1.1  Allmänt

Sökande av ändring i ett förvaltningsbeslut är ett viktigt rättsmedel efter att beslutet har meddelats. Det kan förekomma flera olika skeden av ändringssökande i förvaltningsärenden. I flera ärendegrupper är begäran om omprövning hos förvaltningsmyndigheten nuförtiden det första skedet i ändringssökandet. Allmänna bestämmelser om hur omprövning begärs och om det förfarande som ska iakttas vid behandlingen av begäran fogades till förvaltningslagen (434/2003) år 2010. Bestämmelser om ärenden i vilka omprövningsförfarandet används ingår separat i lagstiftningen för de olika förvaltningsområdena. Då får besvär anföras hos förvaltningsdomstolen först över ett beslut som meddelats med anledning av en begäran om omprövning. 

Användningsområdet för omprövningsförfarandet har småningom utvidgats, så att det inom arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde inte längre finns några större ärendegrupper som skulle vara lämpade för förfarandet men som står utanför det. I några ärendegrupper söks dock fortfarande ändring genom att anföra besvär direkt hos förvaltningsdomstolen. 

I allmänhet är det tillåtet att anföra besvär hos förvaltningsdomstolen över ett förvaltningsbeslut eller ett beslut som meddelats med anledning av en begäran om omprövning, och över förvaltningsdomstolens beslut vidare hos högsta förvaltningsdomstolen. Över beslut av statsrådets allmänna sammanträde anförs besvär dock direkt hos högsta förvaltningsdomstolen. Bestämmelser om sökande av ändring hos förvaltningsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen finns i förvaltningsprocesslagen (586/1996). I förvaltningsprocesslagen finns också bestämmelser om besvärstillståndsgrunderna.  

I lagstiftningen för de olika förvaltningsområdena föreskrivs separat om i hurdana ärenden besvärstillstånd behövs för anförande av besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. Användningsområdet för besvärstillståndssystemet har småningom utvidgats så att redan ungefär hälften av de besvärsärenden som inkommer till högsta förvaltningsdomstolen hör numera till besvärstillståndssystemet. 

En av de viktigaste föresatserna i programmet för statsminister Juha Sipiläs regering är smidigare författningar. Föresatsen innebär bl.a. att förfaranden för ändringssökande och besvärstillstånd görs snabbare och antalet besvär mellan myndigheterna minimeras. Regeringsprogrammet och spetsprojektet för smidigare författningar som hänför sig till det förutsätter att varje ministerium kartlägger bestämmelserna om ändringssökande i de lagar som faller inom ministeriets behörighet och bedömer huruvida det är ändamålsenligt att foga omprövningsförfarande eller besvärstillstånd till de ärendegrupper som saknar bestämmelser om dessa.  

Besvärstillståndsförfarandet har utvidgats den 1 januari 2016. I förvaltningsrättsligt ändringssökande i vissa grupper av ärenden ökades tillämpningen av omprövningsförfarandet som första skede i ändringssökandet och på motsvarande sätt tillämpningen av besvärstillståndsförfarandet när besvär anförs hos högsta förvaltningsdomstolen. En så omfattande användning av besvärstillstånd som möjligt är ett sätt att göra förfarandet för ändringssökande smidigare. Grunder för en utvidgad användning av besvärstillståndsförfarandet utgörs bl.a. av grundlagsutskottets ändrade linje i saken (GrUU 55/2014 rd) och regeringsprogrammets föresats om smidigare författningar. I rapporten från Lauri Tarastis bedömningsgrupp för smidigare och effektivare miljöförfaranden (Ympäristöministeriön raportteja 13/2015: Ympäristömenettelyjen sujuvoittaminen ja tehostaminen) föreslogs bestämmelser om besvärstillstånd i fråga om samtliga ärenden som gäller användningen av miljön. I den utredning som utgör bilaga till rapporten ingår ganska hållbara motiveringar till den föreslagna möjligheten att utvidga systemet med besvärstillstånd. 

Arbets- och näringsministeriet har gått igenom lagstiftningen för sitt eget förvaltningsområde och bedömt möjligheterna att foga bestämmelser om begäran om omprövning och besvärstillstånd för de ärendegrupper i vilka det inte finns bestämmelser om dem. I propositionen ingår dock inte förslag till utvidgande av omprövningsförfarandet eller förfarandet med besvärstillstånd till att omfatta alla de ärendegrupper som de kan lämpa sig för. Frågan om huruvida omprövningsförfarandet och besvärstillståndslagstiftningen lämpar sig för ärenden i vilka separata lagstiftningsprojekt inletts eller avses bli inledda inom den närmaste framtiden kommer att bedömas separat utifrån enhetliga grunder i samband med de separata lagstiftningsprojekten. I propositionen ingår inte heller förslag om ärendegrupper där inget lagberedningsprojekt inletts, men till vilka det hänför sig sådana särskilda synpunkter, varför det är ändamålsenligt att separat närmare bedöma behovet av att ändra bestämmelserna på grund av de särdrag som anknyter till dem.  

En systematisk genomgång av bestämmelserna om ändringssökande i de lagar som faller inom arbets- och näringsministeriets behörighet gjordes under perioden 1.9.2015−29.2.2016. Av avdelningarna vid ministeriet begärdes åsikter om de ärenden för vilka begäran om omprövning och besvärstillståndsförfarande lämpar sig men där de ännu inte används. Samtidigt utreddes andra myndigheters besvärsrätt i ärenden som tillhör ministeriets förvaltningsområde samt aktuella lagstiftningsprojekt inom vilka ändringen av bestämmelserna om ändringssökande kan göras. 

En del av arbets- och näringsministeriets lagstiftning är sådan att det inte anses behövligt att revidera bestämmelserna om ändringssökande i den. I fråga om många lagar kan behovet att ändra bestämmelserna om ändringssökande bedömas i samband med ett lagberedningsprojekt som är aktuellt eller snart ska inledas. I många aktuella lagberedningsprojekt har det redan bedömts och föreslagits att ändringar ska göras i bestämmelserna om ändringssökande.  

För följande lagars del bedöms behovet att göra ändringar och görs ändringar i bestämmelserna om ändringssökande vid en separat beredning: naturgasmarknadslagen (508/2000), elmarknadslagen (588/2013), lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden (590/2013), lagen om främjande av användningen av biodrivmedel för transport (446/2007), lagen om biodrivmedel och flytande biobränslen (393/2013), lagen om stöd till produktion av el från förnybara energikällor (1396/2010), lagen om obligatorisk upplagring av importerade bränslen (1070/1994), energieffektivitetslagen (1429/2014), gruvlagen (621/2011), lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice (916/2012), konkurrenslagen (948/2011), lagen om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor (390/2005), civiltjänstlagen (1446/2007), lönegarantilagen (866/1998), lagen om lönegaranti för sjömän (1108/2000), konsumentsäkerhetslagen (920/2011), lagen om leksakers säkerhet (1154/2011), lagen om skyddsupplag (970/1982), lagen om offentlig upphandling (348/2007) samt lagen om paketreserörelser (939/2008). Riksdagen behandlar som bäst regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om upphandlingsförfarandet (RP 108/2016 rd). 

Vid reformen av produktlagstiftningen har beredningen omfattat två horisontella lagar och sex sektorslagar till vilka det under beredningen ansetts ändamålsenligt att ta in besvärstillstånd i bestämmelserna om ändringssökande. Riksdagen har för tillfället under behandling och reformering följande regeringspropositioner med lagförslag: proposition med förslag till hissäkerhetslag (RP 23/2016 rd), proposition med förslag till ändring av lagen om mätinstrument (RP 30/2016 rd), proposition med förslag till lag om marknadskontrollen av vissa produkter (RP 40/2016 rd), proposition med förslag till lag om explosiva varors överensstämmelse med kraven (RP 20/2016 rd) och proposition med förslag till lag om överensstämmelse med kraven för utrustning och säkerhetssystem som är avsedda för användning i explosionsfarliga omgivningar (RP 19/2016 rd). Till samma paket hör också regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om anmälda organ för vissa produktgrupper (RP HE 21/2016 rd). Behandlingen av den sistnämnda propositionen skiljdes under riksdagsbehandlingen från det övriga paketet med produktlagstiftning. Lagen om anmälda organ för vissa produktgrupper (278/2016) trädde i kraft den 27 april 2016.  

Dessutom har regeringspropositioner med förslag till ändring av elsäkerhetslagen (410/1996) och av lagen om tryckbärande anordningar (869/1999) (RP 116/2016 rd och RP 117/2016 rd) avlåtits till riksdagen i juli. Bestämmelser om begäran om omprövning föreslås inte bli fogade till ministeriets beslut i dessa ärendegrupper. I fråga om dessa ärendegrupper skulle införande av begäran om omprövning i ministeriets och tillsynsmyndighetens beslut förlänga ändringssökandet i onödan och skulle inte ge något mervärde med tanke på den överklagandes rättsskydd. När det gäller dessa ärendegrupper baserar sig ministeriets beslut i praktiken på de lagstadgade utredningar och intyg över sökandens kompetens och kunnande inom en viss sektor som sökanden företer, dvs. s.k. ackrediteringsintyg. Intyget över ackreditering beviljas av den myndighet som svarar för ackrediteringen, dvs. av Säkerhets- och kemikalieverkets ackrediteringsenhet Finas (Ackrediteringstjänsten Finas). Tillsynsmyndighetens beslut förutsätter krävande rättslig prövning utöver prövningen av sakfrågan. Ärendena utreds noggrant redan vid förvaltningsförfarandet i det första skedet och besluten motiveras på behörigt sätt. Eventuella fel rättas i enlighet med 8 kap. i förvaltningslagen. Enligt förvaltningsprocesslagen får beslut som ministeriet meddelat överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen.  

Vad gäller lagen om finansiering av regionutveckling och strukturfondsprojekt (8/2014), lagen om utveckling av regionerna och förvaltning av strukturfondsverksamheten (7/2014), lagen om samarbete över de yttre gränserna (657/2015) och lagen om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (1340/2015) bedöms behovet att ändra bestämmelserna om ändringssökande i samband med beredningen av landskapsreformen. Arbets- och näringsministeriet bereder som bäst lagstiftning om regionutveckling och tillväxttjänster. 

I denna proposition har inkluderats den lagstiftning för vars del någon separat beredning inte pågår eller är planerad. 

2.1  2.1 Ändringssökande i förvaltningsärenden

Rättsskyddsgarantier i förvaltningsförfarandet 

Enligt artikel 6(1) i europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna (nedan Europakonventionen) har var och en i ett ärende som gäller hans eller hennes rättigheter eller skyldigheter rätt att få sitt ärende behandlat i åtminstone en domstolsinstans. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har i sin avgörandepraxis betonat tillgängligheten av rättsskydd och rättsskyddets effektivitet. 

I artikel 6(1) i Europakonventionen ingår också ett krav om en skälig längd på rättegångar. Att rättegångar inte fördröjs har blivit en viktig del av rättsskyddet. Med tanke på en parts rättsskydd är det viktigt att ett lagenligt beslut som motsvarar fakta fås i ett så tidigt skede av behandlingen som möjligt. Ett avgörande som är positivt för en part kan i praktiken förlora sin betydelse, om det tar för länge att få ett laga kraft vunnet avgörande. 

Den grundläggande bestämmelsen om förvaltningens lagbundenhet ingår i 2 § i grundlagen. Enligt paragrafen ska all utövning av offentlig makt bygga på lag. I all offentlig verksamhet ska lag noggrant iakttas. I 21 § i grundlagen föreskrivs det om rättsskydd. I 21 § i grundlagen som gäller rättsskydd förutsätts att offentligheten vid handläggningen, rätten att bli hörd, rätten att få motiverade beslut och rätten att söka ändring samt andra garantier för en god förvaltning tryggas genom lag. 

De viktigaste bestämmelserna om rättsskyddsgarantier i förvaltningsförfarandet ingår i förvaltningslagen. Enligt 6 § i förvaltningslagen som gäller förvaltningens rättsliga principer ska myndigheterna bemöta dem som uträttar ärenden hos förvaltningen jämlikt och använda sina befogenheter enbart för syften som är godtagbara enligt lag. Myndigheternas åtgärder ska vara opartiska och stå i rätt proportion till sitt syfte. Åtgärderna ska skydda förväntningar som är berättigade enligt rättsordningen. 

I förvaltningslagen ingår allmänna bestämmelser t.ex. om behandling av ärenden utan dröjsmål och om att ge en bedömning av behandlingstiden, om tjänstemans jäv, om utredning av ärenden, om hörande av part, om beslutets form och om motivering av beslut samt om att ge anvisningar om begäran om omprövning eller besvärsanvisning. 

I förvaltningslagen ingår också bestämmelser om rättelse av sakfel (50 §) samt om rättelse av uppenbara skriv- eller räknefel eller andra jämförbara klara fel (51 §). Behandlingen av ett rättelseärende påverkar inte besvärstiden eller någon annan frist. Ett beslut genom vilket en myndighet har avslagit ett yrkande på rättelse av fel får inte överklagas genom besvär (53 §). 

Bestämmelser om offentlighet av handlingar som hänför sig till behandlingen av förvaltningsärenden och om parters rätt att få information ingår i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999). Ett förvaltningsärende behandlas under tjänsteansvar. Allmänna bestämmelser om tjänstemäns skyldigheter ingår i statstjänstemannalagen (750/1994) och i lagen om kommunala tjänsteinnehavare (304/2003). 

Begäran om omprövning 

Allmänna bestämmelser om hur omprövning begärs och om det förfarande som ska iakttas vid behandlingen av sådan begäran fogades till förvaltningslagen år 2010. Bestämmelser om ärenden i vilka omprövningsförfarandet används ingår separat i lagstiftningen för de olika förvaltningsområdena.  

Till 7 a kap. i förvaltningslagen fogades från och med ingången av 2016 också bestämmelser om vem som har rätt att begära omprövning, hur omprövning begärs hos den myndighet som meddelat beslutet eller hos någon annan som sköter en offentlig förvaltningsuppgift och hur begäran om omprövning inverkar på beslutets verkställbarhet. Tilläggen utgör en del av en större reform för översyn av vissa bestämmelser om sökande av ändring. Bestämmelserna i 7 a kap. i förvaltningslagen tillämpas, om det inte finns bestämmelser i speciallagar som avviker från dem. 

I 49 b § 1 mom. i förvaltningslagen föreskrivs att i lag bestäms särskilt när det är möjligt att begära omprövning av ett beslut. I sådana fall får beslutet inte överklagas genom besvär. I 2 mom. föreskrivs om det vem som får begära omprövning. Omprövning får begäras av den som beslutet avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet. En myndighet får därtill begära omprövning på grundval av en bestämmelse i lag eller om rätten att söka ändring är behövlig för det allmänna intresse som myndigheten ska bevaka. 

I 49 d § i förvaltningslagen finns bestämmelser om omprövningsbegärans form och innehåll. En begäran om omprövning ska göras skriftligen hos den myndighet som fattat beslutet eller hos den som sköter en offentlig förvaltningsuppgift och som fattat beslutet. Av skrivelsen ska framgå vilket beslut som avses, hurdan omprövning som begärs och på vilka grunder omprövning begärs. 

Enligt förvaltningslagen ska omprövning begäras inom 30 dagar efter delfåendet av beslutet. En begäran om omprövning ska behandlas skyndsamt.  

I ett beslut som meddelats med anledning av en begäran om omprövning ska yrkandena i omprövningsbegäran avgöras och avgörandet motiveras. Alternativen för avgörandet är att ändra förvaltningsbeslutet, att upphäva det eller att avslå begäran om omprövning. 

I 49 f § i förvaltningslagen finns bestämmelser om besluts verkställbarhet. Ett beslut, av vilket omprövning får sökas, får dock inte verkställas innan det har vunnit laga kraft. Ett beslut får dock verkställas innan det har vunnit laga kraft, om så föreskrivs i lag eller om beslutet till sin natur är sådant att det bör verkställas omedelbart eller om ett allmänt intresse kräver att verkställigheten av beslutet inte uppskjuts. När begäran om omprövning har gjorts kan den myndighet som behandlar begäran om omprövning förbjuda att beslutet verkställs eller bestämma att verkställigheten ska avbrytas. Ett avgörande i ett ärende som gäller förbud mot eller avbrytande av verkställighet får inte överklagas separat. 

Omprövningsförfarandet har i flera ärendegrupper småningom utvecklats till ett första skede för sökande av ändring för att minska behovet att anföra besvär hos förvaltningsdomstolen. 

Sökande av ändring hos högsta förvaltningsdomstolen och högsta domstolen 

Enligt förvaltningsprocesslagen får besvär anföras hos högsta förvaltningsdomstolen över beslut av förvaltningsdomstolen samt över beslut av statsrådet och av ministerier (7 och 9 §). Enligt förvaltningsprocesslagen stadgas särskilt i lag om när besvärstillstånd krävs för anförande av besvär (13 §). 

Dessutom ingår i den övriga lagstiftningen bestämmelser med stöd av vilka besvär anförs direkt hos högsta förvaltningsdomstolen också i fråga om beslut som meddelats av vissa andra förvaltningsmyndigheter.  

I lagstiftningen för arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde finns ärendegrupper i vilka besvär över marknadsdomstolens beslut anförs hos högsta förvaltningsdomstolen. Sådana är konkurrens- och tillsynsärenden, upphandlingsärenden samt ärenden som gäller administrativ registrering av immateriella rättigheter. Besvärstillstånd krävs för anförande av besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. Bestämmelser om detta finns i 7 kap. 1 och 2 § i lagen om rättegång i marknadsdomstolen (100/2013).  

I 7 kap. 4 § i lagen om rättegång i marknadsdomstolen föreskrivs det om sökande av ändring i tvistemål och ansökningsärenden som gäller industriella rättigheter och upphovsrätt samt i marknadsrättsliga ärenden. Ändring i ett avgörande av marknadsdomstolen i ett tvistemål eller ansökningsärende som hör till marknadsdomstolens behörighet enligt någon lag som nämns i 1 kap. 4 § 1 mom. 1—10, 13 eller 15 punkten eller i 2 mom., i ett tvistemål enligt 1 kap. 5 § samt i ett marknadsrättsligt ärende får sökas genom besvär hos högsta domstolen, om högsta domstolen meddelar besvärstillstånd med stöd av 30 kap. 3 § i rättegångsbalken. 

Besvärstillståndssystemet har småningom utvidgats till flera mindre ärendegrupper. Till förvaltningsprocesslagen fogades år 2005 en allmän bestämmelse om besvärstillståndsgrunderna (13 § 2 mom.). I det sammanhanget utsträcktes besvärstillståndssystemet till några ärendegrupper i vilka besvären i huvudsak är rättsligt enkla och sinsemellan likartade samt av ringa ekonomisk betydelse (skjutvapenärenden, avfallsavgiftsärenden, televisionslicensärenden, statens arvsärenden, betalningsbefrielseärenden, skattelättnadsärenden samt vissa civiltjänstgöringsärenden). Dessutom utsträcktes kravet angående besvärstillstånd till flera ärendegrupper genom de ändringar som trädde i kraft vid ingången av 2016. 

Ett av målen med förvaltningsprocesslagens förfarandebestämmelser i fråga om besvärstillstånd har varit att det ska vara så enkelt som möjligt för ändringssökanden att begära besvärstillstånd och att formella faktorer inte ska utgöra hinder för sökande av ändring. I ett besvärstillståndsärende behövs ingen separat ansökan, utan besvärstillstånd begärs i besvärsskriften. Då ska ändringssökanden också framföra sin uppfattning om varför besvärstillstånd bör beviljas (23 § i förvaltningsprocesslagen). 

När besvärstillstånd krävs för sökande av ändring i förvaltningsdomstolens beslut hos högsta förvaltningsdomstolen, ska enligt 13 § i förvaltningsprocesslagen besvärstillstånd beviljas om någon av de besvärstillståndsgrunder som anges i lagen är tillämplig på det aktuella fallet. Besvärstillstånd ska således beviljas om 1) det med avseende på lagens tillämpning i andra liknande fall eller för en enhetlig rättspraxis är av vikt att ärendet avgörs av högsta förvaltningsdomstolen, 2) det finns särskilda skäl för högsta förvaltningsdomstolen att avgöra ärendet på grund av att det i ärendet skett ett uppenbart fel, eller om 3) det finns något annat vägande skäl för att bevilja besvärstillstånd. 

Högsta förvaltningsdomstolen är inte heller i besvärstillståndsärenden endast en prejudikatdomstol. Besvärstillstånd kan också beviljas så att det gäller endast en del av förvaltningsdomstolens överklagade beslut. Om besvär inte får anföras över ett avgörande i huvudsaken eller om besvärstillstånd krävs för anförande av besvär, gäller motsvarande begränsning också anförande av besvär över ett avgörande som sammanhänger med huvudsaken. 

2.2  Praxis

I fråga om de lagar som föreslås bli ändrade genom regeringspropositionen träffade högsta förvaltningsdomstolen (HFD) sammanlagt tio avgöranden år 2015. När det gäller lagen om fastighetsförmedlingsrörelser och rörelser för förmedling av hyreslägenheter och hyreslokaler träffade HFD tre avgöranden, i fråga om lagen om tillståndsplikt för indrivningsverksamhet ett avgörande och i fråga om lagen om beställarens utredningsskyldighet och ansvar vid anlitande av utomstående arbetskraft sju avgöranden.  

2.3  Bedömning av nuläget

Den centrala föresatsen i regeringsprogrammet om att författningar ska göras smidigare förutsätter bl.a. att tillstånds- och besvärsprocesserna i förvaltningsärenden görs snabbare och att antalet besvär mellan myndigheterna minimeras.  

De många leden i förfarandet för sökande av ändring ökar inte alltid rättsskyddet, men kan oskäligt förlänga den totala längden för behandling av saken. I synnerhet i ärenden med flera parter kan en parts möjlighet att söka ändring i flera led fördröja erhållande av ett slutligt avgörande och sålunda påverka förverkligandet av andra parters rättigheter. 

Enligt 6 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen har en myndighet besvärsrätt på grundval av stadgande i lag eller om besvärsrätten är nödvändig för det allmänna intresse som myndigheten ska bevaka. Avsikten är att antalet besvär mellan myndigheterna minimeras t.ex. genom ett förfarande med förhandsförhandlingar. I samband med genomgången av lagstiftningen för arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde visade sig myndigheternas besvärsrätt inte utgöra något problem när det gäller de lagar som ingår i propositionen och förutsätter således inte några ändringar i lagstiftningen.  

Tillämpningsområdet för besvärstillståndsbestämmelserna har utvidgats sedan ingången av 2016 genom att bestämmelserna om ändringssökande har ändrats i ca 180 lagar inom olika förvaltningsområden. I samband med beredningen av en regeringsproposition (RP 230/2014 rd) kartlades också bestämmelserna om ändringssökande inom arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde. Omprövnings- och besvärstillståndssystemet föreslogs inte bli infört i vissa viktiga ärendegrupper med åberopande av frågor beträffande lagstiftningsordningen. Sådana ärenden var ärenden som gäller näringstillstånd (återkallande av näringstillstånd), ärenden som gäller verkställighet av administrativa tvångsmedel samt sådana tillsynsärenden där det i praktiken är fråga om att begränsa näringsverksamheten, ärenden som gäller betydande administrativa påföljder samt andra sådana ärendegrupper där ärendena utreds noggrant redan i förvaltningsförfarandets första skede eller som i allmänhet är förenade med krävande rättslig prövning och där det är viktigt att utan dröjsmål få ärendet till en domstol för prövning. 

Grundlagsutskottet ansåg i ett utlåtande (GrUU 55/2014 rd) att ärendets art eller betydelse inte med nödvändighet förutsätter tillträde till högsta förvaltningsdomstolen utan besvärstillstånd ens i dessa ärendegrupper. Utskottet har i sin egen praxis ansett bl.a. att bestämmelser om besvärstillstånd inte är uteslutna ens i ärenden som gäller administrativ påföljd (GrUU 14/2013 rd). En samlad bedömning kan i så fall leda till besvärstillståndsförfarande trots frånvaro av omprövningsförfarande med beaktande till exempel av att påföljden är obetydlig och rättsfrågorna enkla samt med beaktande av grunderna för att högsta förvaltningsdomstolen enligt 13 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen ska bevilja besvärstillstånd. Därför anser utskottet inte att exempelvis förslaget till ändring av lagen om överlastavgift (lagförslag 25) är problematiskt.  

I rapporten från Lauri Tarastis bedömningsgrupp (Ympäristöministeriön raportteja 13/2015: Ympäristömenettelyjen sujuvoittaminen ja tehostaminen) föreslogs att bestämmelser om besvärstillstånd ska införas i alla ärenden som gäller användningen av miljön.  

3.1  3.1. Målsättning

Propositionens målsättning i fråga om utvidgningen av omprövnings- och besvärstillståndssystemet är lika som propositionens målsättning i regeringens proposition om granskning av bestämmelserna om sökande av ändring i vissa förvaltningsärenden (RP 230/2014 rd).  

Propositionens målsättning är att fortsätta utvecklingen och harmoniseringen av bestämmelserna om ändringssökande i förvaltningsärenden så att begäran om omprövning och besvärstillstånd ska användas i så stor omfattning som möjligt och så enhetligt som möjligt i ärendegrupper av samma typ.  

Förslagen har dessutom som mål att flytta tyngdpunkten i ändringssökande i förvaltningsärenden inom lagstiftningen för arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde till ett så tidigt skede av ärendets behandling som möjligt. Detta gör ändringssökandet kortare i sin helhet och förbättrar förvaltningsdomstolarnas verksamhetsbetingelser. 

Målet är också att fortsätta harmoniseringen av bestämmelserna om sökande av ändring i förvaltningsärenden inom arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde så att det inte finns omotiverade skillnader mellan ändringssökande i olika förvaltningsärenden. I lagstiftningen strävar man efter att beakta ärendets natur och behovet av rättsskydd i olika ärendegrupper. I liknande ärenden ska förfarandet för sökande av ändring vara så lika som möjligt. I förslagen strävar man också efter ett enhetligt skrivsätt för bestämmelserna. 

3.2  De viktigaste förslagen

Propositionens mål är att utvidga användningsområdet för och betydelsen av omprövningsförfarandet vid lösningen av administrativa tvister. Fogande av bestämmelser om omprövningsförfarandet till nya ärendegrupper i lagstiftningen förbättrar förutsättningarna för att hålla tyngdpunkten i administrativt rättsskydd i ett så tidigt skede som möjligt. Det är inte fråga om att överföra förvaltningsdomstolarnas uppgifter på förvaltningsmyndigheterna, utan det handlar om att förbättra uppgiftsfördelningen mellan myndigheterna för att resurserna och rättsskyddsuppgiften ska kunna riktas in rätt.  

Frågorna om förvaltningsbeslutens felaktighet skulle på ett effektivare sätt styras till de myndigheter som meddelat beslutet i första skedet av behandlingen av ett ärende.  

På förvaltningsmyndigheterna överförs inte ärenden som gäller att avgöra egentliga rättstvister vilka av naturliga skäl hör till förvaltningsdomstolarna. 

Bestämmelser om omprövningsförfarandet föreslås bli intagna i handelskammarlagen (878/2002), lagen om tillståndsplikt för indrivningsverksamhet (517/1999) och i semesterlagen för sjömän (433/1984). Om begäran om omprövning fogas till tillståndet att grunda handelskammare enligt handelskammarlagen och till de undantagslov som avses i semesterlagen för sjömän säkerställs ett smidigt, snabbt och administrativt lättare sätt att ompröva förvaltningsbeslut hos den myndighet som meddelat beslutet. Om bestämmelser om begäran om omprövning fogas till lagen om tillståndsplikt för indrivningsverksamhet blir regleringen förenlig med bestämmelserna i lagen om fastighetsförmedlingsrörelser och rörelser för förmedling av hyreslägenheter och hyreslokaler i fråga om beslut om administrativa tvångsmedel, och skulle motsvara nuläget i fråga om vilka beslut som omprövning kan sökas av.  

Bestämmelser om besvärstillståndsförfarande föreslås bli intagna i lagen om ädelmetallarbeten, lagen om fastighetsförmedlingsrörelser och rörelser för förmedling av hyreslägenheter och hyreslokaler också när det gäller förbud enligt 18 § och strykning ur registret enligt 19 §, lagen om tillståndsplikt för indrivningsverksamhet också när det gäller förbud enligt 11 § och återkallelse av koncession enligt 12 §, lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet, lagen om beställarens utredningsskyldighet och ansvar vid anlitande av utomstående arbetskraft, semesterlagen för sjömän, lagen om Patent- och registerstyrelsen, arbetsavtalslagen, lagen om utstationering av arbetstagare och i lagen om konstaterande av tillförlitligheten hos tjänster för bedömning av överensstämmelse med kraven (920/2005).  

Målet med utvidgningen av besvärstillståndslagstiftningen är att utveckla högsta förvaltningsdomstolens ställning som en domstol som i högre grad än nuförtiden styr rättspraxis.  

Med tanke på ärendenas natur och betydelse är införandet av besvärstillstånd för föreslagna ärendegrupper inte problematiskt med beaktande av de arrangemang för ändringssökande som föregår högsta förvaltningsdomstolen och behovet att koncentrera den högsta besvärsmyndighetens resurser till sådana ärenden och ärendegrupper som är de mest väsentliga ur rättsskyddets synvinkel. 

Detta stärker förutsägbarheten och enhetligheten i förvaltningens och förvaltningsdomstolarnas avgörandepraxis. Målet är också att trygga en skälig total längd för rättegångar vid ändringssökande i förvaltningsärenden.  

Avsikten är också att besvärstillståndssystemet ska utvecklas så att det blir mer enhetligt och konsekvent än nuförtiden. Målet är att besvärstillståndssystemet ska användas i alla sådana ärendegrupper som det lämpar sig för. Tillämpligheten av systemet i fråga om olika ärendegrupper ska bedömas på lika grunder. 

Samtidigt föreslås att lagen om finansieringsstöd för detaljhandeln i glesbygder (1086/1974) upphävs.  

4.1  Ekonomiska konsekvenser

Propositionens ekonomiska konsekvenser är av samma typ som har beskrivits i propositionen om granskning av bestämmelserna om sökande av ändring i vissa förvaltningsärenden (RP 230/2014 rd). I denna proposition föreslås det dock att omprövningsförfarandet och besvärstillståndssystemet utvidgas till att omfatta ärendegrupper som är små i fråga om antalet ärenden, varför de ekonomiska konsekvenserna inte är betydande. Antalet klagomål i ärendegrupperna i fråga är låga. När det gäller vissa ärendegrupper har i praktiken inte några klagomål anförts på åratal. År 2015 avgjorde högsta förvaltningsdomstolen tio besvärsärenden i de ärendegrupper som omfattas av denna proposition. 

De direkta ekonomiska besparingarna är ganska begränsade. Högsta förvaltningsdomstolen avgör årligen cirka 4 000 besvärsärenden. I fråga om HFD är den s.k. lönsamhetssiffran, dvs. de årliga omkostnaderna dividerade med antalet avgjorda ärenden under året, 2 600 euro.  

4.2  Konsekvenser för myndigheterna

Propositionens konsekvenser för myndigheterna är av samma typ som har beskrivits i propositionen om granskning av bestämmelserna om sökande av ändring i vissa förvaltningsärenden. En utvidgning av omprövningssystemet kan i vissa ärendegrupper i någon mån öka arbetsmängden hos myndigheter som meddelar förvaltningsbeslut men å andra sidan minska den arbetsmängd som avfattandet av utlåtanden till förvaltningsdomstolar kräver. Ökningen av arbetsmängden hos förvaltningsdomstolarna bedöms inte bli betydande med tanke på att ärendegrupperna är små. 

En utvidgning av besvärstillståndssystemet förbättrar möjligheterna för högsta förvaltningsdomstolen att bättre än nu sörja för en enhetlig rättspraxis. De avgöranden som högsta förvaltningsdomstolen träffar ska också styra förvaltningsmyndigheternas praxis så att innehållet i förvaltningsbesluten kan förutses bättre och behovet av besvär minskar. 

Det viktigaste är att besvärsärenden behandlas smidigt och resurserna hos HFD koncentreras till sådana ärenden och ärendegrupper som är viktiga ur rättsskyddets synvinkel.