från ingången av 2012 har nivån på grundtrygghetens grunddagpenning och arbetsmarknadsstöd höjts med 100 euro per månad, vilket överskrider effekten av frysningen/nedskärningen under åren 2017—2019. Sedan den 1 juni 2017 har pensionsstödet betytt cirka 200 euro mer i utkomst per månad för de långtidsarbetslösa som tidigare har fått arbetsmarknadsstöd. Utkomsten för sjuka personer som lever på grundtrygghet förbättrades vid ingången av 2018 genom att höja minimibeloppen av sjukdagpenningen och rehabiliteringspenningen till samma nivå som det grundläggande utkomststödet. I början av 2019 överlämnar regeringen till riksdagen ett förslag om att minimibeloppen av sjukdagpenningen och rehabiliteringspenningen ska höjas till arbetsmarknadsstödets nivå. Dessutom föreslås det att den årliga självriskgränsen för läkemedelskostnaderna ska sänkas vid ingången av 2019.
Garantipensionen har höjts med 23 euro per månad från ingången av 2016, och med ytterligare 15 euro i månaden från ingången av 2018. Den ska höjas ytterligare med 10 euro per månad vid ingången av 2019. Pensionsstödet höjs med motsvarande belopp. Minimibeloppen av rehabiliteringspenningen för unga och för yrkesinriktad rehabilitering höjdes vid ingången av 2018 så att de motsvarade garantipensionen. De höjdes även vid ingången av 2019 i motsvarande grad som garantipensionen. Pensionstagarnas utkomst har även ökat på grund av höjningen av de maximala godtagbara boendekostnaderna vid pensionstagares bostadsbidrag vid ingången av 2018. Beloppet höjdes med 1,8 procent och efter höjningen uppgår de maximala godtagbara boendekostnaderna i kommungrupp I till 8 097 euro, i kommungrupp II till 7 447 euro och i kommungrupp III till 6 533 euro om året. Även grunddelen av vårdbidraget för pensionstagare höjdes till 8,81 euro per månad vid ingången av 2018. Grunddelen av vårdbidraget är 70,52 euro per månad år 2018.
Finland rapporterar regelbundet till kommittén för sociala rättigheter om förändringarna i nivån på de sociala förmånerna. I Finlands trettonde rapport av oktober 2017 beskrivs utöver den positiva utvecklingen i förmånerna även de utmaningar som gäller dem, t.ex. indexförändringarna. Finland fortsätter uppehålla en konstruktiv dialog med kommittén.
I Finland har grundlagsutskottet uttryckligen sagt att det inte går att grundlagsnivå föreskriva i detalj om nivån på tillräcklig trygghet. I den nationella grundlagsbedömningen bedöms alltså inte försörjningsnivån till exempel i förhållande till inkomstnivån i samhället eller stödets köpkraft, utan bedömningen görs, åtminstone i grundlagens kontext, inom systemet. Vid bedömningen av enskilda fall har grundlagsutskottet till exempel konstaterat att ett lagförslags konsekvenser för grundskyddsnivån är “obetydliga” och således acceptabla eftersom de inte ingriper i den grundläggande rättigheten, såsom i utlåtandet GrUU 17/1996, och samma bedömningsgrund befästes i utlåtandet GrUU 48/2006. Bland rättslärda har även en sådan åsikt framförts att dylik acceptans av obetydliga ändringar, utan bedömning av var den absoluta lägsta nivån ligger, tryggar inte grundrättsskyddet tillräckligt. I praktiken är det dock synnerligen utmanande att ange en dylik absolut lägsta nivå, eftersom grundlagen inte i sig skyddar ett visst penningbelopp av någon förmån eller en genomsnittlig förmånstagares ställning, utan i sista hand individens ställning i samhället, varvid det automatiskt blir fråga om att bedöma olika förmåners samverkan samt, när det gäller utkomstskyddets tillräcklighet, även individens utgifter, t.ex. beskattningens samt prisutvecklingens inverkan. I praktiken får ändringar ändå inte leda till en situation där en enskild persons rätt till oundgänglig försörjning äventyras. Utskottet har emellertid inte heller på allmän nivå angett hur stor månadsinkomst som tryggar medborgarens subjektiva rätt till oundgänglig försörjning.
Det är klart att även när det gäller ett tillräckligt grundskydd har den grundläggande rättighet som ska skyddas ett visst kärninnehåll, fast det inte är lätt att definiera det i praktiken, dvs. i praktiken en penningnivå, som vid en viss tidpunkt inte kan underskridas. I ljuset av grundlagsutskottets tidigare praxis finns det i sig inte heller några absoluta konstitutionella hinder för försvagningar av de förmåner som avser att trygga den grundläggande försörjningen i enlighet med 19 § 2 mom. i grundlagen. (bl.a. GrUB 25/1994 rd). Grundlagsutskottet har också ansett att i den mån det är fråga om grundläggande utkomstförmåner som direkt finansieras av det allmänna är det logiskt att förmånerna dimensioneras med hänsyn till den rådande situationen inom samhällsekonomin och de offentliga finanserna (GrUU 34/1996 rd, GrUU 21/2016 rd). Grundlagsutskottet har påpekat att strävan med de grundläggande rättigheterna inte är att bevara nivån på vissa förmåner. Dessutom har utskottet uttalat att den sociala tryggheten är bunden till samhällets ekonomiska tillgångar och därför är det logiskt att förmånerna dimensionernas med hänsyn till den rådande situationen inom samhällsekonomin och de offentliga finanserna. Vid bedömningen av nivån på den grundläggande rättigheten fästs uppmärksamhet således vid samhällets tillgångar vid sidan av stödtagaren. Vad som är tillräckligt verkar åtminstone inte enbart bestämmas enligt behovet och kostnadsnivån i det omgivande samhället utan också enligt om staten har tillräckligt med tillgångar. Här kan man också uppmärksamma en annan synvinkel, enligt vilken bestämmelserna om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter är av lagstiftaren formulerade prioriteter, som det allmänna måste beakta och som måste respekteras när ekonomiska tillgångar och besparingar inriktas i ekonomiskt utmanande tider. I vilket fall som helst har lagstiftaren ingen obegränsad fullmakt att sänka förmånsnivån på grund av det ekonomiska läget. Grundlagsutskottet har också i sina uttalanden som behandlat försämringar av sociala och kulturella rättigheter betonat att vid bedömningen av reglering som ingriper i sociala rättigheter måste konstitutionell betydelse med avseende på de allmänna förutsättningarna att inskränka de grundläggande rättigheterna också tillmätas åt att en försämring begränsas tidsmässigt till den tid de offentliga finanserna förväntas vara allvarligt ansträngda (se GrUU 11/2015 rd och GrUU 10/2015 rd) och åt nivån på förmånerna i förhållande till läget i fråga om de offentliga finanserna (se t.ex. GrUU 12/2015 rd). Utskottet anser det också vara klart att en försämring inte får leda till att kärnan i grundrättighets- och människorättsförpliktelserna blir en död bokstav (t.ex. GrUU 14/2015 rd). Likaså har utskottet betonat att de sociala rättigheter som garanteras i 19 § i grundlagen åtminstone inte får försämras så att de behövande blir tvungna att tillgripa utkomstskyddet i sista hand enligt 19 § 1 mom. i grundlagen (GrUU 21/2016 rd, GrUU 10/2009 rd). Utskottets ståndpunkt kan ses om ett uttryck för den inställning som i sig även motsvarar grundlagens formulering, nämligen att de sociala rättigheter som tryggas i 19 § i grundlagen och lagstiftarens förpliktelse att säkerställa dem inte återgår enbart på bestämmelsen i 19 § 1 mom. i grundlagen om den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv, utan de sociala rättigheter som garanteras i 19 § 2—4 mom. i grundlagen har en egen självständig betydelse som bestämmer skyldigheter som går utöver de förpliktelser som åläggs det allmänna i 19 § 1 mom. i grundlagen.
I samband med ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har man ofta talat om ett försämringsförbud, dvs. att den stödnivå som en gång uppnåtts inte får försämras. Även försämringsförbudets betydelse begränsas i praktiken avsevärt av att tryggandet av i synnerhet ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har klart förknippats med tanken om att de grundläggande rättigheterna är beroende av de disponibla ekonomiska tillgångarna. Grundlagsutskottet har tidigare till exempel i samband med den temporära indexfrysningen av barnbidragen menat att den temporära indexfrysningen har haft relativt små konsekvenser som inte lett till väsentliga försämringar för barnfamiljer. Det har dock i sig betraktats som oroväckande att regleringen drabbat låginkomstfamiljer kraftigast. Att för tre år slopa indexhöjningar som påverkar barnbidragets storlek ansågs inte som helhet bedömt försämra barnfamiljernas ställning till den grad att det blir ett problem med avseende på 19 § 3 mom. i grundlagen. Bedömningen byggde på antagandet att inflationen är moderat så länge indexhöjningarna ligger på is. (GrUU 25/2012).
Eftersom det är svårt att uppskatta indexutvecklingen länge på förhand, har man i fråga om frysningen av folkpensionsindex valt en modell när det varje år utarbetas en särskild regeringsproposition om frysningen, trots att den grundläggande lösningen baserar sig på en skrivning i regeringsprogrammet. Förfarandet säkerställer att konsekvenserna kan bedömas så exakt som möjligt för respektive år. Samtidigt är det möjligt att göra den konstitutionella bedömningen utifrån så aktuella beräkningar som möjligt.
De grundläggande rättigheterna, även de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna, är individuella rättigheter. Det är inte fråga om befolkningsgruppers eller kollektiva rättigheter eller rättigheter som en individ har endast som medlem av ett kollektiv eller för att han eller hon för till en majoritet eller en minoritet. När de grundläggande rättigheterna skyddas är det på motsvarande sätt inte fråga om vilket slags skydd människor i genomsnitt får eller vilket skydd får majoriteten eller någon procentandel av befolkningen. I samband med arrangemang som berör de grundläggande fri- och rättigheterna måste man i mån av möjlighet försöka förhindra att någon blir lidande. På individnivå verkar en indexfrysning inte ha någon väldigt stor ekonomisk betydelse, om saken bedöms utifrån enskilda förmåner eller en frysning som genomförs ett enskilt år. När nedskärningar görs upprepade gånger måste man emellertid bedöma om ändringarna som helhet äventyrat tillgodoseendet av en viss grundrättighet, dvs. har den sammantagna verkan av försämringarna blivit orimlig för någon grupp av människor eller för dem som befinner sig i en viss livssituation och är beroende av vissa stöd. Grundlagsutskottet har bland annat i samband med nedskärningar av barnbidragen konstaterat att ”regeringen ska se till att den sammantagna effekten av de redan genomförda nedskärningarna och övriga kommande nedskärningar som påverkar familjernas möjligheter att trygga barnens välfärd inte blir oskälig” (GrUU 11/2015 rd, se även GrUU 32/2014 rd, GrUU 25/2012 rd och 12/2015 rd).
Den finländska ekonomin växer snabbt och tillväxten sker på bred front. Konjunkturuppgången som fortgått i två år har efter slutet av 2017 lett till en avsevärd ljusning också på arbetsmarknaden. Företagens förtroende ligger på topp och efterfrågan på arbetskraft har ökat kraftigt. Sysselsättningen växer snabbt och arbetslösheten minskar. Tillväxten i ekonomin och sysselsättningen stärker de offentliga finanserna. Den ekonomiska tillväxten ökar skatteinkomsterna och sänker arbetslöshetsutgifterna. De beslut som stävjar utgiftsökningen, av vilka frysningen av folkpensionsindex är ett, förbättrar också den offentliga ekonomin.
Den goda ekonomiska konjunkturen överskuggar dock de strukturella faktorer som försvagat de offentliga finanserna under det innevarande årtiondet. Dessutom är den offentliga skuldsättningen på en mycket hög nivå när följande lågkonjunktur börjar, varför den offentliga ekonomin är mycket mer sårbar än tidigare inför den nya recessionen. Befolkningen åldras oavsett konjunkturerna och den ökning av utgifterna för vård och omsorg som är en följd av förändringen i åldersstrukturen fortgår ofrånkomligen i snabb takt ända in på 2030-talet, om det inte är möjligt att stävja utgiftsökningen. När konjunkturcykeln planat ut hotas den ekonomiska tillväxten att avta till mellan en och en och en halv procent. Eftersom befolkningen åldras ökar mängden arbete som utförs knappast alls. Därför kommer den ekonomiska tillväxten att vara beroende enbart av en ökning av produktiviteten. Den ekonomiska tillväxt som kan skönjas räcker inte till för att på lång sikt finansiera de förmåner och tjänster som lagstiftningen erbjuder medborgarna. När ekonomin växer snabbt är det lägligt att reformera ekonomins strukturer eftersom en kraftig efterfrågan lindrar de ogynnsamma konsekvenser som reformerna eventuellt har på kort sikt. En konsekvent planering av reformerna och ett målmedvetet genomförande av dem kan i bästa fall dämpa reformernas ogynnsamma konsekvenser också på kort sikt. För att trygga en hållbar finansiering av den offentliga serviceproduktionen och den sociala tryggheten behövs det alltjämt lösningar som ökar inkomsterna inom de offentliga finanserna och minskar utgifterna eller utgiftsökningen på lång sikt.
Eftersom grundlagsutskottet i sin tolkningspraxis inte heller har angett något klart eurobelopp som nivån på en förmån som tryggar den grundläggande försörjningen inte får underskrida, så kan propositionen åtminstone inte anses stå i direkt konflikt med tidigare utlåtandepraxis. Grundlagsutskottet har emellertid ofta konstaterat att trygghet enligt 19 § 2 mom. innebär en mer långtgående nivå på tryggheten än rätten enligt 1 mom. till oundgänglig försörjning och omsorg. Det system som tryggar den grundläggande försörjningen får alltså inte utgöras av den trygghet som i sista hand följer av 1 mom. (t.ex. GrUU 25/2013 rd och de utlåtanden som det hänvisas till där samt RP 309/1993 rd). Nivåhöjningarna av grundtrygghetsförmånerna (arbetsmarknadsstöd och grunddagpenning enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa, garantipension, pensionsstöd, dagpenning till minimibelopp enligt sjukförsäkringslagen samt rehabiliteringspenning till minimibelopp enligt lagen om Folkpensionsanstaltens rehabiliteringsförmåner och rehabiliteringspenningförmåner) betyder att alla ovannämnda förmåner till minimibelopp år 2019 blir större enligt nettobelopp än det grundläggande utkomststödet och att de som tar emot förmånerna i regel omfattas av rätt förmånssystem. Således innebär varken den frysning av folkpensionsindex eller den nivåhöjning av det grundläggande utkomststödet som föreslås att det blir flera personer än förut som får rätt till utkomststöd som en följd av indexfrysningen. I samband med beredningen av propositionen har konsekvenserna, med hänsyn till de avgöranden som träffats vid olika tidpunkter samt de kumulerade effekterna av avgöranden som gäller olika förmåner, beräknats vara så pass obetydliga att det har ansetts möjligt att frysa folkpensionsindexet utan att bryta mot grundlagen. Sålunda anser regeringen att propositionen inte står i konflikt med förbudet att försämra de grundläggande rättigheterna eller de allmänna förutsättningarna att inskränka de grundläggande rättigheterna.
Konsekvenserna av den föreslagna ändringen har även bedömts i förhållande till 15 § om egendomsskydd i grundlagen. Den föreslagna ändringen gäller det folkpensionsindex som används vid höjningen av beloppen i pensionssystemet. De föreslagna ändringarna har på ovan beskrivet sätt konsekvenser för storleken på folk- och garantipensioner samt vissa andra förmåner och belopp, och därför har en grundlagsenlig bedömning av ändringen ansetts nödvändig även med avseende på egendomsskyddet.
Paragrafen om egendomsskydd i grundlagen är i sig av allmän karaktär, och bedömningen grundar sig därför till största delen på grundlagsutskottets tolkningspraxis. Inkomstrelaterade arbetspensioner har med stöd av grundlagsutskottets tillämpningspraxis ansetts vara omfattade av egendomsskyddet (bl.a. GrUU 4/1994 rd, GrUU 13/1995 rd och GrUU 22/1995 rd). Utgångspunkten har varit att en pension som omfattas av egendomsskydd ska vara intjänad. En pension, eller en sådan del av en pension, som grundar sig på någon annan princip än intjäningsprincipen omfattas inte på samma sätt av egendomsskyddet. Till exempel har folkpension inte ansetts vara en intjänad pension och den åtnjuter inte heller egendomsskydd till de delar som inte har förfallit till betalning (GrUU 12/1995 rd). Sociala bidrag har varit omfattade av egendomsskydd när de har förfallit till betalning (GrUU 5/1950 rd).
Grundlagsutskottet har i flera utlåtanden godkänt att bestämmelser om indexändringar föreskrivs genom en vanlig lag (jfr GrUU 1/1975 II rd, GrUU 9/1991 rd och GrUU 22/1995 rd). När överensstämmelse med grundlagen prövas har grundlagsutskottet som en viktig fråga lyft fram det faktum att en indexändring inte påverkar pensionsposter som redan har förfallit till betalning. Dessutom har grundlagsutskottet i sina tidigare utlåtanden betonat vikten av att ändringen inte har lett till en sänkning av pensionsbeloppen samt att ändringen i vilket fall som helst har lett till en ökning av grundtrygghetsförmånernas belopp. Vid prövning av överensstämmelsen med grundlagen har det också varit av betydelse att ändringen väsentligt har berott på den rådande situationen inom samhällsekonomin (GrUU 10/1994 rd samt GrUU 34/1996 rd) och att ändringen har varit obetydlig (GrUU 13/1995 rd). Enligt grundlagsutskottets tolkningar gäller skyddet för pensionsförmåner skydd för en konkret intjänad ekonomisk förmån och inte skydd för ett pensionssystem som är i kraft under en viss tid (GrUU 4/1994 rd och GrUU 13/1995 rd).
De föreslagna ändringarna följer i huvuddrag grundlagsutskottets tidigare ställningstaganden. Konsekvenserna av de föreslagna ändringarna är ringa för nivån på pensionerna eller på de övriga förmåner som tryggar utkomsten även om man beaktar de nivåhöjningar av garantipensionen, grunddagpenningen och arbetsmarknadsstödet enligt lagen om utkomststöd för arbetslösa samt dagpenningen enligt sjukförsäkringslagen som redan gjorts och de som föreslås i denna proposition och i den andra regeringspropositionen. Utkomststödets grunddel, genom vilken rätten till oundgänglig försörjning och omsorg enligt 19 § i grundlagen tryggas, föreslås bli höjd. De föreslagna ändringarna kan enligt en helhetsbedömning anses vara rimliga med avseende på egendomsskyddet. De föreslagna ändringarna har inga retroaktiva konsekvenser.
Med stöd av vad som anförts ovan anser regeringen att propositionen inte innehåller några sådana förslag som skulle innebära att den inte kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Regeringen anser dock att det vore bra att begära grundlagsutskottets utlåtande om propositionen.