1
Lagförslag
1.1
Lagen om temporär begränsning av vissa av kommunernas och samkommunernas rättshandlingar inom social- och hälsovården
3 §. Avtal med privata tjänsteproducenter samt avtal om hyres- eller annan nyttjanderätt till byggnader och lokaler. I paragrafen föreskrivs det om förutsättningarna för när det i ett avtal om utläggning som ingås av en kommun eller samkommun ska inkluderas ett uppsägningsvillkor enligt vilket landskapet kan säga upp avtalet utan att uppsägningen medför ersättningsskyldighet för landskapet.
I 1 mom. finns det bestämmelser om när lagen tillämpas på de avtal som ingåtts och när landskapet kan säga upp ett avtal som avses i lagen. Det föreslås att momentet ändras så att det ska tillämpas på avtal som ingås efter ikraftträdandet av lagen och som är i kraft efter 2020. Enligt den gällande lagen gäller momentet avtal som är i kraft efter 2019. Landskapet har enligt förslaget rätt att säga upp avtalet under år 2021 eller 2022, och enligt den gällande lagen bör avtalet sägas upp under år 2020 eller 2021. Om landskapet inte säger upp avtalet inom den tidsfrist som anges i lagen är avtalet i kraft till utgången av avtalsperioden.
I 3 § 2 mom. anges närmare grunder för när det i ett avtal om utläggning ska tas in ett uppsägningsvillkor enligt 1 mom. Enligt förslaget ändras momentet så att omnämnandet av att avtalet fortsätter att gälla efter år 2020 stryks. Strykningen föreslås eftersom det i den gällande lagen föreskrivs om samma sak i 1 mom. i samma paragraf. I den gällande lagen är årtalen olika i 1 och 2 mom., vilket leder till oklarheter i tolkningen. Enligt förslaget föreskrivs det i fortsättningen om saken endast i 1 mom. på det sätt som beskrivits ovan. Bestämmelsens ursprungliga syfte bibehålls, nämligen att skyldigheten gäller avtal som är i kraft när landskapen inleder sin verksamhet.
7 §. Ikraftträdande. Lagen gäller för viss tid. I paragrafen föreskrivs det om lagens ikraftträdande och om när dess giltighetstid upphör. Det föreslås att lagen ska vara i kraft till utgången av 2022. Den gällande lagen är i kraft till utgången av 2020. Det föreslås att lagens giltighetstid förlängs med två år, eftersom landskapet enligt 3 § 2 mom. kan säga upp avtalet 2021 eller 2022 och det i 3 § 4 mom. föreskrivs om skyldigheter i fråga om uppsägningsförfarandet för den part som säger upp avtalet. Lagen bör således vara i kraft till utgången av 2022.
1.2
Lagen om tillämpning av vissa förpliktelser enligt lagen om en kommun- och servicestrukturreform
1 §. Förlängd tillämpning av samarbetsförpliktelsen. Genom paragrafen har tillämpningen av 5, 5 a och 5 b § i Paras-ramlagen samt giltighetstiden för de samarbetsförpliktelser som statsrådet ålagt med stöd av 5 a § eller 15 § 2 mom. i den lagen förlängts till utgången av 2019. Statsrådets behörighet enligt 15 § 2 mom. i ramlagen har dessutom förlängts till utgången av 2019 genom paragrafen.
Enligt förslaget ska giltighetstiden för bestämmelserna i 1 och 2 mom. i paragrafen förlängas med ett år till utgången av 2020.
2 §. Ikraftträdande. Det föreslås att bestämmelserna i paragrafen om lagens ikraftträdande ändras så att lagen är i kraft till utgången av 2020.
3
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
I 19 § 1 mom. i grundlagen tryggas rätten till oundgänglig försörjning och omsorg. Den omsorg som avses i bestämmelsen avser social- och hälsovårdstjänster. Det allmännas skyldighet enligt 19 § 3 mom. i grundlagen att tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa har i huvudsak fullgjorts så att kommunerna genom lagstiftning har ålagts att ombesörja dessa tjänster och uppgifter.
Enligt 22 § i grundlagen ska det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses.
I samband med beredningen av social- och hälsovårdsreformen har det i flera repriser konstaterats att social- och hälsovårdstjänsterna tillhandahålls på olika villkor både regionalt sett och med tanke på olika befolkningsgrupper. En central orsak till detta är att servicestrukturen är splittrad och till många delar svag. Det mest centrala syftet med social- och hälsovårdsreformen är att åtgärda denna olägenhet och säkerställa lika tillgång till service. Ett syfte med de föreslagna lagarna är att trygga genomförandet av detta mål och förhindra att uppnåendet av målen fördröjs. I kommunernas och samkommunernas verksamhet kan man skönja strävanden efter att bevara det nuvarande läget för den egna kommunens del eller binda mera betydande resurser än för närvarande till det egna området. Lagstiftaren är i denna situation enligt 19 och 22 § i grundlagen skyldig att ingripa i de av kommunernas och samkommunernas åtgärder som orsakar väsentliga hinder för att reformens mål ska kunna uppnås.
Förlängningen av giltighetstiden för de begränsningar som föreslås i propositionen är i sig betydande åtgärd, men begränsningarna baserar sig på ett vägande samhälleligt behov av att tillhandahålla de tjänster som avses i 19 § i grundlagen likvärdigt och på ett kostnadseffektivt sätt. Med avseende på målen för social- och hälsovårdsreformen är det viktigt att det inte längre i denna fas i fråga om ordnandet av social- och hälsovårdstjänster uppkommer sådana nya arrangemang i anslutning till servicestrukturerna som är skadliga med tanke på helheten. När det gäller en förlängning av giltighetstiden för begränsningarna i propositionen bör man sålunda å ena sidan väga kommunernas rätt att precis innan organiseringsansvaret överförs från dem företa rättshandlingar som är optimala ur deras egen synvinkel och har långvariga verkningar, å andra sidan den nya anordnarens möjligheter att ordna social- och hälsovårdstjänsterna på en nivå som tryggas genom grundlagen. Den föreslagna förlängningen av giltighetstiden för begränsningarna hindrar inte heller kommunerna och samkommunerna från att förverkliga investeringar som är nödvändiga och behövliga för verksamheten eller att ingå behövliga avtal om tjänster eller nyttjanderätt.
I 121 § i grundlagen föreskrivs det om kommunal självstyrelse. Enligt 121 § 1 mom. är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas enligt 121 § 2 mom. genom lag. De föreslagna ändringarna gäller kommuner och samkommuner. Bestämmelserna begränsar i viss mån deras beslutanderätt. Begränsningarna gäller emellertid sättet att utföra kommunernas uppgifter, och bestämmelser om detta finns i vanlig lag, dvs. bl.a. i kommunallagen och lagen om planering av och statsunderstöd för social- och hälsovården.
I princip har propositionen inga retroaktiva konsekvenser och blir därför inte problematisk med tanke på kommunernas och samkommunernas egendomsskydd eller avtalsfrihet. Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande om begränsningslagen (GrUU 30/2016 rd) att den föreslagna regleringen inte utgör ett problem med avseende på den kommunala självstyrelsen enligt 121 § i grundlagen. Detsamma gäller förhållandet till egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen. Begränsningarna baserar sig på ett med hänsyn till de grundläggande frioch rättigheterna och de mänskliga rättigheterna godtagbart syfte och eftersom begränsningarna är rätt obetydliga kan de även anses uppfylla kravet på proportionalitet.
Riksdagens grundlagsutskott har i sitt utlåtande om regeringens proposition som gäller Paras -ramlagen (GrUU 37/2006 rd) noterat att det redan i decennier i vanlig lagstiftningsordning har stiftats lagar om olika skyldigheter för kommuner att bedriva samarbete. Att avgränsade uppgiftshelheter överfördes till samarbetsområdet i enlighet med Paras-ramlagen innebar enligt grundlagsutskottet inga problem med tanke på grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen. Ramlagen samt ändringarna av den har behandlats i vanlig lagstiftningsordning i enlighet med 72 § grundlagen.
Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande (GrUU 57/2017 rd) om begränsningslagen och lagen om förlängning av Paras-ramlagen att den fortsatta beredningen av reformen självfallet ger anledning att förlänga giltighetstiden. Det finns enligt grundlagsutskottet heller inga konstitutionella hinder för att förlänga skyldigheterna enligt Paras-ramlagen (se också GrUU 9/2015 rd).
I propositionen föreslås det att de samarbetsförpliktelser inom social- och hälsovården som grundar sig på kommun- och servicestrukturreformen ska fortsätta att tillämpas till utgången av 2020. Till denna del är det fråga om att tillämpningen av en rättslig förpliktelse som kommunerna redan har enligt ramlagen förlängs fram till dess att de nya organisationer som har ansvar för att ordna social- och hälsovårdstjänsterna inleder sin verksamhet.
I propositionen föreslås inga nya samarbetsförpliktelser eller utvidgningar av samarbetsförpliktelserna. Genom propositionen utvidgas inte heller den behörighet som statsrådet har getts redan tidigare, utan genom propositionen ska fullgörandet av samarbetsförpliktelsen tryggas under den så kallade övergångsperioden. Propositionen är till denna del inte problematisk med tanke på grundlagen.
Kommunerna har också efter förlängningen av den föreslagna lagens giltighetstid möjlighet att byta från ett samarbetsområde till ett annat, om den struktur som bildas uppfyller förpliktelserna enligt ramlagen för alla kommuner. Kommunerna kan således också i fortsättningen på ett sätt som uppfyller samarbetsförpliktelserna fatta beslut om sina samarbetsområden. Den föreslagna lagen utgör inte heller ett hinder för att större helheter än tidigare bildas redan före 2020. En förutsättning för detta är dock i fråga om förpliktelserna enligt ramlagen att alla kommuner som hör till ett samarbetsområde också i fortsättningen hör antingen till ett samarbetsområde enligt förpliktelserna i ramlagen eller till en annan motsvarande samkommun eller ett annat motsvarande samarbetsområde som ansvarar för att ordna social- och hälsovårdstjänsterna. Kommunerna har också möjlighet, men är inte förpliktade, att överföra uppgifter inom socialvården till samarbetsområdet. Propositionen kan inte heller till denna del anses vara problematisk med tanke på grundlagen.
Avsikten med Paras-ramlagen är att skapa förutsättningar för en kommun- och servicestrukturreform. Syftet med de samarbetsförpliktelser som i ramlagen fastställs för kommunerna är att de tjänster som avses i grundlagen och i lagstiftningen om social- och hälsovården ska tryggas i olika delar av landet. Förslaget till proposition innebär att tillämpningen av kommunernas nuvarande samarbetsförpliktelser förlängs och att samarbetsförpliktelserna vid behov genom beslut av statsrådet tryggas i de situationer där kommunerna beslutar att inte fullgöra dem.
Förpliktelserna enligt Paras-ramlagen gäller dock numera endast en del av kommunerna. Regeringen utövade i juni 2016 inte sin allmänna befogenhet att förplikta de kommuner som inte inom den fastställda tidsfristen hade bildat samarbetsområden i enlighet med ramlagen. En motivering till detta var att det antogs att servicestrukturreformen inom social- och hälsovården skulle genomföras inom så kort tid att det inte längre var ändamålsenligt att för en mellanperiod bilda nya samarbetsområden. Efter det att den giltighetstid som anges i ramlagen upphörde har det redan två gånger genom en särskild lag fastställts att skyldigheten att upprätthålla de samarbetsområden för social- och hälsovården som inrättats ska förlängas. Förpliktelserna enligt ramlagen medför att förpliktelserna som gäller samarbetsområdena för social- och hälsovården behandlar kommunerna på olika sätt beroende på om kommunerna i tiden har iakttagit ramlagen eller inte. Situationen kan således inte anses vara jämlik för kommunerna. Grundlagens 6 § om jämlikhet skyddar dock inte kommunernas jämlikhet (GrUU 9/2015 rd). Grundlagsutskottet konstaterade i sitt ovannämnda utlåtande att syftet med den förlängda tillämpningen av förpliktelserna enligt Paras-ramlagen är att trygga tillgången till social- och hälsovårdstjänster för invånarna i små kommuner som ingår i samarbetsområdena. Lagförslaget bidrar sålunda till att det allmänna fullgör sin skyldighet enligt 19 § 3 mom. i grundlagen att tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster och sin skyldighet enligt 22 § i grundlagen att se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses.
Med stöd av vad som anförts ovan anser regeringen att propositionen inte innehåller några sådana förslag som skulle innebära att den inte kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.