MOTIVERING
1
Bakgrund och beredning
Statsminister Sanna Marins regering överlämnade den 8 december 2020 en proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om inrättande av välfärdsområden och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet samt till lämnande av underrättelse enligt artiklarna 12 och 13 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse (RP 241/2020 rd). Lagarna stadfästes den 29 juni 2021 och ansvaret för ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet har i sin helhet övergått till välfärdsområdena den 1 januari 2023.
I Finland har man bildat 21 välfärdsområden som tar över de uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet som kommunerna för närvarande ansvarar för. Därtill bevarar Helsingfors stad ansvaret för att ordna ifrågavarande tjänster.
Enligt regeringsprogrammet för statsminister Orpos regering gör regeringen det möjligt att anlita civiltjänstpersonal för befolkningsskyddsuppgifter. Räddningsväsendet som överförts till välfärdsområdena har en betydande roll inom befolkningsskyddet.
Den 16 september 2021 lämnade statsminister Marins regering en proposition om föräldraledighetsreformen (RP 129/2021) till riksdagen. Genom ändringarna genomfördes dessutom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1158 om balans mellan arbete och privatliv för föräldrar och anhörigvårdare och om upphävande av rådets direktiv 2010/18/EU, det så kallade direktivet om balans i arbetslivet. Syftet med ändringarna är att främja jämställdheten mellan könen i arbetslivet och möjligheterna att förena arbete och familjeliv. Familjeledighetsreformen trädde i kraft den 1 augusti 2022.
I propositionen föreslås att välfärdsområden, välfärdssammanslutningar och samkommuner fogas till förteckningen över tjänstgöringsplatser som nämns i civiltjänstlagen. Därtill föreslås ändringar av teknisk natur som motsvarar familjeledighetsreformen.
Tekniska ändringar i värnpliktslagen (1438/2007) till följd av inrättandet av välfärdsområdena och familjeledighetsreformen behandlades i RP 223/2022 rd och ändringarna i värnpliktslagen trädde i kraft den 1 januari 2023.
Regeringens proposition med förslag till lag om ändring av civiltjänstlagen har beretts som tjänsteuppdrag vid arbets- och näringsministeriet. Utkastet till regeringsproposition har varit på remiss mellan den 24 mars 2023 och den 2 maj 2023. Utlåtanden begärdes av bl.a. ministerier, välfärdsområden, centrala myndigheter och föreningar inom området.
De handlingar som gäller lagstiftningsprojektet finns i statsrådets tjänst för projektinformation med projektkoden TEM006:00/2023.
2
Nuläge och bedömning av nuläget
2.1
Allmänt
Civiltjänstlagen (1446/2007) reviderades i sin helhet år 2007. I civiltjänstlagen föreskrivs om civiltjänstplikt som grundar sig på skyldigheten att försvara landet. Enligt 1 § 2 mom. ska en värnpliktig som av skäl som grundar sig på övertygelse är hindrad att fullgöra sin tjänstgöring enligt värnpliktslagen befrias från tjänstgöringen och förordnas att fullgöra civiltjänst enligt bestämmelserna i denna lag. Lagen innehåller grundläggande bestämmelse om civiltjänstpliktens inledning, innehåll, fullgörande och upphörande, civiltjänstmyndigheterna, tjänstgöringsplatserna och bestämmande av tjänstgöringsplatsen, tjänsteduglighet, befrielse och uppskov samt förmåner. Därtill innehåller lagen bestämmelser om tjänstgöringsförseelser, brott mot civiltjänstplikten samt om extra tjänstgöring och tjänstgöring under mobilisering. Lagen innehåller också bestämmelser om kompletterande tjänstgöring.
2.2
Tjänstgöringsplatser
Bestämmelser om tjänstgöringsplatserna under normala förhållanden finns i 8 § 2 mom. i civiltjänstlagen. Enligt momentet kan civiltjänstgöringsplatsen vara civiltjänstcentralen eller med centralens godkännande en statlig myndighet eller ett statligt affärsverk, en självständig statlig inrättning av offentligrättslig karaktär eller en offentligrättslig förening, en kommunal myndighet eller ett kommunalt affärsverk, ett universitet, en yrkeshögskola eller en anordnare av yrkesutbildning, Räddningsinstitutet, ett religionssamfund samt en privaträttslig sammanslutning, förening eller stiftelse som bedriver allmännyttig verksamhet. Tjänstgöringsplatsen kan inte vara försvarsministeriet eller ett ämbetsverk eller en inrättning inom dess förvaltningsområde, ett parti som antecknats i partiregistret, en riksdagsgrupp, en arbetsmarknadsorganisation eller en sådan sammanslutning vars huvudsakliga syfte är att skaffa vinst eller annan omedelbar ekonomisk fördel. Tjänstgöringsplatsen kan inte heller vara en sammanslutning som inte har förutsättningar att utföra uppgifter enligt civiltjänstlagen eller ordna tillräcklig övervakning och handledning under arbetstjänsten.
Bestämmelser om tjänstgöringsplatser under mobilisering finns i 65 a § i civiltjänstlagen. Tjänstgöringsplatsen under mobilisering kan vara ett ministerium eller ett ämbetsverk inom ministeriets förvaltningsområde, en myndighet samt en offentligrättslig sammanslutning och inrättning med undantag för försvarsministeriet och dess förvaltningsområde, en kommunal myndighet eller ett kommunalt affärsverk, ett universitet, en yrkesskola eller en utbildningsanordnare som ansvarar för yrkesutbildning samt Räddningsinstitutet.
I regeringens proposition om den gällande civiltjänstlagen (RP 140/2007 rd) konstateras det som mål att civiltjänstgörare i så hög grad som möjligt placeras framför allt i uppgifter hos räddningsväsendet, befolkningsskyddet, miljöskyddet och social- och hälsovården. Fram till utgången av 2022 ansvarade kommunerna för räddningsväsendet och social- och hälsovården. Enligt civiltjänstcentralen har kommunernas och samkommunernas tjänstgöringsplatser inom social- och hälsovården utgjort cirka 30 % av tjänstgöringsplatserna och cirka 400 civiltjänstgörare har årligen tjänstgjort vid dem.
Samkommuner nämns för närvarande inte separat i 8 § i civiltjänstlagen. I motiveringen till regeringspropositionen konstateras att också samkommuner hör till de tillåtna tjänstgöringsplatserna. Enligt 55 § i kommunallagen är samkommunerna självständiga juridiska personer. Många samkommuner för social- och hälsovården och andra samkommuner, bl.a. samkommuner för utbildning, har varit tjänstgöringsplatser. Efter att ansvaret för att ordna social- och hälsovården överförts till välfärdsområdena den 1 januari 2023 kvarstår fortfarande tiotals samkommuner som tjänstgöringsplatser.
2.3
Reformen av social- och hälsovården
Genom lagen om välfärdsområden (611/2021) och lagen om ordnande av social- och hälsovård (612/2021) har ansvaret för att ordna social- och hälsovård överförts från kommunerna till välfärdsområdena vid ingången av 2023. Välfärdsområdena, Helsingfors stad och HUS-sammanslutningen ansvarar för ordnandet av social- och hälsovården.
Genom ett avtal mellan välfärdsområdena som godkänts av välfärdsområdesfullmäktige kan man bilda en välfärdssammanslutning, som kan ha uppgifter som gäller produktionen av sådana stödtjänster som hör till ansvarsområdet för de välfärdsområden som är medlemmar i välfärdssammanslutningen. I lagen om ordnande av social- och hälsovård samt räddningsväsendet i Nyland (615/2021) föreskrivs därtill om HUS-sammanslutningens ställning och uppgifter. Både välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna är självständiga juridiska personer.
2.4
Familjeledigheter för civiltjänstgörare
Bestämmelser om faderskapsledighet finns i 40 och 62 § i civiltjänstlagen. Civiltjänstgöraren har rätt till 12 dagar faderskapsledighet i samband med ett eget barns födelse. Civiltjänstcentralen kan bevilja faderskapsledighet också för den som fullgör kompletterande tjänstgöring.
I 40 § i civiltjänstlagen föreskrivs också om permission på grund av graviditet, förlossning och moderskap i fråga om en kvinna som fullgör civiltjänst. Permissionerna bestäms på motsvarande sätt som i lagen om frivillig militärtjänst för kvinnor (285/2022).
Civiltjänstlagen innehåller ingen bestämmelse om ledighet i samband med att ett adoptivbarn tas i vård.
2.5
Familjeledighetsreformen
I familjeledighetsreformen som trädde i kraft den 1 augusti 2022 upphävdes de separata bestämmelserna om moderskaps-, faderskaps- och föräldradagpenning och ersattes med bestämmelser om graviditetspenning och föräldrapenning. Därtill föreskrevs det om lika rätt till föräldraledighet oberoende av om det är fråga om ett eget barn eller ett adoptivbarn.
3
Målsättning
Syftet med propositionen är att uppdatera civiltjänstlagen så att den tekniskt motsvarar den nya anordnarstrukturen och organiseringsansvaret enligt social- och hälsovårdsreformen samt terminologin enligt familjeledighetsreformen och jämlikheten mellan biologiska föräldrar och adoptivföräldrar.
4
Förslagen och deras konsekvenser
4.1
De viktigaste förslagen
I civiltjänstlagen föreslås ändringar som följer av social- och hälsovårdsreformen och familjeledighetsreformen. I lagen föreslås ändringar av teknisk natur så att det till förteckningen över tjänstgöringsplatser både under normala förhållanden och under mobilisering fogas välfärdsområden och välfärdsområdessammanslutningar samt samkommuner. Därtill föreslås tekniska ändringar i lagen så att termen faderskapsledighet ändras till föräldraledighet och så att placering av adoptivbarn hos adoptionssökande fogas som grund för föräldraledighet.
4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
Ekonomiska konsekvenser
Den föreslagna lagstiftningen har inga ekonomiska konsekvenser.
Konsekvenser för människorna och samhälleliga konsekvenser
De föreslagna ändringarna som anknyter till familjeledighetsreformen främjar likabehandlingen av civiltjänstgörare så att de behandlar dem som lever i olika familjeformer på ett mer jämlikt sätt än tidigare. Enligt den gällande lagen har civiltjänstgöraren rätt till faderskapsledighet i samband med ett eget barns födelse. En civiltjänstgörare hos vilken ett adoptivbarn placeras har enligt bestämmelsen inte rätt till faderskapsledighet. Detta försätter adoptivbarn och deras föräldrar i en ojämlik ställning jämfört med familjer som grundar sig på biologiskt föräldraskap. Dessutom är en civiltjänstgörare hos vilken ett adoptivbarn placeras i ojämlik ställning i förhållande till andra som blir adoptivföräldrar, vars rätt till föräldrapenning regleras i familjeledighetsreformen. Efter den föreslagna ändringen har den som fullgör civiltjänst rätt till föräldraledighet oberoende av om det är fråga om ett eget barn eller ett adoptivbarn, på samma sätt som andra som blir föräldrar. Den föreslagna bestämmelsen främjar likabehandlingen av civiltjänstgörare som blir föräldrar också jämfört med dem som fullgör beväringstjänst och blir föräldrar, eftersom ändringar i enlighet med familjeledighetsreformen redan har gjorts i värnpliktslagen (1438/2007).
De föreslagna ändringarna i fråga om tjänstgöringsplatsen inverkar i någon mån på välfärdsområdenas förmåga att sköta sina uppgifter. Cirka 400 civiltjänstgörare har årligen tjänstgjort i sådana uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet som nu har överförts till välfärdsområdena. Vid flera sjukhus utnyttjas civiltjänstgörarnas arbetsinsats regelbundet i olika stödfunktioner, bl.a. vid patienttransporter. Genom de föreslagna ändringarna bevaras nuläget. Om välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna inte fogades till förteckningen över tjänstgöringsplatser, skulle civiltjänstgörarnas arbetsinsats inte längre stå till deras förfogande.
De föreslagna ändringarna gör det möjligt att utföra arbetstjänsten både under normala förhållanden och under mobilisering inom social- och hälsovårdsväsendet samt räddningsväsendet på motsvarande sätt som innan organiseringsansvaret för dessa tjänster överfördes till välfärdsområdena. Detta bidrar också till att upprätthålla samhällets resiliens.
5
Alternativa handlingsvägar
De föreslagna ändringarna grundar sig främst på lagen om välfärdsområden, lagen om ordnande av social- och hälsovård och familjeledighetsreformen. Alternativen för genomförande har begränsats till innehållet i dessa lagar, och det har inte funnits några alternativa lösningar till exempel när det gäller begreppen.
Om välfärdsområdena inte fogas till förteckningen över tjänstgöringsplatser i enlighet med förslaget kan civiltjänst inte fullgöras på sådana platser inom social- och hälsovården och räddningsväsendet som hör till välfärdsområdena. Detta skulle minska antalet tjänstgöringsplatser som är väsentliga med tanke på den övergripande säkerheten. På årsnivå försvinner då cirka 400 platser för arbetstjänst, vilket gör det svårare att hitta en tjänstgöringsplats.
6
Remissvar
Under perioden 24.3.2023–2.5.2023 ombads sammanlagt 71 remissinstanser yttra sig om propositionsutkastet via tjänsten utlåtande.fi. Även andra aktörer än de uttryckligen utsedda remissinstanserna hade möjlighet att yttra sig. Utlåtanden lämnades av Adoptioperheet ry, Ålands landskapsregering, Folkpensionsanstalten, utvecklings- och förvaltningscentret/civiltjänstcentralen, justitiekanslersämbetet, försvarsministeriet, Satakunta välfärdsområde, inrikesministeriet, SOSTE Finlands social och hälsa rf, Finlands Brandbefälsförbund SPPL rf, jämställdhetsombudsmannen och diskrimineringsombudsmannen. Därtill meddelade justitieministeriet, finansministeriet och miljöministeriet att de inte har något att yttra och riksdagens justitieombudsman meddelade att han inte ger något utlåtande.
Alla remissinstanser understödde de föreslagna ändringarna.
Adoptioperheet ry fäste uppmärksamhet vid att ändringen av civiltjänstlagen, på samma sätt som familjeledighetsreformen, innebär att de som blir föräldrar genom internationell adoption blir utan lagstadgad semester under adoptionsresan, eftersom föräldraledigheten börjar först när de får vårdnad av barnet. Vid den fortsatta beredningen ansågs det inte möjligt att föreskriva om saken i fråga om civiltjänstgörare, till skillnad från i fråga om andra adoptivföräldrar.
Utvecklings- och förvaltningscentret/civiltjänstcentralen fäste i sitt utlåtande uppmärksamhet vid möjligheten att den kompletterande tjänstgöringsutbildningen på fem dagar infaller under föräldraledigheten, varvid den som förordnats till kompletterande tjänstgöring fullgör den under föräldraledigheten. I lagprojektet granskades inte faderskapsledighetens längd. Beskrivningen av nuläget preciserades med anledning av utlåtandet.
Justitiekanslersämbetet föreslog att det i motiveringen till lagstiftningsordningen något tydligare ska konstateras vilken av de förbjudna diskrimineringsgrunder som räknas upp i 6 § 2 mom. i grundlagen som är tillämplig i ärendet. Vid den fortsatta beredningen har motiveringen till lagstiftningsordningen preciserats till denna del.
Jämställdhetsombudsmannen påpekade att moderskap och faderskap inte är bundna till förälderns kön och att den som föder barnet inte alltid är kvinna. Jämställdhetsombudsmannen föreslog att detta beaktas vid den fortsatta beredningen av utkastet till proposition. Vid den fortsatta beredningen ändrades ordalydelsen i 40 § med anledning av utlåtandet. Vid den fortsatta beredningen konstaterades det dock att eftersom värnpliktssystemets förpliktande karaktär baserar sig på det juridiska könet, kan den könade terminologin inte helt slopas i civiltjänstlagen. Termerna kvinna och moderskap förekommer i den gällande lagen om frivillig militärtjänst för kvinnor (285/2022) och i fråga om civiltjänstlagen ansågs det inte möjligt att avvika från ordalydelsen i den lagen.
7
Specialmotivering
8 §.Civiltjänstgöringsplatser. Enligt förslaget fogas välfärdsområdet och välfärdssammanslutningen till 2 mom. 2 punkten och samkommunen till 3 punkten. Punkterna 3–8 i 2 mom. flyttas som sådana till punkterna 4–9. Till följd av social- och hälsovårdsreformen har ansvaret för att ordna social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendet överförts från kommunerna till välfärdsområdena. Den ändring som föreslås i paragrafen är teknisk och genom den undviks vid tillämpningen konflikter med lagstiftningen om ansvaret för att ordna social- och hälsovården. Avsikten med ändringen är att bevara social- och hälsovårdens och räddningsväsendets möjlighet att vara tjänstgöringsplatser på motsvarande sätt som innan organiseringsansvaret för dem överfördes från kommunerna till välfärdsområdena. Efter ändringen kan offentligt finansierade enheter som producerar social- och hälsovårdstjänster samt räddningsväsendet fortfarande vara tjänstgöringsplatser. För tydlighetens skull föreslås det att till förteckningen över tjänstgöringsplatser också fogas samkommuner, som hittills har beviljats rätt att vara tjänstgöringsplatser på basis av motiveringarna till regeringspropositionen.
9 §.Behandling av ansökan om och återkallande av rätten att vara civiltjänstgöringsplats I 2 mom. föreslås det att hänvisningarna till 8 § 2 mom. 7 punkten (religionssamfund eller dess församling) och 8 punkten (sammanslutning, förening eller stiftelse) ändras till hänvisningar till 8 § 2 mom. 8 och 9 punkten i enlighet med den ändring som föreslås i 8 §.
40 §.Permissioner. Enligt 1 mom. i den gällande paragrafen har civiltjänstgöraren rätt till 12 dagar faderskapsledighet i samband med ett eget barns födelse. Därtill föreskrivs i den gällande bestämmelsen att permissioner på grund av graviditet, förlossning och moderskap som beviljas en kvinna som fullgör civiltjänst bestäms på samma sätt som enligt lagen om frivillig militärtjänst för kvinnor. I och med familjeledighetsreformen har termerna faderskaps- och moderskapsledighet i olika lagar ersatts med termen föräldraledighet. Lagen om frivillig militärtjänst för kvinnor har ändrats så att det föreskrivs att på en kvinna som fullgör militärtjänst tillämpas vad som annanstans i lagstiftningen föreskrivs om graviditet, förlossning, moderskap och föräldraskap. I fråga om terminologin är ändringen teknisk och avsikten är inte att ändra bestämmelsens tillämpningsområde eller omfattning. Det föreslås att termen faderskapsledighet ersätts med termen föräldraledighet och uttrycket kvinna som fullgör civiltjänst ersätts med uttrycket en födande förälder som fullgör civiltjänst. Därtill föreslås det att termen föräldraskap fogas till laghänvisningen om graviditet, förlossning och moderskap för en födande förälder som fullgör civiltjänst.
I och med familjeledighetsreformen är villkoren för att få föräldrapenning också i huvudsak lika för alla föräldrar oberoende av om det är fråga om ett eget barn eller ett adoptivbarn. Det föreslås att paragrafen ändras så att civiltjänstgöraren har rätt till 12 dagars föräldraledighet i samband med ett eget barns födelse eller i samband med placeringen av ett adoptivbarn.
62 §.Permissioner under tiden för kompletterande tjänstgöring. Den gällande paragrafen innehåller en hänvisning till 40 § 1 mom., där det föreskrivs om faderskapsledighet. Enligt förslaget ändras paragrafen så att hänvisningen till faderskapsledighet i 40 § 1 mom. ändras till att gälla föräldraledighet. Motiveringen är densamma som motiveringen till ändringen av terminologin i 40 §.
65 a §.Tjänstgöringsplatser under mobilisering och bestämmande av tjänstgöringsplats. Enligt förslaget fogas välfärdsområdet och välfärdssammanslutningen till 2 mom. 2 punkten och samkommunen till 3 punkten. Punkterna 3–6 i 2 mom. flyttas som sådana till punkterna 4–7. Motiveringen är densamma som motiveringen till 8 §.
8
Ikraftträdande
Det föreslås att lagen träder i kraft så snart som möjligt.
9
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
De ändringar som föreslås i civiltjänstlagen i enlighet med familjeledighetsreformen har betydelse med avseende på grundlagens bestämmelser om jämlikhet. Syftet med förslaget är att förbättra ställningen särskilt för dem som blir adoptivföräldrar under civiltjänsten och för deras barn. Enligt den allmänna jämlikhetsklausulen i 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Enligt det diskrimineringsförbud som framgår av 6 § 2 mom. får ingen utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. Enligt 22 § i grundlagen ska det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna samt de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Till de centralaste metoderna hör att stifta lagar som tryggar och preciserar utövningen av en grundläggande fri- och rättighet (se RP 309/1993 rd, s. 80/I och GrUU 26/2017 rd, s. 34). Civiltjänstgörare som under civiltjänsten får ett eget barn har enligt gällande lag rätt till föräldraledighet. Enligt familjeledighetsreformen har de föräldrar hos vilka ett adoptivbarn placeras motsvarande rätt till föräldraledighet som i samband med ett eget barns födelse, och motsvarande ändring har gjorts i värnpliktslagen. Genom lagförslaget tryggas motsvarande rätt för de civiltjänstgörare hos vilka ett adoptivbarn placeras under civiltjänsten. Om rättsläget som föregår ändringen fortsätter kan detta i strid mot 6 § 2 mom. i grundlagen försätta dem som på grund av sin övertygelse fullgör civiltjänst i en annan ställning än dem som fullgör militärtjänst och för vilka motsvarande ändring redan har gjorts.
På de ovan angivna grunderna kan lagförslaget enligt regeringens uppfattning behandlas i vanlig lagstiftningsordning.