2.3.1  Områden inom vilka den lagstadgade uppgiftsfördelningen är föråldrad eller har luckor

Problem kopplade till särskilda uppgifter, specialiseringsområden och prioriteringar 

I den gällande uppgiftsfördelningslagen har justitieombudsmannens och justitiekanslerns särskilda uppgifter enligt grundlagen, vanlig lagstiftning och internationella avtal inte beaktats på ett heltäckande sätt. I lagen identifieras inte heller de faktiska specialiseringsområden och de perspektivskillnader som hänför sig till laglighetskontrollens praktiska inriktning och som har uppstått i justitieombudsmannens och justitiekanslerns verksamhet. Således skapar uppgiftsfördelningslagen inte heller längre en tillräcklig grund för att utveckla och så effektivt som möjligt utnyttja de båda högsta laglighetsövervakarnas något olika kompetens. 

Justitieombudsmannens uppgift har med beaktande av den gällande uppgiftsfördelningslagen särskilt fokuserat på bevakning av rättigheterna för frihetsberövade personer. Denna specialisering har fördjupats genom justitieombudsmannens nya särskilda uppgifter enligt internationella avtal (Opcat och uppgifter enligt konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning), som inte ingår i uppgiftsfördelningslagen. Av den gällande uppgiftsfördelningslagen framgår inte heller justitieombudsmannens faktiska specialisering på övervakning av rättigheterna för andra utsatta persongrupper, såsom barn och äldre. När uppgiftsfördelningslagen stiftades bedömdes det till exempel inte huruvida det inom tillsynen över social- och hälsovårdstjänsterna hade varit motiverat att fördela uppgifterna utifrån andra överväganden. Justitiekanslerns tillsyn inom denna sektor har redan under en längre tid inriktats på strukturella frågor, ministeriets styrning och lagberedning. Av uppgiftsfördelningslagen framgår inte heller de tillsynsuppgifter som enligt annan lagstiftning ankommer på justitieombudsmannen i fråga om hemligt inhämtande av information och övervakning av underrättelseverksamheten. 

I uppgiftsfördelningslagen tillämpas en regleringsmodell enligt vilken endast justitiekanslern befrias från behandlingen av vissa ärendegrupper. Det återspeglar dåligt prioriteringarna och specialiseringen i justitiekanslerns tillsynsverksamhet. Av uppgiftsfördelningslagen framgår till exempel inte justitiekanslerns grundlagsfästa särställning vid laglighetskontrollen av statsrådets och republikens presidents ämbetsåtgärder.  

Av uppgiftsfördelningslagen framgår inte heller justitiekanslerns uppgift vid förhandsgranskningen av författningar, som grundlagsutskottet särskilt i sin senaste praxis har ansett vara viktig (GrUB 5/2018 rd, GrUU 79/2018 rd). Justitiekanslern betjänar på många sätt också riksdagen vid beredningen och övervakningen av lagstiftningen samt har som ceremoniell uppgift att granska riksdagsledamöternas fullmakter. Denna roll som justitiekanslern har i förhållande till riksdagen framgår dock inte av lagen om justitiekanslern i statsrådet. Laglighetskontrollen av advokater och rättegångsbiträden med tillstånd hör å sin sida inte till justitieombudsmannens behörighet och omfattas således inte av tillämpningsområdet för uppgiftsfördelningslagen. Delvis på grund av dessa särskilda uppgifter har frågor som gäller rättsskydd, rättegång och advokater fått en stark betoning i justitiekanslersämbetets kompetens. 

Beredskap för framtida behov 

Den gällande uppgiftsfördelningslagen kan anses svara rätt dåligt mot den högsta laglighetskontrollens framtida behov. Laglighetskontrollen har utvecklats på två olika sätt: å ena sidan behövs det mer specialisering än tidigare, men å andra sidan ökar samtidigt den allmänna kompetensens betydelse och vikten av att balansera allmän kompetens och specialkompetens. Uppgiftsfördelningen och samarbetet enligt uppgiftsfördelningslagen baserar sig inte till alla delar på en ändamålsenlig sammanställning eller ett ändamålsenligt utnyttjande av specialkompetensen, och regleringen beaktar inte heller behovet av allmän kompetens inom laglighetskontrollen. Ett problem är också att den högsta laglighetsövervakningens resurser är synnerligen knappa i förhållande till såväl det omfattande uppgiftsfältet som nuvarande och kommande kompetenskrav. 

Behovet av inbördes avvägning mellan olika grundläggande och mänskliga rättigheter har gjort laglighetskontrollen mer krävande. Rättens och samhällets internationalisering och andra internationella fenomen ökar för sin del behovet av en laglighetskontroll som fokuserar på vissa perspektiv och sektorer. Samtidigt uppstår det behov som hänför sig till den allmänna juridiska kompetensen och säkerställandet av balansen mellan allmän kompetens och specialkompetens. Nya internationella konventioner kan förväntas bland annat i frågor som gäller ny teknik och miljöfrågor. Det blir allt svårare att skilja mellan inhemsk och internationell rätt bland annat på grund av att Europeiska unionens lagstiftning, nationell rätt och internationella fördrag i allt högre grad tillämpas parallellt. Detta återspeglas också i relationerna mellan de olika grundläggande fri- och rättigheterna; till exempel sker avvägningen mellan skyddet av personuppgifter och offentlighetsprincipen i allt högre grad utifrån EU-rätten.  

De högsta laglighetsövervakarnas ställning stöds förutom av en fast tradition och grundlagens bestämmelser även av deras roll som allmänna laglighetsövervakare. I den högsta laglighetsövervakningen och regleringen av den beaktas inte i tillräcklig grad alla nya samhällsviktiga områden där det krävs specialisering, balansering och allmän kompetens. Till exempel ställer den juridiska bedömningen av automatiseringen inom den offentliga förvaltningen nya kompetenskrav på laglighetskontrollen. Särskilda behov av laglighetskontroll hänför sig exempelvis till bekämpningen av systematisk strukturell korruption samt till ett balanserat genomförande av miljörättigheterna i lagstiftningen. Samhällsutvecklingen verkar till dessa delar kräva att det läggs större vikt vid den föregripande laglighetskontrollen. I frågor av detta slag finns det också områden som är gemensamma för båda laglighetsövervakarna.  

Också övervakningen och främjandet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna blir allt viktigare i laglighetskontrollen. Båda laglighetsövervakarna övervakar att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. De högsta laglighetsövervakarnas betoning och perspektiv i laglighetskontrollen av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna har dock i viss mån varierat.  

Vid justitieombudsmannens kansli finns det fler föredragande som koncentrerar sig på vissa områden av individens rättigheter, såsom barn- och äldrefrågor. Justitieombudsmannens kanslis perspektiv på och kompetens i fråga om de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna har stärkts genom att Människorättscentret inrättades i anslutning till kansliet. Människorättscentralens uppgift att på ett allmänt plan främja de grundläggande och mänskliga rättigheterna exempelvis genom utbildning, forskning och kommunikation samt genom uppföljning och internationellt samarbete bidrar till att stödja och stärka justitieombudsmannens laglighetskontroll. Justitieombudsmannens perspektiv på och kompetens i fråga om de grundläggande och mänskliga rättigheterna har stärkts också genom den nationella människorättsinstitutionens gemensamma uppgifter. 

Justitiekanslersämbetet å sin sida betonar i allt högre grad strukturella frågor som anknyter till övervakningen av dessa rättigheter. Vid sidan av laglighetskontrollen inom förvaltningen har också tillsynen över och främjandet av att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses blivit ett centralt prioritetsområde. Justitiekanslerns tillsyn över statsrådet ger också möjligheter att bedöma bland annat de faktiskt betydande konsekvenser som planerna för de offentliga finanserna och besluten om den ekonomiska politiken har för de grundläggande fri- och rättigheterna (se GrUU 19/2016 rd), och på så sätt säkerställa att de skyldigheter som de internationella tillsynsorganen för sociala och kulturella rättigheter ålägger staten fullgörs på behörigt sätt. Tyngdpunkterna och utvecklingsbehoven inom den laglighetskontroll som utgår från de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna återspeglas inte i den gällande uppgiftsfördelningslagen. 

2.3.2  Behovet av att se över grunderna för uppgiftsfördelningen

Utveckling av nya grunder för fördelningen 

Den gällande uppgiftsfördelningslagen grundar sig på att justitiekanslern befrias från övervakning dels av vissa myndigheter (s.k. myndighetsgrund), dels av myndigheternas utövande av vissa befogenheter (s.k. substansgrund). Dessa fördelningsgrunder kan fortfarande i huvudsak anses fungera. Eftersom syftet med propositionen dock är att avsevärt utvidga uppgiftsfördelningen, bör tillämpningsområdet för fördelningsgrunderna ses över. Dessutom bör det införas nya fördelningsgrunder utifrån tillsynsperspektivet. En betydande utvidgning av den myndighetsbaserade uppgiftsfördelningen skulle vara problematisk i och med att myndighetsstrukturen ständigt utvecklas och antalet myndigheter och deras namn ändras. Också detta talar för nya fördelningsgrunder. Också med tanke på bevarandet av de högsta laglighetsövervakarnas allmänna juridiska kompetens och sakkunskap är det viktigt att en betydande del av myndighetsverksamheten hör till bägge laglighetsövervakarnas uppgiftsfält.  

Det är å andra sidan inte ändamålsenligt att fördela uppgifterna exempelvis i fråga om sådana myndigheter där antalet klagomål är så litet att det inte kan förväntas någon klar nytta av att samla övervakningen hos den ena av laglighetsövervakarna, såvida det inte är fråga om laglighetskontroll som kräver exceptionell förtrogenhet. 

Utvidgning av uppgiftsfördelningen utifrån nya substansgrunder 

Vid fördelningen av uppgifterna är det skäl att fästa större uppmärksamhet än tidigare vid tillsynen över olika myndigheters utövande av befogenheter som till sina grunder är likartade. Också enligt den nuvarande uppgiftsfördelningen styrs klagomål som gäller frihetsberövande i allmänhet till justitieombudsmannen. Det har visat sig vara ett fungerande förfarande, eftersom problemen i samband med frihetsberövande ofta är likartade oberoende av grunden för frihetsberövande och skillnaderna mellan de myndigheter som ansvarar för frihetsberövandet. Det är också motiverat att ge betydelse åt att den redan stärkta yrkesskicklighet inom den andra laglighetsövervakarens verksamhet som inhämtats genom den nuvarande specialiseringen kan utnyttjas. Detta talar för att ärenden som till sin rättsliga grund liknar varandra i större utsträckning än tidigare ska samlas hos den ena av laglighetsövervakarna.  

Fördelning av uppgifter utifrån tillsynsperspektivet 

Justitiekanslerns verksamhet har redan länge till vissa delar styrts av ett visst perspektiv inom tillsynen. Tillsynen över statsrådets lagberedning är ett bra exempel på sådan tillsyn där tyngdpunkten ligger på en viss typ av myndighetsverksamhet, inte på vilken myndighet det är fråga om. Den långvariga tillsynen över lagberedningen har tillfört justitiekanslersämbetet en specialsakkunskap som justitieombudsmannens kansli inte har. En liknande specialisering kan förväntas utvecklas om exempelvis tillsynen över ministeriernas styrning av de myndigheter som lyder under dem koncentreras till justitiekanslern. Möjligheten att utnyttja detta alternativ begränsas dock av det faktum att klagomål ofta avslöjar problem vars direkta konsekvenser syns i brister eller felaktigheter i de åtgärder som vidtas av den myndighet som utövar den faktiska verksamheten, men vars verkliga orsak kan vara otillräcklig kontroll av verksamheten i fråga eller en uppenbart oriktig bedömning av de resurser som behövs. I de senare fallen är det inte motiverat att rikta laglighetskontrollen endast till dem som utför den egentliga arbetsprestationen, utan också till de högre myndigheter som ansvarar för organiseringen av arbetet.  

Det är fråga om en slags likhet i perspektivet också i det fall att man som grund för fördelningen av uppgifterna tar de samhälleliga problem som man försöker lösa med den övervakade uppgiften. Exempelvis tryggandet av ställningen för barn och personer med funktionsnedsättning samt omsorgen om vården av äldre kan uppvisa liknande brister, vars orsaker och allvarlighetsgrad kräver särskild sakkunskap. Det kan också uppstå liknande problem när det gäller att trygga olika minoriteters rättigheter och ställning. Det verkar finnas skäl att utvidga denna typ av uppgiftsfördelning, det vill säga som baserar sig på samma perspektiv eller på likheter mellan olika problem. 

En helt ny fördelningsgrund som utgår från tillsynsperspektivet behövs för att utveckla laglighetskontrollen till exempel i anknytning till tryggandet av en sund miljö och automatiseringen av förvaltningen. Utifrån en sådan laglighetskontroll måste det vara möjligt att övervaka sådana omfattande frågekomplex som samhällsutvecklingen medför och vars tillsyn kan bli för snäv med den traditionella laglighetskontrollens metoder. Laglighetskontrollen behöver ett helt nytt sätt att rikta tillsynen, när syftet är att sörja för rättssäkerheten och en ändamålsenlig myndighetsverksamhet i en verksamhet där flera myndigheter tillsammans svarar för att det slutresultat som lagen förutsätter uppnås. Tillsyn av detta slag kräver att personalen är tämligen förtrogen med uppgiften. Det är därför inte ändamålsenligt att låta bägge laglighetsövervakarna svara för tillsynen. 

2.3.3  Justering av den myndighetsgrundade uppgiftsfördelningen

Förundersökning och polisundersökning 

I ärenden som gäller polisen utgör laglighetskontrollen i anslutning till förundersökning en egen ärendegrupp som kräver särskild sakkunskap. En betydande del av den laglighetsövervakning som riktas mot polisen gäller uttryckligen polisens förundersökningar, som utgör en egen juridisk helhet med särskilda tolkningsfrågor. Liknande frågor kan dessutom uppkomma vid polisundersökning och i samband med polisens, Tullens och Gränsbevakningsväsendets övriga verksamhet. Det är därför nödvändigt att granska uppgiftsfördelningen mellan de högsta laglighetsövervakarna i fråga om förundersökning och polisundersökning och även i fråga om övervakningen av användningen av de ovannämnda myndigheternas övriga befogenheter. 

Myndigheternas åtgärder vid förundersökning gäller ofta oklara rättsfrågor för vilka det är särskilt viktigt med en enhetlig och konsekvent avgörandepraxis. Vid förundersökningen måste man utöver avgöranden om användningen av tvångsmedel också fatta andra liknande juridiska avgöranden, och det finns ett betydande praktiskt behov av att få avgöranden som allmänt styr förundersökningen. I domstolarna uppkommer frågor som gäller förundersökning sällan i en form som leder till ett förhandsavgörande. Det finns vid förundersökning ett uppenbart behov av tillräckligt sakkunnig, konsekvent och snabb styrning via laglighetskontrollen. Dessa omständigheter talar för att ärenden som gäller förundersökning samlas hos den ena av de högsta laglighetsövervakarna. 

Vid beredningen har man diskuterat alternativet att centralisera alla ärenden som gäller förundersökning endast till den ena laglighetsövervakaren. En fördel med det är att det ger en tydlig fördelning. En så omfattande centralisering skulle dock också ha negativa konsekvenser. Förundersökningen i sig, och i synnerhet frågan om huruvida förundersökning ska inledas eller inte, har ofta samband med andra tillsynsärenden på ett sätt som talar mot en fullständig uppgiftsfördelning. Även om det vore ändamålsenligt att till stora delar samla de ärenden som gäller förundersökning hos den ena högsta laglighetsövervakaren, är det inte motiverat att göra det till alla delar.  

Polisen och andra förundersökningsmyndigheter har vid förundersökning betydande befogenheter, såsom straffprocessuella tvångsmedel, vars användning ska vara så enhetlig som möjligt och också tillräckligt övervakad. Ett motsvarande krav gäller iakttagandet av förundersökningsprinciperna och rättigheterna för dem som deltar i förundersökning i 4 kap. i förundersökningslagen samt iakttagandet av bestämmelserna om närvaro vid förundersökning och om förundersökningsförhör och konfrontation i 6–8 kap. i samma lag. Såväl användningen av tvångsmedel som iakttagandet av förundersökningsprinciperna och rättigheterna för dem som deltar i förundersökningen samt andra ovan nämnda skyldigheter har en avsevärd betydelse med tanke på tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna, och dessa rättigheter har en väsentlig betydelse vid tolkningen av bestämmelserna i fråga.  

För närvarande kan ett avgörande som gäller huruvida användningen av tvångsmedel varit korrekt till vissa delar föras till domstol för avgörande, men laglighetskontrollens betydelse för att bygga upp och styra praxis är fortfarande stor både med tanke på omfattningen av styrningen och dess snabbhet. Dessutom finns det många andra ärenden som gäller huruvida skyldigheter i anknytning till förundersökning har iakttagits korrekt men som domstolen kan få för bedömning endast i samband med en brottmålsrättegång, vilket inte är ett tillräckligt snabbt och flexibelt sätt att producera tolkningar som styr förundersökningen. Laglighetskontrollen har fortfarande en central uppgift när det gäller att styra fullgörandet av de skyldigheter och utövandet av de befogenheter som gäller förundersökning.  

Polis- och tullmyndigheterna har betydande befogenheter. Vid tillsynen över användningen av befogenheterna framkommer liknande krav och frågor som vid utövandet av befogenheter i samband med förundersökning. Polisen ska vid utövandet av sina befogenheter enligt polislagen i stor utsträckning iaktta samma principer som vid förundersökning, och polisen har enligt lagen också exempelvis rätt att gripa, rätt att avspärra en plats, rätt att skingra folksamlingen och rätt att utföra säkerhetsvisitation. I tullagen (304/2016) föreskrivs det bland annat om tullmyndigheternas rätt att kontrollera varor och handlingar samt att kvarhålla och omhänderta varor, att avspärra en plats och begränsa rörligheten samt om vissa tvångsmedel som riktar sig mot person. De befogenheter som föreskrivs i lagen om brottsbekämpning inom Tullen och de skyldigheter som ska iakttas vid utövandet av dem motsvarar i sak de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i andra lagar. Gränsbevakningsväsendet har med stöd av gränsbevakningslagen (578/2005) i stor utsträckning motsvarande uppgifter och befogenheter som polis- och tullmyndigheterna. 

Laglighetskontrollen har ännu större betydelse vid styrningen av de befogenheter som används vid polisundersökning och av vissa av de befogenheter som polis- och tullmyndigheterna använder för annat än förundersökning. Därför är det viktigt att de tolkningar som görs vid laglighetskontrollen är så enhetliga som möjligt och att de kan grundas på särskild förtrogenhet. Dessa omständigheter talar för att behandlingen av klagomål och egna initiativ som gäller centrala skyldigheter som ska iakttas vid förundersökning, polisundersökning och utövande av befogenheter enligt polislagen, tullagen och lagen om brottsbekämpning inom Tullen och laglighetskontrollen bör samlas hos den ena laglighetsövervakaren. 

2.3.4  Utvidgning av den substansgrundade uppgiftsfördelningen

Hemligt inhämtande av information och underrättelseverksamhet  

Myndigheternas rätt att använda hemligt inhämtande av information och hemliga tvångsmedel samt metoder för underrättelseinhämtning inbegriper befogenheter med betydande konsekvenser. Genom hemligt inhämtande av information och underrättelseverksamhet ingriper man i åtskilliga grundläggande fri- och rättigheter, i synnerhet skyddet för privatlivet, hemfriden, förtroliga meddelanden och personuppgifter. Hemligt inhämtande av information och underrättelseverksamhet kan också ha betydelse för tillgodoseendet av en rättvis rättegång. För att vara effektiva ska åtgärderna hållas hemliga för objektet åtminstone i början av verksamheten, och till vissa delar kan de genom domstolsbeslut också slutgiltigt förbli hemliga. Objektens möjligheter att reagera på användningen av dessa metoder är klart mindre än exempelvis vid andra tvångsmedel, som objektet i praktiken genast eller mycket snart får kännedom om. På grund av denna särskilda karaktär är frågor som gäller rättssäkerheten och tillsynen i anknytning till hemligt inhämtande av information och underrättelseinhämtning särskilt viktiga (se t.ex. GrUB 9/2018 rd, s. 4, GrUB 4/2018 rd, s. 9, GrUU 36/2018 rd, s. 36, GrUU 35/2018 rd, s. 31).  

Den laglighetsövervakning som utförs av de högsta laglighetsövervakarna gäller redan i nuläget de civila och militära myndigheternas verksamhet och utövandet av myndigheternas befogenheter. I justitieombudsmannens övervakning av polisens verksamhet betonas tillsynen över hemligt inhämtande av information, som för närvarande är en av justitieombudsmannens särskilda uppgifter. Justitieombudsmannens övervakning på detta område är inriktad på tillsyn över myndigheternas interna kontroll. Justitieombudsmannen får varje år för behandling polisens, Tullens, Gränsbevakningsväsendets och försvarsmaktens berättelser om användningen av och tillsynen över hemliga metoder för inhämtande av information. I justitieombudsmannens tillsyn över försvarsmakten ligger tyngdpunkten på övervakningen av hemliga tvångsmedel och annat hemligt inhämtande av information.  

Underrättelseverksamheten och den hemliga informationsinhämtningen har också samband med prioriteringarna i justitiekanslerns laglighetskontroll. Ett särskilt element i justitiekanslerns laglighetskontroll är tillsynen över den högsta regeringsmakten. Regeringsmaktens åtgärder är av stor strategisk betydelse vid utnyttjandet av underrättelseinhämtningen och den information som tas fram inom den, med hänsyn till att det gemensamma mötet för utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskottet och republikens president förberedelsevis behandlar prioriteringarna för föremålen för den militära underrättelseinhämtningen. 

Inskränkning av självbestämmanderätten  

Justitieombudsmannens särskilda uppgift har i enlighet med den gällande uppgiftsfördelningslagen varit att förrätta inspektioner i slutna inrättningar och övervaka behandlingen av personer som placerats i dem. Sådana inrättningar är förutom fängelser också andra lokaler som är avsedda för förvaring av frihetsberövade, såsom polisens förvarslokaler och häkten samt förläggningar för asylsökande och andra utlänningar som tagits i förvar med stöd av utlänningslagen. Inrättningar som avses i bestämmelsen är också exempelvis psykiatriska sjukhus som tillhandahåller vård oberoende av patientens vilja enligt mentalvårdslagen (1116/1990) samt i barnskyddslagen (417/2007) avsedda barnskyddsanstalter där det ordnas vård utom hemmet för omhändertagna barn, i brådskande ordning placerade barn eller barn som placerats med stöd av ett interimistiskt förordnande. Bestämmelsen är på basis av förarbetena avsedd att gälla alla inrättningar från vilka man inte fritt kan avlägsna sig eller där individens frihet begränsas på något annat motsvarande sätt (RP 72/1990 rd).  

Till följd av den länge rådande uppgiftsfördelningen har justitieombudsmannens kansli utvecklat en bred kompetens inom laglighetskontroll av fångvården och också i fråga om andra slutna inrättningar. Det är motiverat att se till att denna expertis utnyttjas så effektivt som möjligt.  

Sådana inskränkningar av självbestämmanderätten och handlingsfriheten som används i slutna inrättningar tillämpas bland annat vid verkställigheten av vissa öppna påföljder, såsom övervakningsstraff. Även vid verkställighet av fängelsestraff kan motsvarande begränsningar av rörelsefriheten komma i fråga när en person som placerats i en sluten inrättning ges rätt att röra sig utanför inrättningen exempelvis för studier. Till vissa öppna påföljder hänför sig dessutom anmälningsskyldigheter av olika grad eller motsvarande inskränkningar av självbestämmanderätten eller handlingsfriheten.  

Inskränkningar av självbestämmanderätten kan också användas i inrättningar till vilka en person har sökt sig av egen fri vilja, men där exempelvis en förutsättning för behandlingen är att personen underställs vissa inskränkningar av friheten. Sammantaget verkar utvecklingen leda till att olika inskränkningar av handlingsfriheten som är lindrigare än placering på anstalt blir vanligare i och med att man strävar efter att begränsa friheten endast i den utsträckning det är nödvändigt. Det är viktigt att verkställigheten av sådana begränsningar övervakas på enhetliga grunder och att övervakarna till dessa delar utvecklar särskild förtrogenhet med de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna.  

Socialvård och socialförsäkring samt hälso- och sjukvård  

Tillgodoseendet av individens rättigheter inom social- och hälsovården samt socialförsäkringen bildar ett i sista hand i grundlagen tryggat komplex vars övervakning förutsätter såväl god förtrogenhet med den ofta juridiskt komplicerade lagstiftningen för varje ärendegrupp som förmåga att uppfatta sambandet mellan de olika delarna av komplexet. De praktiska erfarenheterna tyder på att laglighetskontrollen har haft en avsevärd betydelse för tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna inom social- och hälsovården och socialförsäkringen. De omfattande projekten för en totalreform av social- och hälsovården ger en god bild av hur krävande och på många sätt sammankopplade dessa frågor är. Därför är det också viktigt att se till att laglighetskontrollen i fråga om dessa grundläggande rättigheter håller en hög nivå och omfattar sektorns alla delområden och dimensioner.  

De klagomål som gäller socialvården och socialförsäkringen samt hälso- och sjukvården har länge utgjort en av de största ärendegrupperna vid justitieombudsmannens kansli. Vid justitiekanslersämbetet är andelen sådana ärenden klart mindre, men utgör ändå en relativt stor del av det totala antalet klagomål. Vid justitiekanslerns tillsyn över statsrådet och den förhandsgranskning av författningar som ingår i den utvärderas dessutom regelbundet lagstiftningen om social- och hälsovården samt de olika ministeriernas beredning av styrningen av och informationssystemen för dessa politiksektorer.  

Lagstiftningen om social- och hälsovården och socialförsäkringen är omfattande och ställvis så krävande att laglighetskontrollen måste specialiseras för att tillräcklig sakkunskap ska kunna inhämtas. Specialiseringen förutsätter å sin sida ett tillräckligt stort antal klagomål. Det är sannolikt att en centralisering av ärenden som gäller socialvården och socialförsäkringen samt hälso- och sjukvården medför tydliga fördelar med avseende på effektiviteten och sakkunskapen. En centralisering skulle också göra det möjligt att vid det ämbetsverk som utövar den högsta laglighetskontrollen bilda en på dessa områden specialiserad expertgrupp som också kan gestalta och bedöma frågor som sträcker sig över områdesgränserna.  

Rättigheter för barn och personer med funktionsnedsättning samt äldre och asylsökande 

Justitieombudsmannen har sedan 1998 de facto haft en specialuppgift i övervakningen av barnens rättigheter, även om denna uppgift inte nämns i grundlagen eller i lagen om riksdagens justitieombudsman (se GrUB 4/1997 rd och RP 129/1997 rd). Justitieombudsmannen och barnombudsmannen har tillsammans ansetts utgöra den nationella tillsynsmekanism som avses i FN:s konvention om barnets rättigheter. Justitieombudsmannen har dessutom med stöd av FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning tillsammans med Människorättscentret en särskild uppgift som den nationella tillsynsstruktur som övervakar genomförandet av konventionen.  

Vid tillsynen över rättigheterna för barn och personer med funktionsnedsättning uppstår delvis juridiska frågor av samma slag som vid tillsynen över tillgodoseendet av äldres rättigheter. Utmärkande är att de som hör till dessa grupper ofta har begränsad möjlighet att utöva sina rättigheter. Å andra sidan skyddas dessa grupper av särskild lagstiftning, vars tolkning och tillämpning kan vara krävande. Också ekonomiska påfrestningar kan leda till lösningar vars laglighet det är motiverat att kontrollera. Resurserna att övervaka tillgodoseendet av de äldres rättigheter har nyligen stärkts vid justitieombudsmannen och vid Människorättscentret som finns i samband med justitieombudsmannen. 

Till vissa delar är tillgodoseendet av de asylsökandes rättigheter förknippat med liknande omständigheter. De asylsökande själva har ofta inte de förutsättningar som behövs för att bedöma rättsliga och andra avgöranden som gäller dem. De erbjuds visserligen juridiskt bistånd till exempel för att lämna in ansökningar, men det är också viktigt att se till att deras övriga rättigheter tillgodoses på behörigt sätt. Därigenom kan man se till att också de asylsökande som är mest utsatta får det stöd som i bestämmelserna är avsett för dem.  

Vid justitieombudsmannens kansli avgjordes 2019 sammanlagt 514 klagomål eller andra tillsynsärenden som gällde barnets rättigheter. I anknytning till de äldres rättigheter utfördes 29 inspektioner, inleddes 14 ärenden på eget initiativ och avgjordes 69 klagomål rörande socialvården. Antalet utlännings- och medborgarskapsärenden som avgjordes var 158. För justitiekanslersämbetets del finns det inte tillgång till motsvarande siffror, eftersom klassificeringen där delvis görs på ett annat sätt. Det kan dock bedömas att antalet också i fråga om de nu aktuella ärendena är klart mindre än vid justitieombudsmannens kansli.  

Tryggandet av rättigheterna för barn och personer med funktionsnedsättning samt för äldre och asylsökande innebär motsvarande juridiska och funktionella utmaningar som tillgodoseendet av individens rättigheter inom social- och hälsovården och socialförsäkringen. Att tillägna sig den rättsliga grunden för verksamheten är krävande och förutsätter specialisering. Likaså kan man i tryggandet av dessa gruppers rättigheter se sådana gemensamma drag som när de beaktas på behörigt sätt bygger på ett delvis liknande tänkande. Dessa omständigheter talar för att de aktuella ärendena samlas hos den ena av de högsta laglighetsövervakarna.  

Allmän intressebevakning  

Den allmänna intressebevakningen har beröringspunkter med de två laglighetsövervakarnas uppgiftsområden. Den allmänna intressebevakningen är ett system för att stödja personer som hamnat i ett utsatt läge och sköta deras ärenden. I intressebevakningen är det fråga om grundläggande fri- och rättigheter för människor som inte själva förmår tillvarata dem. Det handlar till exempel om personer med minnesstörningar, personer som har nedsatt beslutsförmåga och personer som har psykiska problem eller missbruksproblem.  

Justitiekanslern övervakar intressebevakningen särskilt vad gäller intressebevakning som har anförtrotts en privat advokat. Den allmänna intressebevakningen har även varit ett granskningstema i justitiekanslerns laglighetskontroll. Justitieombudsmannen har i praktiken handhaft klart fler ärenden som rör den allmänna intressebevakningen. Riksdagens justitieombudsmans årliga berättelse har sedan 2004 också innehållit ett kapitel om intressebevakningen och en utvärdering av verksamheten och de klagomål som riktats mot den. Även om laglighetskontrollen av den allmänna intressebevakningen har varit jämförelsevis liten ärendekategori vid justitieombudsmannens kansli, utgör den en viktig sådan på grund av sina många kopplingar till de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna.  

Behovet av intressebevakning kan antas växa och dess betydelse accentueras på grund av befolkningsstrukturens utveckling, eftersom allt flera behöver någon som sköter deras ekonomiska angelägenheter i livets slutskede. Det är ofta fråga om människor i en utsatt ställning för vilka en väsentlig förutsättning för att de ska kunna leva en trygg ålderdom är att deras intressen bevakas korrekt. Under de senaste åren har intressebevakningen varit föremål för flera ändringar som gällt arbetssättet, vilket accentuerar laglighetskontrollens betydelse. Det är viktigt att också laglighetskontrollen av intressebevakningen grundar sig på god sakkunskap. Detta talar för att laglighetskontrollen av intressebevakningen centraliseras.  

Samernas rättigheter som urfolk  

Ett viktigt sakområde även med hänsyn till laglighetskontrollen är tillgodoseendet av den rätt till upprätthållande och utveckling av det egna språket och den egna kulturen som samerna tillförsäkrats som urfolk, i sista hand enligt grundlagen. Samiska ärenden registreras inte särskilt av någondera av de högsta laglighetsövervakarna, vilket beror på deras ringa antal. De samiska ärendena har likväl vid båda ämbetsverken ansetts viktiga. Vid justitieombudsmannens kansli har de samiska ärendena anvisats en viss avgörande och en viss föredragande som har fördjupat sig i dessa och följt diskussionen om sameärenden. En representant för Sametinget är medlem av människorättsdelegationen, som är Människorättscentrets nationella samarbetsorgan. Även vid justitiekanslersämbetet finns det betydande kunnande om minoriteters rättigheter, och justitiekanslern har avgjort viktiga ärenden inom den laglighetskontroll som avser samernas rättigheter som urfolk. Laglighetskontroll har bedrivits på eget initiativ men även klagomål rörande dessa frågor har i någon mån behandlats.  

På grund av det ringa antalet ärenden väntas en centralisering av den laglighetskontroll som gäller tryggandet av samernas rättigheter inte i väsentlig grad leda till att dess effektivitet eller kunskapsunderlag utvecklas. Eftersom det för att trygga av samernas rättigheter och lära känna deras levnadsförhållanden krävs att man sätter sig in i frågorna, vilket innebär en betydande arbetsinsats, är det ändamålsenligt att även detta område inom tillsynen samlas hos endera laglighetsövervakaren.  

Romer och andra specialgrupper  

Grundlagen garanterar också romerna och andra grupper rätten att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Vad gäller romerna är det största problemet den diskriminering som de är utsatta för. Klagomålen gäller till exempel fall där myndigheterna anses ha försummat sin skyldighet att ingripa mot diskrimineringen. I 17 § 3 mom. i grundlagen nämns också personer som använder teckenspråk och personer som på grund av funktionsnedsättning behöver tolknings- och översättningshjälp.  

Även exempelvis sexuella minoriteter har rättigheter som för att tillgodoses kan kräva aktiva insatser av myndigheter och lösning av juridiska specialfrågor. Även på dessa områden kräver laglighetskontrollen särskild fördjupning, vilket dock sker jämförelsevis sällan. Detta talar för att ärendena samlas hos endera laglighetsövervakaren.  

Ålands självstyrelse  

Landskapet Ålands självstyrande status har ordnats genom relativt omfattande lagstiftning som inte har någon motsvarighet annanstans i lagstiftningen. Övervakningen av genomförandet av Ålands självstyrelse förutsätter inom såväl kontrollen av lagligheten i myndigheternas verksamhet som inom laglighetsövervakningen av statsrådet (inkl. förhandsgranskningen av författningar) kännedom om självstyrelselagen och om internationella och nationella regelverk samt särdragen i fråga om Åland. Detta talar i sig för att de uppgifter som med stöd av grundlagen hör till de högsta laglighetsövervakarna koncentreras till endast den ena laglighetsövervakaren. Antalet ärenden som överförs kommer dock i praktiken att vara relativt litet.  

Frågor som gäller Ålands självstyrelse blir tidvis aktuella också vid laglighetskontrollen av myndighetsverksamheten. Vid övervakningen av myndighetsverksamheten kan frågan om huruvida landskapets självstyrelse förverkligas i enlighet med de bestämmelser som gäller den komma att konkretiseras. Särskild sakkunskap om Ålands självstyrelse och en helhetsbild av självstyrelsen behövs således också vid laglighetskontrollen av myndighetsverksamheten, även om ett behörigt beaktande av Ålands självstyrelse huvudsakligen aktualiseras i samband med övervakningen av statsrådets och republikens presidents ämbetsåtgärder, där landskapets självstyrelse ofta lyfts fram. 

2.3.5  Nya grunder för uppgiftsfördelningen baserade på tillsynsperspektivet

De grundläggande miljörättigheterna  

De grundläggande miljörättigheterna hör till de rättigheter för vars tryggande laglighetskontrollen förefaller behöva finna nya arbetssätt som baserar sig på tillsynsperspektivet. Ansvaret för miljön, som fastställs i 20 § i grundlagen, är mångfacetterat och innefattar flera olika delar och rättigheter. Bestämmelsen sammanhänger enligt motiveringarna inte bara med nulevande människors rättigheter i dag utan den inbegriper också dimensioner som naturens egenvärde och kommande generationers rättigheter (RP 309/1993 rd, s. 66).  

I 20 § 2 mom. i grundlagen ges det allmänna ett tvådelat konstitutionellt uppdrag. Det allmänna ska verka för att var och en för det första tillförsäkras en sund miljö och för det andra har möjlighet att påverka beslut i frågor som gäller miljön. Bestämmelsen innehåller ett krav om att trygga en sund livsmiljö, som ska ges vid mening, och ett krav om möjligheter att delta i och påverka beslut som rör livsmiljön. Bestämmelsen är avsedd att först och främst påverka lagstiftarens och andra normgivares verksamhet (RP 309/1993 rd, s. 66/II, se äv. GrUU 69/2018 rd). I miljöfrågor kompletteras de allmänna bestämmelserna om hörande och god förvaltning av särskilda bestämmelser om möjligheter till deltagande och inflytande och om samordning av olika förfaranden för bedömning och beslutsfattande. Det konstitutionella uppdraget förutsätter samarbete på bred bas och samordning av olika förvaltningsområdens och myndigheters åtgärder. Miljölagstiftningen och lagstiftningen mera generellt är ett centralt verktyg för att utföra uppdraget, men det är inte det enda.  

Enlig förarbetena till grundlagen har miljöansvarsbestämmelsen sin grund i den internationella utvecklingen, och där nämns särskilt Förenta nationernas (FN) Rio-deklaration om hållbar utveckling. Rätten till utveckling ska tillgodoses så att nuvarande och kommande generationers behov beaktas rättvist (RP 309/1993 rd, s. 22). Rättvisa mellan generationerna och beaktandet av kommande generationers möjligheter att leva och verka är mål och centrala principer även i Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar (FördrS 61/1994, ändrad genom FördrS 82/1998) och genom Parisavtalet om klimatförändringar (FördrS 76/2016, satt i kraft genom lag 926/2016).  

I internationella avtal som är bindande för Finland, i Europeiska unionens lagstiftning och i Finlands nationella lagstiftning framträder miljön i allmänhet och människans livsmiljö, naturen och biologisk mångfald (biodiversiteten) samt beaktandet av kommande generationer som skyddsobjekt för miljöregleringen. Förebyggandet av klimatförändring har blivit ett av de centrala målen för internationell reglering och ett tillämpningsområde där det förutsätts att kommande generationers rättigheter och verksamhetsmöjligheter beaktas när lagar stiftas och beslut fattas. Grundläggande miljörättigheter ingår också i artikel 37 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt den ska en hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet integreras i unionens politik och tryggas i enlighet med principen om hållbar utveckling. Artikeln innehåller således ett juridiskt bindande men principiellt politikmål som även ska genomsyra unionens politik och åtgärder i olika sektorer. Likaså innehåller den ett uppdrag och ett mål att säkerställa en hög nivå i fråga om miljöskydd i enlighet med principen om hållbar utveckling som gäller inom unionsrättens tillämpningsområde.  

Vad gäller andra länder kan man konstatera att laglighetskontrollen av att de grundläggande miljörättigheterna tillgodoses exempelvis i svensk och norsk rätt inte uttryckligen har samlats hos en justitieombudsman eller någon annan myndighet. I den tyska rätten sköts den statliga tillsyn som avser hållbar utveckling av två organ. Det parlamentariska rådet för hållbar utveckling övervakar att kraven om hållbar utveckling beaktas i all lagstiftning. Dress roll är att observera och ge råd. Dessutom samordnar en kommitté för hållbar utveckling sammansatt av statssekreterare iakttagandet av politiken för hållbar utveckling på ministerienivå, fungerar som rådgivande organ och rapporterar om hur politiken för hållbar utveckling beaktas. Även i förbundslandet Tyrolen i Österrike finns det en justitieombudsman för miljöfrågor som företräder miljöintressen i alla processer som kan ha en skadlig inverkan på naturen, och ombudsmannen kan också själv inleda rättsprocesser. Särskilda ombud som övervakar tillgodoseendet av miljörättigheterna och hållbar utveckling finns också i bland annat Wales, Ungern, Kanada och Nya Zeeland. 

Den samhälleliga tyngd som tillmäts de grundläggande miljörättigheterna talar för att den specialisering som en effektiv tillsyn över tillgodoseendet av den rätten förutsätter beaktas i fördelningen av uppgifter mellan de högsta laglighetsövervakarna. För att hålla framme ett brett miljöperspektiv och söka en rättvis jämvikt exempelvis när ett fenomen som klimatförändringen har djupgående konsekvenser för såväl lagstiftningen som samhället i övrigt, krävs det specialisering inom laglighetskontrollen av denna fråga.  

Förvaltningsautomation  

Som ett led i digitaliseringen av samhället har det i den offentliga förvaltningen under de senaste årtiondena utvecklats automatiska system som effektiviserar och underlättar skötseln av förvaltningsuppgifter och även gör det lättare att uträtta ärenden hos förvaltningen. Lösningar har i hög grad utvecklats skilts för olika myndighet och till och med för olika uppgifter. Den synvinkel som ofta betonats är att effektivisera myndighetsverksamheten för att kontrollera kostnaderna. Även förvaltningsärenden har i allt högre grad styrts till automatiska system där de behandlas och avgörs. Detta har delvis skett med en tämligen knapphändig lagstiftning som grund. Juridiska problem som är förknippade med förvaltningsautomation har behandlats av såväl justitieombudsmannen som justitiekanslern på grundval av såväl klagomål och begäranden om yttranden som egna initiativ. 

Det automatiska beslutsfattande som ingår i automatiseringen av den offentliga förvaltningen har i den juridiska diskussionen oftast delats in i å ena sidan så kallad beslutsautomation som grundar sig på regler för behandlingen av information som programmeras i informationssystemen och programbaserade slutledningsregler å andra sidan beslutsfattande som grundar sig på maskininlärning och motsvarande system för lärande artificiell intelligens. Automatiska förfaranden kan även användas som hjälpmedel vid beslutsfattande som utförs av tjänstemän vid behandlingen av förvaltningsärenden och till exempel när den offentliga förvaltningens ärendetjänster organiseras. När automatiska förfaranden utvecklas och tas i bruk är det viktigt att på förhand säkerställa att man vid underhållet av tekniska system som berörs på behörigt sätt beaktar de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna samt mera generellt kraven på god förvaltning. Om kraven på god förvaltning samt de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna inte beaktas i tillräcklig grad när systemen utvecklas kan det uppstå svåra juridiska problem till exempel gällande ansvaret vid felaktiga beslut. Särskilda problem kan också uppstå om man inte i tillräcklig grad har sörjt för datasäkerheten och den övriga säkerheten i informationssystemen. Det är också viktigt att sörja för att den automatiska förvaltningen inte äventyrar någons rätt till offentliga tjänster.  

För att bli varse de juridiska problem som sammanhänger med förvaltningsautomation krävs av laglighetskontrollen särskild fördjupning och även en omfattande tillsyn på eget initiativ avseende användning av olika teknologier för artificiell intelligens och beslutsautomation vid behandling av förvaltningsärenden och vid tillhandahållande ärendetjänster i den offentliga förvaltningen. I laglighetskontrollen bör målet vara att redan på förhand se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna samt kraven på god förvaltning som helhet beaktas på behörigt sätt när automatiska system planeras och programmeras och när de uppdateras tekniskt. Om tillsynen inskränker sig till sådan tillsyn som sker med efterhandskontrollens medel finns det risk för omfattande och delvis svårupptäckta rättskränkningar som skulle ha kunnat förhindras och som orsakar kostnader som skulle ha kunnat undvikas. Dessutom förutsätter bland annat Europeiska unionens allmänna dataskyddsförordning en förhandsbedömning av kraven på skydd av personuppgifter och andra grundläggande fri- och rättigheter samt de risker som hotar tillgodoseendet av grundläggande fri- och rättigheter när informationssystem och lagstiftning för dem utvecklas. Det är inte enbart fråga om att skydda personuppgifter utan om att mera generellt bygga in ett balanserat tillgodoseende av de grundläggande fri- och rättigheterna och kraven på god förvaltning i förvaltningens automatiska förfaranden och system.  

Av de skäl som angetts ovan är det uppenbart att det behövs en laglighetskontroll med delvis nya fokusområden grundade på den aktuella synvinkeln. Det handlar om en laglighetskontroll som föregripande genomför och främjar god förvaltning och generellt de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna och som också kan tas med i planeringen och utvecklandet av informationstekniska lösningar. Internationellt har man vid Europarådet redan berett en etisk stadga för användningen av artificiell intelligens i rättsvården. De principer som läggs fram i stadgan är viktiga också med tanke på lagstiftningen och tillämpningen av principerna för god förvaltning. Internationellt utarbetas också rekommendationer och bindande juridiska instrument för användningen av artificiell intelligens. 

Vid en bedömning av automatiska förfaranden i förvaltningen och utvecklandet av sådana behövs specialkunnande i informations- och kommunikationsteknik och i tillämpningen av lagstiftningen på digitala system. Av de orsaker som nämnts ovan är det ändamålsenligt att koncentrera det specialkunnande som behövs till en av laglighetsövervakarna.  

Bekämpning av korruption  

Laglighetsövervakarna får i någon mån ta emot klagomål där ämnet är misstankar om korruption. Utifrån dessa utkristalliseras i någon mån en bild av i vilken mån korruption förekommer i förvaltningen. På grundval av denna respons kan man inte i någon högre grad förebygga korruption, eftersom det oftast är fråga om enstaka fall som utmynnar i att misstankarna visar sig vara ogrundade eller en polisundersökning inleds. Korruptionen äventyrar likväl samhällets funktion och demokratiska styrning så allvarligt att den borde kunna förebyggas i stället för att bara enstaka fall avslöjas. I arbetet för att nå detta mål har laglighetskontrollen sin egen uppgift.  

Korruption är ofta förknippad med sådana strukturer som medför mottaglighet för korruptiv verksamhet. I Finlands fall är korruptionsproblemen närmast strukturella, och korruption som gäller en enskild tjänsteman förekommer inte särskilt allmänt eller så har också den sin grund i problem i beslutsstrukturen. Laglighetskontrollen har redan nu en egen roll i bekämpningen av korruption som det verkar motiverat att utveckla. På grund av att korruptionen är ett mångfacetterat fenomen och på grund av dess karaktär kräver laglighetskontrollen av den specialisering, vilket talar för att uppgiften i regel anförtros den ena laglighetsövervakaren.  

Tillsyn som avser offentlig upphandling, konkurrens och statliga stöd  

Betydelsen av den reglering som gäller offentlig upphandling för en korrekt skötsel av förvaltningen har vuxit på ett avgörande sätt i och med Finlands EU-medlemskap. Denna reglering är delvis svårtolkad, och för att behärska den krävs särskild fördjupning. I praktiken har det framkommit förhållandevis många svårigheter med att genomföra upphandlingar korrekt. Fel i upphandlingar kan i och för sig korrigeras på rättslig väg, men med tanke på den offentliga förvaltningens funktion och trovärdighet är rättstvister inte ett effektivt sätt att utveckla ett fungerande upphandlingsförfarande. Även inom detta område får det anses finnas ett behov av föregripande laglighetskontroll närmast i syfte att förebygga systemfel och upprepade försummelser.  

Upphandlingsbestämmelserna bildar ett eget specialområde inom juridiken, och tillsynen avseende dem kräver ett planerat angreppssätt. Det är inte förnuftigt att dela verksamhet av detta slag mellan två olika laglighetsövervakare, utan också här kan klara fördelar uppnås genom centralisering.  

Konkurrens- och statsstödsärendena utgör i likhet med upphandlingsärendena ett sådant rättsligt specialområde, för vilket tillsynen förutsätter särskild fördjupning. I konkurrens- och statsstödsärenden behövs liksom i upphandlingsärenden också en föregripande och strukturell laglighetskontroll med syfte att förebygga systemfel. I den föregripande och strukturella kontrollen betonas ofta också lagstiftningsperspektivet, där det är väsentligt att kunna greppa helheter.  

I upphandlings-, konkurrens- och statsstödsfrågor förekommer dessutom sådana inbördes kopplingar som det kan vara motiverat att granska som en helhet. Konkurrens- och statsstödsärendena är exempelvis ofta direkt kopplade till varandra. I olika strukturella reformer kan statsstöds- och konkurrensperspektivet ha en väsentlig betydelse vid en bedömning av de rättsliga ramarna. Dessutom förutsätter samtliga tre sakområden särskild fördjupning, vilket också det talar för en centralisering av laglighetskontrollen. 

2.3.6  Behov att utveckla samarbetet och verksamhetssätten

Justitiekanslerns och justitieombudsmannens verksamhetssätt och samarbetet mellan de två myndigheterna är inte till alla delar tidsenliga, motsvarar inte framtidens behov och är inte heller i övrigt så effektiva som de skulle kunna vara. Ett mera omfattande och systematiskt samarbete skulle delvis kunna avhjälpa de problem som de knappa resurserna medför i laglighetskontrollen. Samarbetet rörande utbildningen har till exempel gett goda erfarenheter, och ett ökat samarbete på detta område får anses motiverat. Också genom ett utförligare utbyte av information om inspektioner och egna initiativ och samarbete kring dessa kan fördelar nås, och detta samarbete kräver inte mycket arbetstid.  

Behov av utveckling finns också i den internationella dimensionen av samarbetet. Justitieombudsmannen har under de senaste åren haft lite mer internationell verksamhet än justitiekanslern inte bara på grund av de internationella konventioner som har anknytning till dess uppgifter, utan också annars i form av samverkan mellan olika länders justitieombudsmän och de nationella människorättsinstitutionerna. I uppgiftsfördelningen inom Finlands nationella människorättsinstitution är det allmänna internationella och europeiska samarbetet en lagstadgad uppgift för Människorättscentret. Uppgiftsfördelningen fastställs i arbetsordningen för justitieombudsmannens kansli. Människorättscentret representerar i huvudsak institutionen i internationella forum och i de nationella människorättsinstitutionernas nätverk. 

Vid justitiekanslersämbetet har man på senare tid igen börjat odla ett aktivt och systematiskt internationellt samarbete till exempel med ombudsmannanätverket, Europarådet och EU:s byrå för grundläggande rättigheter samt myndigheter som sköter motsvarande uppgifter i andra länder, till exempel organ som handhar förhandskontroll av författningar eller utövar tillsyn avseende miljörättigheter och kommande generationers rättigheter och olika internationella nätverk. Laglighetsövervakarnas satsningar på internationellt samarbete behövs även i fortsättningen vid sidan av övriga insatser för att man ska kunna svara på de utmaningar inom laglighetskontrollen som den internationella utvecklingen medför. 

De högsta laglighetsövervakarnas perspektiv och arbetssätt kan komplettera varandra, och denna möjlighet har inte alltid utnyttjats i tillräcklig utsträckning. De högsta laglighetsövervakarnas kompletterande perspektiv och arbetssätt skulle kunna utnyttjas också i bland annat tillsynen över underrättelseverksamheten.  

Utmaningar i fråga om samstämmigheten och konsekvensen i laglighetsövervakarnas beslutspraxis 

När justitieombudsmannen och justitiekanslern behandlar likadana ärenden med samma befogenheter bör beslutspraxisen vara så samstämmig som möjligt oberoende av vilkendera som har avgjort ett ärende. Ju högre grad av differentiering och specialisering som sker i fråga om justitieombudsmannens och justitiekanslerns uppgifter, desto större är risken för att avgörandena blir olika. I verksamhet där juridiska avgöranden fattas kan man i och för sig även på goda grunder nå olika slutsatser. Men om sakkunskapen och erfarenhetsbasen hos dem som avgör ärendena har olika tyngdpunkt, är sannolikheten för att avgörandena blir olika större. 

Justitieombudsmannens verksamhet har en volym som i fråga om de flesta förvaltningsområdena är betydligt större än justitiekanslerns. Antalet klagomål rörande social- och hälsovårdsområdet som kommer in är ungefär fem gånger så stort hos justitieombudsmannen som hos justitiekanslern. Justitieombudsmannen har fler föredragande som är specialiserade på dessa frågor och utövar mera inspektionsverksamhet och annan kontroll. Tack vare den sakkunskap som samlas på detta sätt är det uppenbart att justitieombudsmannen i fråga om klagomål rörande detta område har bättre förutsättningar för att göra ställningstaganden och ge rekommendationer även när det sett till enbart laglighetskontrollen inte finns skillnader i justitieombudsmannens och justitiekanslerns avgöranden. 

Också i justitieombudsmannens och justitiekanslerns åtgärder och påföljdspraxis har det skett en differentiering. Framställningar om gottgörelse är till exempel vanliga i justitieombudsmannens beslutspraxis, men ovanliga i justitiekanslerns. Justitiekanslerns (eller biträdande justitiekanslerns) påföljdspraxis när anmärkningar ges är i sin tur något annorlunda än justitieombudsmannens (eller biträdande justitieombudsmannens). Att uppnå största möjliga samstämmighet i beslutspraxisen har också försvårats av att det inte har ordnats så att det gått att ta del av den andra laglighetsövervakarens beslutspraxis så smidigt som möjligt. Detta beror vid sidan av andra omständigheter på skillnader i förfarandena vid publicering av klagomål och avgöranden samt på databaserna.  

Praxis vid laglighetskontrollen bör även vara konsekvent. Juridiska frågor som till sitt sakinnehåll är likadana men som handläggs separat och vid olika tidpunkter bör utmynna i resultat som tolkningsmässigt är likadana. Om det redan i ett tidigare avgörande inom laglighetskontrollen har tagits ställning till någon juridisk tolkningsfråga, ska ställningstagandet i ett senare avgörande vara det samma förutsatt att det inte har framkommit nya tidigare förbisedda juridiska grunder som stöder en annorlunda tolkning. Det finns likväl skillnader mellan enstaka avgöranden och beslutspraxis. Detta ska inte ses som ett problem när skillnaderna i ett enskilt fall grundar sig på motiverad juridisk prövning och beaktande av båda laglighetsövervakarnas praxis. 

Behörighetsfrågorna utgör ett exempel på ärenden där de båda laglighetsövervakarna bör följa samma linje i sina avgöranden. I praktiken har det närmast varit fråga om huruvida en privatperson som är föremål för ett klagomål ska anses sköta ett sådant offentligt uppdrag som avses i grundlagen. Laglighetsövervakarna har likväl kunnat komma till olika slutsats eftersom kännedom om den andra laglighetsövervakarens avgörande har saknats. Även om de högsta laglighetsövervakarna genom praktiskt samarbete i hög grad har kunnat förhindra att sinsemellan avvikande juridiska tolkningslinjer uppstått, är det uppenbart att det skulle bli allt svårare att bevara samstämmigheten medan den nuvarande relativt obetydliga uppgiftsfördelningen tillämpas.  

Överlappande administrativt arbete och dröjsmål som detta orsakar 

I de högsta laglighetsövervakarnas verksamhet kan man identifiera onödigt administrativt arbete som beror på överlappande uppgifter. Detta stjäl tid från den egentliga laglighetskontrollen. Mest arbetstid går förlorad på grund av att laglighetsövervakaren i nya klagomålsärenden för att överlappande prövning av ärendet ska kunna undvikas oftast måste utreda om samma ärende eventuellt har väckts eller ett avgörande i ärendet eventuellt har fattats vid en annan myndighet. Laglighetsövervakaren kan låta bli att göra en sådan utredning bara om det är fråga om ett ärende som omfattas av uppgiftsfördelningslagen eller ett förnyat klagomål, det vill säga ett nytt klagomål som gäller samma fråga som klaganden tidigare lämnat in klagomål om, eller om det av någon annan anledning är uppenbart att ärendet inte har väckts hos en annan myndighet och inte redan har avgjorts av en annan laglighetsövervakare. Om ingen särskild omständighet talar för att ärendet ska överföras till den andra laglighetsövervakaren, fattas beslutet om vilken myndighet som ska avgöra ärendet normalt enligt tidsprioritetsregeln, det vill säga klagomålet utreds av den laglighetsövervakare som det först har anlänt till. 

Eftersom justitieombudsmannen under ett år tar emot ca 6 000 klagomål och justitiekanslern ca 2 000 klagomål, görs det varje år uppskattningsvis 5 000 sådana utredningar som nämns ovan. Även om antalet ärenden som överförs inte är stort, tar allt arbete som utförs vid den överförande myndigheten tid. Administrativt arbete uppkommer bland annat av att förfarandena och tidsfördröjningarna vid registrering är olika vid de två myndigheterna. Dessutom får behandling av klagomål enligt tidsprioritetsregeln anses vara för schematisk. Praktisk erfarenhet visar att överföringen av uppgifter enligt den nuvarande fördelningen av uppgifterna orsakar förhållandevis lite extra arbete jämfört med hur mycket rutinartat men i vissa fall också krävande administrativt arbete den nuvarande överlappningen av uppgifter medför.  

För att den sakkunskap och effektivitet som behövs i laglighetskontrollen ska fås att öka måste fördelningen av uppgifter mellan de högsta laglighetsövervakarna utvecklas på så sätt att en klart större del av uppgifterna än i dag koncentreras till endera laglighetsövervakaren. En uppskattning av överlappningen i de högsta laglighetsövervakarnas uppgifter visar mycket riktigt att det är motiverat att väsentligt öka uppdelningen av ärendena. Den nuvarande uppgiftsfördelningen, som omfattar ca 10 procent av det gemensamma totala antalet klagomål på ca 8 000, får med beaktande av de problem som orsakas av överlappande uppgifter anses för låg. 

4.1.1  Uppgifter som enligt förslaget ska samlas hos justitiekanslern

Tillsyn över statsrådets och presidentens ämbetsåtgärder 

Enligt förslaget ska justitiekanslerns grundlagsfästa särställning i den laglighetskontroll som avser statsrådets och presidentens ämbetsåtgärder uttryckligen nämnas i uppgiftsfördelningslagen.  

Tillsyn över tillgodoseendet av de grundläggande miljörättigheterna 

Uppfyllandet av miljöansvaret enligt 20 § i grundlagen genom den vanliga lagstiftningen gör att det är fast knutet till justitiekanslerns uppgifter inom normkontrollen. Beaktandet av hållbar utveckling som en aspekt av de grundläggande miljörättigheterna är en del av justitiekanslerns uppdrag enligt 108 § i grundlagen särskilt i tillsynen över statsrådet och författningsberedningen och den övriga styrning av samhället och beredning som statsrådet och dess ministerier bedriver med stöd av 65 och 68 § i grundlagen. Frågor som anknyter till tillgodoseendet av de grundläggande miljörättigheterna har varit aktuella också i tillsynen över myndigheters verksamhet, såsom i klagomålsärenden som gäller planläggning, byggande, miljö- och naturvård samt miljö- och hälsoskydd. 

Inom flera betydande delområden som ingår i tillgodoseendet av de grundläggande miljörättigheterna (t.ex. förebyggandet av klimatförändringar och tryggandet av biologisk mångfald) kräver unionslagstiftningen och den nationella lagstiftningen program som statsrådet beslutar om. I laglighetskontrollen av statsrådets verksamhet övervakas tillgodoseendet av den grundläggande miljörättigheten och i synnerhet efterlevnaden av den lagstiftning som ska genomföra denna. I justitiekanslerns praxis inom laglighetskontrollen har frågor som rör EU:s miljölagstiftning och miljöprogram (t.ex. Natura-områdena) och vittsyftande tillståndsärenden som ankommer på statsrådet (t.ex. tillståndsärenden som gäller kärnkraftverk deponering av kärnavfall och frågor som gäller byggande av gasrör i Östersjön) regelbundet behandlats, även om dessa bortsett från Natura-programmet inte har varit föremål för ett stort antal klagomål.  

De synpunkter rörande laglighetskontroll vid tryggandet av miljörättigheterna som läggs fram ovan talar sålunda för att tillsynen över tillgodoseendet av vissa delområden av de grundläggande miljörättigheterna koncentreras till justitiekanslern. Denna specialuppgift ska omfatta den högsta laglighetsövervakarens uppgifter i frågor som gäller de rättsliga förutsättningarna för tryggandet av en sund miljö och biologisk mångfald och beaktandet av hållbar utveckling i samband med dem samt möjligheterna att påverka beslutsfattandet i fråga om dessa förutsättningar. Hållbarhetsperspektivet öppnas närmare i specialmotiveringen till den föreslagna bestämmelsen.  

Genom den föreslagna lagen ges ingen ny behörighet och skapas inga nya uppgifter, utan det handlar om en specialisering inom de frågor som redan hör till de högsta laglighetsövervakarnas behörighet och om att synliggöra den i rättsligt avseende betydelsefulla laglighetskontrollen i sin helhet. Den föreslagna regleringen kommer dock inte heller att inskränka justitieombudsmannens behörighet att utöva tillsyn över genomförandet av möjligheterna till deltagande och inflytande rörande beslutsfattandet om livsmiljön. När tillsynen över tillgodoseendet av miljörättigheterna beaktas i uppgiftsfördelningslagen blir det möjligt för personalen vid justitiekanslersämbetet att långsiktigt specialisera sig och öka och uppdatera sitt kunnande inom detta delområde av den högsta laglighetskontrollen som utvecklas snabbt och även kräver specialkunskaper.  

Tillsyn som avser de allmänna grunderna för utvecklande och underhåll av automatiska system inom förvaltningen 

Utvecklandet och ibruktagandet av automatiska förfaranden i förvaltningen förutsätter ofta beredning av författningar. Denna beredning omfattas av förhandskontrollen av författningar som är ett av fokusområdena för justitiekanslerns laglighetskontroll. Det är därföre ändamålsenligt att ålägga justitiekanslern den tillsyn som avser rättssäkerheten i samband med utvecklingen av förvaltningsautomation. I övrigt ska båda laglighetsövervakarna enligt förslaget övervaka att kraven om god förvaltning samt övriga rättigheter genomförs och att den allmänna lagstiftningen och speciallagstiftningen om automatiska förfaranden i förvaltningen tillämpas på behörigt sätt i enskilda konkreta fall. 

Organisering av arbetet mot korruption 

Laglighetskontrollen av arbetet mot korruption ska enligt förslaget, med beaktande av hur mångfacetterad korruptionen är som fenomen samt justitiekanslerns ställning i normkontrollen och det perspektiv på beslutsstrukturen inom förvaltningen som den ger, samlas hos justitiekanslern. 

Tillsyn som avser offentlig upphandling, konkurrens och statliga stöd  

I den laglighetskontroll som avser offentlig upphandling och andra konkurrensfrågor handlar det ofta vid sidan laglighetskontroll av myndigheters verksamhet om att på behörigt sätt beakta konkurrensrättsliga omständigheter i beredningen av allmänna riktlinjer för verksamheten och allmänna planer för statsförvaltningen och hela den offentliga förvaltningen. I vid mening är det fråga om tillämpning av unionens konkurrensrätt som omfattar såväl statliga stöd som offentliga upphandlingar samt säkerställandet och främjandet av allmän konkurrens på marknaden. Regelverkets särdrag förutsätter tillräcklig fördjupning i det tillämpade regelverket som helhet. Även ett korrekt iakttagande av EU:s konkurrensrätt är föremål för justitiekanslerns tillsyn över statsrådet och särskilt förhandskontrollen av författningar. Det är därför motiverat att samla laglighetskontrollen avseende detta uppgiftskomplex, som förutsätter specialisering, hos justitiekanslern.  

Även frågor som gäller statligt stöd kommer ofta upp i statsrådet vid beredningen av författningar och statsbudgeten, och de har därför ett nära samband med förhandskontrollen av författningar och justitiekanslerns övriga laglighetskontroll avseende statsrådet. Grundlagsutskottet har bland annat gett utlåtandet GrUU 79/2018 rd, där utskottet betonade justitiekanslers ställning vid föregripande normkontroll och att justitiekanslerns ställningstaganden bör efterföljas. Det ärende som avsågs i utskottets utlåtande gällde uttryckligen ett korrekt iakttagande av bestämmelserna om statligt stöd i unionsrätten och det nationella spelrum som de lämnar.  

Propositionen inverkar inte på Konkurrens- och konsumentverkets behörighet. Konkurrens- och konsumentverket har de särskilda uppgifter och den behörighet rörande genomförandet av konkurrens- och konsumentpolitiken och säkerställandet av en väl fungerande marknad som anges i konkurrenslagen (948/2011), upphandlingslagen (1397/2016) och försörjningslagen (1398/2016). 

4.1.2  Uppgifter som enligt förslaget ska samlas hos justitieombudsmannen

Tillsyn som avser försvarsmakten, Gränsbevakningsväsendet, krishanteringspersonal, Försvarsutbildningsföreningen samt militära rättegångar 

Till justitieombudsmannen koncentreras enligt förslaget, i överensstämmelse med gällande uppgiftsfördelningslag, de uppgifter som ankommer på de högsta laglighetsövervakarna i frågor som rör försvarsmakten, Gränsbevakningsväsendet, krishanteringspersonal som avses i lagen om militär krishantering, den Försvarsutbildningsförening som avses i 3 kap. i lagen om frivilligt försvar samt militära rättegångar.  

Tillsyn över polisundersökningar, förundersökningar och straffprocessuella tvångsmedel  

De ärenden inom laglighetskontrollen som gäller straffprocessuella tvångsmedel har genom gällande uppgiftsfördelningslag koncentrerats till justitieombudsmannen till de delar de rör frihetsberövande. Detta har utvecklat sakkunskapen vid justitieombudsmannens kansli i fråga om juridiska tolkningar på detta specialområde inom laglighetskontrollen, och det har gjort det möjligt att vid lagändringar relativt snabbt få nya tolkningar. 

Vid tillsynen över användningen av straffprocessuella tvångsmedel aktualiseras liknande juridiska frågor som vid användningen av de befogenheter som gäller vid polisundersökningar och förundersökningar. Till justitieombudsmannen koncentreras därför laglighetskontrollen i ärenden som gäller polisundersökningar och befogenheter som föreskrivs polis- eller tullmyndigheten samt i ärenden som gäller straffprocessuella tvångsmedel eller utförande av förundersökning frånsett utebliven förundersökning, avbrytande av förundersökning och begränsning av förundersökning. Ärenden av se sist nämnda slagen ska enligt förslaget handläggas av justitiekanslern och justitieombudsmannen. Uppgiftsfördelningen ska således inte omfatta exempelvis myndigheters passivitet i situationer där förundersökning inte inleds och saken inte går vidare till rättegång. Med stöd av förundersökningslagen fattas också sådana avgöranden som kan ha en civilrättslig eller annan koppling till andra klagomål eller ärenden som gäller laglighetskontroll.  

Polisärendena har på grund av polisens mångfacetterade uppgifter beröringspunkter med många andra ärenden inom laglighetskontrollen, och polisen är över huvud taget ett så betydande föremål för laglighetskontroll att en koncentrering av tillsynen över polisen skulle kunna resultera i ett smalare perspektiv i denna tillsyn och en svagare grund för verksamheten hos den laglighetsövervakare som avstår från tillsynen. Därför föreslås det inte att all laglighetskontroll som avser polisen som myndighet ska skötas av den ena laglighetsövervakaren. 

Tillsyn över användningen av hemliga tvångsmedel och andra metoder för hemligt inhämtande av information 

På grund av den erfarenhet och det specialkunnande inom tillsynen över metoder för hemlig informationsinhämtning som samlats hos justitieombudsmannen ska laglighetskontrollen av användningen av hemliga tvångsmedel och andra metoder för hemlig informationsinhämtning enligt förslaget koncentreras till justitieombudsmannen. För detta talar också det att grundlagsutskottet flera gånger har konstaterat att justitieombudsmannen har spelat en viktig roll när det gäller att övervaka vissa metoder för hemlig informationsinhämtning, såsom teletvångsmedel, och utveckla övervakningssystemen. Utskottet har också ansett det viktigt att rättssäkerhetssystemet i anknytning till användningen av sådana metoder – i synnerhet domstolarnas tillståndsförfarande, den interna myndighetsövervakningen och justitieombudsmannens laglighetskontroll – fungerar såväl på författningsnivå som i praktiken (GrUB 8/2007 rd, GrUB 17/2006 rd, GrUB 16/2006 rd, GrUU 32/2013 rd). Den särskilda sakkunskap som genom tillsynen över hemlig informationsinhämtning har byggts upp vid justitieombudsmannens kansli talar därför för att tillsynen över underrättelseverksamhet som i flera avseenden påminner om hemlig informationsinhämtning koncentreras till justitieombudsmannen.  

Förslaget hindrar inte att justitiekanslerns perspektiv inom tillsynen över regeringen utnyttjas när man fördelar uppgifterna inom laglighetskontrollen av underrättelseverksamheten och säkerställer att tillsynen har en tillräcklig täckning. Justitiekanslern skulle till exempel kunna ha tillsyn över den strategiska nivån i underrättelseverksamheten. Även den laglighetskontroll av lagstiftningen om hemlig informationsinhämtning och underrättelseverksamhet som utförs av justitiekanslern måste anses viktig bland annat med hänsyn till det kommande utvecklandet av säkerhetsmyndigheternas befogenheter inom informationsinhämtning och underrättelseverksamhet. Dessutom får frågor som gäller rättvisa rättegångar anses centrala vid tillsynen över användningen av hemliga metoder för informationsinhämtning och underrättelseverksamhet särskilt som domstolsbehandlingen av tillstånd gällande metoderna vanligen inte grundar sig på tvåpartsförhållanden. Därför är det ändamålsenligt att också i fortsättningen dra nytta av de infallsvinklar som justitiekanslerns tillsyn över domstolarna och advokaterna har resulterat i också i tillsynen över hemlig informationsinhämtning och underrättelseverksamhet.  

Uppgifter som ankommer på ett nationellt besöksorgan enligt konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning 

I uppgiftsfördelningslagen ska enligt förslaget justitieombudsmannens specialuppdrag som gäller ärenden där det ingår uppgifter som ankommer på ett sådant nationellt besöksorgan som avses i artikel 3 i det fakultativa protokollet till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (FördrS 93/2014) uttryckligen anges. I förslaget är det fråga om ett specialuppdrag som grundar sig på ett internationellt avtal och som redan i dag sköts av justitieombudsmannen. 

Uppgifter som ankommer på den oberoende nationella tillsynsstruktur som avses i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning 

I uppgiftsfördelningslagen föreslås också en bestämmelse där justitieombudsmannen ges specialuppdraget att sköta ärenden som gäller de uppgifter som ankommer på den nationella, oavhängiga tillsynsstruktur som avses i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och dess fakultativa protokoll (FördrS 27/2016). I förslaget är det fråga om ett specialuppdrag som grundar sig på ett internationellt avtal och som redan i dag sköts av justitieombudsmannen. Den nationella mekanism som avses i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning har samma uppgifter som Människorättscentret. Det täta samarbetet mellan justitieombudsmannens kansli och Människorättscentret som finns i samband med kansliet stärker således de synergifördelar som centraliseringen av uppgifterna ger. 

Tillsyn som avser begränsning av självbestämmanderätten  

Den tillsyn som avser olika begränsningar i personers handlingsfrihet blir av skäl som presenterats ovan allt viktigare, och det finns orsak att stödja åtgärder som bidrar till att upprätthålla och utveckla dess kvalitet. Därför föreslås det att tillsynen över verkställigheten av även andra begränsningar i en persons självbestämmanderätt och handlingsfrihet än placering på sluten anstalt ska samlas hos justitieombudsmannen. Föremålet för tillsynen anges i lagförslaget på ett sådant sätt att fördelningen av uppgifter inte behöver ses över när det föreskrivs om nya begränsningar av liknande slag som de aktuella.  

Tillsyn som avser genomförandet av socialvården och socialförsäkringen samt hälso- och sjukvården 

På grund av det stora antalet klagomål som gäller genomförandet av social- och hälsovården samt socialförsäkringen har det vid justitieombudsmannens kansli varit möjligt att specialisera sig på lagstiftningen om socialvården och socialförsäkringen och på hälso- och sjukvårdslagstiftningen. Justitieombudsmannens kansli har också bedrivit omfattande inspektionsverksamhet som anknyter till dessa områden inom tillsynen, vilket har utvecklat kunnandet vid kansliet.  

Även vid justitiekanslersämbetet finns det ett utvecklat kunnande inom de aktuella områdena, men på grund av det väsentligt lägre antalet ärenden har där inte funnits möjligheter till fullt så långtgående specialisering som vid justitieombudsmannens kansli. Kunnandet om social- och hälsovården och socialförsäkringen vid justitiekanslersämbetet är emellertid särskilt inriktat på att utreda strukturella frågor som aktualiseras i laglighetskontrollen och tillsynen över statsrådet, varför perspektivet på ett naturligt sätt redan är delvis annorlunda. På grundval av det som sagts ovan föreslås det att de ärenden som gäller tillgodoseendet av individens rättigheter i social- och hälsovården och i socialförsäkringen koncentreras till justitieombudsmannens kansli.  

Tillsyn som avser barns, funktionsnedsatta och äldre personers samt asylsökandes rättigheter 

Den nuvarande fördelningen av ärenden som gäller laglighetskontrollen avseende barns, funktionsnedsatta och äldre personers och asylsökandes ställning ger justitieombudsmannens kansli bättre förutsättningar att fortsätta och utveckla tillsynen på området. Det nuvarande antalet ärenden som handläggs av justitiekanslersämbetet är till exempel när det gäller tryggandet av de äldres rättigheter ett bra komplement som stöder en ökning av sakkunskapen om de aktuella frågorna. Därför är det motiverat att koncentrera också de ärenden som gäller tryggandet av barns, funktionsnedsatta och äldre personers samt asylsökandes rättigheter till justitieombudsmannens kansli. Denna lösning gör det också möjligt att vid justitiekanslersämbetet tydligt inrikta och specialisera sig på förhandskontrollen av författningar och tillsynen över de strukturrelaterade ärenden som bereds vid statsrådet.  

Även de specialuppdrag inom bevakningen av rättigheterna för människor som förlorat sin frihet och för funktionsnedsatta som grundar sig på FN-konventioner har bidragit till att i allt högre grad styra justitieombudsmannens verksamhet i riktning mot tillsyn över tillgodoseendet av rättigheter för personer som även annars har en utsatt ställning. Med beaktande av vad som sagts ovan är det ändamålsenligt att tillsynen över tillgodoseendet av rättigheterna för de grupper som avses i bestämmelsen koncentreras till justitieombudsmannen även till de delar som den inte följer direkt av ett internationellt avtal.  

Tillsyn över den allmänna intressebevakningen  

Vid justitieombudsmannens kansli har det redan nu samlats sakkunskap om intressebevakningen som utgör en bra grund för det kommande utvecklandet av laglighetskontrollen av intressebevakningen. Intressebevakningen har även beröringspunkter till exempel med tryggandet av äldre och vissa funktionsnedsatta personers rättigheter, och laglighetskontrollen av dessa ska enligt förslaget samlas hos justitieombudsmannen. Av skäl som angetts ovan föreslås det att också laglighetskontrollen av intressebevakningen samlas hos justitieombudsmannen.  

Tillsyn som avser samernas rättigheter som urfolk  

För att kunna trygga samernas rättigheter måste den som sköter laglighetskontrollen lära känna samernas levnadsförhållanden och sätta sig in i samefrågorna, vilket i sin tur kräver en betydande arbetsinsats. Detta talar för tillsynsärendena koncentreras till en laglighetsövervakare. Den laglighetskontroll som avser samernas rättigheter som urfolk ska enligt förslaget med hänvisning till ändamålsenligheten koncentreras till justitieombudsmannen vilket frigör resurser vid justitiekanslersämbetet och därigenom ökar ämbetets möjligheter att specialisera sig på andra frågor. 

Tillsyn som avser romernas rättigheter och rättigheter som tillkommer grupper med särskilda behov 

I ärenden som gäller romerna och andra grupper kan det förekomma liknande frågeställningar som vid tillsynen över tillgodoseendet av rättigheter som tillkommer andra personer som har en sårbar ställning. Därför föreslås det att de ärenden som gäller tillgodoseendet av romernas rättigheter och rättigheter som tillkommer grupper med särskilda behov samlas hos justitieombudsmannen. För detta förslag talar också det faktum att utbildning och material som gäller minoriteters rättigheter ingår i de utbildningar som ges vid Människorättscentret, som finns i samband med justitieombudsmannens kansli. 

4.1.3  Avskaffande av fördelning av uppgifter som görs enligt vilken ställning den person som väckt ärendet har

Den nya uppgiftsfördelningslagen ska enligt förslaget inte innehålla någon bestämmelse som motsvarar 1 § 2 mom. i gällande lag enligt vilket justitiekanslern inte behöver behandla ärenden som ankommer på justitieombudsmannen och som har väckts av någon vars frihet har begränsats genom häktning eller anhållande eller på något annat sätt. Det anses inte motiverat att ett kriterium för arbetsfördelningen, såsom framgår av bestämmelsen, till skillnad frän övriga fördelningsgrunder är baserat på den ställning den person som väckt ärendet har. 

4.1.4  Effektivisering av förfarandet vid överföring samt utveckling av samarbetet

I likhet med gällande uppgiftsfördelningslag ska grundprincipen att vara den att ett ärende som lämnats till en laglighetsövervakare ska överföras till den andra, om inte den laglighetsövervakare som befriats från sin skyldighet att handlägga ärendet av särskilda skäl anser det ändamålsenligt att avgöra ärendet själv. Den föreslagna mera omfattande uppdelningen av uppgifterna kan väntas leda till att det ännu oftare än för närvarande kommer att vara ändamålsenligt att avgöra ärenden utan att överföra dem. 

När fördelningen av uppgifter blir mera omfattande blir det också viktigare att klagomål som gäller flera frågor men som sammanfaller i sak kan avgöras effektivt utan att de delas upp och så att onödiga överföringar kan undvikas. I sådana situationer är det oftast mest ändamålsenligt att avgörandet fattas av den laglighetsövervakare som klagomålet har lämnats till. Om det i ärendet går att urskilja en klar huvudfråga som har samband med ett ärende som styrts till den andra laglighetsövervakaren, kan en överföring vara motiverad. Klagandens rättssäkerhetsmål avgör i regel vilkendera laglighetsövervakaren som avgör ärendet. När en överföring övervägs ska likväl även det extra arbete som överföringen medför beaktas.  

Utöver främjandet av enhetlig och konsekvent praxis i laglighetskontrollen kan en överföring av ett klagomål i många fall antas minska mängden överlappande administrativt arbete och påskynda avgörandet av ärendet. Genom den föreslagna lagen ska det uttryckligen göras möjligt att överföra ärenden efter gemensamt övervägande av laglighetsövervakarna också när det är ändamålsenligt för att ärenden som gäller frågor som bildar en helhet ska kunna behandlas tillsammans. Men genom lagen blir det också möjligt att låta bli att överföra klagomål i situationer där det är uppenbart att klagomålet inte kommer att ge anledning till vidare åtgärder. I gällande uppgiftsfördelningslag föreskrivs det inte om annat samarbete än det som gäller klagomål även om de bestämmelser som gäller samarbetet mellan myndigheter generellt även kan tillämpas på samarbetet mellan laglighetsövervakarna. Enligt förslaget ska lagen innehålla bestämmelser som uttryckligen handlar om samarbetet mellan justitiekanslern och justitieombudsmannen för att öka effektiviteten i laglighetskontrollen och främja en enhetlig beslutspraxis. I detta syfte ska laglighetsövervakarna utbyta information exempelvis om tyngdpunkterna i sin verksamhet och om strategierna för sin utveckling och riktlinjerna för sin beslutspraxis. Behovet av samarbete kan till exempel gälla samordningen av inspektionsverksamheten och säkerställandet av att de riktlinjer som antas i laglighetskontrollen är så konsekventa och samstämmiga som möjligt. Det föreslås likväl inte att det i lagen ska föreskrivas om hur informationsutbytet eller övrigt samarbete ska genomföras, utan det är i detta hänseende närmast fråga om reglering på ett principiellt plan som styr den praktiska verksamheten. 

4.2.1  Konsekvenser rörande de högsta laglighetsövervakarnas arbetsbörda

Den föreslagna utökade uppdelningen av uppgifter innebär att största delen av de klagomål som lämnas till de högsta laglighetsövervakarna framöver kommer att omfattas av den arbetsfördelning som anges i den nya uppgiftsfördelningslagen. Det bedöms att uppgiftsfördelningen som enligt gällande uppgiftsfördelningslag omfattar ca 10 procent av de ärenden som handläggs efter reformen kommer att utvidgas till att omfatta drygt hälften av laglighetsövervakarnas sammanlagda antal ärenden. Därför ökar behovet att styra klagomålen till rätt laglighetsövervakare enligt uppgiftsfördelningen väsentligt åtminstone för en tid efter det att den nya lagstiftningen trätt i kraft, innan den nya uppgiftsfördelningen blivit känd. Detta medför en aning mer arbete.  

Men eftersom styrningen av klagomålen till de högsta laglighetsövervakarna redan de facto har utvecklats i riktning mot den föreslagna uppgiftsfördelningen, innebär förslaget att mängden ärenden som ska överföras blir ca 5 procent av det totala antalet ärenden som laglighetsövervakarna handlägger. Antalet kan antas sjunka efter hand som den nya uppgiftsfördelningen blir känd. Den nya uppgiftsfördelningen stöder sig på det specialkunnande som vardera myndigheten redan har skaffat sig, och detta specialkunnande ska utvecklas på grundval av fördelningen.  

På grund av den mera omfattande uppdelningen som delvis är av ny art finns det orsak att se över också de bestämmelser som gäller överföring av klagomål för att såväl förhindra onödiga överföringar som effektivisera samarbetet mellan laglighetsövervakarna. Utöver en mera omfattande uppdelning av uppgifterna finns det anledning att utveckla samarbetet mellan de högsta laglighetsövervakarna för att undvika överlappande arbete, öka effektiviteten i inspektionsverksamheten och främja enhetlig och konsekvent praxis i laglighetskontrollen. Den ökning av arbetsmängden som den mera omfattande arbetsfördelningen medför ska förebyggas också genom informationsspridning om den nya arbetsfördelningen, genom att utveckla förfarandet vid överföring av klagomål som är uppenbart ogrundade, behandlingen av klagomål som gäller flera frågor och samarbetet mellan de högsta laglighetsövervakarna och genom att styra förfarandet i samband med att de nya bestämmelserna träder i kraft.  

Revideringen av uppgiftsfördelningen inverkar inte på möjligheterna att bevara den nuvarande personalens arbetsplatser hos de högsta laglighetsövervakarna.  

4.2.2  Ekonomiska konsekvenser

Syftet med den föreslagna lagen om uppgiftsfördelning är att skapa förutsättningar för en mer omfattande och ändamålsenlig uppgiftsfördelning mellan justitiekanslern i statsrådet och riksdagens justitieombudsman samt för utveckling av samarbetet mellan dessa myndigheter. Vid beredningen av regleringen har man tagit hänsyn till de högsta laglighetsövervakarnas faktiska specialiseringsområden samt den specialsakkunskap och specialkompetens som vartdera ämbetsverket redan har. Reformen innebär således inte någon grundläggande förändring i de högsta laglighetsövervakarnas verksamhet, utan den handlar i huvudsak om att fördela de befintliga resurserna på ett effektivare och mer ändamålsenligt sätt bland annat genom att minska överlappande arbete och öka de anställdas möjligheter att specialisera sig. Genom att optimera arbetsfördelningen och utveckla samarbetet torde man längre sikt även kunna uppnå synergieffekter som möjliggör en större kostnadseffektivitet än hittills inom den högsta laglighetskontrollen.  

Om reformen genomförs innebär den dock att ca 5 procent av justitiekanslerns och justitieombudsmannens sammanlagda antal ärenden kommer att fördelas på ett sätt som avviker från nuvarande praxis. Något fler än 500 ärenden kommer således att omfördelas. Den ökning av arbetsmängden som den föreslagna regleringen direkt medför kommer i synnerhet att koncentreras till riksdagens justitieombudsman, till vilken det i enlighet med den föreslagna lagen om uppgiftsfördelning kommer att överföras uppskattningsvis ca 400–450 ärenden som för närvarande behandlas av justitiekanslern. Av betydelse med tanke på bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna är särskilt de uppgifter inom laglighetskontrollen som enligt förslaget ska koncentreras till justitieombudsmannen i stora ärendegrupper såsom förundersökning och tvångsmedel, hälso- och sjukvård, socialvård och socialförsäkring.  

Antalet ärenden som kommer att överföras till justitieombudsmannen kan på ett riktgivande sätt uppskattas utifrån statistikuppgifterna i justitiekanslern i statsrådets berättelse för år 2019 (B 12/2020 rd). Antalet ärenden kan dock utifrån statistiken i årsberättelserna uppskattas endast indikativt, och till denna del är det således inte möjligt att lämna exakta uppskattningar. Antalet ärenden som kommer till behandling hos de högsta laglighetsövervakarna påverkas bland annat av klagomålsaktiviteten, som i viss mån är svår att förutse.  

Vid justitiekanslersämbetet inleddes år 2019 352 klagomålsärenden som gällde polisens förfarande. Av de klagomål som under de senaste åren anförts hos justitiekanslern har relativt få gällt straffprocessuella tvångsmedel och andra befogenheter som hör till polisen. Andelen klagomål som gäller förundersökning och anknyter till användning av andra medel än tvångsmedel utgör uppskattningsvis två tredjedelar av alla klagomål. Merparten av dem gäller åtminstone delvis beslut att inte göra förundersökning, begränsning av förundersökning och avbrytande av förundersökning. Med stöd av vad som anförts ovan skulle antalet klagomål som överförs till justitieombudsmannen med stöd av 3 § 2–3 punkten i den föreslagna lagen om uppgiftsfördelning vara cirka 50. 

År 2019 inleddes vid justitiekanslersämbetet dessutom 135 klagomålsärenden som åtminstone delvis registrerades som gällande socialvård, 73 som åtminstone delvis registrerades som gällande socialförsäkring och 156 som åtminstone delvis registrerades som gällande hälso- och sjukvård (samma klagomål har t.ex. kunnat gälla både socialvård och hälso- och sjukvård). Ärenden som gäller begränsning av personers självbestämmanderätt ingår i ovannämnda siffror. Dessutom inleddes fem klagomål som gällde fångvårdsmyndigheternas förfarande. Ärenden som gäller intressebevakning och asylsökande har inte antecknats som egna ärendegrupper vid justitiekanslersämbetet, men det sammanlagda antalet sådana ärenden uppgår till uppskattningsvis 70. Justitiekanslersämbetet har inte heller statistikfört klagomålsärenden som gäller tillgodoseendet av barns, äldres, funktionshindrades eller asylsökandes rättigheter och som eventuellt inte ingår i nämnda ärendegrupper, eller klagomål som gäller tillgodoseendet av de rättigheter att upprätthålla och utveckla det egna språket och den egna kulturen som tillförsäkras samerna som urfolk eller romer och andra grupper. Det sammanlagda antalet sådana ärenden uppskattas vara 30. Eftersom de ovannämnda ärendena å ena sidan innehåller uppenbart ospecificerade eller ogrundade klagomål och å andra sidan ärenden som gäller de allmänna förutsättningarna för tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de övriga rättigheterna vid utövandet av regeringsmakten eller ärenden som hör till regeringsmaktens ansvar, skulle uppskattningsvis knappt 400 av dessa ärenden överföras till justitieombudsmannen med stöd av 3 § 4–11 punkten.  

Det faktiska antalet ärenden som överförs beror förutom på ärendenas art också på hur bestämmelserna om uppgiftsfördelning kommer att tillämpas i praktiken. I synnerhet i de klagomålsärenden som gäller social- och hälsovården och tillgodoseendet av asylsökandes rättigheter och som föreslås bli koncentrerade till riksdagens justitieombudsman begärs det mer utredningar än i klagomålen i genomsnitt, och det meddelas också fler åtgärdsavgöranden om dem. Även polisärenden är i regel av sådan art att de föranleder utredningsåtgärder. Däremot styrs klart ogrundade klagomål per definition inte till att överföras mellan laglighetsövervakarna, och avsikten är inte att till följd av ikraftträdandet av reformen överföra anhängiga tillsynsärenden mellan övervakarna.  

Med hänsyn till att en föredragande kan bereda omkring 150 ärenden per år, skulle antalet ärenden som bedöms bli överförda till justitieombudsmannen (400–450) motsvara den årliga arbetsinsatsen för cirka tre föredragande. De ärenden som överförs till justitieombudsmannen i samband med den föreslagna reformen bedöms således förutsätta att justitieombudsmannens kanslis föredraganderesurs utökas med tre årsverken. Med beaktande av de totala lönekostnaderna och övriga kostnader rör det sig om en årlig anslagsökning på 270 000 euro. 

Tilläggsfinansieringen (270 000 euro/år) för de uppgifter (3 årsv.) som ändringarna i propositionen medför för riksdagens justitieombudsman har beaktats i budgetpropositionen för 2022 (moment 21.20.01, Omkostnader för riksdagens justitieombudsmans kansli). 

Också vid justitiekanslersämbetet har antalet ärenden ökat under de senaste åren. Samtidigt har man i den laglighetskontroll som justitiekanslern utövar i allt större utsträckning betonat ett strukturellt perspektiv med fokus på bedömningen av omfattande problemkomplex, vilket har ställt särskilda krav på sakkunskapen inom laglighetskontrollen. Den föreslagna reformen accentuerar behovet av specialisering vid justitiekanslersämbetet särskilt när det gäller bedömningen av de allmänna grunderna för utvecklingen och upprätthållandet av digitala förfaranden och automatiserat beslutsfattande samt den laglighetskontroll som anknyter till ett balanserat tillgodoseende av de grundläggande miljörättigheterna. Även tillsynen över åtgärderna mot strukturell korruption kräver specialkompetens. Ett kompetensbehov finns särskilt inom förhandskontrollen av författningarna.  

Behovet av ytterligare resurser till följd av justitiekanslersämbetets också i övrigt ökade arbetsmängd och de prioriteringar inom laglighetskontrollen som kräver ny specialkompetens har beaktats i statsbudgeten för 2021. Den föreslagna regleringen bedöms således inte ha några direkta ekonomiska konsekvenser för justitiekanslersämbetet. I enlighet med den reviderade arbetsfördelningen bedöms uppskattningsvis 80 ärenden bli överförda från justitieombudsmannen till justitiekanslern. Av dessa bedöms ca 30 innefatta enskilda arbetskrävande frågor. Denna ökning av arbetsmängden kan dock skötas inom ramen för de befintliga resurserna, och den bedöms således inte medföra något behov av extra resurser för justitiekanslern. Avsikten är att de resurser som frigörs genom reformen ska riktas till ämbetsverkets även i övrigt ökade uppgifter. 

I synnerhet i det inledande skedet av ikraftträdandet medför reformen dessutom att de båda högsta laglighetsövervakarna behöver hänvisa klagomål till den som är laglighetsövervakaren enligt den reviderade uppgiftsfördelningen. Detta bedöms inte ha några särskilda ekonomiska konsekvenser. Propositionens inverkan på de två laglighetsövervakarnas arbetsbörda bör emellertid följas i fortsättningen. 

4.2.3  Konsekvenser för de grundläggande fri- och rättigheterna och mänskliga rättigheterna

Att uppgifter fördelas mellan de högsta laglighetsövervakarna så att vissa kategorier av ärenden och rättssäkerhetsfrågor koncentreras till endera laglighetsövervakaren väntas främja ambitionen att laglighetskontrollen ska grunda sig på så god sakkunskap som möjligt. Den föreslagna uppgiftsfördelningen kan således anses viktig med hänsyn till såväl klagandens som den övervakades rättssäkerhet. Förslaget kan också anses förbättra laglighetskontrollens effektivitet och verkningsfullhet samt främja uppfyllandet av kraven om god förvaltning och tillgodoseendet av andra grundläggande fri- och rättigheter.  

I en modern laglighetskontroll blir det allt viktigare att redan i ett tidigt skede kunna upptäcka när utvecklingen går i en riktning som kan äventyra lagligheten i myndigheters verksamhet och skötseln av offentliga uppgifter särskilt med hänsyn till tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. De föreslagna kriterierna för fördelningen av uppgifter accentuerar den föregripande verksamhetens betydelse i laglighetskontrollen. Det kan bedömas att t.ex. övervakningen av tillgodoseendet av de grundläggande miljörättigheterna, som enligt förslaget ska koncentreras till justitiekanslern, indirekt kan ha positiva miljökonsekvenser. När det gäller de uppgifter som förslås bli samlade hos ombudsmannen stärker den föreslagna uppgiftsfördelningen också de synergifördelar som kan fås från den nationella människorättsinstitutionens verksamhet.  

4.2.4  Konsekvenser för individens och olika befolkningsgruppers ställning

I lagförslaget har man strävat efter att i så stor utsträckning möjligt beakta särskilda behov inom den högsta laglighetskontrollen när det gäller att tillgodose rättigheter som tillkommer personer i utsatt ställning, romer eller andra grupper med särskilda behov. Att de ärenden som gäller rättigheter som samerna tillförsäkrats som urfolk samlas hos justitieombudsmannen kan antas leda till en ökning av den specialkunskap om samiska förhållanden som behövs i laglighetskontrollen. 

En mera omfattande uppdelning av uppgifterna kan i viss mån antas medföra en större osäkerhet om vilkendera laglighetsövervakaren olika klagomål ska adresseras till. De klagomål som påverkas av uppgiftsfördelningen ska dock enligt förslaget, liksom för närvarande, vid behov överföras på tjänstens vägnar. Det är likväl troligt att de tydligare kriterierna för fördelningen av uppgifterna blir bekanta småningom när den nya lagstiftningen trätt i kraft. Dessutom ökar möjligheterna att på förhand styra klagomålen till rätt myndighet genom användning av e-tjänster och delning av information om den nya arbetsfördelningen på de högsta laglighetsövervakarnas webbplatser så att även grupper med särskilda behov beaktas. En effektiv kommunikation som också beaktar de nya kommunikationskanalerna är således nödvändig när reformen genomförs. Den nya uppgiftsfördelningen kan också göras känd snabbare genom att laglighetsövervakarna tillhandahåller rådgivning för dem som överväger att lämna klagomål. Erfarenhet av en särskild jurist som sköter rådgivningen finns till exempel vid justitieombudsmannens kansli.  

När ett klagomål adresserats på ett sätt som avviker från uppgiftsfördelningen kan det också bero på att den som lämnat klagomålet inte ansett det ha någon betydelse vilkendera laglighetsövervakaren som avgör ärendet. Bara i ett fåtal fall önskar klaganden uttryckligen att den ena laglighetsövervakaren ska avgöra ärendet. Det att uppdelningen av uppgifterna blir mera omfattande hindrar inte att klagandens åsikt beaktas också i fortsättningen när det finns tillräckliga grunder för detta.