1  Bakgrund och beredning

Bakgrunden till propositionen är framför allt av de erfarenheter av beredskapen inom social- och hälsovården som erhölls i samband med covid-19-pandemin. Pandemin innebar en global kris, och för att hantera den förutsattes nationellt enhetliga åtgärder från social- och hälsovårdens sida samt omfattande anpassning av resurserna, ny inriktning av verksamheten samt samarbete. Covid-19-pandemin visade att den lokala nivån, de fem upptagningsområdena för högspecialiserad vård (nedan specialupptagningsområde), den nationella nivån och den internationella nivån måste utgöra en samspelt helhet. Under pandemin spelade samarbetet mellan social- och hälsovårdsministeriet (nedan SHM) och de fem specialupptagningsområdena en central roll för snabba lägesprognoser, materialanskaffning och tryggande av tillräckliga vårdresurser. De strukturer som bildades under coronapandemin borde underhållas och förstärkas även i fortsättningen. Ihalainen m.fl. (2022). Beredskapen inom servicesystemet för social- och hälsovården inför en eventuell följande epidemivåg: Utredningsgruppens rapport. Social- och hälsovårdsministeriets rapporter och promemorior 2022:11 (på finska, med presentationsblad på svenska). Läst på adressen: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-00-9696-0 

Statsrådets försvarsredogörelse till riksdagen Statsrådet. (2021). Statsrådets försvarsredogörelse. Statsrådets publikationer 2021:79. Läst på adressen: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-836-9 , den av säkerhetskommittén samordnade säkerhetsstrategin för samhället Säkerhetskommittén. (2017). Säkerhetsstrategi för samhället. Statsrådets principbeslut 2.11.2017. Läst på adressen: https://turvallisuuskomitea.fi/wp-content/uploads/2018/04/YTS_2017_svenska.pdf och den tväradministrativa nationella riskbedömning som beretts under inrikesministeriet (nedan IM) styr beredskapen inom olika förvaltningsområden och förenhetligar de nationella beredskapsprinciperna. Exempelvis befolkningens handlingsförmåga och service samt mentala kristålighet är enligt säkerhetsstrategin för samhället vitala funktioner som är nödvändiga för att samhällets ska fungera och som måste upprätthållas i samtliga situationer. Servicesystemet inom social- och hälsovården, som omfattas av välfärdsområdenas Termen välfärdsområde är i denna regeringsproposition avsedd att täcka alla aktörer som omfattas av organiseringsansvaret för social- och hälsovården, eftersom de skyldigheter som gäller beredskap, förberedelser och hantering av störningssituationer inom social- och hälsovården tillämpas förutom på de 21 välfärdsområdena även på Helsingfors stad och HUS-sammanslutningen. Dessutom svarar HUS-sammanslutningen för södra samarbetsområdets beredskapscenter samt samordnar inom Nylands område HUS-sammanslutningens och välfärdsområdenas beredskap i samverkan med välfärdsområdena och kommunerna i Nyland och med de andra välfärdsområdena i sitt samarbetsområde för social- och hälsovården. organiseringsansvar, samt SHM:s förvaltningsområde spelar en central roll för säkerheten i samhället. I den nationella riskbedömningen IM. (2023). Nationell riskbedömning 2023. Inrikesministeriets publikationer 2023:5. Läst på adressen: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-324-606-5 har identifierats cirka 20 nationella risker för samhällets funktion som man måste förbereda sig på. Samtliga dessa nationella risker har antingen direkta eller indirekta effekter på social- och hälsovården samt befolkningens hälsa och välfärd.  

Nuläget när det gäller beredskapen och förberedelserna inom social- och hälsovården har behandlats bland annat i delegationen för social- och hälsovården under undantagsförhållanden sedan 2019. Dess uppgift är att planera och förbereda skötseln av social- och hälsovården under undantagsförhållanden samt de med beredskapen under normala förhållanden förknippade ärenden och stödåtgärder vilkas ordnande under normala förhållanden utgör grunden för förberedelser inför undantagsförhållanden (lagen om delegationen för social- och hälsovården under undantagsförhållanden, 1554/2011). Delegationens förslag låg till grund för att det 2021 genomfördes reformer i anslutning till enhetlig beredskap inom social- och hälsovården i hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010) och socialvårdslagen (1301/2014) redan under covid-19-pandemin (ändringslagar 135/2021 och 136/2021). Även de beredskapsrelaterade lagreformer som genomfördes i samband med social- och hälsovårdsreformen baserade sig på arbete som utförts inom delegationen för social- och hälsovården under undantagsförhållanden. De mest nödvändiga skyldigheterna som gäller beredskap och skötsel av störningssituationer togs in i lagen om ordnande av social- och hälsovård (612/2021) samt i de förordningar som utfärdades med stöd av 37 och 50 § i den lagen. Lagreformerna har i hög grad påverkats av förändringarna i den internationella säkerhetsomvärlden, såsom invasionen av Ukraina samt Finlands medlemskap i Nordatlantiska fördragsorganisationen (nedan Nato).  

I regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering Ett starkt och engagerat Finland: Regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering 20.6.2023. Läst på adressen: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-795-9 (nedan regeringsprogrammet) konstateras bland annat att social- och hälsovårdslagstiftningen utvecklas så att myndigheterna också vid störningar under normala förhållanden har tillräckliga metoder för att vid behov på ett bindande sätt styra och leda situationen samt anpassa verksamheten för att trygga tillräckliga tjänster och försörjningen. Dessutom utvecklas beredskapen och förberedelserna inom social- och hälsovården att svara på internationella, nationella och regionala risker under normala förhållanden och undantagsförhållanden. Lagstiftningen preciseras så att arrangemangen för ledning, styrning och andra arrangemang inom välfärdsområdena och de fem samarbetsområdena och på riksnivå bildar en nationell helhet.  

Regeringens proposition har beretts som tjänstearbete vid social- och hälsovårdsministeriet, som en del av verkställandet av den nationella servicereform som man beslutade om i regeringsprogrammet. I beredningen har deltagit särskilt tjänstemän med ansvar för beredskap och ledning inom social- och hälsovården samt räddningsväsendet från välfärdsområdena och ministerierna. Propositionens innehåll har behandlats under 2023 års förhandlingar med välfärdsområdena och samarbetsområdena enligt 22 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård samt i flera officiellt tillsatta grupper som behandlat välfärdsområdenas verksamhet. Propositionens innehåll har behandlats på SHM:s beredskapskommittés möten samt på SHM:s förvaltningsområdes gemensamma NATO-teams möten samt på SHM:s beredskapsseminarium den 25 april 2024. 

Ärendet har behandlats på flera möten för delegationen för social- och hälsovård och dess sektion för beredskap, samt i välfärdsområdesdirektörernas nätverk. Utkastet till proposition har behandlats i delegationen för social- och hälsovården under undantagsförhållanden eller dess sektioner och arbetsutskott och den har också presenterats i delegationen för räddningsväsendet enligt lagen om ordnande av räddningsväsendet (613/2021). Delegationen för smittsamma sjukdomar enligt lagen om smittsamma sjukdomar (1227/2016) behandlade utkastet till proposition den 29 februari 2024. Ordförandena för välfärdsområdesstyrelserna informerades om utkastet till proposition på möten som ordnades i januari–mars 2024. Information om utkastet till proposition har förmedlats till delegationen för välfärdsområdenas ekonomi och förvaltning enligt 13 § i lagen om välfärdsområden (611/2021) den 23 februari 2024 och ärendet har behandlats i delegationen den 31 maj 2024.  

2  Nuläge och bedömning av nuläget

3  Målsättning

Enligt regeringsprogrammet utvecklas social- och hälsovårdslagstiftningen så att myndigheterna också vid störningar under normala förhållanden har tillräckliga metoder för att vid behov på ett bindande sätt styra och leda situationen samt anpassa verksamheten för att trygga tillräckliga tjänster och försörjningen. Dessutom utvecklas beredskapen och förberedelserna inom social- och hälsovården att svara på internationella, nationella och regionala risker under normala förhållanden samt under undantagsför hållanden. Lagstiftningen preciseras så att arrangemangen för ledning, styrning och andra arrangemang inom välfärdsområdena och de fem samarbetsområdena och på riksnivå bildar en nationell helhet. I nuläget motsvarar de rättigheter som behövs för att leda social- och hälsovården vid störningssituationer och under undantagsförhållanden inte allvaret hos de nationella och internationella utrikes- och säkerhetspolitiska hotbilderna.  

Avsikten är att på samarbetsområdesnivå och nationellt stödja välfärdsområdenas beredskap och förberedelser inom social- och hälsovården samt hanteringen av störningssituationer och undantagsförhållanden. Det är ändamålsenligt att samarbetsområdena ansvarar för styrningen och ledningen av social- och hälsovårdsresurserna i situationer där ett välfärdsområdes egna resurser inte räcker till för att hantera en situation som hotar befolkningens säkerhet, hälsotillstånd och välfärd vid störningssituationer under normala förhållanden samt under undantagsförhållanden. Nationellt ansvar för styrningen och ledningen av social- och hälsovården är ändamålsenligt vid störningssituationer eller under undantagsförhållanden där ett samarbetsområdes resurser inte räcker till för att hantera en situation som hotar befolkningens säkerhet i störningssituationer under normala förhållanden samt under undantagsförhållanden. Nationellt styrnings- eller ledningsansvar behövs också i situationer vilkas omfattning förutsätter att nationella resurser används eller att gemensamma resurser delas och inriktas på ett nationellt ändamålsenligt sätt. Dessa situationer förutsätter i allmänhet också internationellt samarbete med andra stater eller organisationer (t.ex. EU, Nato).  

Syftet med de ändringar som föreslås i lagen om ordnande av social- och hälsovård är att precisera lagstiftningen i den mån att lagen vid störningssituationer och under undantagsförhållanden ger tillräckliga befogenheter för att möjliggöra ledning och beslutsfattande över välfärdsområdesgränserna. Genom de ändringar som föreslås i propositionen kan man inom social- och hälsovården förbereda sig bättre på hotbilderna enligt den nationella riskbedömningen och samtidigt göra det möjligt uppfylla de förpliktelser som hänför sig till Finlands fullvärdiga medlemskap i Nato för social- och hälsovårdens del. Propositionen förbättrar möjligheterna att åstadkomma en enhetlig riksomfattande helhet när det gäller beredskapen och förberedelserna inom servicesystemet för social- och hälsovården. Den möjliggör också bättre ledning av verksamheten under normala förhållanden och förbättrar förutsättningarna för informationsutbyte och samarbete med och mellan olika aktörer.  

4  Förslagen och deras konsekvenser

5  Alternativa handlingsvägar

6  Remissvar

Lagförslaget var på remiss 17.5.2024–28.6.2024. Det kom in sammanlagt 45 utlåtanden. Av utlåtandena kom 13 från välfärdsområden, fem från kommuner och samkommuner, sju från andra ministerier, tio från föreningar och sammanslutningar samt tio från statliga ämbetsverk och inrättningar. Projekt STM121:00/2023: Regeringens proposition med förslag till lag om ändring av lagen om ordnande av social- och hälsovård (beredskap och förberedelser). 

Remissvaren från servicesystemet för social- och hälsovården var i huvudsak positiva och lagförslaget ansågs vara behövligt. Bland välfärdsområdenas remissvar framgick tydligt att de välfärdsområden som är huvudmän för ett universitetssjukhus stöder propositionen. Också andra än de välfärdsområden som är huvudmän för ett universitetssjukhus förhöll sig i huvudsak positiva till propositionen, men i utlåtandena betonades det att även mindre välfärdsområden vill bli en del av den nationella ledningsgruppen. Också många andra remissinstanser önskade få sina representanter i den nationella ledningsgruppen. I flera remissvar önskades också bestämmelser på lagnivå om nationellt enhetliga nivåer av beredskapsbestämmelser. I den fortsatta beredningen har man strävat efter att betona dessa i motiveringen till propositionen och att regelmässigt använda enhetliga nivåer för beredskapsbestämmelserna, dvs. grundberedskap, höjd beredskap och full beredskap. 

Utlåtanden med centrala ändringsförslag kom från justitiekansler, justitieministeriet och finansministeriet. 

I justitiekanslers utlåtande ansågs det problematiskt att den föreslagna ledningsgruppens organisatoriska ställning och rättsliga karaktär förblir oklar. Enligt justitiekanslern omfattar ledningsgruppens uppgifter utövande av offentlig makt, varmed bestämmelser om de allmänna grunderna för organet ska utfärdas genom lag. Också den rättsliga karaktären av ledningsgruppens beslut förblev enligt utlåtandet oklar. Enligt justitiekanslern ska lagförslagets förhållande till grundlagen bedömas närmare i motiveringarna till lagstiftningsordningen. Enligt justitiekanslerns utlåtande ändrades den nationella ledningsgruppens karaktär och organisatoriska ställning i den fortsatta beredningen av propositionen så att den egentliga beslutsfattaren är social- och hälsoministeriet, som stöds av en nationell beredskapsgrupp som i sig inte har beslutanderätt. Beredskapsgruppen ska bestå av företrädare för servicesystemet och statsförvaltningen och vara underställd social- och hälsovårdsministeriet. 

I justitieministeriets utlåtande fästes uppmärksamhet vid att beredskapsledningsgruppens organisatoriska ställning förblir oklar och att det av propositionsutkastet inte framgår vad det innebär att ledningsgruppen verkar i anslutning till social- och hälsovårdsministeriet. Justitieministeriets utlåtande lyfter fram att grundlagen inte identifierar en sådan gemensam myndighet för staten och det självstyrande området som skisserats och att det inte heller är ändamålsenligt att inrätta en separat ny myndighet för ärendet i fråga. Om en ny myndighet ändå inrättas ska lagen innehålla mer omfattande bestämmelser om myndighetens verksamhet. Justitieministeriet lyfter även fram det vilseledande namnet ”ledningsgrupp”. I justitieministeriets utlåtande behandlades dessutom frågor om Ålands särställning. På basis av justitieministeriets utlåtande ändrades lagförslaget i den fortsatta beredningen så att både namnet ledningsgrupp och ledningsgruppens ställning som gemensam myndighet för staten och det självstyrande området slopades. 

I finansministeriets utlåtande anses propositionsutkastets mål om beredskap på samarbetsområdesnivå och nationell nivå inom välfärdsområdenas social- och hälsovård samt stödjandet av hanteringen av störningssituationer och undantagsförhållanden vara motiverat. I sitt utlåtande fäste finansministeriet uppmärksamhet vid andra reformprojekt som är under beredning inom statsförvaltningen, såsom reformen av styrningen av välfärdsområdena, reformen av beredskapslagen och reformen av regionförvaltningen, vilka enligt finansministeriet ska beaktas bättre i det aktuella propositionsutkastet. Bilaterala förhandlingar fördes om detaljerna i finansministeriets utlåtande mellan social- och hälsovårdsministeriet och finansministeriets tjänstemannakår och bakgrunden och syftet till propositionsutkastet preciserades. Vid beredningen efter remissbehandlingen gick man också tillsammans med finansministeriet igenom de ändringar som gjorts i propositionsutkastet i fråga om social- och hälsovårdsministeriets beslutanderätt och den nationella beredskapsgruppens roll, varmed oron som finansministeriet framförde i sitt ursprungliga utlåtande inte längre var relevant. 

Den fortsatta beredningen och ändringar i propositionsutkastet: 

Den fortsatta beredningen efter remissbehandlingen gjordes sommaren och hösten 2024. Under den fortsatta beredningen gick man igenom det ändrade propositionsutkastet i flera möten med intressentgrupper där man samtidigt bad om servicesystemets synpunkter om det ändrade propositionsutkastet. Det ändrade propositionsutkastet presenterades under hösten 2024 åtminstone i delegationen för social- och hälsovården under undantagsförhållanden, i social- och hälsovårdsdelegationens sektion för beredskap, i nätverket för välfärdsområdesdirektörerna, vid social- och hälsovårdsministeriets överläkardagar samt vid flera andra möten med representanter för servicesystemet. Vid dessa möten gavs deltagarna möjlighet att kommentera propositionen och ge sina synpunkter på den. Den allmänna åsikten om den ändrade propositionen var positiv och särskilt företrädarna för social- och hälsovårdens servicesystem ansåg att det fortfarande är nödvändigt att bestämmelserna ändras i den föreslagna riktningen. 

Utifrån remissvaren ändrades särskilt den nationella ledningsgruppens verksamhet och dess organisatoriska ställning i lagförslaget. Utifrån remissvaren överfördes den beslutanderätt som i utkastet föreslogs till den nationella ledningsgruppen nu till social- och hälsovårdsministeriet i enlighet med 50 b § i lagförslaget i fråga. Som stöd för social- och hälsovårdsministeriets beslutsfattande föreskrivs det om en nationell beredskapsgrupp enligt 50 c §, som i stället för den beslutsorganisation som skisserats i det tidigare utkastet är den rådgivande gruppen som social- och hälsovårdsministeriet ska höra. Dessutom gjordes ändringar i 50 a § om beredskap inom samarbetsområdet där hänvisningarna till den nationella ledningsgruppen som avsågs i det tidigare propositionsutkastet slopades. De åsikter som omfattande framfördes i remissvaren om medlemmarna i ledningsgruppen för den nationella beredskapen beaktades så att det till den nationella beredskapsgruppen, utöver de välfärdsområden som är huvudmän för ett universitetssjukhus, föreslås att medlemmar från finansministeriet och ett välfärdsområde som inte har något universitetssjukhus utnämns. 

7  Specialmotivering

36 §. Samarbetsavtal mellan välfärdsområden. Enligt förslaget ska 3 mom. 10 punkten i paragrafen ändras så att det i samarbetsavtalet mellan välfärdsområden bestäms om arbetsfördelningen, samarbetet och samordningen mellan välfärdsområdena även vid hantering av störningssituationer och undantagsförhållanden i samarbetsområdena för social- och hälsovården, som avses i förslagets i 50 a §. Närmare bestämmelser om de ärenden som bestäms i samarbetsavtalet finns i den föreslagna 50 a §. I fråga om skapande av beredskap för störningssituationer och undantagsförhållanden och vid ordnandet av verksamheten vid det beredskapscenter som avses i 51 § förblir innehållet i 10 punkten oförändrat.  

37 §. I den föreslagna nya 50 a § finns bestämmelser om ärenden som välfärdsområdena ska bestämma om i det samarbetsavtal mellan välfärdsområden som avses i 36 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård. Enligt 37 § 2 mom. i lagen om ordnande av social- och hälsovård ska de punkter i samarbetsavtalet som gäller förberedelser och beredskap beredas i samarbete med social- och hälsovårdsministeriet. De nya punkter i samarbetsavtalet om vilka det föreskrivs i 50 a § i lagpropositionen innehåller eller kan innehålla helheter som med stöd av 24 § i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999) är sekretessbelagda. Därför föreslås det till 37 § 2 mom. en tredje mening, enligt vilken social- och hälsovårdsministeriet oberoende av sekretessbestämmelserna har rätt att av välfärdsområdena i samarbetsområdet få de uppgifter som behövs för beredningen av samarbetsavtalet. De uppgifter som lämnas ut får dock inte innehålla personuppgifter.  

38 §. I 38 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård finns bestämmelser om statsrådets behörighet att besluta om samarbetsavtal mellan välfärdsområden i vissa situationer. Enligt paragrafens 2 mom. bereds statsrådets beslut gällande detta vid social- och hälsovårdsministeriet. Syftet med bestämmelsen är att försäkra att samarbetsavtalen mellan välfärdsområdena överensstämmer med 36 § i lagen.  

När det i enlighet med den föreslagna 50 a § i samarbetsavtalet ska eller kan bestämmas om saker som med stöd av 24 § i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet är sekretessbelagda, föreslås det en ny, tredje mening till paragrafens 2 mom. Enligt den har ministeriet oberoende av sekretessbestämmelserna rätt att av välfärdsområdena få de uppgifter om innehållet i samarbetsavtalen som det behöver även till den del de eventuellt innehåller sekretessbelagda uppgifter. De föreslagna bestämmelserna är nödvändiga för att försäkra att statsrådet kan bedöma och vi behov bestämma om innehållet i samarbetsavtalen mellan välfärdsområden så att de uppfyller förutsättningarna enligt lagen. De uppgifter som lämnas ut till social- och hälsovårdsministeriet får dock inte innehålla personuppgifter. 

50 a §. Hantering av störningssituationer och undantagsförhållanden i samarbetsområdena för social- och hälsovården. Till lagen föreslås en ny 50 a §, i vilken det ska föreskrivas om hantering av störningssituationer under normala förhållanden och under undantagsförhållanden i samarbetsområdena för social- och hälsovården. I paragrafens 1 mom. finns närmare bestämmelser om innehåll om vilka det bestäms i det samarbetsavtal mellan välfärdsområden som avses i 36 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård gällande social- och hälsovårdens beredskap och förberedelser samt hanteringen av störningssituationer under normala förhållanden och under undantagsförhållanden. Enligt 37 § 2 mom. i lagen om ordnande av social- och hälsovård bereds samarbetsavtalet i samarbete med social- och hälsovårdsministeriet vad gäller de uppgifter som avser förberedelser och beredskap. Genom detta säkerställs för sin del nationell styrning och nationellt enhetliga strukturer vid ledningen av beredskap och förberedelser.  

Flera av de helheter som presenteras i denna paragraf är eller kan vara sådana att de med stöd av 24 § i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet är sekretessbelagda. I praktiken kan välfärdsområdena till exempel gå till väga så att de allmänna grunderna för de ärenden om vilka det föreskrivs i denna paragraf bestäms i offentliga dokument som välfärdsområdesfullmäktige har godkänt, och i detta sammanhang ska andra myndigheter i välfärdsområdet bemyndigas att godkänna detaljerade föreskrifter om ärenden som avses i denna paragraf till den del de innehåller sekretessbelagda uppgifter, enligt de allmänna grunder som fullmäktige godkänt. Såsom för övrigt i ett samarbetsavtal mellan välfärdsområden kan ärenden gällande beredskap och förberedelser som avses i denna paragraf ingå i en separat bilaga till samarbetsavtalet, som i sin tur kan innehålla separata sekretessbelagda bilagor. 

Enligt paragrafens 1 mom. 1 punkt ska det i samarbetsavtalet bestämmas om de gemensamma grunderna för beredskapsnivåer och alarmarrangemang och för förfarandena för dessa i välfärdsområdena i samarbetsområdet. Genom förslaget tryggas jämställdheten mellan invånarna i de välfärdsområden som hör till ett och samma samarbetsområde genom att se till att alla välfärdsområden i samarbetsområdet har enhetliga grunder och förfaranden för att sköta störningssituationer och undantagsförhållanden. Enhetlig reglering av beredskapen gör det till exempel möjligt att organisationer kan bedöma och förutse sin egen verksamhet i förhållande till hur situationen utvecklas. Enhetlig reglering av beredskapen gör det möjligt att samtidigt inleda enhetliga åtgärder i olika välfärdsområden. Enhetliga nivåer för regleringen av beredskapen samordnar verksamheten och samarbetet med bland annat försvarsmakten. De allmänt använda beredskapsnivåerna inom social- och hälsovården är grundberedskap, höjd beredskap och full beredskap. I samarbetsavtalen ska man därför bestämma hur och i vilka situationer man övergår från grundberedskap till höjd beredskap eller full beredskap och hur alarmarrangemangen i anknytning till regleringen av beredskapen ska genomföras. Övergången till höjd beredskap innebär vanligen åtminstone att organisationers kommunikation effektiveras, organisationers nyckelperson kontaktas och informeras samt arrangemang som gör det möjligt att vid behov få organisationsledningen på plats till exempel till läges- eller ledningscentralen.  

Enligt paragrafens 1 mom. 2 punkt ska det i samarbetsavtalet bestämmas om gemensamma förfaranden i välfärdsområdena i samarbetsområdet på olika beredskapsnivåer. Därmed ska det till exempel avtals om ledningsarrangemang av olika slag och ändringar i verksamheten till vilka det övergås i och med ändringarna i beredskapsnivån. Genom förslaget tryggas tillräcklig beredskapsplanering inom social- och hälsovården och enhetliga verksamhetsmetoder på olika beredskapsnivåer i samarbetsområdena. Beredskapsplanerna ska utvecklas enhetligt på samarbetsområdesnivån (enligt den föreslagna ändringen i 51 § under ledning av ett beredskapscenter) så att det blir lättare och möjligt att gemensamt använda resurserna i de välfärdsområden som hör till samarbetsområdet i störningssituationer. Dessutom ökar förslaget samarbetet och den gemensamma utvecklingen av kunnandet mellan de välfärdsområden som hör till samarbetsområdet, i synnerhet vid förutseendet av allvarliga störningssituationer och deras hantering genom delad användning av resurser. 

Enligt 1 mom. 3 punkten i paragrafen ska det i samarbetsavtalet bestämmas om det stöd och den styrning som de välfärdsområden som är huvudmän för universitetssjukhus, HUS-sammanslutningen och Helsingfors stad ordnar för de andra välfärdsområdena i samarbetsområdet vid störningssituationer som ett enskilt välfärdsområde inte har tillräckliga resurser att hantera. Med förslaget säkerställs att när resurserna för ett enskilt välfärdsområde överskrids, ska det till sina resurser största välfärdsområdet i samarbetsområdet, som också upprätthåller beredskapscentret, stödja välfärdsområdet i fråga genom att utreda andra välfärdsområdens förutsättningar att stödja det välfärdsområde som störningssituationen gäller samt genom att stödja fördelningen av de övriga välfärdsområdenas stödåtgärder på ett ändamålsenligt sätt inom det välfärdsområde som drabbas av störningssituationen. Det stöd och den styrning som välfärdsområden som är huvudmän för universitetssjukhus, HUS-sammanslutningen och Helsingfors stad ordnar för de andra välfärdsområdena i samarbetsområdet ska basera sig på en gemensam, delad lägesbild om störningssituationen, om åtgärderna för att hantera situationen och om dess konsekvenser. Stödet kan vara till exempel kartläggningen av tillgången till expertstöd och dess anskaffande i kemiska, biologiska eller strålningsrelaterade hotsituationer eller stöd i anknytning till tillgången till aggregat eller nödbostadsutrustning. Ordnandet av det stöd som avses i bestämmelsen innebär inte att ledningsansvaret överförs till ett välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus, HUS-sammanslutningen eller Helsingfors stad utan varje välfärdsområde ska alltjämt leda sina egna resurser inom social- och hälsovården i situationer i vilka 1 mom. 3 punkten i den föreslagna paragrafen tillämpas. 

Enligt paragrafens 1 mom. 4 punkt ska det i samarbetsavtalet bestämmas om de principer enligt vilka de förfaranden på olika nivåer av regleringen av beredskapen som avses i den föreslagna 2 punkten kan tas i bruk eller enligt vilka det välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus, HUS-sammanslutningen eller Helsingfors stad kan besluta om användningen av dem. Syftet med förslaget är att se till att överföringen av ledningsansvaret på det välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus eller på HUS-sammanslutningen enligt den föreslagna 1 mom. 5 punkten sker efter gemensamma förberedelser. Enligt paragrafens 1 mom. 4 punkt kan välfärdsområden i förväg komma överens om de principer enligt vilka nödvändigheten av detta förfaringssätt bedöms. 

Enligt paragrafens 1 mom. 5 punkt ska det i samarbetsavtalet bestämmas att de välfärdsområden som är huvudmän för universitetssjukhus, HUS-sammanslutningen och Helsingfors stad har rätt att leda den verksamhet vid ett eller flera välfärdsområden i samarbetsområdet som gäller hanteringen av störningssituationer inom social- och hälsovården och att fördela resurser mellan välfärdsområdena i samarbetsområdet. Genom förslaget tryggas möjligheten att i allvarligare störningssituationer och under undantagsförhållanden leda eller samordna välfärdsområdenas resurser över välfärdsområdesgränser. Denna punkt i momentet är nödvändig, eftersom störningssituationerna i den nationella riskbedömningen, som har beskrivits ovan i propositionens bedömning av nuläget, inte följer välfärdsområdenas geografiska gränser. Därför är det nödvändigt att skapa en bestämmelse som utöver verksamhetsledningen även möjliggör överföring eller utnyttjande av resurser över välfärdsområdesgränser. Bestämmelserna om utnyttjandet av befogenheter i anknytning till en dylik situation finns i paragrafens 2 mom. Resurser som överförs kan vara till exempel anställda inom social- och hälsovården, vårdmaterial, utrustning, fordon, expertstöd eller stödtjänster. 

Enligt 1 mom. 6 punkten i paragrafen ska det i samarbetsavtalet bestämmas om de principer enligt vilka de andra välfärdsområdena i samarbetsområdet kan stödja det välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus, HUS-sammanslutningen eller Helsingfors stad vid störningssituationer som dessa inte själva har tillräckliga social- och hälsovårdsresurser för att hantera. Utgångspunkten för bestämmelserna i den föreslagna 50 a § är att ett välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus samt i Nyland HUS-sammanslutningen och Helsingfors stad, som de största aktörerna inom sina områden, stödjer andra välfärdsområden i sina områden. Regleringen ska emellertid även beakta en situation där dessa områden uttryckligen är i behov av stöd från andra välfärdsområden i området för att hantera en störningssituation. När det bestäms om principerna, ska man ta hänsyn till att i de omständigheter som avses i det föreslagna 50 a § 2 mom. ska de tjänsteinnehavare som har rätt att utöva befogenheter fastställas enligt nämnda 2 mom. även i de fall där stödet enligt paragrafens 1 mom. 6 punkt riktas till ett välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus, HUS-sammanslutningen eller Helsingfors stad. 

Enligt 1 mom. 7 punkten i paragrafen ska det i samarbetsavtalet bestämmas om de principer enligt vilka social- och hälsovårdsresurser hos välfärdsområdena i samarbetsområdet kan användas i ett annat samarbetsområde. I enlighet med de överenskomna principerna kan resurserna hos flera välfärdsområden i ett samarbetsområde även användas i samarbetet med andra samarbetsområden för störningssituationer under normala förhållanden. Mellan samarbetsområdena ska bestämmas hur det ageras i situationer i vilka det behövs resurser inom social- och hälsovården, till exempel material eller personal, över samarbetsområdesgränser. Sådan här verksamhet kan vara till exempel sammanställande av kirurgiska team (mobilkirurgi) eller grupper för taktisk akutvård, i vilka personal och eventuellt också material behövs från flera välfärdsområden och samarbetsområden. Om principerna ska bestämmas så att sådant avtalande som avses i denna punkt är avtalande mellan välfärdsområden som är huvudmän för universitetssjukhus inom ramen för de principer som avses i denna punkt.  

Enligt 1 mom. 8 punkten i paragrafen ska det i samarbetsavtalet bestämmas om de principer enligt vilka social- och hälsovårdsresurser hos välfärdsområdena i samarbetsområdet kan användas nationellt på det sätt som överenskoms med en statlig myndighet. En dylik situation kan till exempel uppstå vid omfattande immigration där myndighetsverksamheten vid gränsen förutsätter stöd från social- och hälsovården på ett enhetligt sätt längs hela landgränsen. I praktiken ska det i samarbetsavtalet till exempel bestämmas hur det från välfärdsområden i ett samarbetsområde samlas gemensamma resurser för hanteringen av sådana störningssituationer i vilka det behövs resurser inom social- och hälsovården från flera samarbetsområden och för vilka beredskapen har planerats på nationell nivå.  

Enligt paragrafens 2 mom. kan en tjänsteinnehavare som anges i förvaltningsstadgan för det välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus inleda de åtgärder som avses i 1 mom. 3–6 punkten, om det behövs med anledning av störningssituationens omfattning eller sakens brådskande natur eller av någon annan motsvarande anledning. Inledandet av åtgärderna ska inte bedömas genom till exempel nödvändighet som orsakas av externa faktorer utan välfärdsområdena i samarbetsområdet ska komma överens om tröskeln för inledandet av åtgärder och behovet att överskrida den i enlighet med paragrafens 1 mom.  

Avsikten med förslaget enligt 2 mom. är att lyfta till författningsnivån sådana bestämmelser som ingår i välfärdsområdenas nuvarande förvaltningsstadgar. I praktiken har välfärdsområdena redan till vissa delar bedömt att ett dylikt förfaringssätt är ändamålsenligt. I nästan alla gällande förvaltningsstadgar för välfärdsområden ingår en mening av följande slag gällande verksamheten i allvarliga störningssituationer och under undantagsförhållanden och förberedelserna för dessa:  ”Avvikelse från behörighetsbestämmelserna i de övriga kapitlen i förvaltningsstadgan kan göras av tvingande skäl vid allvarliga störningar och under undantagsförhållanden. Sådana orsaker kan vara t.ex. hot mot liv och hälsa, avbrytande av livsviktiga tjänster, hot mot ekonomi, fastigheter, annan egendom eller miljö, som medför omedelbar fara eller någon annan allvarlig funktionell eller ekonomisk risk.” Förvaltningsstadgans ordalydelse gällande befogenheter i allvarliga störningssituationer och under undantagsförhållanden är likadan hos HUS-sammanslutningen, alla välfärdsområden som är huvudmän för universitetssjukhus samt i 14 andra välfärdsområden. Hos tre välfärdsområden är ordalydelsen annorlunda. [den 11 december 2024] Enligt den föreslagna bestämmelsen ska befogenheterna i förvaltningsstadgar för enskilda välfärdsområden genom samarbetsavtalet utvidgas att uttryckligen på samarbetsområdesnivån gälla ett välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus. Under beredningen av propositionen har det bedömts att det kan vara ändamålsenligt att i förvaltningsstadgarna ge till exempel välfärdsområdesdirektören de i paragrafen beskrivna befogenheterna, eftersom tjänsteinnehavaren i fråga har befogenheten att leda såväl social- och hälsovården som räddningsväsendet. Beroende på naturen av störningssituationen eller undantagsförhållandena kan det dock vara ändamålsenligt att delegera ledningsansvar från välfärdsområdesdirektören till den högsta tjänsteinnehavaren i välfärdsområdet som ansvarar för socialvården, den högsta tjänsteinnehavaren i välfärdsområdet som ansvarar för hälsovården eller till tjänsteinnehavaren som ansvarar för beredskap. Med anledning av detta har ordet välfärdsområdesdirektör inte direkt använts i förslaget utan välfärdsområdesfullmäktige har getts möjligheten att utse tjänsteinnehavarna och deras ställföreträdande enligt den lokala organisationsstrukturen och tjänstebeteckningarna.  

Områdesstyrelserna i alla välfärdsområden i ett samarbetsområde ska utan dröjsmål underrättas om inledandet av åtgärderna och väsentliga förändringar i åtgärderna. Till exempel avslutandet av åtgärder är en väsentlig förändring som avses i bestämmelsen. Om åtgärdernas längd samt om eventuell tidsmässig fördelning i anknytning till dem bestämmer välfärdsområdena i samarbetsområdet som en del av de principer som avses i 1 mom. Dessutom ska det bestämmas om de förfaranden genom vilka välfärdsområdesstyrelserna meddelas om användningen av åtgärderna. Det verkar naturligt att informationen ska gå via föredraganden för välfärdsområdesstyrelsen eller till exempel via samarbetsområdenas ledningsgrupper eller motsvarande grupper. 

Genom hänvisningsbestämmelsen i 2 § 2 mom. i lagen om ordnande av social- och hälsovården och räddningsväsendet i Nyland anses ett organ som motsvarar välfärdsområdesstyrelsen i ett sådant sammanhang som avses i 2 mom. vara styrelsen för HUS-sammanslutningen samt Helsingfors stads stadsstyrelse. Om dessa föreskrivs inte separat. 

Enligt paragrafens 3 mom. 1 punkt fungerar i Södra Finlands samarbetsområde som tjänsteinnehavare enligt paragrafens 2 mom. en tjänsteinnehavare som anges i HUS-sammanslutningens förvaltningsstadga till den del som HUS-sammanslutningen ordnar hälso- och sjukvård. Enligt 2 punkten fungerar som tjänsteinnehavare enligt 2 mom. i andra fall än de som avses i 1 punkten en tjänsteinnehavare som anges i Helsingfors stads förvaltningsstadga. I fråga om Södra Finlands samarbetsområde avses här i nuläget till exempel HUS-sammanslutningens chefsöverläkare samt Helsingfors stads sektorchef för social- och hälsovården samt räddningsväsendet. Sektorchefen för social- och hälsovården och räddningsväsendet i Helsingfors stad ska enligt de föreslagna bestämmelserna ha rätt att inleda åtgärder i hela Södra Finlands samarbetsområde, om störningssituationen förutsätter fördelning av resurser i ärenden som gäller socialvården och primärhälsovården. 

Flera av de bestämmelser som föreslås i denna paragraf förutsätter i praktiken uppdatering av förvaltningsstadgan för i synnerhet välfärdsområden som är huvudmän för universitetssjukhus. I synnerhet med tanke på hur bestämmelserna i det föreslagna 1 mom. fungerar i praktiken är det väsentligt att de nödvändiga ändringarna med tanke på beaktandet av befogenheterna för de välfärdsområden som är huvudmän för universitetssjukhus även ska göras i förvaltningsstadgan för alla andra välfärdsområden i samarbetsområdet. Därtill ska man försäkra sig om att de tjänsteinnehavare som avses i 2 och 3 mom. har utsetts i förvaltningsstadgan och att de på basis av bestämmelserna i förvaltningsstadgan eller annat beslutsfattande inom välfärdsområdet har en tillräckligt omfattande kedja av ersättare. Bestämmelser om tidtabellen för uppdateringen av förvaltningsstadgarna finns i övergångsbestämmelserna. 

50 b §. Nationell ledning av störningssituationer och undantagsförhållanden inom social- och hälsovården. Enligt förslaget ska det till lagen fogas en ny 50 b §, i vilken det föreskrivs om den nationella ledningen av störningssituationer och undantagsförhållanden inom social- och hälsovården. I nuläget ansvarar varje välfärdsområde för sina egna förberedelser för störningssituationer samt för hanteringen av störningssituationer, men det existerar varken regionala eller riksomfattande strukturer som stöd för välfärdsområdena. I den aktuella propositionen ska det regionala stödet på det sätt som beskrivs i 50 a § bygga på samarbetsavtalet mellan välfärdsområdena och på välfärdsområden som är huvudmän för universitetssjukhus samt i Nyland på HUS-sammanslutningen och Helsingfors stad. Välfärdsområdena har dock ingen nationell samarbetsstruktur, och det är inte heller ändamålsenligt att separat föreskriva om en sådan bara med tanke på beredskap och förberedelser. I den föreslagna verksamhetsmodellen ska social- och hälsovårdsministeriet trygga att beredskapen och förberedelserna fungerar på riksomfattande nivå och kunna fatta beslut i sådana störningssituationer som på de grunder som närmare bestäms i paragrafen förutsätter beslutsfattande och ledning på nationell nivå. Förslaget möjliggör social- och hälsovårdens funktion som en nationellt enhetlig helhet i synnerhet i situationer som förutsätter åtgärder över samarbetsområdenas gränser. Förslaget skapar enhetliga verksamhetssätt i hela landet, vilket för sin del tryggar tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna enhetligt i olika delar av landet på det sätt som förutsätts i 22 § i grundlagen.  

Enligt paragrafens 1 mom. fattar social- och hälsovårdsministeriet i störningssituationer under normala förhållanden samt under undantagsförhållanden beslut om ledningen av välfärdsområdenas verksamhet inom social- och hälsovården och om ändringar i verksamheten samt om fördelningen av resurser mellan välfärdsområdena eller samarbetsområdena, om beslutet behövs för en ändamålsenlig användning av resurserna, för tryggande av ordnandet av tjänster eller för samordning av verksamheten. Ministeriet fattar också beslut om fördelningen mellan välfärdsområdena eller samarbetsområdena av sådana för verksamhetsområdet centrala resurser som överenskommits inom ramen för internationellt samarbete. 

I paragrafens 1 mom. avses med beslutet om ledningen av verksamheten i första hand det att ministeriet ska besluta vilket välfärdsområde som ansvarar för den allmänna ledningen av störningssituationen. Enligt 51 § 6 mom. i den gällande lagen om ordnande av social- och hälsovård kan ministeriet i särskilt betydande störningssituationer ta över ansvaret för ledningen och samordningen av social- och hälsovården. Ändring av verksamheten kan till exempel betyda att någon funktion läggs ned, utvidgas eller att verksamheten fysiskt överförs till en annan plats. Observera att det bara är möjligt att ändra verksamheten inom ramen för den gällande lagstiftning som gäller uppgiftshelheten och att de föreslagna bestämmelserna inte som sådana gör det möjligt att avvika från kraven i den lagstiftning som gäller uppgiften i fråga. Enligt 86 § i beredskapslagen har social- och hälsovårdsministeriet under undantagsförhållanden rätt att bestämma om ändringar i verksamheten av en verksamhetsenhet för social- och hälsovården, men under normala förhållanden innehåller den gällande lagstiftningen inga motsvarande begränsningsmöjligheter.  

Fördelningen av resurser mellan välfärdsområdena innebär att personal, expertstöd, material, maskiner och utrustning överförs från ett välfärdsområde till ett annat. Utgångspunkten är att det inom ett samarbetsområde bestäms om fördelningen av resurserna enligt den föreslagna 50 a §, men social- och hälsovårdsministeriet ska även vid behov kunna bestämma on fördelningen inom ett samarbetsområde. I regel sker sådan fördelning av resurser genom ministeriets beslut som avses i denna paragraf närmast i situationer som förutsätter beslutsfattande över samarbetsområdesgränser. Bestämmelserna om samarbetsavtal inom social- och vården i 36 § i den gällande lagen om ordnande av social- och hälsovård gör inte som sådana det möjligt att fördela resurser mellan samarbetsområden på basis av avtal mellan välfärdsområden. Såsom det konstaterades ovan i anknytning till ändringen av verksamheten ska man även vid fördelningen av resurserna ta hänsyn till förutsättningarna i den uppgiftsbaserade lagstiftningen, och fördelningen av resurser mellan välfärdsområden kan inte leda till att något område med anledning av detta inte kan ta hand om sina lagstadgade uppgifter. 

Störningssituationens omfattning eller särskilda karaktär kan förutsätta begärande och mottagande av internationellt bistånd samt fördelning av biståndet. På motsvarande sätt kan Finland få begäran om att sända internationellt bistånd. Enligt 2 § i lagen om beslutsfattande om lämnande av och begäran om internationellt bistånd fattas beslut om att lämna eller begära bistånd vid statsrådets allmänna sammanträde efter föredragning från ministeriet i fråga. Ministeriets befogenheter enligt 50 b § i mom. i den aktuella lagen ska alltså gälla situationer i vilka statsrådets beslut om lämnande av och begäran om bistånd har fattats och det är meningen att verkställa detta beslut. Ministeriet fattar i så fall beslut om fördelningen av biståndet mellan välfärdsområden och samarbetsområden på ett ändamålsenligt sätt på basis av den existerande lägesbilden. Dylika resurser inom internationellt bistånd som begärs från EU-länder, tredje länder eller internationella organisationer kan vara till exempel medicinska enheter såsom kliniker och fältsjukhus samt hälsovårdsmaterial eller förnödenheter för befolkningen inom livsmedelsförsörjningen och basservicen eller kontanta bidrag och betalningsmedel för deras anskaffande. Integreringen av sådana här resurser med de tjänster som välfärdsområden erbjuder eller det stöd som riktas till befolkningsgrupper som behöver mest stöd ska samordnas med välfärdsområdenas social- och hälsovårdstjänster under social- och hälsovårdsministeriets ledning. Enligt paragrafens 2 mom. är social- och hälsovårdsministeriets beslut tidsbundet. I störningssituationer under normala förhållanden är beslutet i kraft högst tre månader åt gången. Under undantagsförhållanden är beslutet i kraft högst så länge undantagsförhållandena varar. Eftersom det i praktiken är fråga om beslut som riktar sig till välfärdsområdenas verksamhet, ska även verkställandet av beslutet i beslutet åläggas en eller flera välfärdsområden. I paragrafens 2 mom. finns också bestämmelser om företrädesordningen av beslut som fattas av ett välfärdsområde och ministeriet och som riktar sig till samma ärende. Enligt bestämmelsen ska välfärdsområdets beslut i ärendet tillämpas i första hand. Om ministeriet fattar ett beslut som gäller samma ärende, ska skyldigheterna enligt välfärdsområdets beslut i praktiken tillämpas så att de kompletterar skyldigheterna enligt ministeriets beslut. Om besluten står i strid med varandra, tillämpas de skyldigheter som ställs i ministeriets beslut. I bestämmelsens struktur har strävats efter enhetlighet med bestämmelserna i lagen om smittsamma sjukdomar, som beskriver förhållandet mellan beslut som ett välfärdsområde och regionförvaltningsverket fattat gällande samma område. I det föreslagna 2 mom. konstateras dock direkt att ministeriets beslut tillämpas i konfliktsituationer.  

Enligt paragrafens 3 mom. kan social- och hälsovårdsministeriet fatta beslut om de frågor som avses i det föreslagna 1 mom. utan beredning i den nationella beredskapsgruppen för social- och hälsovård. I detta fall är förutsättningen att hanteringen av störningssituationen brådskar eller störningssituationens art eller omfattning eller någon annan jämförbar anledning.  

I förslaget har ministeriets beslutandeprocess uppdelats i två alternativa rutter beroende på störningssituationens art. I en situation där omedelbart beslutsfattande inte är nödvändigt med anledning av att ärendet brådskar, ska den nationella beredskapsgrupp för social- och hälsovård som avses i den föreslagna 50 c § delta i beredningen av ministeriets beslut. När det i 1 mom. som tröskel för beslutsfattande vid ministeriet används uttrycket ”om beslutet behövs”, blir en av de centrala uppgifterna för den nationella beredskapsgruppen uttryckligen att bedöma behovet av och förutsättningarna för beslutsfattandet vid ministeriet. Den andra alternativa rutten är ministeriets direkta beslutsfattande utan beredning i beredskapsgruppen, som avses i 3 mom. Förutsättningen för detta är alltså att direkt beslutsfattande utan beredning i den nationella beredskapsgruppen är nödvändigt med anledning av att hanteringen av ärendet brådskar eller av någon annan jämförbar anledning. 

När behandlingen i den nationella beredskapsgruppen som första skede av ministeriets beslut även som snabbast tar flera dygn, är det nödvändigt att göra beslutsfattandet möjligt även i sådana störningssituationer som förutsätter brådskande beslutsfattande och i vilka åtgärderna måste inledas utan att vänta att den nationella beredskapsgruppen har berett ärendet. Vid beredningen av bestämmelserna har det sökts vägledning från 34 § 4 mom. i räddningslagen (379/2011), enligt vilket inrikesministeriets räddningsmyndighet kan överta ledningen av en situation, om det är nödvändigt på grund av de riksomfattande arrangemang som behövs eller på grund av olyckans art eller omfattning. Nödvändighetsbedömningen i den nu föreslagna bestämmelsen avses vara jämförbar med denna bestämmelse i räddningslagen. 

Man kan anta att områdena i de flesta situationer inleder hanteringen av störningssituationen utan dröjsmål och snabbare än vad som är möjligt för en aktör på nationell nivå. Efter den initiala hanteringen av situationen kan en regional aktörs resurser dock ta slut eller störningssituationen kan eskalera eller annars visa sig vara mer omfattande än man först trodde. Ministeriets befogenheter på grund av ärendets brådskande natur kan komma i fråga åtminstone i situationer i samband med vilka nationella resurser fördelas. Oftast torde det dock vara fråga om en störningssituation vars omfattning överskrider ett enskilt samarbetsområdes gränser eller resurser. Då är det i praktiken nödvändigt att ledningsansvaret för hanteringen av störningssituationen ligger på nationell nivå, och beslutet om överföringen av ledningsansvaret behövs snabbt. Eftersom det inte på ett uttömmande sätt är möjligt att i bestämmelserna på förhand ta hänsyn till störningssituationernas omständigheter och art, ska det även vara möjligt att ministeriet använder sina befogenheter med anledning av att hanteringen av ärendet brådskar eller av någon annan jämförbar anledning. I bestämmelsen är tröskeln för användningen av befogenheterna på dessa grunder dock tämligen hög. 

Enligt 4 mom. får närmare bestämmelser om fördelningen av kostnaderna mellan välfärdsområdena för ledning av verksamheten, ändring av verksamheten och allokering av resurser enligt 1 mom. utfärdas genom förordning av statsrådet. I princip ska det bestämmas om föreningen av kostnaderna mellan välfärdsområden i anknytning till det samarbetsavtal som avses i 36 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård. I fråga om situationer som överskrider samarbetsområdesgränserna behöver det dock föreskrivas särskilt om bemyndigandet att utfärda förordning.. I fråga om statliga ersättningar hänvisas det i 4 mom. till 52 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård. Enligt 52 § 1 mom. i den lagen kan staten medverka i utvecklandet och upprätthållandet av den riksomfattande och regionala beredskap och de riksomfattande och regionala förberedelser som behövs inom social- och hälsovården genom att till den aktör som social- och hälsovårdsministeriet har utsett och bemyndigat betala ersättning för skötseln av en särskild uppgift. När propositionen utarbetades, hade det ingåtts avtal om riksomfattande särskilda uppgifter med tre välfärdsområden. Social- och krisjouren i Vanda och Kervo välfärdsområde har utsetts till den riksomfattande aktören inom psykosocialt stöd, HUS-sammanslutningen har utsetts till aktören för nationell beredskap inom sjuk- och hälsovården och Norra Österbottens välfärdsområde ansvarar för utvecklingen och upprätthållandet av den nationella beredskapsplaneringsportalen. Därtill kan staten med stöd av 52 § 2 mom. i lagen om ordnande av social- och hälsovård medverka i hanteringen av exceptionella störningssituationer genom att finansiera verksamhet som det av särskilda skäl är ändamålsenligt att ersätta av statsmedel när välfärdsområdets eller HUS-sammanslutningens resurser inte är tillräckliga för att hantera situationen. Det är då fråga om en exceptionell situation, till exempel en storolycka, där situationen medför oskäliga kostnader för välfärdsområdet. Välfärdsområdets uppgifter omfattar organiserings- och kostnadsansvaret för social- och hälsovårdstjänsterna också i akuta och överraskande situationer, och därmed är den statliga ersättningen bara avsedd för mycket exceptionella situationer. Som exempel har i det tidigare lagberedningsmaterialet (RP 241/2020 rd, s. 728) nämnts naturkatastrofen i Sydostasien 2004, bussolyckan i Malaga 2008 samt vissa våldsdåd i skolor och läroanstalter. Den statliga ersättning som staten med stöd av denna bestämmelse betalar är behovsprövad och ska i princip inte täcka alla de kostnader som hanteringen av störningssituationen orsakar. 

I lagförslaget ingår inga separata bestämmelser om ändringssökande i social- och hälsovårdsministeriets beslut som avses i den föreslagna 50 b §. Bestämmelser om sökande av ändring i beslut som en statlig myndighet fattat finns i 60 § i den gällande lagen om ordnande av social- och hälsovård. Enligt den sker sökande av ändring i ministeriets beslut enligt bestämmelser i lagen om rättegång i förvaltningsärende. Med tanke på naturens av ministeriets beslut, har det under beredningen inte ansetts vara ändamålsenligt att ha separata bestämmelser om möjliggörandet av begäran om omprövning av ministeriets beslut. 

50 c §. Den nationella beredskapsgruppen för social- och hälsovård. Enligt förslaget ska det till lagen fogas en ny 50 c §, i vilken det föreskrivs om den nationella beredskapsgruppen för social- och hälsovård. Syftet med beredskapsgruppen är att fungera som stöd för social- och hälsovårdsministeriet vid beredningen och verkställandet av beslut som avses i 50 b §. När ministeriets beslut gäller till exempel ändringar i välfärdsområdenas verksamhet eller fördelningen av välfärdsområdenas resurser, kan man genom beredning i beredskapsgruppen trygga tillgången till aktuell information om välfärdsområdenas situation och behov vid hanteringen av störningssituationer.  

Enligt paragrafens 1 mom. tillsätter statsrådet på framställning av social- och hälsovårdsministeriet för högst fem år i sänder en nationell beredskapsgrupp för social- och hälsovård. Gruppen tillsätts för beredningen av beslut som avses i den föreslagna 50 b §. Som verksamhetsform är den föreslagna beredskapsgruppen ny, men beredningsgrupper av motsvarande slag tillsätts till exempel för beredningen av vissa beslut av statsrådet (15 § i lagen om välfärdsområden, 26 § i lagen om välfärdsområdenas finansiering). Medlemmarna i den nationella beredskapsgruppen arbetar under tjänsteansvar. 

Enligt paragrafens 1 mom. 1 punkt har beredskapsgruppen till uppgift att bedöma behovet av och de allmänna förutsättningarna för beslutsfattande vid social- och hälsovårdsministeriet som avses i 50 b § 1 mom. När förutsättningen för beslutsfattande vid social- och hälsovårdsministeriet är en lägre tröskel än nödvändighetskriteriet, är det den nationella beredskapsgruppens uttryckliga uppgift att bedöma om det överhuvudtaget finns förutsättningar för beslutsfattandet vid ministeriet. Detta innebär att den nationella beredskapsgruppens bedömning om huruvida det finns behov av och allmänna förutsättningar för beslutsfattande i en situation som inte förutsätter omedelbart beslutsfattande på det sätt som avses i det föreslagna 50 b § 3 mom. i praktiken är förutsättningen för att ministeriet överhuvudtaget kan fatta beslut på det sätt som avses i 50 b § 1 mom. 

Enligt paragrafens 1 mom. 2 punkt har beredskapsgruppen till uppgift att göra framställningar om ändring, förlängning och upphävande av beslut som social- och hälsovårdsministeriet fattar med stöd av i 50 b § 1 mom. När ministeriets beslut är tidsbundna, är det den nationella beredskapsgruppen som gör en bedömning av ändringar i dem. Den nationella beredskapsgruppen kan bedöma ändrande av ett beslut som fattats av social- och hälsovårdsministeriet även när beslutet har fattats utan beredning i den nationella beredskapsgruppen enligt 50 b § 3 mom. Social- och hälsovårdsministeriet kan dock ändra ett dylikt beslut som det fattat utan beredning i beredskapsgruppen, om de förutsättningar för detta förfarande som avses i 50 b § 3 mom. alltjämt uppfylls.  

Enligt 1 mom. 3 punkten i paragrafen har beredskapsgruppen till uppgift att göra framställningar om sådana ändringar i verksamheten och andra åtgärder som behövs för att hantera en störningssituation. Såsom det har konstaterats ovan i motiveringen till 50 b § 1 mom. kan ändring av verksamheten till exempel betyda att någon funktion läggs ned, utvidgas eller att verksamheten fysiskt överförs till en annan plats. Som annan åtgärd kan den nationella beredningsgruppen göra framställningar om till exempel det välfärdsområde till vilket ledningsansvaret för hanteringen av en störningssituation i social- och hälsovårdsministeriets beslut hänvisas. 

Enligt paragrafens 1 mom. 4 punkt har beredskapsgruppen till uppgift att utreda och göra framställningar om fördelningen mellan välfärdsområdena av resurser i anslutning till hanteringen av en störningssituation. Utredningen av välfärdsområdenas resurser avses vara en av beredskapsgruppens centrala uppgifter och i flera situationer en förutsättning för att social- och hälsovårdsministeriet kan bestämma om fördelningen av resurser mellan välfärdsområden eller om fördelningen av nationella resurser till välfärdsområden. Ett av de väsentligaste syftena med beredningsgruppsstrukturen är att erbjuda beslutsfattaren på nationell nivå detaljerad och uppdaterad lägesinformation om välfärdsområdenas resurser och behoven i anknytning till dem. Enligt bestämmelsen ska den nationella beredskapsgruppen också göra framställningar om en ändamålsenlig fördelning av resurser mellan välfärdsområden. Såsom det har konstaterats ovan kan resurser i social- och hälsovårdsministeriets beslut också fördelas över samarbetsområdesgränser. 

Enligt paragrafens 1 mom. 5 punkt har beredskapsgruppen till uppgift att vid behov lägga fram förslag om fördelningen mellan välfärdsområdena av nationella resurser. I praktiken är det fråga om resurser vars fördelning i princip är beroende av någon statlig myndighetens prövning. Den nationella beredskapsgruppen ska därmed göra framställningar i anknytning till denna punkt närmast på en statlig myndighets initiativ. Bestämmelsen kan bli tillämplig till exempel i en situation där förnödenheter delas ut från statens säkerhetslager till välfärdsområden. Vid fördelningen ska de principer för fördelningen av resurser som ifrågavarande statliga myndigheter bestämt beaktas. Principerna kan till exempel ha anknytning till fördelningen av resurser i förhållande till antalet invånare eller basera sig på behovet genom objektivt beaktande av behovet i olika områden. Genom förslaget tryggas till exempel fördelningen av specialiserat kunnande inom hälso- och sjukvården, utjämnandet av patientplatser i överbelastningssituationer, fördelningen av nationellt skaffade vaccin eller nationellt material i statens säkerhetslager till välfärdsområdena och samarbetsområdena på ett ändamålsenligt sätt. Denna punkt i momentet har nära samband med utredningen av välfärdsområdenas resurser och de slutsatser som dras ur den, som avses i 4 punkten i momentet. 

Enligt paragrafens 1 mom. 6 punkt har beredskapsgruppen till uppgift att lägga fram förslag om ett eller flera välfärdsområden som svarar för verkställigheten av ett beslut. Eftersom beredskapsgruppen i samband med beredningen av sina förslag även för övrigt är väl insatt i frågor i anknytning till hanteringen av störningssituationen i fråga, är det naturligt att beredskapsgruppen också lägger fram ett förslag om ett eller flera välfärdsområden som svarar för verkställigheten av ett beslut. 

Enligt paragrafens 2 mom. ska ordförande och vice ordförande för beredskapsgruppen vara tjänstemän vid social- och hälsovårdsministeriet. Enligt paragrafens 2 mom. 1 punkt ska till beredskapsgruppen utses en företrädare för finansministeriet. Enligt 2 mom. 2 punkten ska till beredskapsgruppen utses en företrädare för varje välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus. Därtill ska till beredskapsgruppen enligt 2 mom. 3 punkten höra en företrädare för Helsingfors stad och enligt 4 punkten en företrädare för HUS-sammanslutningen. Enligt 5 punkten ska till beredskapsgruppen också höra en företrädare för ett välfärdsområde som inte är huvudmän för ett universitetssjukhus. Där är ändamålsenligt att den ledamot som representerar ett annat välfärdsområde ska bytas ut efter varje mandatperiod för beredskapsgruppen. Det finns dock skäl att låta välfärdsområdena avgöra detta och inte föreskriva om detta separat. Enligt förslaget ska det i den nationella beredskapsgruppen finnas sammanlagt 10 ledamöter inklusive ordförandena. 

Enligt paragrafens 3 mom. ska det för varje ledamot i beredskapsgruppen utnämnas ett tillräckligt antal personliga ersättare. Syftet med regleringen är att i beredskapsgruppens verksamhet ska från välfärdsområden som är huvudmän för universitetssjukhus, Helsingfors stad samt HUS-sammanslutningen delta den tjänsteinnehavare som på basis av den inom området överenskomna ersättarkedjan vid varje tidpunkt är den i 50 a § 2 och 3 mom. avsedda tjänsteinnehavaren. Därför ska alla ställföreträdare i tillsättningsbeslutet utses till ersättare, och vid behov ska beredskapsgruppens sammansättning ändras, när det sker förändringar i tjänsteinnehavare som har rätt att använda befogenheterna och i deras ersättare. Genom förslaget vill man se till att alla medlemmar samt den expertis som behövs för den nationella beredskapsgruppens arbete är tillgängliga för den nationella beredskapsgruppen även i situationer i vilka en del av de tjänsteinnehavare som är utsedda till ordinarie ledamöter är förhindrade. 

Enligt paragrafens 3 mom. ska de ledamöter i beredskapsgruppen som avses i 2 mom. 2–4 punkten vara tjänsteinnehavare som avses i 50 a § 2 och 3 mom. Syftet med förslaget är att se till att de tjänsteinnehavare som utses till den nationella beredskapsgruppen har tillräckligt med sådan erfarenhet och sakkunskap som uppgiften förutsätter samt tillräckliga befogenheter i störningssituationer och under undantagsförhållanden inom social- och hälsovården. Ledamöterna i den nationella beredskapsgruppen ska utses enligt organisation. Syftet med den nationella beredskapsgruppen är att samla bästa möjliga erfarenhet och omfattande sakkännedom inom servicesystemet för social- och hälsovården samt beredskap och förberedelser. Ledamöterna i den nationella beredskapsgruppen ska främja det nationella intresset med sin expertis och inte representera sitt eget område eller sin hemorganisation. Social- och hälsovårdens förvaltningsområde är brett, och i störningssituationer samt under undantagsförhållanden ska man kunna bedöma situationens inverkan och de nödvändiga åtgärderna inom hela förvaltningsområdet. Covid-19-pandemin visade att frågor inom såväl den specialiserade sjukvården som inom primärhälsovården och socialvården ska beaktas. En verksamhetsmodell av motsvarande slag har konstaterats fungera väl tidigare när syftet har varit att på nationell nivå skapa en bred representation av synpunkter från olika aktörer som ansvarar för ordnandet av social- och hälsovården och trygga gruppens funktionsförmåga i störningssituationer och under undantagsförhållanden. 

Enligt paragrafens 3 mom. fjärde meningen tillämpas bestämmelserna i 4 a § i lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män (609/1986) inte på den nationella beredskapsgruppens sammansättning. Detta beror för det första på förutsättningen i anknytning till 2 mom. 2–4 punkten i paragrafen, som innebär att enbart tjänsteinnehavare som avses i 50 a § i förslaget kan utses till beredskapsgruppen som ledamot eller ersättare. Detta innebär enligt den föreslagna 50 a § att det i praktiken i varje sådant område som avses i 2–4 punkten bara finns som alternativ några få tjänsteinnehavare som i förvaltningsstadgan getts exceptionella befogenheter i störningssituationer under normala förhållanden och under undantagsförhållanden. Dessutom kan förutsättningen om företrädarnas sakkunskap i enlighet med paragrafens 3 mom. tillsammans med bestämmelsen i 50 a § om de personer bland vilka valet ska göras i vissa situationer vara besvärliga att samordna med kvotbestämmelsen i lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män. 

Enligt paragrafens 3 mom. sista meningen fattas beslut om ändringar i beredskapsgruppens sammansättning under beredskapsgruppens mandattid av social- och hälsovårdsministeriet. När beredskapsgruppens mandatperiod är högst fem år, kan man anta att det under den här tiden sker flera ändringar i sammansättningen. Det kan inte anses vara ändamålsenligt att statsrådet fattar beslut om dylika ändringar. Det att ministeriet beslutar om ändringar i sammansättningen är gängse praxis till exempel när det gäller delegationer som statsrådet utsett. 

Vid den nationella beredskapsgruppens sammanträden förutsätts ingen fysisk närvaro, om det är möjligt att försäkra sig om att mötets informationssäkerhet kan tryggas med till exempel den offentliga förvaltningens säkerhetsnätverksamhet. Detta är nödvändigt med tanke på beredskapsgruppens verksamhet, eftersom ledamöterna är tjänsteinnehavare som även ansvarar för åtgärder i anknytning till hanteringen av en störningssituation inom sitt område. Dessutom är det i vissa situationer möjligt att den nationella beredningsgruppen måste sammankallas på väldigt kort varsel. Syftet med distansdeltagandet är att se till att den nationella beredskapsgruppen kan sammanträda och göra förslag även då tidtabellen är exceptionellt brådskande och i särskild betydelsefulla störningssituationer, i vilka det inte nödvändigtvis är möjligt att på kort varsel få alla företrädare i den nationella beredskapsgruppen med på ett fysiskt möte.  

Enligt paragrafens 4 mom. samarbetar den nationella beredskapsgruppen med de behöriga myndigheterna med koppling till hanteringen av störningssituationen. Med förslaget tryggas smidigt samarbete, gemensam beredskapsplanering och riskbedömning samt dubbelriktad men nationellt samordnad hjälp mellan till exempel kommunerna, försvarsmakten, Gränsbevakningsväsendet, polisen, FPA och andra myndighetsaktörer. I vissa fall kan det också vara fråga om en behörig myndighet i en annan stat med vilken det är nödvändigt att utföra uppgifter i anknytning till beredskap, förberedelser eller en störningssituation under normala förhållanden eller under undantagsförhållanden. Den nationella beredningsgruppen kan kalla permanenta eller tillfälliga sakkunniga som stöd för hanteringen av gruppens uppgifter. I bestämmelsen ingår också en informativ bestämmelse om att den nationella beredskapsgruppen i den mån det är möjligt också ska höra andra aktörer med koppling till hanteringen av störningssituationen. Bestämmelsen omfattar på ett brett sätt eventuella aktörer i den privata sektorn och tredje sektorn med koppling till hanteringen av störningssituationer, till exempel Finlands Röda Kors. Vid hanteringen av störningssituationer ska även privata tjänsteleverantörer som välfärdsområden anlitar och deras företrädare höras. 

51 §. Beredskapen i samarbetsområdena för social- och hälsovården. Till 2 mom. i paragrafen, som gäller uppgifterna för beredskapscentret för social- och hälsovården, föreslås en ny 5 punkt, enligt vilken beredskapscentret har till uppgift att inom sitt samarbetsområde styra beredskapsplaneringen för social- och hälsovården i enlighet med riksomfattande enhetliga principer som avses i 1 mom. Genom förslaget stärks beredskapscentrets roll i beredskapsplaneringen för social- och hälsovården och i dess styrning. I praktiken har beredskapscentren redan nu utfört styrningsskyldigheten av ett välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus inom beredskapsplaneringen enligt den nuvarande lagstiftningen.  

8  Bestämmelser på lägre nivå än lag

Den föreslagna lagen innehåller ett bemyndigande att utfärda förordning. I 50 b § föreskrivs det om den nationella ledningen i störningssituationer och under undantagsförhållanden inom social- och hälsovården. Enligt 4 mom. närmare bestämmelser om fördelningen av kostnaderna mellan välfärdsområdena för ledning av verksamheten, ändring av verksamheten och allokering av resurser enligt paragrafens 1 mom. utfärdas genom förordning av statsrådet. Då man i samarbetsavtalen mellan välfärdsområdena kommer överens om kostnadsfördelningen för fördelningen av resurserna inom varje samarbetsområde, är användningsområdet för bemyndigandet att utfärda förordning som nu avses närmast situationer där resurserna fördelas över samarbetsområdesgränserna på basis av social- och hälsovårdsministeriets beslut. 

9  Ikraftträdande

Lagen föreslås träda i kraft våren 2025. 

I lagen föreslås vissa övergångsbestämmelser.  

Den nationella beredskapsgrupp för social- och hälsovård som avses i 50 b § ska tillsättas inom två månader från ikraftträdandet av denna lag. Eftersom välfärdsområdena enligt övergångsbestämmelsen har nio månader på sig att uppdatera bestämmelserna i förvaltningsstadgan, kan den nationella beredskapsgruppen första gången tillsättas så att alla ledamöter som utses inte nödvändigtvis är sådana tjänsteinnehavare som anges i förvaltningsstadgan på det sätt som avses i 50 a § 2 och 3 mom. 

I 50 a § i lagförslaget finns flera bestämmelser som ska beaktas separat i samarbetsavtalen mellan välfärdsområdena inom respektive samarbetsområde för social- och hälsovården. Enligt övergångsbestämmelsen ska samarbetsavtalen mellan välfärdsområdena bringas i överensstämmelse med denna lag inom nio månader från ikraftträdandet av lagen. 

Flera bestämmelser i lagförslaget leder till att välfärdsområdenas förvaltningsstadga måste ändras. Ändringarna gäller i huvudsak förvaltningsstadgarna för de välfärdsområden som är huvudmän för ett universitetssjukhus samt HUS-sammanslutningen och Helsingfors stad. Också andra välfärdsområden bör dock bedöma om till exempel bestämmelserna om användning av de befogenheter som avses i 50 a § för tydlighetens skull även bör finnas i förvaltningsstadgarna för dessa områden. Enligt den föreslagna övergångsbestämmelsen ska varje välfärdsområdes förvaltningsstadga bringas i överensstämmelse med detta lagförslag inom sex månader från ikraftträdandet av lagen. 

10  Verkställighet och uppföljning

Samarbetet mellan välfärdsområdena har under året 2023 och i början av 2024 intensifierats när det gäller beredningen av samarbetsavtalen enligt lagen om ordnande av social- och hälsovård. Samarbetet mellan välfärdsområden som är huvudmän för universitetssjukhus och HUS-sammanslutningen gällande beredskap har också förstärkts under ledning av social- och hälsovårdsministeriets beredskapsenhet efter att beredskapscentren den 1 januari 2023 inledde sin verksamhet. Syftet är att i fråga om socialvård och primärhälsovård stärka samarbetet och kunnandet i beredskapsrelaterade uppgifter under nationell ledning under 2024. Verkställandet av de föreslagna ändringarna kan beredas mot slutet av 2024 innan lagen träder i kraft, i vilket fall exceptionellt korta övergångsperioder är motiverade. Social- och hälsovårdsministeriet har gott om tidigare erfarenhet om lednings- och styrgruppsarbete på nationell nivå. Social- och hälsovårdsministeriet är i beredskap att starta arbetet av den ledningsgruppen för beredskap inom social- och hälsovården omedelbart efter att de åtgärder som behövs för dess grundande har vidtagits av välfärdsområdena. Funktionen av den föreslagna lagens bestämmelser granskas regelbundet, i synnerhet om det förekommer allvarliga nationella eller internationella störningssituationer i anknytning till social- och hälsovården. Dessutom bedöms bestämmelsernas funktion som en del av beredskapslagens totalreform och utvecklingen av innehållslagstiftningen för social- och hälsovården enligt den nationella servicereformen.  

11  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Enligt 19 § 1 mom. har alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv rätt till oundgänglig försörjning och omsorg. I 19 § 3 mom. i grundlagen föreskrivs att det allmänna ska, enligt vad som närmare bestäms genom lag, tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälso- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa. Bestämmelsen har en nära koppling till rätten till liv som tryggas i 7 § i grundlagen. Med oundgänglig försörjning och omsorg avses sådan inkomstnivå och service som tryggar förutsättningarna till ett människovärdigt liv. Till ett sådant stöd hör t.ex. att se till att den stödbehövande får den föda och har möjlighet till sådant boende som är en förutsättning för att hälsan och livskraften ska bevaras. (RP 309/1993 rd, s. 73). När det gäller ordnandet av social- och hälsovård medför bestämmelsen en skyldighet för det allmänna att trygga nödvändiga social- och hälsovårdstjänster i hela landet även i störningssituationer och undantagsförhållanden. Målet med det aktuella lagförslaget är att skapa bättre förutsättningar för detta än för närvarande.  

Människors rätt till hälsa och välfärd samt rätt till hälso- och sjukvårdstjänster har som en mänsklig rättighet erkänts i flera konventioner om mänskliga rättigheter som är bindande för Finland. De viktigaste av dessa är den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (FördrS 6/1976, ESK-konventionen) som ingåtts inom ramen för FN. Enligt artikel 2.1 förpliktar sig varje konventionsstat att vidta åtgärder för att uppnå syftet med konventionen. Artikel 4 i konventionen innehåller förutsättningar med stöd av vilka de i konventionen tillförsäkrade rättigheterna kan begränsas. En konventionsstat kan endast underkasta dessa rättigheter sådana begränsningar som är angivna i lag och då enbart i den utsträckning detta är förenligt med rättigheternas natur samt uteslutande i syfte att främja det allmänna välståndet i ett demokratiskt samhälle. Även om någon rättighet begränsas, ska de minimiskyldigheter som följer av rättigheten alltid respekteras. En konventionsstat får under inga omständigheter berättiga ett underlåtande att fullgöra sina minimiskyldigheter och får inte avvika från dessa skyldigheter. 

Enligt artikel 6 i FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (FördrS 8/1976, MP-konventionen) har varje människa en inneboende rätt till livet och denna rättighet ska skyddas genom lag. Efterlevnaden av MP-konventionen övervakas av FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, som 2019 utarbetade en allmän rekommendation om tolkningen av rätten till liv, som erkänns som en mänsklig rättighet i konventionen. Enligt rekommendationen innebär rätten till liv att staterna aktivt ska vidta lämpliga åtgärder för att åtgärda sådana allmänna missförhållanden i samhället som kan orsaka direkta hot mot liv eller hindrar personer från att med värdighet åtnjuta sin rätt till liv. Enligt rekommendationen innebär detta att staterna ska se till att alla utan dröjsmål har tillgång till sådana förnödenheter och tjänster som är nödvändiga för deras liv. Med nödvändiga tjänster avses enligt rekommendationen bland annat nödvändiga hälso- och sjukvårdstjänster i fråga om vilka bristfällighet kan orsaka fara för en persons liv. (CCPR/C/GC/36, punkt 26.) 

I del I punkt 11 i Europarådets reviderade europeiska sociala stadga (FördrS 78–80/2002) har konventionsstaterna åtagit sig att eftersträva förhållanden där var och en har rätt att åtnjuta alla åtgärder som kan bidra till att ge bästa möjliga hälsotillstånd. I artikel 11 i del II i stadgan fastställs rätten till bästa möjliga hälsotillstånd och rätten till hälso- och sjukvård. I artikel 13 i del II i stadgan föreskrivs det om rätten till social och medicinsk hjälp. Artikel 14 i stadgan gäller rätten till sociala tjänster och artikel 16 och 17 om familjens samt barnens och ungas rätt till socialt, rättsligt och ekonomiskt skydd. 

Dessutom har till exempel FN:s konvention om barnets rättigheter (FördrS 59–60/1991), som är bindande för Finland, erkänt bland annat rätten till bästa möjliga hälsotillstånd och tryggande hälso- och sjukvårdstjänster som en mänsklig rättighet.  

Genom att stärka samarbetet mellan välfärdsområdena och förtydliga ledningsansvaret för hanteringen av störningssituationer och undantagsförhållanden svarar man också bättre än tidigare på de krav som internationella konventioner om mänskliga rättigheter ställer på Finland. 

I 22 § i grundlagen förpliktas det allmänna att se till att de grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses i praktiken. För social- och hälsovårdens del avses med det allmänna både staten och välfärdsområdena. Det allmänna ska aktivt skapa faktiska förutsättningar för att de grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses. Staten ska genom lagstiftningsåtgärder, en ändamålsenlig finansiering och fördelning av resurserna samt genom organisering av verksamheten se till att tillräckliga social- och hälsotjänster blir tryggade. Den finansiering och de resurser som verksamheten kräver utgörs nu i huvudsak av finansiering med allmän täckning som staten beviljar välfärdsområdena.  

Propositionen innehåller bestämmelser om samarbetet mellan välfärdsområdena i ett samarbetsområde, om samarbetet mellan samarbetsområdena samt om samarbetet mellan samarbetsområdena och staten. Genom samarbetet garanteras att välfärdsområdena kan ansvara för sina lagstadgade uppgifter även i störningssituationer under normala förhållanden och under undantagsförhållanden.  

Social- och hälsovårdstjänsternas kvalitet och tillräcklighet ska granskas med tanke på hela systemet för grundläggande fri- och rättigheter, såsom med tanke på jämlikhet och förbud mot diskriminering (RP 309/1993 rd, s. 71). De föreslagna bestämmelserna tryggar enhetliga verksamhetssätt i hela landet. På det här sättet förbättras invånarnas jämlikhet regionalt, och tillgången till nödvändiga och brådskande tjänster och hjälp tryggas även under exceptionella förhållanden. Som ett sätt att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna enligt 19 § 3 mom. i grundlagen har det godkänts en arbetsfördelning av tjänster inom social- och hälsovård och deras samlande i större enheter, om detta är nödvändigt för att trygga specialiserat kunnande och därmed klientsäkerhet och tjänsternas kvalitet. Regionalt enhetlig beredskap i störningssituationer och under undantagsförhållanden inom social- och hälsovården förutsätter specialkunskaper i flera områden för att det ska vara möjligt att uppnå och upprätthålla tillräcklig skicklighet och kunskap i anknytning till beredskap och förberedelser. På det här sättet tryggas även, på det sätt som förutsätts i 22 § i grundlagen, att de grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses jämlikt i olika delar av landet. 

Enligt 17 § i grundlagen är Finlands nationalspråk finska och svenska, och genom bestämmelsen tryggas de språkliga rättigheterna. Enligt 6 § i grundlagen är alla lika inför lagen och ingen får utan godtagbart skäl särbehandlas till exempel på grund av språk. Bägge bestämmelserna visar lagstiftarens vilja att trygga nationalspråkens jämlikhet i verkligheten. Den viktigaste lagen som gäller användning av nationalspråken är språklagen, men det föreskrivs om språkliga rättigheter även i lagen om ordnande av social- och hälsovård samt till exempel i hälso- och sjukvårdslagen, lagen om patientens ställning och rättigheter samt i lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården. De föreslagna ändringarna som ska stärka samarbetet mellan välfärdsområdena och en ändamålsenlig användning av resurserna över välfärdsområdenas gränser vid behov, kan även antas främja de språkliga rättigheterna och jämlikheten mellan olika språkliga minoriteter och språkgrupper. 

Enligt 121 § 1 mom. i grundlagen är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyre för kommunens invånare. Enligt 121 § 2 mom. utfärdas bestämmelser om de uppgifter som åläggs kommunerna genom lag. Enligt 121 § 4 mom. bestäms om självstyre på större förvaltningsområde än kommuner genom lag. Ett välfärdsområde är ett offentligrättsligt samfund som har självstyre inom sitt område på det sätt som föreskrivs i lagen om välfärdsområden. Grundlagsutskottet har betonat att de nödvändiga baselementen för självstyrelse i områden större än kommuner är att självstyrelsen har en demokratisk grund, att besluten fattas demokratiskt och att det finns en laglig grund för landskapets uppgifter och förvaltning (GrUU 17/2021 rd och 26/2017 rd). 

Finland har ratificerat Europarådets stadga om lokalt självstyre (FördrS 66/1991) där de viktigaste egenskaperna i fråga om lokalt självstyrelse definieras. Enligt artikel 3 i stadgan innebär lokalt självstyre de lokala myndigheternas rätt och behörighet att med stöd av lagen reglera och sköta en betydande del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i lokalbefolkningens intresse. Denna rätt utövas av de fullmäktige eller möten vars ledamöter har valts genom sluten omröstning genom fria direkta val i enlighet med principen om lika och allmän rösträtt och som kan ha verkställande organ som är ansvariga inför dem. 

Propositionen innehåller bestämmelser som är av betydelse för välfärdsområdenas självstyrelse och för Helsingfors stads del också med tanke på den kommunala självstyrelsen. Det samarbete inom varje samarbetsområde för social- och hälsovården som ingår i samarbetsavtalet för välfärdsområdena, regleringen av den nationella beredskapsgruppen inom social- och hälsovården samt den beslutanderätt som i vissa situationer föreslås för social- och hälsovårdsministeriet när det gäller den nationella ledningen av störningssituationer och undantagsförhållanden som ingår i förslaget är av betydelse med tanke på välfärdsområdets självstyrelse.  

I propositionen föreslås det att välfärdsområdena i varje samarbetsområde ska komma överens om frågor som gäller beredskap i det samarbetsavtal mellan välfärdsområdena som avses i 36 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård. Samarbetsavtalet ska till exempel avtala om verksamhetspraxis, såsom gemensamma nivåer för reglering av beredskapen och larmarrangemang samt till exempel om arrangemang i fråga om hanteringen av störningssituationer, såsom principerna för fördelning av resurser mellan välfärdsområdena. I vissa situationer kan de tjänsteinnehavare som anges i förvaltningsstadgan för det välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus utöva behörighet för alla välfärdsområden på det sätt som överenskommits i samarbetsavtalet mellan välfärdsområdena och bestämts i förvaltningsstadgan för välfärdsområdena i området. 

Bakgrunden till de ovan beskrivna förslagen är alltså de beslut som fattats i enskilda välfärdsområden inom ramen för självstyrelsen. Ur välfärdsområdets synvinkel kan förslagen särskilt i fråga om behörigheten att fördela resurser och leda verksamheten anses vara relativt betydande med tanke på välfärdsområdets självstyrelse, eftersom det föreslagna förfarandet med författningsbaserat avtal kan tolkas som obligatoriskt samarbete mellan välfärdsområdena. Som utgångspunkt för förslaget har dock den demokratiska styrningen av välfärdsområdena beaktats så att utövandet av behörigheten grundar sig på samarbetsavtalet och på de förvaltningsbestämmelser som godkänns i välfärdsområdesfullmäktige i varje välfärdsområde inom samarbetsområdet. Eftersom välfärdsområdena inom samarbetsområdet för det första kommer överens om de störningssituationer som utövandet av behörigheten kan hänföra sig till och för det andra om den tröskel över vilken behörigheten kan utövas, föreslås det inte i propositionen att till exempel kravet på nödvändighet som bedöms utifrån uppfylls som grund för utövandet av behörigheten. Eftersom välfärdsområdena i de olika samarbetsområdena är olika är det mer ändamålsenligt att välfärdsområdena avtalar om saken. 

Genom de föreslagna bestämmelserna stärks enhetligheten i verksamheten i de välfärdsområden som hör till samma samarbetsområde samt möjligheterna att stödja sig på stödet från andra välfärdsområden i området när de egna resurserna visar sig otillräckliga i störningssituationer under normala förhållanden och under undantagsförhållanden. Genom den föreslagna lagstiftningen tryggas social- och hälsovårdstjänsterna för invånarna i välfärdsområdena även under förhållanden som avviker från det normala och jämlikheten mellan invånarna ökas genom att säkerställa att alla välfärdsområden i samarbetsområdet har enhetliga grunder och förfaranden för att hantera störningssituationer och undantagsförhållanden. 

Enligt förslaget kan social- och hälsovårdsministeriet i störningssituationer under normala förhållanden och under undantagsförhållanden fatta beslut om ledningen av välfärdsområdets social- och hälsovårdsverksamhet och om ändring av verksamheten samt om fördelningen av resurserna mellan välfärdsområdena eller samarbetsområdena, om beslutet behövs för att resurserna ska kunna användas på ett ändamålsenligt sätt, för att trygga ordnandet av tjänsterna eller för att samordna verksamheten. Social- och hälsovårdsministeriets behörighet utvidgas något jämfört med nuläget i och med förslaget. Med tanke på välfärdsområdenas självstyrelse kan detta dock inte betraktas som ett väsentligt mer omfattande ingripande i välfärdsområdenas självstyrelse än vad som är möjligt redan inom ramen för 51 § 6 mom. i den gällande lagen om ordnande av social- och hälsovård. Med stöd av nämnda lagrum kan social- och hälsovårdsministeriet i störningssituationer som gäller två eller flera välfärdsområden eller HUS-sammanslutningen och ett eller flera välfärdsområden förordna ett av dessa välfärdsområden eller HUS-sammanslutningen, då störningssituationen gäller den, att leda och samordna situationen inom social- och hälsovården, och särskilt i betydande störningssituationer kan social- och hälsovårdsministeriet överta ansvaret för ledningen och samordningen av social- och hälsovården. 

Enligt 121 § 4 mom. bestäms om självstyre på större förvaltningsområde än kommuner genom lag. Genom bestämmelsen uttrycks möjligheten att ordna större självstyrande områden än kommuner i enlighet med principerna för självstyre (RP 1/1998 rd, s. 176/II). Grundlagsutskottet har konstaterat att 121 § 1 mom. i grundlagen tillsammans med 121 § 4 mom. i grundlagen bildar en helhet (GrUU 17/2021 rd, s 6, GrUU 20/2013 rd, s. 9/II). Enligt grundlagsutskottet kan det av 121 § 4 mom. i grundlagen eller dess förarbeten inte utläsas likadana krav för landskapens självstyrelse som det i grundlagens 121 § 1–3 mom. ställs för självstyrelsen för kommunens invånare (GrUU 17/2021 rd, s 6, GrUU 26/2017 rd, s. 21). Enligt grundlagsutskottet kan grundlagstiftaren inte anses ha avsett att självstyrelsen i områden som är större än kommuner ska vara likadan som självstyrelsen för kommunens invånare som har långa historiska traditioner och uttryckliga bestämmelser om särskilda konstitutionella garantier (GrUU 17/2021 rd, s 6, GrUU 26/2017 rd, s. 21).  

Enligt artikel 4.3 i Europarådets stadga om lokalt självstyre ska offentliga uppgifter i allmänhet i första hand skötas av de myndigheter som står närmast medborgaren. När en uppgift anförtros en annan myndighet ska uppgiftens omfattning och karaktär samt effektivitets- och lönsamhetskrav beaktas. De lokala myndigheternas befogenheter ska i allmänhet vara fullständiga och obegränsade. Central- eller regionförvaltningsmyndigheten får inte försvaga eller begränsa dem om inte något annat föreskrivs i lag. Genom den föreslagna lagen ges social- och hälsovårdsministeriet i vissa situationer rätt att ta ledningsansvaret nationellt i störningssituationer och under undantagsförhållanden inom social- och hälsovården. Det är fråga om situationer där det med beaktande av uppgiftens omfattning och karaktär kan bedömas att tryggandet av social- och hälsovårdstjänsternas verksamhet kräver att ministeriet fattar beslut på nationell nivå.  

Den föreslagna lagstiftningen gör det inte möjligt att avvika från de lagstadgade kraven på skötseln av uppgifter i störningssituationer under normala förhållanden. De föreslagna bestämmelserna som möjliggör avvikelse från den normala behörigheten kan alltså tillämpas vid störningssituationer under normala förhållanden endast inom de gränser som den uppgiftsspecifika lagstiftning som gäller vid tidpunkten i fråga möjliggör. Klienter och patienter ska med andra ord ha rätt till tjänster på normalt sätt, och vid ordnandet av tjänsterna iakttas till exempel de maximitider som föreskrivs för tillhandahållandet av tjänsterna. Det är inte heller möjligt att bestämma att enskilda verksamhetsenheters verksamhet ska utvidgas eller ändras på annat sätt. De föreslagna behörighetsbestämmelserna har inte heller några konsekvenser för anställningsvillkoren för anställda inom social- och hälsovården. De föreslagna bestämmelserna står därför inte i strid med det allmännas skyldighet enligt 19 § 3 mom. i grundlagen. Det är en annan sak att man under undantagsförhållanden kan ta i bruk befogenheter enligt beredskapslagen med stöd av vilka man kan ingripa i tjänsternas innehåll och sättet att ordna dem.  

De föreslagna bestämmelserna är också av betydelse med tanke på finansieringen av välfärdsområdenas och Helsingfors stads verksamhet och finansieringsprincipen. Propositionen har utarbetats så att man i situationer där resurser överförs mellan välfärdsområdena också ska komma överens om kostnadsfördelningen i anslutning till detta i välfärdsområdenas samarbetsavtal. Det föreslagna förfarandet medför alltså inga ekonomiska förluster för välfärdsområdena. 

Människors sociala rättigheter och rätt till hälsa och liv har tryggats som en grundläggande rättighet både i Finlands grundlag och i flera internationella konventioner om mänskliga rättigheter. I olika störningssituationer under normala förhållanden och i synnerhet under undantagsförhållanden finns det risk för att dessa rättigheter inte tillgodoses.  

Vid bedömningen av förhållandet mellan de föreslagna bestämmelserna och det allmännas skyldighet enligt 19 § 3 mom. i grundlagen att tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälso- och sjukvårdstjänster och välfärdsområdenas självstyrelse enligt 129 § 4 mom. i grundlagen, ska det anses att det allmännas skyldighet att skydda människornas viktigaste grundläggande fri- och rättigheter är en skyldighet för vars genomförande den lokala självstyrelsen kan begränsas. Överföringen av beslutanderätten till social- och hälsovårdsministeriet är enligt propositionen temporär och hänför sig till särskilda omständigheter där social- och hälsovårdens verksamhet ska säkerställas på nationell nivå. Ministeriets behörighet är också tidsbegränsad i lagen. 

Med stöd av vad som anförts ovan anses det att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Eftersom det i propositionen i synnerhet i fråga om samarbetet mellan välfärdsområdena (50 a §) och ministeriets styrning av välfärdsområdena (50 b och c §) delvis är fråga om en ny typ av reglering i förhållande till välfärdsområdenas självstyrelse (121 § i grundlagen), anser regeringen det dock nödvändigt att grundlagsutskottets utlåtande inhämtas i frågan.