2.1  Lagstiftning och praxis

Enligt 29 § i lagen om grundläggande utbildning (628/1998) har den som deltar i utbildning rätt till en trygg studiemiljö. Enligt den regeringsproposition (86/1997) som berör lagen förutsätter denna bestämmelse för det första att de lokaler och redskap som är avsedda för undervisningen är trygga. För det andra förpliktar bestämmelsen utbildningsanordnaren att sörja för att eleverna inte råkar ut för våld eller annan pennalism i skolan. Utbildningsanordnaren ska som en del av läroplanen utarbeta en plan för att skydda eleverna mot våld, mobbning och trakasseri samt verkställa planen och övervaka att den iakttas och genomförs. Utbildningsstyrelsen ska i grunderna för läroplanen ta in bestämmelser om hur denna plan ska utarbetas. I 21 § i gymnasielagen (629/1998) och i 28 § i lagen om grundläggande yrkesutbildning (630/1998) finns det likaså bestämmelser om rätten till en trygg studiemiljö, vilka motsvarar bestämmelserna i lagen om grundläggande utbildning.  

Vidare finns det bestämmelser om elevhälsoplanen i lagen om elev- och studerandevård (1287/2013), som trädde i kraft vid ingången av år 2014. Enligt 13 § i den nämnda lagen svarar utbildningsanordnaren för att det för varje läroanstalt utarbetas en elevhälsoplan för hur elevhälsoverksamheten ska genomföras, utvärderas och utvecklas. Planen ska utarbetas i samverkan med läroanstaltens personal, de studerande och deras vårdnadshavare. Elevhälsoplanen kan också vara gemensam för två eller flera läroanstalter. Planen ska ses över inom ett år efter det att den välfärdsplan för barn och unga som avses i 12 § har setts över. 

Elevhälsoplanen ska innefatta 

1) en uppskattning av det totala behovet av elevhälsa och de elevhälsotjänster som är tillgängliga, 

2) läroanstaltens åtgärder för att främja den generellt inriktade elevhälsan och tillhandahålla de stödinsatser som behövs, 

3) hur samarbete ordnas med de studerande och deras familjer samt med dem som arbetar vid läroanstalten och andra aktörer som bidrar till de studerandes välbefinnande, 

4) en plan för hur de studerande ska skyddas mot våld, mobbning och trakasserier, samt 

5) åtgärder för att genomföra och följa upp elevhälsoplanen (egenkontroll). 

Utbildningsstyrelsen ska i grunderna för läroplanen eller i någon annan föreskrift ange hur elevhälsoplanen ska utarbetas.  

Utbildningsanordnaren ska följa genomförandet av läroanstaltens elevhälsoplan. 

I gymnasielagen finns bestämmelser om disciplinstraff. Enligt 26 § i gymnasielagen kan en studerande som stör undervisningen eller i övrigt bryter mot ordningen eller gör sig skyldig till fusk ges en skriftlig varning som disciplinstraff. Om förseelsen är allvarlig eller om den studerande fortsätter att uppföra sig olämpligt på ovan avsett sätt efter en skriftlig varning, kan den studerande avstängas från läroanstalten för viss tid, högst ett år, samt sägas upp från elevhemmet för viss tid eller för den tid som återstår av studierna. Beslut om avstängning från läroanstalten eller uppsägning från elevhemmet och beslut om avstängning från studierna fattas enligt 26 a § i gymnasielagen av det behöriga kollegiala organet hos utbildningsanordnaren. I enlighet med utbildningsanordnarens beslut får även läroanstaltens rektor bestämma att en skriftlig varning ska ges. 

En motsvarande bestämmelse som ingår i gymnasielagen finns också i 35 § i lagen om grundläggande yrkesutbildning, där det bestäms att en studerande kan ges en skriftlig varning om han eller hon stör undervisningen, beter sig våldsamt eller hotfullt, gör sig skyldig till fusk eller i övrigt bryter mot ordningen vid läroanstalten. En skriftlig varning kan ges också om en studerande vägrar att visa upp intyg över narkotikatest enligt 34 a § i lagen, eller enligt en utredning som avses i 34 a § har använt narkotika för andra än medicinska ändamål så att hans eller hennes funktionsförmåga är nedsatt. Om handlingen eller försummelsen är allvarlig eller om den studerande fortsätter att uppföra sig olämpligt efter att ha fått en skriftlig varning, kan den studerande avstängas från läroanstalten för viss tid, högst ett år, samt sägas upp från elevhemmet för viss tid eller för den tid som återstår av studierna. Beslut om att en studerande tilldelas en skriftlig varning fattas av rektorn. Beslut om indragning och återställande av studierätten, avstängning för viss tid, uppsägning från elevhemmet samt om avhållande från studier fattas enligt 35 a § i lagen av ett av utbildningsanordnaren tillsatt kollegialt organ. I organet ska det ingå representanter för åtminstone utbildningsanordnaren, elevvården, lärarna, arbetslivet och de studerande. Innan en studerande avstängs från läroanstalten, sägs upp från elevhemmet eller ges en skriftlig varning ska den handling eller försummelse som är orsaken till disciplinstraffet specificeras, behövlig utredning skaffas samt den studerande ges tillfälle att bli hörd. Innan en studerande avstängs från läroanstalten eller sägs upp från elevhemmet ska också den studerandes vårdnadshavare höras. Den studerandes vårdnadshavare ska underrättas om andra disciplinära åtgärder. 

Det ska fattas skriftliga beslut om disciplinstraff, indragning av studierätten och avhållande från studier. Samtidigt som beslut fattas om indragning av studierätten, avstängning för viss tid, uppsägning från elevhemmet eller avhållande från studier ska det fattas beslut om eventuell verkställighet innan beslutet har vunnit laga kraft och om verkställighetstidpunkten. 

I gymnasielagen föreskrivs det om den allmänbildande gymnasieutbildning som bygger på den grundläggande utbildningens lärokurs och som är avsedd för ungdomar och vuxna. Enligt den regeringsproposition (RP 86/1997 rd) som berör gymnasielagen gäller lagen både sådan gymnasieutbildning som ordnas för ungdomar och sådan som ordnas för vuxna. Utbildningsanordnarna kan inom lagstiftningens ramar dock ordna utbildningen separat dels i en sådan tillämpad form som är avsedd för ungdomar och dels i en sådan tillämpad form som är avsedd för vuxna. Enligt propositionen anges det inte i lagen hur gamla studerande som ska anses som vuxenstuderande, utan denna fråga hör samman med valet av studerande och det sätt på vilket utbildningen ordnas, och faller därför inom ramen för utbildningsanordnarens beslutanderätt. I avvikelse från detta ska vissa av lagens bestämmelser dock, i enlighet med vad som anges i dem, tillämpas antingen endast på personer som har inlett sina studier efter att de har fyllt 18 år eller på minderåriga studerande.  

Enligt 7 § 2 mom. i gymnasielagen kan studierna, enligt vad som föreskrivs med stöd av 10 §, innefatta lärokurser av olika omfattning. För en studerande som har inlett gymnasieutbildningen sedan han eller hon fyllt 18 år är kurserna i konst- och färdighetsämne samt hälsokunskap frivilliga. Innan den gällande gymnasielagen trädde i kraft år 1999 var konst- och färdighetsämnena inte obligatoriska ämnen i vuxengymnasier eller folkhögskolor.  

Enligt 10 § 1 mom. i gymnasielagen fattar statsrådet beslut om de allmänna riksomfattande målen för gymnasieutbildningen och om hur den tid som används för undervisningen ska fördelas mellan undervisning i olika ämnen, ämnesgrupper och studiehandledning (timfördelning). I statsrådets förordning om de allmänna riksomfattande målen för och timfördelningen i den utbildning som avses i gymnasielagen (942/2014) fastställs en särskild timfördelning dels för ungdomar och dels för vuxna. Utbildningsstyrelsen har å sin sida med stöd av 10 § 2 mom. i gymnasielagen utfärdat föreskrifter dels om grunderna för läroplanen för gymnasieutbildning för ungdomar och dels om grunderna för läroplanen för den grundläggande utbildningen och gymnasieutbildningen för vuxna. 

Enligt 1 § i gymnasieförordningen (810/1998) omfattar gymnasiets lärokurs minst 75 kurser. I undervisning som är avsedd för vuxna omfattar lärokursen minst 44 kurser, och en kurs i genomsnitt 28 timmar. En studerande som deltar i undervisning avsedd för vuxna och som har inlett studierna innan han eller hon har fyllt 18 år ska dessutom delta i undervisning i gymnastik och hälsokunskap samt konst- och färdighetsämnen. I 15 § 2 mom. i gymnasieförordningen preciseras definitionen av en studerande som har inlett studierna innan han eller hon har fyllt 18 år. En studerande som har fyllt 18 år anses har inlett studierna som yngre än 18 år, om den studerande fortsätter de studier som han eller hon har inlett som yngre än 18 år i undervisning som ordnas av samma eller en annan utbildningsanordnare, och dessa studier inte har varit avbrutna under minst ett år. 

Enligt 10 § 8 mom. i förordningen om de allmänna riksomfattande målen för och timfördelningen i den utbildning som avses i gymnasielagen ska en studerande som inlett gymnasiestudierna före 18 års ålder utöver de 44 kurser som hör till lärokursen för vuxna avlägga minst en kurs i gymnastik, en kurs i hälsokunskap och två kurser i bildkonst eller musik eller en kurs i vartdera av de två sist nämnda ämnena, varvid det totala antalet kurser är minst 48. För andra studerandes del kan dessa ämnen inkluderas i studierna såsom valfria kurser. 

Utgångspunkten är att gymnasiets lärokurs för vuxna är avsedd för personer som är äldre än 18 år. Enligt 4 § 2 mom. i undervisningsministeriets förordning om grunderna för antagning av studerande i gymnasieutbildningen (856/2006), vilken utfärdats med stöd av 20 § i gymnasielagen, får en sökande som är yngre än 18 år antas till utbildning som är avsedd för vuxna endast av särskilda skäl som hänför sig till den sökande. Beslutet om antagning fattas av rektorn. Enligt förordningens motivering och rättslitteraturen kan de nämnda särskilda skälen utgöras exempelvis av sociala skäl eller hälsoskäl.  

Enligt statistiken över antalet studerande fanns det i gymnasieutbildningen enligt lärokursen för vuxna, frånsett den utbildning som ordnas vid internatskolor, år 2014 uppskattningsvis 1 300 studerande som inlett studierna innan de fyllt 18 år. 

I 24 § i lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (1705/2009) föreskrivs om priser per enhet för gymnasier. Enligt 1 mom. beräknas priserna per enhet för studerande vid gymnasier årligen på basis av de riksomfattande totalkostnader som alla utbildningsanordnare har orsakats av gymnasieutbildning under året före det år som föregår det år då priserna per enhet bestäms. När priserna per enhet beräknas beaktas 58 procent av antalet studerande som inlett studierna efter att de fyllt 18 år. I paragrafens 7 mom. bestäms att priset per enhet för en studerande som har inlett studierna efter det att han eller hon fyllt 18 år är 58 procent av priset per enhet för utbildningsanordnaren i fråga. Studerande vid internatskolor utgör dock ett undantag. Enligt paragrafens 9 mom. föreskrivs genom förordning av statsrådet om de grunder enligt vilka läroämnen som slutförs i enlighet med 20 § 3 mom. i gymnasielagen omvandlas till studerandeantal och beaktas i antalet sådana studerande enligt 1 och 5 mom. i denna paragraf som har inlett studierna efter det att de fyllt 18 år. 

I 7 § i lagen om elev- och studerandevård anges behörighetsvillkoret för en kurator. Behörig för uppgiften som kurator är den som åtminstone har behörighet enligt 6 § i lagen om behörighetsvillkoren för yrkesutbildad personal inom socialvården (272/2005), dvs. yrkeshögskoleexamen inom hälsovård och det sociala området med inriktning på det sociala området (socionom). Den ansvariga kuratorn ska ha socialarbetarutbildning. I 8 § i lagen om elev- och studerandevård finns en definition av vad som avses med skol- och studerandehälsovård och i paragrafens 2 mom. definieras de uppgifter om målsättningar som hänför sig till skol- och studerandehälsovårdstjänsterna. Syftet med de skol- och studerandehälsovårdstjänster som avses i hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010) är att främja välbefinnandet i läroanstalten samt en sund och trygg studiemiljö, främja och följa de studerandes sunda uppväxt och utveckling, välbefinnande och studieförmåga, samt identifiera de studerandes behov av tidigt stöd och anordna det stöd som behövs samt hänvisa till vård och undersökningar. Utöver dessa uppgifter ska man inom skolhälsovården dessutom stödja föräldrarnas och vårdnadshavarnas välbefinnande och fostringsarbete. 

I 10 § i lagen om elev- och studerandevård finns bestämmelser om sådana social- och hälsovårdstjänster som ordnas för att stödja undervisningen och utbildningen i specialläroanstalter. Enligt 10 § 1 mom. får en specialläroanstalt ordna hälso- och sjukvårdstjänster för sina studerande efter att ha lämnat en anmälan om saken till regionförvaltningsverket. Av en specialläroanstalt krävs därmed inte ett sådant tillstånd för att ordna dessa tjänster som föreskrivs i lagen om privat hälso- och sjukvård (152/1990). Enligt 10 § 2 mom. föreskrivs det i lagen om privat socialservice (922/2011) om ordnande av privat socialservice och om anmälningsförfarandet i samband med det. I 10 § 4 mom. förutsätts det att en utbildningsanordnare som ordnar social- och hälsovårdstjänster har tillgång till behövliga databehandlingstjänster för att den information som uppkommer i arbetet på lämpligt sätt ska kunna behandlas och lagras i särskilda delregister för elevhälsa som är avsedda att användas av yrkesutbildade personer.  

I 12 § i lagen om elev- och studerandehälsa anges vilka uppgifter som ska tas in i en sådan välfärdsplan för barn och unga som avses i 12 § i barnskyddslagen (417/2007). Planen ska innehålla uppgifter om elevhälsans målsättning och de centrala principerna för det lokala arbetssättet, en uppskattning av det totala behovet av elevhälsa och av de elevhälsotjänster, de assistenttjänster och den stöd- och specialundervisning som är tillgängliga, åtgärderna för en förstärkt generellt inriktad elevhälsa och för ett förstärkt tidigt stöd till de studerande, samt uppgifter om genomförandet och uppföljningen av planen och om utvärderingen av elevhälsans kvalitet. I lagens 13 § finns bestämmelser om den elevhälsoplan som utbildningsanordnaren ska utarbeta och om dess innehåll. Enligt paragrafens 1 mom. ska planen ses över inom ett år efter det att den ovan nämnda välfärdsplanen för barn och unga har setts över. För genomförandet av elevhälsovårdstjänsterna ansvarar enligt 14 § en sektorsövergripande styrgrupp. Elevhälsogruppen leds av en representant som utsetts av utbildningsanordnaren.  

2.2  Bedömning av nuläget

Den gällande utbildningslagstiftningen innehåller i stor omfattning mycket detaljerad reglering. Exempelvis 12 § i lagen om elev- och studerandevård, där det bestäms vilka uppgifter som ska tas in i välfärdsplanen för barn och unga, är onödigt detaljerad och ger inte möjligheter att utarbeta planen utgående från de lokala behoven. Dessutom innehåller lagstiftningen vissa överlappningar, i och med att samma frågor regleras dels i utbildningslagarna och dels i lagen om elev- och studerandevård samt i social- och hälsovårdslagstiftningen. Till god lagberedning hör att en och samma fråga regleras bara i en lag. Överlappande reglering gör det svårare att förstå sig på utbildningssystemet och kan medföra onödiga och eventuellt också överlappande anvisningar.  

Definitionen av kuratorns behörighet har betraktats som alltför snäv. Det har i många sammanhang framförts att kuratorsuppgifter har skötts också av personer med annan utbildningsgrund än vad som motsvarar behörighetsvillkoret. Dessutom är hänvisningen till lagen om behörighetsvillkoren för yrkesutbildad personal inom socialvården föråldrad, eftersom lagen i fråga har upphävts vid ingången av maj 2016, genom lagen 287/2016. Behörigheten regleras nuförtiden i lagen om yrkesutbildade personer inom socialvården (817/2015). Det finns således också av denna anledning skäl att revidera bestämmelsen om kuratorns behörighet.  

De bestämmelser om beslutsfattandet i anslutning till avstängning för viss tid som ingår i gymnasielagen och i lagen om grundläggande yrkesutbildning är strama och byråkratiska. Dessutom är det fråga om ett så långsamt förfarande att det inte är möjligt att fatta beslutet om avstängning för viss tid vid den tidpunkt då det skulle vara bäst både med tanke på den studerande själv och hela läroanstalten.  

Enligt statistiken över antalet studerande i gymnasier kan det uppskattas att det år 2014 fanns ca 1 300 studerande som inlett studierna innan de fyllt 18 år som studerade enligt lärokursen avsedd för vuxenutbildning någon annanstans än i utbildning i internatform. Det verkar som om ovanligt många studerande som inlett studierna när de var under 18 år har tagits till gymnasieutbildning enligt lärokursen för vuxna, trots att lagstiftningen föreskriver att studerande som inleder studierna när de är under 18 år kan tas till utbildningen endast av särskilda skäl. Finansieringen för studerande som inlett gymnasieutbildning innan de fyllt 18 år är ca 1,72 gånger högre än för dem som inlett studierna när de fyllt 18 år. Finansieringen för en utbildningsanordnare förbättras betydligt i förhållande till antalet kurser om personer yngre än 18 år antas till gymnasieutbildning enligt en läroplan för vuxenutbildning. 

4.1  Ekonomiska konsekvenser

Vid bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna har man använt sig av Statistikcentralens uppgifter om antalet elever och studerande vid läroanstalterna och hos utbildningsanordnarna år 2014, Kommunarbetsgivarnas kalkyl över kostnaderna för årsveckotimmarna år 2016, som grundar sig på Statistikcentralens statistik över lönerna inom den kommunala sektorn år 2014, uppgifter om den kommunala sektorns löner 2015 som omvandlats till 2016 års nivå, de uppgifter Utbildningsstyrelsen 20.9.2014 samlat in om anslagen per studerande, Utbildningsstyrelsens uppgifter om statsandelsfinansieringen år 2016, resultaten av den insamling av uppgifter om främjandet av hälsa och välfärd i gymnasier och yrkesläroanstalter som Utbildningsstyrelsen och Institutet för hälsa och välfärd (THL) genomförde år 2014, resultaten av den insamling av uppgifter om främjandet av hälsa och välfärd i grundskolor som Utbildningsstyrelsen och THL genomförde år 2013, samt Statistikcentralens statistik över lönerna inom den kommunala sektorn år 2015. 

I propositionen föreslås det att bestämmelsen om skyldigheten att utarbeta en plan för att skydda eleverna mot våld, mobbning och trakasseri ska slopas ur 29 § i lagen om grundläggande utbildning. Eftersom det är fråga om slopande av parallell reglering och utbildningsanordnarna fortsättningsvis kommer att vara skyldiga att inkludera en ovan avsedd plan i den elevhälsoplan som avses i lagen om elev- och studerandevård, har det i propositionen bedömts att slopandet av denna bestämmelse inte har några ekonomiska konsekvenser för utbildningsanordnarna. 

I propositionen föreslås det en förenkling av det administrativa förfarandet i samband med avstängning för viss tid, högst ett år, och uppsägning från elevhemmet för viss tid eller för den tid som återstår av studierna, vilket regleras i gymnasielagen och lagen om grundläggande yrkesutbildning. Det föreslås att rektorn i stället för eller vid sidan av det behöriga kollegiala organet hos utbildningsanordnaren ska kunna fatta beslut om dessa åtgärder. Vid den insamling av uppgifter om främjandet av hälsa och välfärd som THL utförde år 2014 undersöktes det hur många gånger läroanstalterna på andra stadiet under läsåret 2013–2014 använt sig av avstängning från läroanstalten för viss tid och uppsägning från elevhemmet. Vid yrkesläroanstalterna hade avstängning från läroanstalten använts ca 210 gånger och uppsägning från elevhemmet ca 270 gånger. Vid de läroanstalter som ordnar gymnasieutbildning hade avstängning från läroanstalten använts två gånger och uppsägning från elevhemmet sex gånger. I beräkningarna har det uppskattats att man genom att försnabba beslutsprocessen kunde minska det administrativa arbetet med ungefär fyra timmar per avstängning eller uppsägning. Då antalet avstängningar och uppsägningar under läsåret 2013–2014 ställs i proportion till det totala antalet läroanstalter, innebär det att besparingen för yrkesläroanstalternas del kommer att uppgå till uppskattningsvis 0,12 miljoner euro. Eftersom antalet avstängningar och uppsägningar i samband med gymnasieutbildningen varit mycket litet, kan försnabbandet av beslutsprocessen däremot inte väntas ha några ekonomiska konsekvenser för gymnasieutbildningen. 

Vidare föreslås det att den förpliktelse som föreskrivs i 13 § i lagen om elev- och studerandevård, dvs. förpliktelsen att se över den läroanstaltsspecifika elevhälsoplanen inom ett år efter det att välfärdsplanen för barn och unga har setts över, ska slopas. Därigenom minskas det administrativa arbete som översynen av planen orsakar de läroanstalter som ordnar grundläggande utbildning, gymnasieutbildning och yrkesutbildning. I beräkningarna har det uppskattats att översynen kräver ca 40 timmars arbetstid vid läroanstalterna under en fullmäktigeperiod, dvs. under fyra år. Då man utgår från de genomsnittliga lönekostnaderna för en rektor kommer slopandet av översynsskyldigheten således för samtliga läroanstalters del att medföra en besparing på uppskattningsvis 6,2 miljoner euro under fyra år, dvs. ca 1,55 miljoner euro per år. Av den årliga besparingen kommer 1,2 miljoner euro att hänföra sig till den grundläggande utbildningen, 0,18 miljoner euro till gymnasieutbildningen och 0,12 miljoner euro till yrkesutbildningen. 

I propositionen föreslås det även att bestämmelsen om elevhälsogrupper i 14 § i lagen om elev- och studerandevård ska ändras, så att förutom en sektorsövergripande elevhälsogrupp för läroanstalten även någon annan grupp vid läroanstalten ska kunna fungera som elevhälsogrupp. Eftersom ändringen av denna bestämmelse inte innebär att behovet av en elevhälsogrupp eller gruppens uppgifter slopas, har man bedömt att förslaget inte har några ekonomiska konsekvenser för utbildningsanordnarna.  

I propositionen föreslås att 7 § i lagen om elev- och studerandevård ändras så att behörighetsvillkoret för kuratorer ges en mer allmän utformning. Eftersom behörighetsvillkoret även framöver är en lämplig högskoleexamen som innefattar eller utöver vilken personen avlagt ämnesstudier i socialt arbete uppskattas ändringen inte ha nämnvärda ekonomiska konsekvenser. Ändringen kan i något avseende minska antalet rekryteringsomgångar om det blir lättare än tidigare att anställa personal direkt i ordinarie arbets- eller tjänsteförhållanden. 

Vidare föreslås det att 12 § i lagen om elev- och studerandevård ska ändras så att det i välfärdsplanen för barn och unga bara ska införas uppgifter om hur elevhälsoverksamheten genomförs i de läroanstalter som är belägna i kommunen. Den föreslagna ändringen minskar arbetsmängden för dem som utarbetar planen, då kommunen i enlighet med de lokala behoven kan pröva vilka uppgifter som ska införas i planen. Enligt 12 § i barnskyddslagen ska planen godkännas i kommunfullmäktige och ses över minst vart fjärde år. I beräkningarna har det uppskattats att arbetstiden för dem som utarbetar planen i och med denna ändring kommer att minska med en arbetsvecka under fyra år. Eftersom välfärdsplanen för barn och unga ofta utarbetas av flera olika personer har man i beräkningarna använt som uppskattad arbetstidskostnad en timkostnad som består av de uppskattade genomsnittliga lönekostnaderna för de personer som hör till elevhälsogruppen. Besparingarna uppskattas under fyra år uppgå till ca 0,34 miljoner euro, i och med att arbetstid som motsvarar en arbetsvecka sparas i kommunerna. De årliga besparingarna uppskattas uppgå till 84 000 euro.  

Enligt statistiken fanns det år 2014 ca 7 700 studerande inom den gymnasieutbildning som ordnas enligt lärokursen för vuxna. I gymnasieutbildningen för vuxna omfattar lärokursen minst 44 kurser. En studerande som har inlett sina gymnasiestudier enligt lärokursen för vuxna före 18 års ålder ska dock utöver de 44 kurser som hör till lärokursen dessutom avlägga minst en kurs i gymnastik, en kurs i hälsokunskap och två kurser i bildkonst eller musik eller en kurs i vartdera av de två sist nämnda ämnena, varvid det totala antalet kurser är minst 48. Det bedöms att antalet studerande som inledde sina studier före 18 års ålder och som studerade enligt en lärokurs för vuxna uppgick till cirka 1 330 år 2014. Uppskattningen grundar sig på Statistikcentralens studerandedatainsamling från den 20 september 2014 som baserar sig på personbeteckningar. I uppskattningen har man använt de studerande som studerar enligt lärokursen för vuxna och som var under 18 år när de inledde studierna och som anmälts som studerande i högst fyra år. På basis av Utbildningsstyrelsens datainsamling vet man att antalet studerande som inlett studierna när de var över 18 år inte varierar nämnvärt under beräkningsdagarna 20.9 och 20.1, varvid den uppskattade besparingen grundar sig direkt på Statistikcentralens studerandeantal av den 20 september 2014.  

Enligt Kommunarbetsgivarnas beräkning är lönekostnaderna, inklusive bikostnader, per årsveckotimme för gymnasieutbildningen i gymnastik, hälsokunskap, musik och bildkonst följande på 2016 års nivå: 

I beräkningarna har man utgått från att gruppstorleken för kurser som avläggs enligt lärokursen för vuxna i genomsnitt omfattar sju studerande. Lönekostnaderna per studerande uppgår då för fyra kurser till 1 404,98 euro, inklusive bikostnader. Gruppstorleken antas vara tämligen liten, eftersom personer som inte fyllt 18 år enligt lagstiftningen kan antas till gymnasieutbildning enligt lärokursen för vuxna endast av särskilda skäl som hänför sig till den sökande. För studerande som inlett gymnasieutbildning enligt lärokursen för vuxna efter att de fyllt 18 år är de aktuella kurserna inte obligatoriska, och utbildningsanordnaren behöver därmed inte ordna dessa kurser. Då man räknar med att antalet studerande som före 18 års ålder inlett gymnasieutbildning enligt lärokursen för vuxna är 1 330, uppskattas besparingen uppgå till ca 0,62 miljoner euro årligen, då det antas att en studerande avlägger kurserna i fråga under en treårsperiod. I beräkningen har endast de direkta lönekostnaderna och lönebikostnaderna för en kurs beaktats. Besparingar kan uppkomma också i samband med kostnaderna för förnödenheter, service och lokaler. 

Studerande vid en internatskola får finansiering enligt priset per enhet för gymnasieutbildning för unga oavsett i vilken ålder de inlett studierna och om de studerar enligt lärokursen för unga eller vuxna. Kostnadsbesparingen för gymnasieutbildning som ordnas i internatform är för 4 kursers del uppskattningsvis 0,07 miljoner euro. Eftersom besparingens inverkan på priset per enhet för gymnasieutbildning i internatform endast är ca en procent, lönar det sig inte att ändra det nuvarande priset per enhet eftersom nya separata priser per enhet gör finansieringssystemet svårare och orsakar extra arbetsmoment, varvid den ekonomiska nyttan blir liten. Därmed är den totala besparingen utan studerande vid internatskolor 0,553 miljoner euro. 

Ändringen av lärokursen påverkar också beräknandet av priset per enhet som föreskrivs om i lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet. Beloppet på den nuvarande finansieringen påverkas av om de studerande är under eller över 18 år när de inleder gymnasieutbildningen. Priset per enhet för dem som inlett studierna när de var över 18 år är 58 procent av priset per enhet för dem som inlett studierna när de var under 18 år, med undantag för dem som studerar vid en internatskola. Kurserna som avlagts i ämnesundervisning omvandlas till kalkylerade studerande och beaktas i antalet som inlett studierna när de är över 18 år, varvid priset per enhet för ämnesundervisningen i praktiken är 58 procent av priset per enhet för dem som inlett studierna när de var under 18 år. Inom den nuvarande finansieringen beaktas inte att kostnaderna för utbildningsanordnarna i stället för av åldern de facto påverkas mer av om studierna bedrivs enligt en lärokurs för unga eller vuxna. Inom gymnasieutbildningen uppkommer 66 procent av de kostnader som berättigar till statsandel till följd av lönekostnaderna för undervisningen. Framöver ska priset per enhet inte grunda sig på åldern vid vilken studierna inleds utan på om studierna bedrivs enligt en lärokurs för unga eller vuxna. Nedan illustreras skillnaderna i utbildningens omfattning enligt en lärokurs för unga respektive vuxna. 

Undervisningsmängden för lärokursen för unga och vuxna för närvarande 

Priset per enhet för dem som avlägger lärokursen för vuxna någon annanstans än vid en internatskola är enligt förslaget framöver det samma för studerande som inlett studierna när de är under och över 18 år och i fråga om ämnesundervisningen. I beräkningen har man uppskattat att antalet studerande som avlade lärokursen för vuxna och hade inlett gymnasieutbildning när de var under 18 år och som var grunden för 2014 års statsandelsfinansiering var ca 1 180 studerande, när de som studerar vid internatskolor inte beaktas.  

Nuvarande elevantalet för lärokursen för vuxna enligt Statistikcentralens uppgifter 20.9.2014 och helhetsfinansieringsnivå beräknad utgående från detta 

I tabellen har man använt Statistikcentralens studerandeantal per 20.9.2014. De kalkylerade studerandeantalen för ämnesundervisningen för läsåret 2013-2014 är tagna från Utbildningsstyrelsens datainsamling. Helhetsfinansieringsnivån har beräknats genom att multiplicera antalet studerande med priserna per enhet för 2016. Studerandeantalen i tabellen innefattar de studerande som var närvarande för högst fjärde gången i statistikföringen 20.9.2014, eftersom finansiering betalas för högst 4 års tid.  

Om besparingen gjordes genom att sänka priset per enhet för dem som avlägger lärokursen för vuxna från 100 procent till 58 procent i fråga om dem som inlett studier när de var under 18 år skulle priset per enhet för vuxna sjunka alldeles för mycket, eftersom minimikursantalet ändras från 48 kurser till 4 kurser, dvs. antalet kurser minskar med ca 8 procent. På grund av detta föreslås att helhetsfinansieringen för lärokursen för vuxna minskas endast till den del besparingar uppskattas uppstå i fråga om lönekostnaderna för 4 kurser. Därmed föreslås att finansieringsnivån för lärokursen för vuxna beräknas så att den nuvarande helhetsfinansieringen för lärokursen för vuxna minskas med 0,55 miljoner euro och därmed skapas ett nytt pris per enhetför lärokursen för vuxna. Om den nuvarande finansieringen minskas med 0,55 miljoner euro är den nya finansieringen 30,7 miljoner euro. När detta delas på 8230 studerande blir det nya priset per enhet för en studerande 3 731 euro. För närvarande är priset per enhet för dem som är över 18 år 3 340 euro, dvs. den nya finansieringsnivån för lärokursen för vuxna skulle vara ca 11 % högre än den nuvarande finansieringsnivån för dem som är över 18 år, men på motsvarande sätt avsevärt lägre än finansieringsnivån för dem som inlett lärokursen för vuxna när de var under 18 år. Eftersom den nuvarande finansieringen för dem som är över 18 år är 58 procent av det genomsnittliga priset per enhet, skulle det nya priset per enhet för lärokursen för vuxna vara 65 procent av det genomsnittliga priset per enhet. 

När priserna per enhet beräknas tillämpas även för studerande i utbildning som förbereder för gymnasieutbildning samma bestämmelse som för den övriga gymnasieutbildningen enligt vilken priset per enhet är 58 procent för dem som inlett studierna när de fyllt 18 år. När finansieringen framöver för dem som studerar enligt läroplanen avsedd för vuxenutbildning är 65 procent av det genomsnittliga priset per enhet, gäller detta även undervisning för vuxna som förbereder för gymnasieutbildning. En höjning av finansieringsnivån för undervisning som är avsedd för vuxna är motiverad eftersom antalet kurser är det samma för alla i utbildning som förbereder för gymnasieutbildning, även om undervisningens längd varierar så att den för unga är i genomsnitt 38 timmar per kurs och för vuxna i genomsnitt 28 timmar per kurs.  

Den nya finansieringen som beviljas en enskild utbildningsanordnare för dem som studerar enligt en lärokurs för vuxna skiljer sig från den nuvarande beroende på hur många av studerandena hos utbildningsanordnaren som har börjat studera före respektive efter att ha fyllt 18 år. Enligt förslaget träder ändringen av finansieringen i kraft från den 1 januari 2018, medan ändringen av gymnasielagen träder i kraft den 1 augusti 2017 för nya studerandes del. Eftersom de faktiska kostnaderna sjunker stegvis i och med att nya studerande inleder studierna ska totalfinansieringen minskas stegvis så att besparingen är 261 000 euro år 2018, medan den stiger till 446 000 euro år 2019 och från år 2020 når totalbesparingen sitt fulla belopp på 553 000 euro. Av helhetsbesparingen är ca 321 000 euro kommunens finansieringsandel och 232 000 euro statens finansieringsandel. 

För de utbildningsanordnare vilkas totalfinansieringsnivå för gymnasieutbildningens del (unga respektive vuxna) på grund av ändringen sjunker med över 5 procent från nuvarande finansieringsnivå reserveras behovsprövad finansiering för att sökas av utbildningsanordnarna så att den maximala kompensationen 2018 uppgår till 67 procent och 2019 till 33 procent av minskningen i finansieringen. 

Propositionen beräknas i sin helhet medföra besparingar på ca 2,3 miljoner euro. Summorna har preciserats efter att åtgärdsprogrammet för minskning av kommunernas uppgifter och skyldigheter utarbetades, vilket innebär att en del av summorna avviker från de besparingar som presenterats i programmet. Av besparingarna hänför sig ca 1,34 miljoner euro till den grundläggande utbildningen, ca 0,73 miljoner euro till gymnasieutbildningen och ca 0,24 miljoner euro till yrkesutbildningen. Uppskattningsvis 1,56 miljoner euro av besparingarna riktar sig direkt till kommunerna. För statens del är kostnadsbesparingen 0,74 miljoner euro. År 2017 är besparingen på moment 29.10.30 (Statsandel och -understöd för den allmänbildande utbildningens omkostnader) 0,074 miljoner euro, år 2018 ökar besparingen till 0,184 miljoner euro, år 2019 är besparingen 0,261 miljoner euro och från år 2020 0,306 miljoner euro. Besparingen på moment 28.90.30 (Statsandel till kommunerna för ordnande av basservicen) är 0,34 miljoner euro från år 2017 och besparingen på moment 29.20.30 (Statsandel och statsunderstöd för yrkesutbildningens driftskostnader) är 0,1 miljoner euro från år 2017. Besparingarna år 2017 beaktas i den kompletterande budgetpropositionen för 2017. 

4.2  Konsekvenser för myndigheternas verksamhet

Propositionen har vissa konsekvenser för myndigheternas verksamhet. Utbildningsstyrelsen måste revidera grunderna för läroplanen för gymnasieutbildning för vuxna 2015, till den del det i propositionen föreslås att specialbestämmelserna om studerande som inlett sina studier före 18 års ålder ska slopas. Alternativt måste en kompletterande föreskrift meddelas om saken. 

I och med propositionen minskas undervisningen i konst- och färdighetsämnen, vilka innefattar gymnastik, musik och bildkonst samt hälsokunskap, för personer som inlett gymnasieutbildning enligt lärokursen för vuxna innan de fyllt 18 år. Utbildningsanordnarna kan dock erbjuda valfria kurser i dessa läroämnen.  

Genom att behörighetsvillkoret för en kurator utvidgas kan man förbättra tillgången till kuratorer och därigenom garantera att alla skolor och läroanstalter har tillgång till kuratorstjänster. Propositionen förväntas underlätta rekryteringen av kuratorer med lämplig utbildning och lämpligt kunnande. 

Över lag medför propositionen en minskning av det administrativa arbetet både inom kommunernas förvaltning och hos utbildningsanordnarna. Propositionen ger både kommunerna och utbildningsanordnarna större rörelsefrihet än tidigare och möjligheter att mer flexibelt planera och ordna utbildningen och elevvården i enlighet med de lokala behoven och det aktuella läget.  

4.3  Konsekvenser för barn och barnfamiljer

Propositionen måste bedömas också med avseende på barn och barnfamiljer. I och med att 7 § i gymnasielagen ändras kommer kurserna i konst- och färdighetsämnen samt hälsokunskap att vara valfria för de studerande som avlägger gymnasieutbildning enligt lärokursen för vuxna. Målet med gymnasiets obligatoriska kurs i hälsokunskap har varit att fördjupa den hälsokunskap som den studerande tillägnat sig i den grundläggande utbildningen och förståelsen för främjandet av hälsa och välbefinnande. Syftet med kursen har också varit att den studerande ska lära sig att identifiera och bedöma förutsättningarna för hälsa i sitt eget liv, den närmaste omgivningen och miljön samt i det samhälleliga beslutsfattandet. De nämnda läroämnena studeras i större omfattning inom den grundläggande utbildningen, och i gymnasiet har det varit obligatoriskt att avlägga bara en kurs i dessa ämnen. Det faktum att kursen i hälsokunskap och i konst- och färdighetsämnen inte längre ska vara obligatorisk bedöms inte som helhet medföra någon olägenhet med avseende på skoltrivseln för personer som inlett gymnasieutbildning för vuxna före 18 års ålder eller med avseende på deras förutsättningar att dra försorg om sitt välbefinnande. Utbildningsanordnarna kan i fortsättningen förväntas erbjuda undervisning i dessa ämnen såsom valfria kurser. 

Ändringarna av gymnasielagen och lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet kan leda till minskad antagning av personer som är yngre än 18 år till gymnasieutbildning för vuxna. I samband med propositionen har man dock inte för avsikt att ändra undervisningsministeriets förordning om grunderna för antagning av studerande i gymnasieutbildningen, utan personer under 18 år ska fortsättningsvis kunna antas till gymnasieutbildning för vuxna av särskilda skäl som hänför sig till den sökande. I gymnasierna ska man noggrant ta hänsyn till hur vägande särskilda skäl som föreligger vid antagningen. Avsikten är emellertid att personer under 18 år i regel ska avlägga gymnasieutbildningen enligt lärokursen för ungdomar.  

Enligt den gällande lagen är behörighetsvillkoret för uppgiften som kurator åtminstone behörighet enligt 6 § i lagen om behörighetsvillkoren för yrkesutbildad personal inom socialvården (272/2005), vilket innebär yrkeshögskoleexamen inom hälsovård och det sociala området med inriktning på det sociala området (socionom). Det gällande behörighetsvillkoret har kritiserats och betraktats som alltför snävt. I praktiken har kuratorns uppgifter skötts också av personer med annan utbildning. I propositionen föreslås det att kuratorns behörighetsvillkor ska ändras så att en person med lämplig högskoleutbildning, som innefattar eller utöver vilken personen avlagt ämnesstudier i socialt arbete, ska vara behörig för uppgiften som kurator. Behörighetsvillkoret för den ansvariga kuratorn ska fortsättningsvis utgöras av socialarbetarbehörighet. 

Regeringen har som mål att öka flexibiliteten när det gäller behörighetskraven inom den offentliga sektorn, och regeringen anser att man ska avstå från detaljerade och snäva behörighetsvillkor för kommunernas personal. Behörighetsvillkoren för uppgifter som hör till utövningen av offentlig makt ska fortsättningsvis regleras i lag, men i övrigt ska man avstå från att ta in bestämmelser om utbildningskraven på lagnivå, förutsatt att det inte finns särskilt vägande skäl till det. Avsikten är att behörighetsvillkoren ska förnyas så att behörighetsvillkoret för sådana sakkunniguppgifter som kräver utbildning på högre nivå i regel ska vara högskoleexamen.  

I skolorna och läroanstalterna finns det barn och unga med många olika slags problem som berör deras välbefinnande och inlärning, varutöver det även finns utmanande familjesituationer. Därför behövs det yrkeskunniga kuratorer i skolorna och läroanstalterna. Även om propositionen innebär att behörighetsvillkoret för en kurator utvidgas, är syftet med propositionen att trygga tillgången till kuratorer med lämplig utbildning och erforderligt kunnande. Då behörighetsvillkoret medger större flexibilitet än förut kan man förbättra tillgången till kuratorer och därigenom garantera att kuratorstjänster tillhandahålls i samtliga skolor och läroanstalter. För barn, unga och familjer är det viktigt att få hjälp av en yrkeskunnig kurator snabbt och på så nära håll som möjligt. 

För den ansvariga kuratorns del ska behörighetsvillkoret däremot inte ändras, eftersom den ansvariga kuratorn i sitt arbete ofta möter barn och unga som uppvisar svåra symtom eller lever i svåra förhållanden. Samarbetet med barnskyddet och andra aktörer som tillhandahåller tjänster avsedda att främja barns och ungas välbefinnande är således centralt. Därför är det viktigt att den ansvariga kuratorn är en person med socialarbetarbehörighet, som har omfattande kännedom om de tjänster och stödsystem vars syfte är att främja välbefinnandet bland barn och unga.  

5.1  Beredningsskeden och beredningsmaterial

Regeringens proposition har beretts som tjänsteuppdrag vid undervisnings- och kulturministeriet. Ett åtgärdsprogram för minskning av kommunernas uppgifter och skyldigheter har utarbetats inom ramen för ett projekt som inletts av finansministeriet. Ministeriet har även tillsatt en beredningsgrupp för att koordinera genomförandet av programmet. Projektperioden löpte ut vid utgången av mars 2016. Den aktuella regeringspropositionen grundar sig på det nämnda åtgärdsprogrammet.  

5.2  Remissyttranden och hur de har beaktats

Utkastet till regeringsproposition sändes till 41 remissinstanser den 13 september 2016. Dessutom lades utkastet till regeringsproposition ut på undervisnings- och kulturministeriets webbplats för att alla som vill lämna ett yttrande ska ha möjlighet att göra det.  

Det kom in sammanlagt 44 yttranden från följande aktörer: social- och hälsovårdsministeriet, finansministeriet, Regionförvaltningsverket i Östra Finland, Regionförvaltningsverket i Lappland, Regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland; svenska enheten för bildningsväsendet, Regionförvaltningsverket i Norra Finland, barnombudsmannens byrå, Utbildningsstyrelsen, Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården, Institutet för hälsa och välfärd, dataombudsmannens byrå, Esbo stad, Helsingfors stad, Kitee stad, Villmanstrand stad, Korsholm kommun, Närpes stad, Uleåborg stad, Rovaniemi stad, Tammerfors stad, Åbo stad, Vörå kommun, Svenska Österbottens förbund för utbildning och kultur samkommun, Akava ry, Iltakoulujen liitto IKLO ry, Skolkuratorer rf, Centralförbundet för Barnskydd, Undervisningssektorns Fackorganisation OAJ, Pro Lukio ry, Bildningsarbetsgivarna rf, Fackorganisationen för högutbildade inom socialbranschen Talentia rf, SOSTE Finlands social och hälsa rf, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf, Finlands Kommunförbund, Finlands Gymnasistförbund, Finlands närvårdar- och primärskötarförbund SuPer, Finlands Psykologförbund, Finlands Rektorer rf, Finlands socialpsykologer, Finlands Föräldraförbund, Högskoleutbildade Samhällsvetare, Privatskolornas förbund, Sosiaalialan AMK-verkosto, professorer i socialpsykologi vid universiteten i Finland. 

Enligt remissyttrandena anses de föreslagna lagändringarna till stora delar vara positiva och motiverade. Åtgärderna för att förbättra kommunekonomin samt utvidga undervisnings- och utbildningsanordnarnas prövningsrätt ansågs vara viktiga mål. Yttrandena betonade att det är skäl att fortsätta avregleringen och att utvärdera utbildningsanordnarnas skyldigheter kritiskt. Därtill förde man fram förslag gällande detta. Samtidigt betonades tryggandet av tillgången och kvaliteten i synnerhet i fråga om elev- och studerandevårdstjänsterna samt uppföljning av ändringarna i lagstiftningen och genomförandet av kostnadsbesparingarna. I yttrandena konstaterades att det på förhand är svårt att bedöma hur de uppskattade kostnadsbesparingarna utfaller.  

I fråga om elev- och studerandevården betonade yttrandena i synnerhet tvärsektoriella aspekter samt betydelsen av elevvårdens sakkunskap och av ett gemensamt elevvårdsarbete. Ett orosmoment i de lindrigare behörighetsvillkoren för kuratorer ansågs vara hur man framöver tryggar tillräcklig kunskap om socialområdet i tjänsterna. Flera remissinstanser ansåg att bestämmelsen om skyldigheten att utarbeta en plan för att skydda eleverna och studerande mot våld, mobbning och trakasseri bör bevaras i utbildningslagarna och slopas från elev- och studerandevårdslagen. 

En del remissinstanser ansåg att rektorns befogenheter i disciplinärenden inte borde utvidgas, medan en del önskade att befogenheterna utvidgas även i den grundläggande utbildningen. Yttrandena framhävde vikten av gymnasieutbildningen för vuxna i förebyggandet av utslagning. Flera remissinstanser ansåg att finansieringen av utbildning som förbereder för gymnasieutbildning bör vara den samma i undervisning som riktas till unga och till vuxna.