1.1  Bakgrund

Lagen om temporära åtgärder för bekämpning av instrumentaliserad inresa (482/2024) trädde i kraft den 22 juli 2024 och gäller i ett år från ikraftträdandet. Lagen innehåller bestämmelser om under vilka förutsättningar statsrådets allmänna sammanträde kan besluta att begränsa mottagandet av ansökningar om internationellt skydd vid en begränsad del av riksgränsen i Finland och i dess omedelbara närhet för att trygga Finlands suveränitet eller nationella säkerhet. Tillämpning av lagen är en sista utväg för att hantera situationen. Lagen har tills vidare inte tillämpats. 

Instrumentaliserad inresa vid Finlands östgräns har hållits under kontroll genom åtgärder enligt 16 § i gränsbevakningslagen (578/2005). Statsrådet har genom sina beslut som fattats i enlighet med 16 § i gränsbevakningslagen koncentrerat mottagandet av ansökningar om internationellt skydd till de gränsövergångsställen inom lufttrafiken och sjötrafiken som är öppna vid Finlands yttre gränser, stängt åtta gränsövergångsställen vid östgränsen fr.o.m. 15.12.2023 och stängt tre gränsövergångsställen som är avsedda för fritidsbåtar fr.o.m. 15.4.2024. Genom besluten har instrumentaliserad inresa vid Finlands östgräns upphört. Det kan bedömas att även det att lagen om temporära åtgärder för bekämpande av instrumentaliserad inresa stiftades har haft en förebyggande inverkan på läget. 

Säkerhetsläget vid Finlands östgräns är fortsättningsvis spänt. Kriget i Europa fortsätter och olika fenomen med hybridpåverkan har blivit allt vanligare. Instrumentalisering av inresa är ett sätt att försöka påverka Finlands och Europeiska unionens gränssäkerhet, den nationella säkerheten och den allmänna ordningen. Läget vid gränsen är för närvarande stabilt, men man måste förbereda sig på att läget kan förvärras och på eventuella snabba och allvarliga förändringar. Den mest centrala beredskapsmetoden är lagstiftning som innefattar tillräckliga befogenheter för myndigheterna att agera på ett förebyggande och effektivt sätt. 

Jämfört med den tidpunkt då lagen stiftades har inga förändringar skett i den rättsliga referensramen som skulle påverka lagens innehåll eller nödvändighet i fråga om bekämpningen av instrumentaliserad inresa. Kommissionen har utfärdat ett meddelande där det uttryckligen konstateras att medlemsstaterna har rätt att på nationell nivå bestämma om åtgärder för att bekämpa hybridhot i anslutning till användningen av migration som ett vapen och för att stärka säkerheten vid de yttre gränserna. 

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering ska regeringen stärka den nationella säkerheten och samhällets kristålighet. Finland förbereder sig på såväl yttre som inre säkerhetshot på ett realistiskt och beslutsamt sätt. Finland förbereder sig på ett proaktivt sätt på hybridhot. Rysslands anfallskrig mot Ukraina och andra förändringar i den säkerhetspolitiska miljön förutsätter att gränssäkerheten ytterligare stärks. Enligt regeringsprogrammet uppdateras lagstiftningen, inklusive befogenheterna, så att den motsvarar behoven för gränssäkerheten. Gränsbevakningsväsendets befogenheter utvecklas i enlighet med kraven i den säkerhetspolitiska miljön. 

1.2  Beredning

Inrikesministeriet tillsatte 9.1.2025 ett lagstiftningsprojekt för att förlänga giltighetstiden för lagen om temporära åtgärder för bekämpande av instrumentaliserad inresa. Projektet hade till uppgift att bereda en regeringsproposition i ärendet och att i beredningen beakta det aktuella säkerhetsläget, utvecklingen av lagstiftningen och domstolspraxis samt andra omständigheter som inverkar på bedömningen. Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid inrikesministeriets gränsbevakningsavdelning. 

Utlåtanden om utkastet till proposition begärdes under tiden 13.2–6.3.2025 i tjänsten utlåtande.fi. Remisstiden var kortare än de sex veckor som föreskrivs i anvisningen om hörande vid lagberedning på grund av att propositionen måste behandlas i riksdagen under vårsessionen 2025, innan lagen upphör att gälla. Lagen antogs för mindre än ett år sedan och har än så länge aldrig tillämpats. Det föreslås inga ändringar i lagens innehåll i propositionen. 

Utlåtanden lämnades av justitieministeriet, försvarsministeriet, utrikesministeriet, Riksdagens justitieombudsmans kansli, Justitiekanslersämbetet, barnombudsmannens byrå, diskrimineringsombudsmannens byrå, centralkriminalpolisen, Polisstyrelsen, skyddspolisen, Tullen, Förbundet för den offentliga sektorn och välfärdsområdena JHL rf, Befälsförbundet rf, Gränssäkerhetsunionen rf, Aleksanterinliitto ry, Amnesty International Finländska sektionen rf, Människorättscentret, Centralförbundet för Barnskydd rf, Mannerheims Barnskyddsförbund rf, Naisjärjestöjen Keskusliitto - Kvinnoorganisationernas Centralförbund ry, Pakolaisneuvonta ry, Rädda Barnen rf, Migrationsinstitutet, Finlands Advokater, Finlands Flyktingshjälp rf, Finlands Röda Kors, Turvapaikan hakijoiden tuki ry, UNHCR, Handikappforum rf samt två privatpersoner. 

Finansministeriet, underrättelsetillsynsombudsmannen, Migrationsverket, Åklagarmyndigheten och Förhandlingsorganisationen för offentliga sektorns utbildade FOSU rf meddelade att de inte har något att yttra. 

Beredningsunderlaget till propositionen finns på adressen https://intermin.fi/sv/projekt-och-lagberedning under projektkoden SM001:00/2025.  

2.1  Den nuvarande säkerhetspolitiska omgivningen och bedömning av dess utveckling

Enligt statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelse (statsrådets publikationer 2024:34) bedrivs Finlands utrikes- och säkerhetspolitik i en allvarlig och svårförutsägbar omvärld. Finlands säkerhetsmiljö har förändrats i grunden och för en lång tid framåt. Det olagliga anfallskriget mot Ukraina som Ryssland inledde i februari 2022 är en fortsättning på de aggressiva åtgärder som Ryssland inledde i Georgien 2008 samt i Krim och östra Ukraina 2014. Angreppet på Ukraina och den destabiliserande verksamheten i EU:s östra grannskap är ett uttryck för detta och en del av en långsiktig utveckling där Ryssland, som strävar efter att stärka sin ställning som stormakt och skapa intressesfärer, försöker öka sitt inflytande. Ryssland har visat att landet inte respekterar andra staters suveränitet eller territoriella integritet och har gjort sig skyldigt till grova kränkningar av FN-stadgan och brutit mot den europeiska avtalsbaserade säkerhetsordningen. 

Rysslands fientliga hybrid- och sabotageåtgärder har i stor utsträckning nått Europa. Den hybridpåverkan som riktas mot Finland i synnerhet från Rysslands sida har ökat betydligt. Fenomenet med instrumentaliserad inresa vid Finlands östgräns är ett exempel på ett hybridangrepp. Det är sannolikt att hotet inte kommer att minska under de kommande åren, utan att intensiteten och metodarsenalen för hybridpåverkan i Finland kommer att variera. Ett slut på Rysslands anfallskrig i Ukraina är inte i sikte. Även om de aktiva krigshandlingarna i Ukraina skulle upphöra kan man inte förvänta sig en snabb utveckling till det bättre. Rysslands angrepp på Ukraina har påverkat Finlands och Rysslands bilaterala relationer i grunden och den interna utvecklingen i Ryssland kommer att förbli svårförutsägbar en längre tid. 

I statsrådets försvarsredogörelse (försvarsministeriets publikationer 2024:5) konstateras det att Ryssland i och med anfallskriget har övergått till en svårförutsägbar och långvarig, öppet konfrontativ hållning till väst. Enligt redogörelsen strävar Ryssland, som syftar till att stärka sin ställning som stormakt och skapa intressesfärer, efter att öka sitt inflytande också genom öppen användning av militära maktmedel. Ryssland är det största direkta hotet mot Natos och Natoländernas säkerhet samt mot fred och stabilitet i det euroatlantiska området. Motsättningarna mellan Ryssland och väst kommer i Finlands närområden till uttryck särskilt i form av bredspektrig påverkan, genom vilken Ryssland främjar sina strategiska mål. Rysslands fientliga hybridåtgärder, inklusive sabotage, har riktat sig mot Europa i stor utsträckning. Enligt redogörelsen kan Ryssland flexibelt reglera intensiteten av påverkan och urvalet av metoder för att uppnå sina mål. 

2.2  Hybridpåverkan och riskerna med instrumentaliserad inresa

Finland är en stat vid Natos yttre gräns som ligger i ett strategiskt viktigt område som hör till både Östersjöområdet och det arktiska området. Ryssland betraktar Finland som ett ovänligt land och utsätter Finland för hybridpåverkan. Det finns skäl att förbereda sig på illvilliga handlingar nu och på lång sikt. Skyddspolisen har förutom instrumentaliserad inresa i synnerhet framhävt de ökade hoten i anslutning till cybermiljön och den kritiska infrastrukturen. 

Hybridpåverkan används för att leta efter sårbarheter i samhället. Metoder som används vid hybridpåverkan omfattar bland annat politiska, diplomatiska, ekonomiska och militära medel samt informations- och cyberpåverkan. Metoderna för hybridpåverkan används under tröskeln för en öppen konflikt. Samtidigt justeras intensiteten av påverkan på ett flexibelt sätt. Till målen hör bland annat att påverka det utsatta landets sammanhållning, beslutsfattande och den allmänna opinionen samt att öka motsättningarna. Identifierade sårbarheter ökar den främmande statens vilja att påbörja påverkan. Hybridpåverkan kan vara långvarig och i små steg, nästan obemärkt, undergräva samhället, den allmänna ordningen och den nationella säkerheten. Det kan också vara fråga om en enskild betydande helhet av påverkan. Målen kan variera från en nästan omärkbar strävan till en situation där hybridpåverkan till exempel genom instrumentalisering av inresa är ett sätt att förbereda verksamhetsmiljön för följande allvarligare former av påverkan. Genom förberedelser inför de svåraste situationerna och lagstiftning som stöder dessa förberedelser kan påverkan förebyggas och bekämpas. 

Instrumentaliserad inresa har identifierats och används som ett sätt att påverka en suverän stats nationella säkerhet och suveränitet. Genom instrumentalisering av inresande strävar en främmande stat efter att besluta vem som anländer till Finland, när de anländer och i vilket syfte. En främmande stat kan genom instrumentaliserad inresa försöka rubba den allmänna ordningen genom att belasta myndigheterna, öka polariseringen i samhället, skapa misstro i samhället och eventuellt verka för att landet infiltreras av personer med koppling till extremism, personer med militär bakgrund och brottslingar. Konsekvenserna kan vara omedelbara eller påverka samhället långsamt och på lång sikt. Påverkan kan basera sig på försök att instrumentalisera hundratals personer till landet i stora grupper varje vecka eller så kan man försöka nå målet med mindre antal, som dock överskrider myndigheternas planerade hanteringsförmåga och belastar asyl- och mottagningssystemet. 

Instrumentaliserad inresa gynnar och är också förknippad med betydande gränsöverskridande och internationell brottslighet. Brottslingar försöker tjäna pengar genom att delta i ordnandet av instrumentaliserad inresa. Denna verksamhet omfattar systematiskt arrangerande av visum, resor, transporter och fortskaffningsmedel. I en situation med instrumentaliserad inresa ordnas gränspassage trots bristfälliga handlingar eller så bistås personerna olagligt över terränggränsen. Öppna och behövliga rutter inklusive alla tjänster marknadsförs aktivt i sociala medier. Nya rutter eller alternativa sätt att passera gränsen söks och marknadsförs aktivt. De som ordnar olaglig inresa har förmåga att reagera snabbt och är motiverade att fortsätta sin verksamhet om omständigheterna tillåter det. Brottslingars och sociala mediers inverkan på fenomenet är svår att förutse. 

I situationer med instrumentaliserad inresa binder upprätthållandet av gränssäkerheten samt den allmänna ordningen och säkerheten en betydande andel av Gränsbevakningsväsendets och andra myndigheters resurser. Också registrering av asylsökande och övrig handläggning belastar myndigheterna och mottagningssystemet. I situation som denna måste uppgifterna ställas i prioritetsordning på nationell nivå. 

Instrumentaliseringen av inresa kan som helhet påverka såväl Finlands nationella säkerhet, finländarnas känsla av trygghet som de finländska myndigheternas funktionsförmåga och förtroendet för dem. För att trygga Finlands suveränitet och den nationella säkerheten är det nödvändigt att de finska myndigheterna har gränssituationen under kontroll i alla hotscenarier. En förutsättning för upprätthållandet av gränsordningen är att identiteten hos de personer som anländer till Finland, deras förutsättningar för inresa, deras personliga förhållanden samt eventuella behov av hjälp kan identifieras och undersökas i behörig ordning. På detta sätt kan man förhindra de risker för utnyttjande som en person som anländer till landet utan någon kontakt med myndigheterna utsätts för, identifiera personer i behov av hjälp samt de personer som under vistelsen i landet kan utgöra ett hot mot andra. 

2.3  Instrumentaliserad inresa vid Finlands östgräns

Den allvarliga störningssituation i gränssäkerheten vid Finlands östgräns som fick sin början 2023 och fenomenet med instrumentaliserad inresa är förhållandena vid Finlands östgräns och det läge som rått vid gränsen i årtionden beaktat exceptionellt. Tidigare har motsvarande instrumentaliserad inresa till Finland genomförts 2015–2016, då fenomenet upphörde efter bilaterala förhandlingar. Före 2015 och 2016 och fram till 2023 har det vid Finlands östgräns, med undantag av dem som ansökt om tillfälligt skydd i anslutning till kriget i Ukraina, årligen påträffats några tiotal personer som anlänt till Finland utan att uppfylla förutsättningarna för inresa. Åren 2015–2016 och under hösten 2023 var fenomenet också i fråga om antalet helt exceptionellt jämfört med tidigare år och en främmande stats delaktighet i fenomenet har varit uppenbar. Rysslands mål har varit att utöva påtryckning mot Finland. Situationen vid Finlands östgräns avspeglar det internationella säkerhetsläget. 

Enligt säkerhetsmyndighetens uppgifter och observationer är delaktigheten av en främmande stat och andra aktörer i fenomenet vid Finlands östgräns som helhet betydande. Det är inte fråga om en naturlig utveckling – nuläget är en följd av de ryska myndigheternas aktiva verksamhet. Rysslands gränszon och gränsövergångsställen är noggrant kontrollerade. Det är inte möjligt att röra sig utan tillstånd eller kontroll i stora grupper där. De ryska gränsmyndigheterna är inte självständiga aktörer, utan deras verksamhet styrs av statsledningen. Rysslands gränsbevakningstjänst är en del av säkerhetstjänsten FSB. Fenomenet med utbredd instrumentaliserad inresa kan inom Ryssland uppstå endast genom centralstyrda myndigheters medverkan eller godkännande. Organiserad brottslighet, ordnande av olaglig inresa, korruption och användning av sociala medier för att marknadsföra instrumentaliserad inresa är en integrerad del av fenomenet. Med myndigheternas tillåtelse och stöd tjänar den organiserade brottsligheten statens syften och mål. Om de ryska myndigheterna så vill skulle de kunna få slut på fenomenet med instrumentaliserad inresa i sina gränsområden. 

När två gränsövergångsställen var öppna i december 2023 samlades det vid dem hundratals personer genom de ryska myndigheternas medverkan. Det rådde svår trafikstockning, den normala gränsövergångstrafiken måste stoppas och de personer som ville resa in i landet och som trängdes vid riksgränsens omedelbara närhet äventyrade såväl trafiksäkerheten som den allmänna ordningen och säkerheten. I Vaalimaa fanns det tidvis ett överhängande hot om att hundratals inresande skulle tränga in Finland med hjälp av sitt stora antal eller våld. Myndigheterna i grannlandet deltog inte i hanteringen av trafikflödet. Tidvis verkade det som att myndigheterna i grannlandet inte kunde hantera situationen ens i den omedelbara närheten av riksgränsen. Tvärtom såg myndigheterna till att hålla strömmen av inresande konstant och vid behov riktad. Enligt Gränsbevakningsväsendets uppgifter och den bedömning som gjorts utifrån uppgifterna kan situationen med instrumentaliserad inresa upprepas, om Ryssland ser ett behov av att påverka Finland och det erbjuds en lämplig möjlighet att instrumentalisera människor. När statsrådet för första gången beslutade att stänga gränsövergångsställena i november 2023, ökade antalet asylsökande mycket kraftigt. Utan begränsningarna hade minst 10 000–20 000 asylsökande årligen tagit sig till Finland via östgränsen. 

Gränsbevakningssamarbetet enligt gränsordningsöverenskommelsen mellan Finland och Ryssland (FördrS 32/1960) pågår fortfarande. Finland har strävat efter att upprätthålla det praktiska samarbetet. Samarbetet har dock minskat, i strid med de ståndpunkter som den finska parten framfört. Den finska parten har strävat efter att främja brottsbekämpningssamarbetet i anslutning till olaglig inresa. Vid förhandlingarna mellan Rysslands och Finlands gränsmyndigheter har det tills vidare inte funnits förutsättningar att komma till en lösning och situationen har inte kunnat stabiliseras. 

Bland dem som anlänt till Finland har man identifierat tiotals personer som på olika sätt på grund av sin bakgrund kan bedömas äventyra den allmänna ordningen. Cirka 30 procent av de asylsökande har försvunnit från processen vid utgången av 2024, och de omfattas för närvarande inte längre av Finlands asylsystem. En liten del av de försvunna har återvänt till Finland på eget initiativ eller återsänts som så kallade Dublinfall. 

Avsikten med instrumentaliserad inresa har varit att påverka Finlands beslutsfattande, nationella säkerhet och val, bryta sammanhållningen i samhället och uppnå sådana fördelar för Ryssland som Finland inte självmant skulle ha gått med på. Till denna del har också de påtryckningar som utövats genom det antal asylsökande som setts till och hotet om att påtryckningarna fortsätter allvarligt äventyrat den nationella säkerheten. Trots de resurser som använts har gränssäkerheten och den allmänna ordningen också hittills allvarligt äventyrats på grund av det tidvis stora antalet asylsökande. Svårigheterna i samband med den omedelbara hanteringen av fenomenet ökade på båda sidor av gränsen när gränsövergångsställena öppnades och man försökte återuppta gränsövergångstrafiken. Man har berett sig på allt det som nämns ovan, men en eventuell ökning av påtryckningarna förutsätter att beredskapen stärks. 

Hotet om instrumentaliserad inresa vid Finlands östgräns fortsätter tills vidare att ligga på hög nivå. Enligt Gränsbevakningsväsendets uppgifter och bedömning har ryska statliga aktörer och kriminella organisationer fortfarande förmåga att använda instrumentaliserad inresa som ett verktyg för statlig påverkan som allvarligt kan äventyra Finlands nationella säkerhet eller suveränitet. Inga av de tillgängliga uppgifterna tyder på att de ryska myndigheterna vid gränsen mot Finland har ändrat sin verksamhetsmodell eller sina avsikter. 

Under den tid fenomenet med instrumentalisering pågått har det blivit klart att genomresan för dem som försöker komma in i landet från ursprungsländerna till Finlands gräns kan ske på några få dygn när den styrs och kontrolleras av de ryska myndigheterna. Det är inte möjligt att få heltäckande säker information om antalet personer i Finlands närområden som försöker komma till Finland. Goda trafikförbindelser från Ryssland till Finlands gräns gör det möjligt för dem som försöker komma till Finland olagligt att röra sig smidigt och snabbt. Smugglingsorganisationerna följer noggrant hur situationen utvecklas, eftersom ordnande av olaglig inresa i anslutning till detta fenomen är en ekonomiskt mycket lönsam verksamhet för dem. De ryska myndigheterna har inte aktivt tagit itu med de eventuella orsakerna till fenomenet, bland annat viseringspraxis i ursprungsländerna, möjligheten att resa in i Ryssland och olaglig vistelse i Ryssland. Enligt Gränsbevakningsväsendets och andra säkerhetsmyndigheters bedömning är det sannolikt att det rör sig om en långvarig situation som har sina rötter i det försämrade allmänna säkerhetsläget i Europa. 

2.4  Ansökningar om internationellt skydd

År 2024 lämnades det in 2399 asylansökningar i Finland (2023: 4557) (inte medräknat nya ansökningar). Det höga antalet asylansökningar 2023 berodde delvis på kampanjen att instrumentalisera inresa vid östgränsen, under vilken ca 1 300 personer sökte asyl i Finland. Under normala år har det vid östgränsen lämnats in högst några tiotal asylansökningar. År 2019, som kan användas som jämförelseår före covid-19-pandemin, lämnades det in 2532 första asylansökningar i Finland. Trots att östgränsen stängts med stöd av 16 § i gränsbevakningslagen söks det fortfarande internationellt skydd i Finland. De sökande anländer till Finland via andra gränsövergångsställen än de som har stängts vid östgränsen. Dessutom är fördelningen av medborgarskap liknande när man jämför åren 2023 och 2024 med varandra. De som ansöker om internationellt skydd har andra rutter till Finland än gränsen mellan Finland och Ryssland. Den gällande lagen har inte begränsat sökandet av internationellt skydd i Finland, eftersom den tills vidare inte har tillämpats. Dessutom anländer sökande av internationellt skydd till Finland via öppna gränsövergångsställen eller Schengenområdets inre gränser. 

Antalet beslut som fattats i fråga om asylsökande som anlänt till Finland via östgränsen under 2023 och 2024 är 744 den 26 januari 2025, varav största delen har förfallit (422). Utöver dessa har det fattats sammanlagt 176 positiva beslut och 138 negativa beslut. Flest positiva beslut har fattats i fråga om syriska och somaliska medborgare. Nästan 500 personer har försvunnit från förläggningarna. Med försvinnande avses att en person i något skede har lämnat förläggningen och inte kunnat nås efteråt. Det bör noteras att cirka 600 av de asylsökande som anlänt via östgränsen 2023–2024 fortfarande väntar på att få sin sak behandlad av myndigheterna. Denna siffra skulle sannolikt ligga på flera tusen, om gränsövergångsställena inte hade stängts snabbt och målmedvetet på grund av situationen med instrumentaliserad inresa. 

2.5  Lagen om temporära åtgärder för bekämpning av instrumentaliserad inresa

2.6  Annan nationell lagstiftning

Den övriga nationella lagstiftning som är av betydelse för tillämpningsområdet för lagen om temporära åtgärder för bekämpande av instrumentaliserad inresa har beskrivits i regeringens proposition RP 53/2024 rd. I den propositionen bedömdes även andra alternativa metoder och regleringsmodeller för bekämpande av instrumentaliserad inresa. En del av de ändringar i lagstiftningen som var anhängiga när den propositionen lämnades har sedan dess trätt i kraft. 

Bestämmelserna om gränsförfarandet och det påskyndade förfarandet i utlänningslagen (426/2024) trädde i kraft den 1 september 2024. Syftet med gränsförfarandet är att effektivera prövningen av asylansökningar som saknar grund och att försnabba återsändandet av sökande som får avslag på sin ansökan. Dessutom förhindrar det att asylsökande förflyttar sig till andra EU-länder. Gränsförfarandet kan tillämpas på asylansökningar som lämnas in vid eller i närheten av EU:s yttre gräns och som bedöms vara sannolikt ogrundade. Vid gränsförfarandet ska ansökan prövas individuellt inom en tidsfrist på fyra veckor. Vid gränsförfarandet ska sökanden under prövningen av ansökan stanna vid gränsen, i transitzonen eller i närheten av dessa. Lagändringarna möjliggjorde också snabbare verkställighet av beslut om avlägsnande ur landet. Det är fråga om t.ex. personer som anses utgöra ett hot mot den nationella säkerheten och personer som lämnat in nya asylansökningar. 

Riksdagen godkände i mars 2025 ändringar i lagstiftningen om tagande i förvar (RP 143/2024 rd, RSv 12/2025 rd). Till utlänningslagen fogades två nya grunder för tagande i förvar som syftar till att säkerställa den allmänna ordningen och säkerheten. Myndigheterna gavs bättre möjligheter att agera exempelvis i situationer där man vet att det som asylsökande till Finland anländer personer som är farliga för samhället eller andra människor, men som inte nödvändigtvis i snäv bemärkelse uppfyller kriterierna för äventyrande av den nationella säkerheten. 

De ändringar i gränsbevakningslagen som trädde i kraft den 5 juli 2024 (429/2024) utvidgade Gränsbevakningsväsendets rätt att bedriva teknisk övervakning. Teknisk övervakning kan numera bland annat bedrivas för upprätthållande av gränssäkerheten på ett mer allmänt plan. En ny befogenhet avseende radioteknisk övervakning, med stöd av vilken Gränsbevakningsväsendet har rätt att observera, identifiera, lokalisera, specificera och följa radiofrekventa elektromagnetiska vågor och radioutrustning med hjälp av egenskaperna hos de elektromagnetiska vågorna fogades också till gränsbevakningslagen. Ändringarna gör det möjligt att skapa en bättre lägesbild och göra en bättre prognostisering än för närvarande i Gränsbevakningsväsendets operativa verksamhet och även i större utsträckning vid beslutsfattande som gäller gränssäkerheten. 

Liksom konstateras i proposition RP 53/2024 rd förbättrar de ovan angivna lagändringarna samt de alternativa regleringsmodeller som beskrivs i den propositionen för sin del hanteringen av massinvandring, men de möjliggör inte bekämpande av påtryckningar från en främmande stat i form av utnyttjande av inresande. De ovannämnda lagändringarna inverkar således inte på bedömningen av nödvändigheten av lagen om temporära åtgärder för bekämpande av instrumentaliserad inresa. Även enligt grundlagsutskottet motsvarar de grundläggande lösningarna i den föreslagna regleringsmodellen syftet med regleringen på ett sätt som vore svårt att uppnå med de alternativa regleringsmodeller som beskrivs i proposition RP 53/2024 rd (GrUU 26/2024 rd). 

2.7  EU-lagstiftningen

2.8  Internationella skyldigheter i fråga om de mänskliga rättigheterna

I regeringens proposition RP 53/2024 rd beskrivs de internationella människorättsförpliktelser som är centrala med tanke på lagen om temporära åtgärder för bekämpande av instrumentaliserad inresa. I propositionen behandlas särskilt förbudet mot tillbakasändning, förbudet mot kollektiv utvisning, rättsmedlen vid sökande av asyl, förbudet mot missbruk av rättigheter, rätten till frihet och säkerhet samt förbudet mot diskriminering samt likabehandling och jämställdhet mellan könen. Fördrag som är centrala med tanke på de nämnda människorättsförpliktelserna är Europeiska människorättskonventionen (FördrS 18 och 19/1990), konventionen angående flyktingars rättsliga ställning (FördrS 77 och 78/1968), den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (FördrS 7 och 8/1976, nedan MP-konventionen) samt konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (FördrS 60/1989, nedan konventionen mot tortyr). 

Även den internationella konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnande (FördrS 20 och 21/2023), konventionen om barnets rättigheter (FördrS 59 och 60/1991), konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (FördrS 26 och 27/2016), konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (FördrS 67 och 68/1986), Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (FördrS 52 och 53/2015) och Europarådets konvention om bekämpande av människohandel (FördrS 43 och 44/2012) är av betydelse för tillämpningen av lagen. 

I den nämnda regeringspropositionen beskrivs också Europeiska människorättsdomstolens rättspraxis, som är central med tanke på lagen. Sedan lagen trädde i kraft har Europeiska människorättsdomstolen meddelat två avgöranden i fråga om Grekland, vilka gällde återsändande av asylsökande till Turkiet utan behandling av asylansökan (G.R.J. mot Grekland, 15067/21; 3.12.2024 och A.R.E. mot Grekland, 15783/21; 7.1.2025). I det förstnämnda fallet (G.R.J. mot Grekland) avvisade domstolen besvären på grund av bristande bevisning. I det senare fallet (A.R.E. mot Grekland) ansåg domstolen att det vid den tidpunkt då händelserna inträffade fanns en systematisk praxis bland Greklands myndigheter att utöva påtryckningar mot tredjelandsmedborgare för att få dem att återvända till Turkiet från Grekland. Domstolen konstaterade att Grekland hade brutit mot artikel 3 (förbud mot tortyr), artikel 13 (rätt till ett effektivt rättsmedel) och artikel 5 (rätt till frihet och säkerhet) i Europeiska människorättskonventionen. I dessa fall var det dock inte fråga om instrumentaliserad inresa. 

Europeiska människorättsdomstolen behandlar fortfarande flera klagomål mot Litauen, Lettland och Polen som hänför sig till läget vid gränsen mellan dessa länder och Belarus 2021–2023. Tre av dessa klagomål (C.O.C.G. m.fl. mot Litauen (nr 17764/22), H.M.M. m.fl. mot Lettland (nr 42165/22) och R.A. m.fl. mot Polen (nr 42120/22)) överfördes under våren och sommaren 2024 till Europeiska människorättsdomstolens stora kammare för behandling. Europeiska människorättsdomstolen beviljade Finland rätt att göra intervention i klagomålen i fråga. Finland lämnade skrivelsen om sin intervention till Europeiska människorättsdomstolen den 30 september 2024. Dessutom beviljade Europeiska människorättsdomstolen Finland yttranderätt i stora kammarens huvudförhandlingar, vilka hölls den 12 februari 2025. I sina interventioner betonade Finland att den förändrade säkerhetspolitiska miljön i Europa och att särdragen hos instrumentaliserad inresa bör beaktas som ett medel för hybridpåverkan vid tolkningen av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna i situationer med instrumentaliserad inresa. Finland ansåg det vara viktigt att instrumentaliserad inresa erkänns i Europeiska människorättsdomstolens rättspraxis och att också staternas suveränitet och nationella säkerhet beaktas på behörigt sätt vid tillämpningen av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. 

Sammanfattningsvis kan man konstatera att det efter lagens ikraftträdande inte har tillkommit någon ny rättspraxis som skulle vara av betydelse vid bedömningen av ärendet. Europeiska människorättsdomstolen har således inte hittills avgjort något sådant fall som skulle överensstämma med situationen med instrumentaliserad inresa vid Finlands östgräns. 

4.1  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås det att giltighetstiden för lagen om temporära åtgärder för bekämpande av instrumentaliserad inresa förlängs till den 31 december 2026. Det föreslås inga ändringar i lagens innehåll. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

5.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

I regeringens proposition RP 53/2024 rd beskrivs Estlands, Lettlands och Litauens lagstiftning i vilken det föreskrivs om befogenheter i anslutning till upprätthållandet av gränssäkerheten och bekämpandet av instrumentaliserad inresa. Inrikesministeriet har också i samband med riksdagsbehandlingen av den propositionen lämnat kompletterande utredningar om Estlands lagstiftning till grundlagsutskottet den 6 juni 2024 och den 12 juni 2024 (på finska).  

Efter lagens ikraftträdande har Litauen godkänt ändringar i lagen om statens gränser och skyddet av dem ( alstybės sienos ir jos apsaugos įstatymas ). Lagen ändrades den 12 november 2024 så att den svarar mot hoten i den nuvarande omgivningen genom bl.a. komplettering av gränsmyndighetens befogenheter att använda tvångsmedel och maktmedel, inklusive skjutvapen. Litauen har också den 8 januari 2025 ändrat regeringens resolution av den 23 november 2016 om särskilda åtgärder och förfarandet för införande av dem (nr 1162). Genom ändringen beaktades bland annat användningen av fjärrstyrda anordningar på land, i vatten och i luften, användningen av specialammunition samt grunderna för användning av brukshundar i samband med särskilda åtgärder.  

Polen har på grund av läget vid gränsen mot Belarus och den omfattande instrumentaliserade inresa som Polen i flera år varit föremål för genom inrikes- och förvaltningsministeriets föreskrift fr.o.m. den 15 mars 2020 tills vidare stoppat gränsövergångstrafiken vid gränsövergångsställena mot Ryssland och Belarus och fr.o.m. den 1 juni 2023 godstrafiken tills vidare vid gränsövergångsställena mot Ryssland och Belarus. Beslutet grundar sig på lagen om skydd av riksgränsen ( ustawa o ochronie granicy państwowej ). Ministeriet har också den 6 december 2024 utfärdat en förordning som tillfälligt förbjuder trafik på vissa områden i närheten av gränsen mellan Polen och Belarus. Restriktionsområdena omfattar i regel inte städer eller turistmål. Syftet med trafikförbudet är att trygga myndighetsverksamheten i området och minska riskerna för utomstående. Syftet är också att förebygga människosmuggling.  

I det polska parlamentets underhus behandlas för närvarande ett förslag till ändring av lagen om beviljande av skydd för utlänningar inom Republiken Polens territorium ( ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ). Det föreslås att det till lagen fogas en egen helhet om instrumentalisering av olaglig inresa när en statlig aktör ligger bakom fenomenet. I fall av olaglig inresa i anslutning till instrumentalisering kan mottagandet av ansökningar om internationellt skydd enligt förslaget temporärt begränsas för högst 60 dygn åt gången på ett särskilt fastställt gränsavsnitt, om andra medel för att undanröja det nationella hotet inte är tillräckliga. I lagen föreslås också bestämmelser om särskilt definierade undantag i fråga om utsatta människogrupper. Enligt lagförslaget ska en person som utnyttjar våld och som olagligt försöker ta sig in i landet dock avlägsnas ur landet och han eller hon ska inte ha rätt att söka asyl även om han eller hon hör till en utsatt grupp av människor. Efter behandlingen i parlamentet förutsätter lagen ännu att presidenten godkänner lagen. I Polen bereds också lagändringar som gäller visum och arbete för utlänningar.  

9.1  Allmänna utgångspunkter

I regeringens proposition RP 53/2024 rd bedömdes lagförslaget med tanke på 1, 6 och 7 §, 9 § 4 mom., 21, 22, 73 och 106 § i grundlagen. Vid bedömningen beaktades de allmänna förutsättningarna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna samt till undantagslagar som institution. När det gäller förutsättningarna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna behandlades i samband med bedömningarna suveränitet, nationell säkerhet, barnens rättigheter och skyddet för familjelivet, rätten att söka asyl, rättsskydd, förbudet mot tillbakasändning, rätten till liv samt till personlig frihet och säkerhet, förbudet mot kollektiv utvisning samt likabehandling. Vad gäller undantagslagar som institution granskades principen om att undvika av undantagslagar, användningsområdet för undantagslagar under 2000-talet, förutsättningarna för ett begränsat undantag, propositionens förhållande till de centrala avgörandena i grundlagen, förekomsten av tvingande skäl och den tidsmässiga begränsningen av undantagslagens giltighet. 

Lagförslaget granskades också i förhållande till Europeiska unionens lagstiftning (bl.a. kodexen om Schengengränserna och direktivet om asylförfaranden) och till människorättsförpliktelserna (artikel 2, 3, 5, 13 och 15 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna, artikel 33.1 i FN:s flyktingkonvention, artikel 4, 6 och 7 i MP-konventionen och artikel 3 i konventionen mot tortyr). Vid bedömningen ägnade man uppmärksamhet också åt tolkningspraxis. 

Lagförslaget ändrades under riksdagsbehandlingen. Utgångspunkterna för de tidigare bedömningarna har dock inte förändrats väsentligt. 

9.2  Grundlagsutskottets tidigare ställningstaganden

Allmänt

Grundlagsutskottet bedömde i sitt utlåtande GrUU 26/2024 rd regeringens proposition RP 53/2024 rd med förslag till lag om temporära åtgärder för bekämpande av instrumentaliserad inresa. Utskottet ansåg utifrån den utredning som det fått att de grundläggande lösningarna i den föreslagna regleringsmodellen motsvarar syftet med regleringen i den här miljön på ett sätt som vore svårt att uppnå med de alternativa regleringsmodeller som beskrivs i propositionen. I ljuset av den utredning som inkommit ansåg utskottet att den föreslagna regleringen var nödvändig. 

Grundlagsutskottet ansåg att propositionen grundade sig på ett konstitutionellt godtagbart och ytterst vägande syfte att bekämpa en främmande stats påverkan på Finland genom utnyttjande av inresande. Utskottet ansåg att detta gäller i synnerhet i fråga om bestämmelserna om exceptionella situationer i 6 § i lagförslaget. Grundlagsutskottet konstaterade att om rättsstatens suveränitet och den nationella säkerheten är i allvarlig fara, måste också en rättsstat ha rätt att vidta nödvändiga åtgärder för att avvärja faran, även om de nödvändiga motåtgärderna verkar strida mot människorättsförpliktelserna, i det fall att ett visst slag av verksamhet som medför allvarliga risker inte kunde beaktas när förpliktelserna fastställdes eller när staten förband sig till dem. Det väsentliga är att det i en rättsstat ska föreskrivas i lag om befogenheter som enligt en förhandsbedömning kan anses nödvändiga för att avvärja en sådan fara som avses ovan. 

Lagstiftningsordning

Grundlagsutskottet instämde i slutsatsen i regeringens proposition RP 53/2024 rd, enligt vilken lagförslaget inte kunde behandlas i vanlig lagstiftningsordning. I fråga om möjligheterna att stifta en undantagslag hänvisade utskottet till förarbetena till grundlagsreformen (RP 1/1998 rd) och sin utlåtandepraxis i frågan. (t.ex. GrUB 10/1998 rd, GrUU 6/2009 rd och GrUU 29/2022 rd). Inställningen till undantagslagsförfarandet är i princip restriktiv, och området för undantag från grundlagen avgränsas så mycket som möjligt. Grundlagsutskottet noterade dock att förarbetena till grundlagen inte utesluter någon enskild bestämmelse om de grundläggande fri- och rättigheterna från möjligheten till avvikelse.  

Grundlagsutskottet ansåg att den föreslagna undantagslagen inte ingriper i grundlagens centrala avgöranden, som enligt förarbetena omfattar till exempel de grundläggande fri- och rättigheterna i sin helhet och riksdagens ställning som högsta statsorgan. Utöver detta var det dock ännu nödvändigt att bedöma om de föreslagna undantagen var avgränsade till vad som är absolut nödvändigt. Till denna del konstaterade grundlagsutskottet att nödvändigheten av regleringen och de befogenheter som ingår i den bedöms också i andra skeden av förfarandet. Tröskeln för tillämpning av regleringen är tämligen hög och bunden till nödvändigheten. Utskottet anser att bestämmelsen i 3 § om att mottagandet av ansökningar om internationellt skydd inte får begränsas i större omfattning eller under längre tid än vad som är nödvändigt för att förhindra att Finlands suveränitet eller nationella säkerhet allvarligt äventyras är av särskild betydelse vid bedömningen av avgränsningen till det nödvändiga. Statsrådets allmänna sammanträde ska regelbundet i samarbete med myndigheterna bedöma beslutets innehåll och omfattning utifrån hur läget utvecklas. Beslutet ska upphävas när beslutet inte längre är nödvändigt för det syfte som anges i 3 § 1 mom. 

Grundlagsutskottet anser att det är av betydelse att det allmänna enligt 22 § i grundlagen ska se till att inte bara de grundläggande fri- och rättigheterna utan också de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Utskottet anser dock att det väsentliga är att avvikelsen från internationella människorättsförpliktelser i den aktuella propositionen är tidsmässigt, regionalt och innehållsmässigt avgränsad och att människorättsförpliktelserna utanför lagens avgränsade tillämpningsområde är i kraft fullt ut. Lagen innehåller bestämmelser som syftar till att lindra identifierade konflikter med människorättsförpliktelserna. Dessutom syftar bestämmelserna i 5 § till att säkerställa att människorättsförpliktelserna fullgörs också inom lagens tillämpningsområde. I detta regleringssammanhang anser utskottet att området för undantagslagen är avgränsat i förhållande till grundlagen som helhet. Grundlagsutskottet ansåg dock att förvaltningsutskottet måste komplettera rättsskyddet för den som vill resa in i landet med ett explicit rättssäkerhetsförfarande i efterhand för att lagförslaget skulle kunna stiftas som ett sådant avgränsat undantag som avses i 73 § i grundlagen. 

Brådskandeförklaring

Grundlagsutskottet har med tanke på grundlagens relativa beständighet och statsrättsliga status ansett att det är viktigt att ändringar i texten i grundlagen behandlas enligt huvudregeln, dvs. i normal grundlagsordning enligt 73 § 1 mom. Förfarandet enligt 73 § 2 mom. där förslaget förklaras brådskande bör enligt utskottet inte användas, om det inte finns ett exceptionellt trängande behov av att snabbt ändra grundlagens lydelse (GrUB 5/2005 rd, s. 5). Utskottet har också sett det som mycket viktigt att den brådskande behandlingsordningen inte utnyttjas annat än i tvingande situationer och att behandlingen av grundlagsändringar sker i normal ordning också i praktiken (GrUB 10/2006 rd, s. 6). Förfarandet enligt 73 § 1 mom. i grundlagen möjliggör offentlig debatt om grundlagsändringar inför normala riksdagsval, så att väljarna genom att använda sin rösträtt får delta i förfarandet för att ändra grundlagen (GrUB 4/2018 rd, s. 9). 

Grundlagsutskottet ansåg med beaktande av den utredning som presenterades i propositionen och annan utredning som grundlagsutskottet fått att det undantagsvis var nödvändigt att förklara ärendet brådskande (se även GrUB 5/2005 rd, s. 6), och att det också var fråga om en tvingande situation (se även GrUB 10/2006 rd, s. 6). Grundlagsutskottet drog slutsatsen att det inte fanns något absolut konstitutionellt hinder för att undantagsvis behandla undantagslagen och preciseringar av den i brådskande ordning enligt 73 § 2 mom. i grundlagen, om kravet på fem sjättedelar av de avgivna rösterna uppfylldes i enlighet med bestämmelsen. 

Grundlagsutskottets utlåtande om förvaltningsutskottets utkast till betänkande

Grundlagsutskottet gav under riksdagsbehandlingen av lagen också ett utlåtande om förvaltningsutskottets utkast till betänkande (GrUU 29/2024 rd). Utifrån utskottets tidigare utlåtande (GrUU 26/2024 rd) föreslogs i utkastet till betänkande vissa kompletteringar i fråga om bedömningen av grunderna för undantag samt nya bestämmelser om ny prövning av avlägsnande ur landet. Grundlagsutskottet tog ställning till frågan huruvida förvaltningsutskottets ändringar uppfyllde det som grundlagsutskottet i sitt utlåtande hade förutsatt om uttryckliga bestämmelser om ett rättsskyddsförfarande i efterhand för en inresande. 

Grundlagsutskottet ansåg att förvaltningsutskottet hade ändrat regleringen och kompletterat rättsskyddet för den som vill resa in i landet genom ett explicit rättssäkerhetsförfarande i efterhand inom ramen för de krav som framförts i det tidigare utlåtandet. Kompletterat på detta sätt kunde lagförslaget behandlas i den ordning som föreskrivs i 73 § i grundlagen som ett avgränsat undantag från grundlagen. 

9.3  Giltighetstidens betydelse för avgränsade undantag enligt 73 § i grundlagen

Grundlagsutskottet har ansett att förfarandet med undantagslag kan tillgripas endast i särskilt exceptionella fall och av tvingande skäl, och dessutom ska man även då sträva efter att föreskriva att undantagslagen ska vara temporär (RP 1/1998 rd, s. 125/II, se även t.ex. GrUB 1/1998 rd, s. 21, GrUU 10/1998 rd, s. 15). Grundlagsutskottet har i sina tidigare utlåtanden (se t.ex. GrUU 59/2001 rd, GrUU 67/2002 rd, GrUU 46/2004 rd, GrUU 25/2005 rd och GrUU 54/2005 rd) förutsatt att temporära undantagslagar ska vara kortvariga. Undantagslagens tidsbundenhet har också kunnat hänföra sig till någon annan orsak än det att en permanent undantagslag om saken bereds under dess giltighetstid (GrUU 59/2001 rd). 

På det sätt som beskrivs i regeringens proposition RP 53/2024 rd var lagens tidsbundenhet ett centralt element vid bedömningen av förutsättningarna för ett avgränsat undantag från grundlagen. Den giltighetstid på ett år som då föreslogs ansågs ändamålsenlig med beaktande av den snabba utvecklingen av säkerhetsläget och grundlagsutskottets tidigare utlåtandepraxis. Grundlagsutskottet tog inte uttryckligen ställning till lagens giltighetstid i sina utlåtanden under riksdagsbehandlingen av lagen (GrUU 26/2024 rd och GrUU 29/2024 rd). Grundlagsutskottet har inte heller i sin ovannämnda tidigare utlåtandepraxis på ett allmänt plan tagit ställning till den tillåtna giltighetstiden för undantagslagar, utan bedömningen har gjorts från fall till fall. 

Liksom beskrivs i avsnitt 2 förväntas inga betydande förändringar i säkerhetsmiljön inom den närmaste framtiden, utan den kommer sannolikt att förbli allvarlig och svårförutsägbar. Lagen innehåller bestämmelser om befogenheter i en situation för vilken det enligt den nämnda propositionen och grundlagsutskottets utlåtande GrUU 26/2024 rd inte finns någon annan effektiv lagstiftning. Det förväntas inte heller några snabba ändringar i EU-lagstiftningen om instrumentaliserad inresa. Den gällande EU-lagstiftningen erbjuder medel för att hantera instrumentaliserad inresa, men det är inte möjligt att med hjälp av den avvärja hot mot Finlands nationella säkerhet och suveränitet som orsakas av påtryckningar från en främmande stat. Europeiska människorättsdomstolen behandlar liksom beskrivs i avsnitt 2.7 för närvarande sådana fall vars avgöranden kan ha betydelse för lagens innehåll eller tillämpning. I detta skede är det dock inte möjligt att närmare bedöma hur rättspraxisen kommer att utvecklas. 

På de grunder som beskrivs ovan föreslås det i propositionen att lagens giltighetstid förlängs med cirka ett och ett halvt år, vilket innebär att lagens totala giltighetstid förlängs till cirka två och ett halvt år. Den föreslagna giltighetstiden kan på betraktas som motiverad och nödvändig med hänsyn till det aktuella säkerhetsläget och den rättsliga referensramen samt utvecklingsprognoserna för dem. Lagens totala giltighetstid på två och ett halvt år kan anses vara skälig med beaktande av att syftet med lagen är att bereda sig på en långvarig allvarlig säkerhetssituation. Det bör dessutom beaktas att tillämpningen av lagen förutsätter ett separat beslut av statsrådet och dessförinnan att statsrådet och republikens president delar uppfattningen att den förhandenvarande situationen uppfyller de strikta kriterier som avses i lagen. Lagen är enligt i 3 § 1 mom. avsedd som en sista utväg för att bekämpa instrumentaliserad inresa. Om säkerhetsläget eller rättsläget förändras avsevärt under lagens giltighetstid, ska regeringen se över lagens giltighetstid och innehåll och vid behov lämna en proposition till riksdagen med förslag till ändring eller upphävande av lagen. För närvarande syns dock inga tecken på väsentliga förändringar i säkerhetsläget. 

9.4  Bedömning av lagstiftningsordningen

Den gällande lagen har godkänts som en s.k. undantagslag i den lagstiftningsordning som avses i 73 § i grundlagen. Enligt förarbetena till grundlagsreformen avses med en undantagslag en i grundlagsordning stiftad lag som utan att ändra grundlagens ordalydelse i sak innebär ett undantag från grundlagen (RP 1/1998 rd, s. 125/I). I författningshierarkin jämställs undantagslagarna med vanliga lagar (RP 1/1998 rd, s. 125/II). I fråga om undantagslagarna är avsikten med att använda grundlagsordning uttryckligen att undanröja konflikten med grundlagen, fastän undantagslagen i materiellt hänseende står i konflikt med grundlagen.  

Undantagslagar kan ändras i vanlig lagstiftningsordning, om inte ändringen utvidgar det undantag som ursprungligen gjordes från grundlagen (RP 1/1998 rd). I grundlagsutskottets vedertagna praxis har det också ansetts att även sådana för helheten oväsentliga tillägg och ändringar kan genomföras i vanlig lagstiftningsordning även om de innebär en liten utvidgning av undantaget, förutsatt att hela arrangemanget, som ursprungligen var ett undantag från grundlagen, och dess innehållsliga betydelse inte därigenom får en annan karaktär (s.k. luckteori, se till exempel GrUU 2/2024 rd, styckena 15–18, GrUU 29/2022 rd, styckena 6, 7 och 25, GrUU 8/2006 rd s. 4–5, GrUU 31/1998 rd, GrUU 30/1998 rd, s. 2). 

I propositionen föreslås inga innehållsmässiga ändringar i lagen. Ovan i avsnitt 9.3 behandlas giltighetstidens betydelse med tanke på sådana avgränsade undantag som avses i 73 § i grundlagen. Som slutsats har det konstaterats att lagens begränsade giltighetstid var ett av de centrala elementen för det avgränsade undantaget och således en förutsättning för godkännande av lagen. Grundlagsutskottet kan anses ha gjort en helhetsbedömning i ärendet, även om det inte explicit tog ställning till giltighetstiden. Därför kan det anses att bara en förlängning av lagens giltighetstid i detta fall utvidgar det undantag som gjorts från grundlagen, och att det inte är motiverat att tillämpa den ovan beskrivna luckteorin. Enligt regeringens bedömning ska propositionen således behandlas i den lagstiftningsordning som avses i 73 § i grundlagen. 

En förutsättning för att undantagslagsförfarandet ska kunna tillämpas är att det är fråga om ett ytterst exceptionellt fall och att det finns tvingande skäl att stifta en undantagslag (GrUB 10/1998 rd, s. 21). Grundlagsutskottet har från fall till fall bedömt huruvida dessa kriterier uppfylls. 

Lagen om temporära åtgärder för bekämpande av instrumentaliserad inresa har stiftats i en situation där det inte har funnits något annat effektivt sätt att bekämpa påtryckningar mot Finland där inresande utnyttjas. Liksom konstateras ovan i avsnitt 2 har den rättsliga referensramen inte ändrats sedan lagen stiftades. Den nya lagstiftning som trätt i kraft efter att lagen antogs har medfört fler metoder för hantering av inresa, men lagändringarna gör det inte möjligt att förebygga instrumentaliserad inresa. Finlands säkerhetspolitiska omgivning är också fortsättningsvis allvarlig och svårförutsägbar. Det finns således fortfarande nödvändiga och tvingande skäl för lagen att vara i kraft för att trygga Finlands suveränitet och nationella säkerhet. Tillämpning av lagen på det sätt som avses i lagens 3 § 1 mom. är en sista utväg för att hantera situationen. Bara det faktum att lagen är i kraft kan dock anses ha en förebyggande effekt. 

Enligt 73 § 1 mom. i grundlagen ska förslag om stiftande, ändring eller upphävande av grundlagen eller om avgränsade undantag från grundlagen i den andra behandlingen med flertalet röster godkännas att vila till det första riksmöte som hålls efter följande riksdagsval. Förslaget ska då, sedan respektive utskott lämnat sitt betänkande i saken, godkännas med oförändrat sakinnehåll i plenum i en enda behandling genom ett beslut som fattas med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. Enligt 73 § 2 mom. kan förslaget dock förklaras brådskande genom ett beslut som fattas med minst fem sjättedelar av de avgivna rösterna. Förslaget lämnas då inte vilande och det kan godkännas med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. 

Förfarandet enligt 73 § 2 mom. där förslaget förklaras brådskande bör enligt grundlagsutskottet inte användas, om det inte finns ett exceptionellt trängande behov av att snabbt ändra grundlagens lydelse (GrUB 4/2018rd, s. 9, GrUB 5/2005 rd, s. 5). Utskottet har tidigare också bedömt trängande behov av försnabbade förfaranden (t.ex. GrUB 10/2006 rd, s. 6). 

Lagen om temporära åtgärder för bekämpande av instrumentaliserad inresa upphör att gälla i juli 2025. Därför står det klart att en förlängning av lagens giltighetstid utan avbrott i den lagstiftningsordning som avses i 73 § i grundlagen förutsätter ett försnabbat förfarande enligt 2 mom. Det säkerhetsläge som ledde till att lagen stiftades och de därmed sammanhängande grunderna för tillämpning av ett försnabbat förfarande har inte heller förändrats på ett väsentligt sätt. 

9.5  Sammandrag

Regeringen anser att lagen också efter att dess giltighetstid förlängts kan betraktas som ett avgränsat undantag från grundlagen. Undantaget är klart avgränsat i förhållande till grundlagen som helhet. Förlängningen av giltighetstiden är tidsbegränsad och motiverad i förhållande till det aktuella säkerhetsläget och prognoserna för dess utveckling samt den gällande rättsliga referensramen. Om lagen tillämpas ska det vara fråga om ytterst exceptionella situationer, och det finns tvingande skäl att förlänga lagens giltighetstid. Grundlagsutskottet har också tidigare ansett att lagen inte ingriper i de centrala avgörandena i grundlagen och inte står i uppenbar strid med den. Lagen kan godtas också med tanke på Finlands internationella människorättsförpliktelser. Enligt förvaltningsutskottets bedömning uppfyller lagen dessutom kraven i EU-lagstiftningen. 

Enligt regeringens uppfattning är andra medel än en förlängning av lagens giltighetstid inte tillräckliga för att avvärja en främmande stats påverkan mot Finland. Regeringen anser att propositionen har mycket vägande och godtagbara mål som den anser vara motiverade under rådande förhållanden. 

Med stöd av vad som anförts ovan anser regeringen att propositionen ska behandlas i den ordning som föreskrivs i 73 § i grundlagen och att det i ärendet finns tvingande skäl att godkänna propositionen i den brådskande lagstiftningsordning som föreskrivs i 73 § 2 mom. i grundlagen. 

Eftersom det i propositionen föreslås att giltighetstiden för en temporär undantagslag som stiftats i den ordning som anges i 73 § i grundlagen förlängs, anser regeringen att det är nödvändigt att grundlagsutskottets utlåtande inhämtas i ärendet. Grundlagsutskottet har inte tidigare explicit tagit ställning till den aktuella lagens giltighetstid.