1.1  Bakgrund

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering ska ”stödsystemet med långfristigt räntestöd för bostadsproduktion till rimligt pris [...] reformeras för att bli ännu mer sporrande och transparent. Beloppet av det statliga understödet ska höjas, och karenstiden ska fortsättningsvis vara 40 år. I reformen ska nya boendelösningar beaktas, liksom också att boendet allt mer kretsar kring tjänster. Grunderna för val av hyresgäster i ARA-hyresbostäder förblir oförändrade” (s. 53–54).  

Regeringen har utarbetat sitt Utvecklingsprogram för bostadspolitiken som en redogörelse som lämnades till riksdagen i december 2021 (Statsrådets redogörelse, Utvecklingsprogram för bostadspolitiken 2021–2028, SRR 12/2021 rd) I Utvecklingsprogrammet för bostadspolitiken stakas det också ut hur modellen för långfristiga räntestöd ska utvecklas. Enligt utvecklingsprogrammet ska modellen för långa räntestöd förnyas så att den blir mer sporrande och transparent i syfte att säkerställa att produktionsmålen uppnås. Stödet ökas och förhållandet och balansen mellan stöden och begränsningarna i anslutning till dem granskas. Avsättningar för skäliga reparationer i fråga om räntestödslån återinförs. Man utreder hur räntestödet kan bindas till nivån på marknadsräntan så att modellen uppmuntrar till ökad produktion och hantering av statens långsiktiga risker. En bredare användning av anskaffningslån främjas. Användningen av modellen för korta räntestöd fortsätter. Reformen av räntestödssystemet genomförs så att ett lagförslag lämnas till riksdagen före hösten 2022.  

Grundlagsutskottet ansåg i sitt utlåtande (GrUU 5/2021 rd) om lagen om bostadsrättsbostäder (393/2021) att valet av boende i bostadsrättsbostäder är en offentlig förvaltningsuppgift och därför måste granskas med utgångspunkt i 124 § i grundlagen. Miljöministeriet meddelade att det inleder en utredning för att bedöma om en bestämmelse om tjänsteansvar bör fogas också till bestämmelserna om val av hyresgäster till statligt stödda hyresbostäder med anledning av grundlagsutskottets ståndpunkt och justitieombudsmannens avgöranden. Utredningen har utförts som tjänsteuppdrag i samband med beredningen av denna regeringsproposition. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid miljöministeriet i samarbete med Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet ARA (nedan ARA) och Statskontoret. 

Underlaget för regeringens proposition finns på adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt under numret YM036:00/2021. 

Riktlinjerna för utvecklingen av det långa räntestödet var på remiss på utlåtande.fi under perioden 22.12.2021−4.2.2022. Ett sammandrag (på finska) kan läsas i projektfönstret. 

Ett utkast till regeringens proposition var på remiss under tiden 2.6.2022−31.7.2022. Ett sammandrag (på finska) kan läsas i projektfönstret. 

2.1  Räntestödslån och borgenslån för produktion av hyres- och bostadsrättsbostäder

Staten stöder på sociala grunder byggande, anskaffning och ombyggnad av hyres- och bostadsrättsbostäder genom att betala räntestöd för lån som tagits för detta ändamål. Till räntestödslån hör alltid statlig fyllnadsborgen. ARA beslutar om godkännande av lån som räntestödslån utifrån social ändamålsenlighet och ekonomiskt behov. Lån godkänns som räntestödslån i statsbudgeten inom ramen för den fullmakt att godkänna lån som fastställts i statsbudgeten. Syftet med räntestödssystemet är både att erbjuda hushåll med små- och medelstora inkomster boende med skäliga boendekostnader och en reell stabil utveckling av boendeutgifterna. Lån och bidrag för statligt stödd bostadsproduktion betalas ur Statens bostadsfond. 

Bestämmelser om långfristigt räntestödslån finns i lagen om räntestöd för hyresbostadslån och bostadsrättshuslån (604/2001, nedan långfristigt räntestödslagen). Systemet kallas också modellen eller systemet med långfristigt räntestöd (jfr systemet, modellen eller lån med kortvarigt räntestöd nedan). I långfristigt räntestödslagen föreskrivs det närmare om bland annat villkoren för räntestödslån och lånebeloppet, mottagare av räntestödslån, de begränsningar i användning och överlåtelse som gäller för räntestödsbostäder och övervakningen av användningen av bostäderna. Närmare bestämmelser om låne- och stödvillkoren för långfristigt räntestödslån finns i statsrådets förordning om räntestöd för hyresbostadslån och bostadsrättshuslån (666/2001, nedan räntestödsförordningen) som utfärdats med stöd av räntestödslagen. Långfristigt räntestödslån kan beviljas kommuner, andra offentliga sammanslutningar och allmännyttiga bostadssammanslutningar som ARA har utsett med stöd av räntestödslagen. De kan också beviljas aktiebolag eller bostadsaktiebolag som är under en sådan sammanslutnings omedelbara bestämmande inflytande. När det gäller hyresbostäder kan mottagaren av ett räntestödslån också vara ett sådant fastighetsaktiebolag som inte har utsetts till allmännyttigt samfund men uppfyller de villkor för bolagets bransch, verksamhet och solvens som anges i räntestödslagen. 

Staten stöder byggandet av hyresbostäder också genom modellen med kortvarigt räntestöd. Bestämmelser om modellen med kortvariga räntestöd finns i lagen om kortvarigt räntestöd för byggnadslån för hyreshus (574/2016, nedan lagen om kortvarigt räntestöd). Bestämmelser om de närmare låne- och stödvillkoren för kortvarigt räntestöd finns i statsrådets förordning om kortvarigt räntestöd för byggnadslån för hyreshus (603/2016). Ett lån kan godkännas som kortvarigt räntestödslån för nybyggnad av hyreshus. Räntestödet varar i 10 år, men ARA kan på ansökan förlänga lånetiden högst två gånger med tio år åt gången. Modellen med kortvarigt räntestöd är främst avsedd för mera marknadsinriktade byggherrar och ägare till hyresbostäder som inte vill förbinda sig till en stöd- och begränsningstid på flera tiotal år. 

Dessutom stöder staten byggandet av hyresbostäder med så kallade borgenslån (lagen om statsborgen för byggnadslån för hyresbostäder 856/2008, nedan lagen om statsborgen). Beviljandet av borgenslån grundar sig på behovet av nya hyresbostäder. Borgenslån är förenade med en skyldighet att använda bostäder i det objekt för vilket lånet beviljats som hyresbostäder under hela borgenstiden, det vill säga högst 30 år. Bostäderna ska likväl alltid användas som hyresbostäder i minst 20 år, även om staten befrias från sitt borgensansvar innan denna tid löpt ut. 

Räntestödslånen har ersatt de aravalån som tidigare beviljades med stöd av aravalagen (1189/1993) och de lagarna föregick den. Det finns likväl ännu bostäder som finansierats med aravalån. Systemet med aravalån hade huvudsakligen samma syften som räntestödslånen, och de hyres- och bostadsrättsbostäder för vilka aravalån beviljats är i princip föremål för samma begränsningar i fråga om användning och överlåtelse som de bostäder för vilka räntestöd beviljats. Bestämmelser om aravalån finns förutom i aravalagen också i aravabegränsningslagen (1190/1993) och i den aravaförordning (1587/1993) som utfärdats med stöd av dem. 

Utöver hyresbostäder stöds också byggande, anskaffning och ombyggnad av bostadsrättsbostäder med stöd av räntestödslagen. Bestämmelser om bostadsrättsboende som besittningsform finns i en egen lag. En ny lag om bostadsrättsbostäder trädde i kraft den 1 januari 2022. Lagen innehåller bestämmelser som begränsar användning och överlåtelse av bostadsrättsbostäder som finansierats med räntestöds- eller aravalån. Dessa gäller till exempel bestämningen av de bruksvederlag som tas ut av de boende. 

ARA beviljar investeringsstöd för byggande, anskaffning och ombyggnad av bostäder för grupper med särskilda behov enligt vad som föreskrivs i lagen om understöd för förbättring av bostadsförhållandena för grupper med särskilda behov (1281/2004, nedan lagen om investeringsunderstöd). Understöd kan beviljas de aktörer som kan få räntestödslån. De beviljas alltid i samband med att räntestödslån beviljas. Syftet med understöden är att öka utbudet på hyresbostäder med skäliga boendekostnader som lämpar sig för boendebehoven hos personer som tillhör grupper med särskilda behov och att därigenom förbättra bostadsförhållandena för dessa.  

På grund av det statliga stödet gäller begränsningar i användningsändamål och överlåtelse för bostäder finansierade med långfristigt räntestöd. Begränsningarna är i kraft i 40 år från godkännandet av räntestödslånet, när det gäller ombyggnadslån dock i 30 år. Bestämmelser om begränsningar i fråga om användning och överlåtelse av bostadsrättsbostäder finns i lagen om bostadsrättsbostäder. De begränsningarna är inte tidsbegränsade. Begränsningarna i användning och överlåtelse av objekt som finansierats med räntestödslån sammanhänger med valet av boende, bestämningen av hyror och bruksvederlag samt överlåtelse av bostäder eller hus och överlåtelsepriset. 

Av de nästan 3,2 miljoner bostäderna i Finland har nästan en tredjedel byggts med statligt stödda arava- eller räntestödslån. År 2021 inleddes byggandet av uppskattningsvis 45 000 nya bostäder, av vilka ARA-bostädernas andel var ca 20 procent. Av de hyresbostäder finansierade med långfristigt eller kortvarigt räntestöd som började byggas 2021 var 4 185 vanliga hyresbostäder, 2 079 hyresbostäder för särskilda grupper och 2 480 bostadsrättsbostäder. Av produktionen av ARA-bostäder 2021 fanns 41 procent i huvudstadsregionen och 92 procent i MBT-regionerna. Hyran för en ny bostad i huvudstadsregionen som byggts med långfristigt räntestöd är i genomsnitt 15,3 euro per kvadratmeter. Genomsnittshyran för en ny bostad finansierad med kortvarigt räntestöd är 16,5 euro per kvadratmeter. Bruksvederlaget för en ny bostadsrättsbostad i huvudstadsregionen är i genomsnitt 14,5 euro per kvadratmeter. Marknadshyran i nya hyresavtal i huvudstadsregionen uppgick i slutet av 2020 till 21,5 euro per kvadratmeter. Även i andra delar av Finland är ARA- och bostadsrättsbostäderna förmånligare än marknadsräntan, men skillnaderna är klart mindre än i huvudstadsregionen. (ARA-tuotanto 2021, Selvitys 1/2022, Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet). 

2.2  Villkor för godkännande och stödvillkor som gäller långfristiga räntestödslån

Enligt 4 § i lagen om långfristigt räntestöd, ”Allmänna förutsättningar för godkännande av lån som räntestödslån”, godkänns ett bostadslån som räntestödslån på basis av social ändamålsenlighet och ekonomiskt behov. Statsrådet föreskriver vid behov närmare om grunderna för godkännande av lån som räntestödslån. Enligt samma paragraf ska de bostäder för vilka stöd beviljas vara ändamålsenliga för boende och funktionella med tanke på boendemiljön, och kostnaderna för nybyggnaden, anskaffningen eller ombyggnaden samt för underhåll och boende ska vara skäliga. Dessutom förutsätter ARA i sin Guide för byggherrar och planerare, att de bostäder, vars produktion centralen stöder, efter färdigställandet bland annat har en lång ekonomisk livstid, är funktionellt, estetiskt och tekniskt hållbara, är energieffektiva så att behovet av uppvärmningsenergi är litet och/eller energibehovet tillgodoses med förnybara energiformer, möjliggör en livsstil som är förenlig med principerna om hållbar utveckling och fungerar som förebild för den övriga bostadsproduktionen (s. 21−22). 

Bestämmelser om villkoren för godkännande av räntestödslån och om stödvillkoren finns i räntestödslagen och räntestödsförordningen. Enligt 6 § i räntestödslagen kan närmare bestämmelser om de allmänna villkoren för räntestödslån utfärdas genom förordning av statsrådet. Enligt 7 och 10 § utfärdas bestämmelser om storleken på och betalningstiden för räntestöd, storleken på låneandelen, maximilånet och de godtagbara tomtkostnaderna likaså genom förordning av statsrådet. Genom förordning av statsrådet utfärdas dessutom bestämmelser om avgifter som ingår i hyran, det vill säga om skäliga avsättningar som tas ut för ombyggnad, underhåll och skötsel av bostäderna när hyran är självkostnadshyra, storleken på den ränta som ska beräknas på låntagarens självfinansieringsandel och andra frågor som hänför sig till bestämmandet av hyra (13 § i räntestödslagen). Flera av de mera detaljerade låne- och stödvillkoren för räntestödslån ingår således i räntestödsförordningen.  

I räntestödslagen föreskrivs det om lånens maximibelopp. Räntestödslån för hyresbostäder uppgår till högst 95 procent av de godkända byggnads-, anskaffnings- eller ombyggnadskostnaderna för objektet. Enligt räntestödsförordningen uppgår räntestödslånet för byggande eller anskaffning av bostadsrättsbostäder till högst 85 procent av de godkända byggnads- eller anskaffningskostnaderna.  

I räntestödsförordningen föreskrivs det om storleken på räntestödet. Den bassjälvriskränta som låntagaren ska betala på ett räntestödslån är 2,5 procent. Bassjälvriskräntan har likväl i fråga om hyresbostäderna sänkts genom en temporär ändringsförordning som är i kraft till den 31 december 2023 (statsrådets förordning om temporär ändring av statsrådets förordning om räntestöd för hyresbostadslån och bostadsrättshuslån 1343/2019). Den temporära bassjälvriskräntan är 1,7 procent. För räntestödslån för byggande och anskaffning betalas räntestöd i 30 år och för ombyggnadslån i 20 år. Om den årliga räntan är större än beloppet av bassjälvriskandelen, betalas för den överskjutande delen årligen som räntestöd en procentandel enligt tabellen i förordningen. Procentandelen sjunker årligen och är i fråga om räntestödslån för byggande eller anskaffning första året 90 procent och sista året 3 procent och i fråga om räntestödslån för ombyggnad första året 80 procent och sista året 4 procent. 

Ett räntestödslån kan ha fasta amorteringar eller så kan amorteringarna basera sig på den totala kapitalutgiften. I 9 § i räntestödsförordningen föreskrivs det om amortering av räntestödslån med fasta amorteringar. Ett räntestödslån som godkänts för byggande eller anskaffning ska under varje femårsperiod efter byggnadstiden årligen amorteras enligt en bestämd procentandel av det ursprungliga lånekapitalet. Procentandelen stiger för varje avslutad femårsperiod från 6,00 procent till 21,50 procent. Räntestödslån som godkänts för ombyggnad ska under varje femårsperiod årligen amorteras enligt en procentandel som stiger från 6,50 procent till 31,00 procent. Enligt samma paragraf kan låntagaren och lånebeviljaren även avtala om att räntestödslånet amorteras mer än vad som föreskrivs ovan i paragrafen, om den ränta som ska betalas på räntestödslånet är mycket låg eller av någon annan motsvarande orsak, och boendeutgifterna inte stiger oskäligt trots det. Enligt 9 a § kan låntagaren och lånebeviljaren dessutom avtala att räntestödslånet under en i 9 § avsedd femårsperiod amorteras på ett sätt som avviker från vad som föreskrivs i den paragrafen, om lånets ursprungliga kapital när den aktuella femårsperioden löper ut har amorterats med det belopp som sammanlagt krävs för de förflutna femårsperioderna och det finns grundad anledning för förfarandet. 

Ett räntestödslån kan också amorteras utgående från de totala kapitalutgifterna, som innehåller ränta och amorteringar. Kapitalutgiften för ett räntestödslån som godkänts för byggande eller anskaffning kan under det första året efter byggnadstiden uppgå till 3,7 procent av det ursprungliga belopp som godkänts som räntestödslån, medan kapitalutgiften för ett räntestödslån som godkänts för ombyggnad under det första året efter byggnadstiden kan uppgå till 3,9 procent av det ursprungliga belopp som godkänts som räntestödslån. Därefter ökar kapitalutgifterna för ett räntestödslån årligen med ett belopp som motsvarar förändringen i konsumentprisindexet. 

I den omarbetning av modellen med långfristigt räntestöd som genomfördes 2018 höjdes det stöd som ingår i modellen och förbättrades transparensen i systemets på olika sätt. Låne- och stödvillkoren för räntestödslån förbättrades med hänsyn till låntagarna genom att låneamorteringsprogrammet för nya räntestödslån ändrades så att tyngdpunkten i amorteringarna försköts mot lånetidens början och möjligheterna till extra låneamorteringar ökades i fråga om såväl vid nya som befintliga räntestödslån. Dessutom förbjöds avsättning i hyror och bruksvederlag för kommande reparationer samt höjdes maximibeloppet på den ränta på låntagarens självfinansieringsandel som tas ut i hyran från fyra procent till sex procent. Villkoren för godkännande av räntestödslån avsedda för anskaffning av hyresbostäder lindrades så att räntestödslån också kan godkännas i tillväxtcentrum och på lika villkor för kommuner och privata aktörer. Även andra preciseringar i lagen gjordes (lagen om ändring av lagen om räntestöd för hyresbostadslån och bostadsrättshuslån, 470/2018). 

2.3  Avsättningar för reparationer i hyror och bruksvederlag

I reformen av räntestödslagen 2018 förbjöds avsättningar för framtida ombyggnads-, underhålls- och skötselkostnader i de hyror eller bruksvederlag för bostadsrättsbostäder som tas ut av de boende. Förbudet gällde nya långfristiga räntestödslån. I de räntestödslån som godkänts innan lagändringen trädde i kraft den 1 juli 2018 har avsättningar för nämnda åtgärder varit möjliga i enlighet med 24 § i räntestödsförordningen. Enligt förordningen tillåts kostnadsavsättningar på högst en eller två euro per kvadratmeter bostadsyta per månad beroende på byggnadens ålder. En avsättning på högst en euro per kvadratmeter bostadsyta per månad får göras om det har förflutit 20 år eller mindre sedan det lån som beviljats för finansieringen av huset eller bostaden godkändes som räntestödslån. Om det har förflutit över 20 år sedan godkännandet får avsättningen uppgå till högst två euro per kvadratmeter bostadsyta per månad. 

Avsättningar för reparationer i hyrorna förbjöds därför att de i praktiken ansågs leda till att husens invånare genom sina hyror eller bruksvederlag på sätt och vis amorterar två lån samtidigt, såväl byggnadslån som ombyggnadslån. Emellertid kan avsättningar för kommande reparationer också ses som husets nuvarande boendes ersättning för slitaget på bostäderna. Avsättningsförbudet avsågs göra systemet mera genomsynligt än i dag, genom att man inte på förhand behöver bekymra sig om hur värdet på de insamlade medlen ska bevaras eller hur det ska säkerställas att de används för sitt ursprungliga ändamål till exempel i samband med ägarbyten. Man strävade också efter att kompensera förbudet mot avsättningar för reparationer genom ett amorteringsprogram där större tyngd läggs på början av lånetiden, varvid kostnaderna för byggnadslånet belastar sammanslutningen betydligt mindre än i dag när det blir dags för ombyggnad. Dessutom stöder staten ombyggnad genom räntestödslån.  

De maximala avsättningarna för reparationer började tillämpas den 1 januari 2017. Tidigare hade det inte fastställts någon konkret maximal avsättning, men ARA hade gett rekommendationer om en maximal storlek på avsättningen. Praxis varierade betydligt mellan olika hyres- och bostadsrättssammanslutningar: en del av sammanslutningarna gjorde inga avsättningar för kommande reparationer alls, meden andra gjorde avsättningar på upp till tre euro per kvadratmeter bostadsyta per månad. Också för närvarande varierar praxis i fråga om avsättningarna i hög grad mellan olika sammanslutningar och objekt. En del sammanslutningar tar ut det maximala beloppet, en del ett lägre belopp och en del inkluderar inga avsättningar i hyrorna, utan reparationer finansieras med lån.  

Förbudet mot avsättningar har bedömts göra systemet med räntestöd mindre attraktivt och försämra möjligheterna att reparera husen. Förbudet har likväl inte förhindrat planmässig fastighetsförvaltning, eftersom man genom hyrorna och bruksvederlagen kan ta ut medel för underhåll, skötsel och årliga reparationer. 

2.4  Bedömning av den stödsumma som betalas enligt modellen med långfristigt räntestöd

År 2021 uppgick de räntestödsutgifter som räntestödslånen orsakade staten till ca 2,3 miljoner euro. Endast för en liten del av hela lånestocken på 19,8 miljarder euro betalades räntestöd. Efter som den nuvarande räntenivån är klart lägre än den självriskränta för räntestödslånen som låntagarna ska betala, betalas för närvarande i praktiken inget räntestöd för lånen. Räntestödslånen har likväl långa lånetider på flera årtionden, och beloppet av det stöd som ska betalas kan stiga betydligt om den allmänna räntenivån stiger. Om referensräntorna stiger och de totala räntorna för räntestödslånen i genomsnitt stiger till runt 5 procent, kommer staten under de följande tio åren med nuvarande lånestock att betala räntestöd på sammanlagt 2 miljarder euro. Räntestödet fungerar således som ett ränteskydd även om något räntestöd med nuvarande räntenivå inte betalas ut. Dessutom bör det noteras att statens fyllnadsborgen för räntestödslån är ett betydande stödelement som minskar såväl långivarens som låntagarens risk. I en del fall är statlig borgen avgörande för att ett projekt ska få finansiering. 

Att räntestöd inte betalats med nuvarande räntenivå har man försökt kompensera bland annat genom det startbidrag som betalas av statens bostadsfonds medel. Bidraget är avsett för ARA-hyresobjekt i kommuner som ingått MBT-avtal. År 2022 kan ARA bevilja startbidrag på sammanlagt högst 39 000 000 euro. Startbidraget uppgår i Helsingforsregionen till 10 000 euro och i Tammerfors-, Åbo- och Uleåborgsregionen till 3 000 euro per bostad. I alla regioner som ingått MBT-avtal beviljas för flervåningshus med trästomme dessutom ett särskilt startbidrag på 5 000 per bostad. 

Även om staten med nuvarande räntenivå nästan inte betalar något räntestöd alls, är intresset för att producera statligt stödda bostäder också för närvarande på mycket hög nivå. ARA har under de senaste åren beviljat räntestödslån som sammanlagt nästan uppgår till det belopp som centralen getts fullmakt att bevilja. Sålunda behöver stödvillkoren inte ändras för att intresset för den statligt stödda bostadsproduktionen ska stiga. När en höjning av det totala stödet övervägs ska man beakta räntestödssystemets grundprinciper och syfte som helhet. Eftersom syftet med räntestödssystemet förutom statsborgen är att betala räntestöd för lån, är någon betydande ökning av räntestödet i ett läge med låg ränta varken möjlig eller ändamålsenlig. Till de grundläggande principerna för räntestödssystemet hör att de sammanslutningar som driver sin verksamhet enligt självkostnadsprincipen och iakttar bestämmelserna om allmännyttighet får endast en skälig ersättning för verksamheten och att stödet styrs till de boende i form av låg hyra. Sålunda bör samtliga element som ökar stödet och gör det mera sporrande gagna hyresgästerna direkt och inte de sammanslutningar som äger bostäderna, och de bör bedömas utifrån denna princip. 

När en ombyggnad eller andra större reparationer först blir aktuella i hyresbostäder finansierade med räntestöds- eller aravalån kan en del av byggnadslånet ännu vara oamorterad. När en byggnad är 25 år gammal ska i genomsnitt 45 procent av räntestöds- eller aravalånet ännu amorteras. Detta kan ofta försvåra finansieringen av reparationsåtgärderna. Problemet gäller likaså bostadsrättsbostäder som finansierats med räntestöds- eller aravalån, av vilka en betydande del har byggts under samma period och som håller på att nå den ålder då de behöver byggas om samtidigt som byggnadslånet ska amorteras.  

Amorteringsprogrammet för räntestödslån bör därför vara sådant att det inte leder till oskäligt höga initialhyror samtidigt som byggnadslånets kapital under räntestödstiden bör minska tillräckligt för att finansieringen av ombyggnader ska lyckas utan problem. Även nuvarande bestämmelser möjliggör likväl att större amorteringar av ett räntestödslån görs än det amorteringsprogram som avses i 9 § i räntestödsförordningen kräver. Dessutom är det ofta möjligt att få ombyggnadslån för statligt stödda bostäder när huset når en sådan ålder att en ombyggnad blir aktuell, varför avsättningar för reparationer eller en snabbamorteringstakt därför inte alltid är nödvändiga. 

Räntestödssystemet bör granskas som en helhet, där ändringar i ett stödelement inverkar på annat. Dessutom bör man alltid hålla i minnet syftet med systemet, som framför allt är att möjliggöra skäliga och jämna boendekostnader. Om avsättningar för reparationer tillåts samtidigt som tyngdpunkten i amorteringarna förskjuts mot lånetidens början, kan det leda till att hyrorna under objektets första år blir oskäligt höga. Om tyngdpunkten i lånebetalningarna i för hög grad ligger på de första åren och avsättningar samtidigt görs för reparationer som blir aktuella först åratal senare, kan modellens syfte att erbjuda ett system som möjliggör boende till skäliga kostnader bli lidande. De ändringar som sammanhänger med höjningen av stödet bör följaktligen genomföras så att syftet med räntestödsmodellen och systemets funktion som helhet beaktas.  

Räntestödssystemet härrör från en tid när inflationen och räntorna var höga och lånetiderna korta. Tidigare åt inflationen under lånetiden upp en betydande del av lånets reella kapital, varför fördelarna med framtunga betalningsplaner inte var desamma som i dag. Inflationen accelererar likväl, och den allmänna räntenivån stiger. (Se t.ex. Ekonomisk översikt, hösten 2022, Ekonomiska utsikter, Finansministeriets publikationer 2022:58, på finska). Villkoren i modellen med långfristigt räntestöd bör också stå i rätt proportion till villkoren i modellen med kortvarigt räntestöd. Eftersom modellen med långfristigt räntestöd innehåller fler begränsningar än modellen med kortvarigt räntestöd, bör villkoren i modellen med långfristigt räntestöd vara bättre och hyrorna i regel lägre än hyrorna för objekt som finansierats enligt modellen med kortvarigt räntestöd. Dessutom måste EU:s regler för statligt stöd beaktas (se avsnitt 2.9). 

2.5  ARA:s och statskontorets möjligheter att få information och utfärda sanktioner

I 13 d och 26 § i lagen om långfristigt räntestöd ges ARA rätt att genom sanktioner ingripa i missbruk och försummelser som hyreshus- och bostadsrättssamfund gör sig skyldiga till. ARA har rätt att få de uppgifter som centralen behöver för tillsynen över allmännyttigheten och bestämmandet av hyror. Centralen ska enligt vad läget kräver uppmana samfundet att rätta till situationen, ge det order om att upphöra med sitt förfarande eller meddela ett förbud mot att fortsätta förfarandet, om samfundet vidtar åtgärder som strider mot allmännyttigheten. Om samfundet har brutit mot bestämmelserna om allmännyttighet eller bestämmande av självkostnadshyra, kan ARA förbjuda låntagaren att betala avkastning till sina ägare eller i form av hyra ta ut ränta som beräknas på självfinansieringsandelen. Dessutom kan ARA skjuta upp behandlingen av anhängiga ansökningar som samfundet lämnat in. 

Enligt 39 § i lagen om långfristigt räntestöd och 24 § i lagen om kortvarigt räntestöd har Statskontoret vid sidan av ARA rätt att av låntagaren och lånebeviljaren få alla uppgifter som behövs för tillsynen. Lånebeviljaren är under den tid som statens borgensansvar gäller också skyldig att underrätta Statskontoret om förseningar i låntagarens lånebetalningar.  

Enligt 14 § 2 mom. i borgenslagen ska lånebeviljaren underrätta Statskontoret om lån, lånevillkoren och eventuella ändringar i dem, om återbetalning av borgenslån och om låntagarens dröjsmål med betalningen och indrivningsåtgärder som detta orsakar. I paragrafens 3 mom. föreskrivs det att lånebeviljaren och låntagaren utan hinder av tystnadsplikten är skyldiga att lämna ARA och Statskontoret de uppgifter som dessa anser vara nödvändiga för tillsynen.  

I 25 § i lagen om kortvarigt räntestöd och 16 § i lagen om statsborgen kan ARA påföra ett bolag som beviljats lån en påföljdsavgift. Påföljdsavgiften kan påföras till exempel i sådana situationer där bolaget i samband med ansökan om lånet eller tillsynen har gett ARA, Statskontoret eller lånebeviljaren väsentligt felaktiga eller vilseledande uppgifter, använt lånet för annat än föreskrivet ändamål eller handlat i strid med bestämmelserna om begränsningar som gäller användning och överlåtelse. I paragrafernas 2 mom. föreskrivs det om påföljdsavgiftens belopp och om jämkning av detta. Dessutom föreskrivs det i paragraferna närmare om de förfaranden som ska iakttas när påföljdsavgiften påförs. I fråga om modellen med kortvarigt räntestöd har det observerats att påföljdsavgiften lett till att skyldigheten att lämna information iakttagits bättre. I lagen om kortvarigt räntestöd eller lagen om statsborgen föreskrivs det inte om något vitesförfarande för att säkerställa att informationen fås eller för att ingripa vid missbruk.  

I lagen om bostadsrättsbostäder föreskrivs det däremot om såväl vite som ett förfarande med påföljdsavgift. Enligt 104 §, som handlar om vite, kan ARA om en sammanslutning försummar en uppgift som enligt lagen åligger sammanslutningen eller i övrigt handlar i strid med lagen eller bestämmelser som utfärdats med stöd av den, utsätta en tidsfrist inom vilken uppgiften ska utföras eller förfarandet korrigeras. ARA kan förena utförandet av uppgiften eller korrigeringen av förfarandet med vite. I paragrafen hänvisas till viteslagen (1113/1990). Det påföljdsförfarande som det föreskrivs om i 105 § i lagen om bostadsrättsbostäder är ett sekundärt förfarande i relation till vitesförfarandet, och det tillämpas enligs förarbetena till lagen i sådana fall där vitesförfarandet inte bedöms vara tillämpligt. I paragrafen ingår en uppräkning av de fall där en påföljdsavgift kan påföras.  

Enligt lagen om kortvarigt räntestöd, lagen om statsborgen och lagen om bostadsrättsbostäder får påföljdsavgiften uppgå till högst en procent av summan av det återstående arava-, räntestöds- och borgenslån som sammanslutningen har. Beloppet av påföljdsavgiften bedöms kunna bli oskäligt stort i fall där sammanslutningen har ett stort återstående lånekapital även om ARA kan jämka påföljdsavgiften.  

Av lagarna är det bara i lagen om bostadsrättsbostäder som det föreskrivs om ett vitesförfarande som sanktion för att säkerställa att information ges eller stödja tillsynen, vilket i praktiken försämrar ARA:s möjligheter att övervaka sammanslutningarna. Statskontorets möjligheter att övervaka kreditgivarna försvagas å sin sida av att det i lagen inte föreskrivs om några sätt att ge eftertryck åt kravet att banken ska lämna uppgifter. Fastän en stor del av bankerna lämnar uppgifterna med hjälp av elektronisk dataöverföring och på begärt sätt, finns det brister i en del bankers sätt att sköta skyldigheten. Dessutom ökar ett manuellt förfarande risken för att innehållet i informationen som sparas inte är korrekt. Detta belastar Statskontoret personal och andra resurser. 

2.6  Val av boende till statligt stödda bostäder samt ändringssökande och tillsyn i fråga om valet

Valet av boende till statligt stödda hyres- och bostadsrättsbostäder är reglerat. Målet med bestämmelserna om att välja boende är att statligt stödda bostäder ska tilldelas de hushåll som behöver dem bäst. Bestämmelserna lotsar också hyreshuset till en mångsidig boendestruktur och bidrar till socialt balanserade bostadsområden. Grunderna för valet av hyresgäster är hushållets bostadsbehov, tillgångar och inkomster. Högst prioritet vid valet av boende ges de hushåll vars behov av bostad är mest brådskande, de minst bemedlade hushållen och de hushåll som har de lägsta inkomsterna. Närmare bestämmelser om valet av boende finns i statsrådets förordning om val av hyresgäster till arava- och räntestödshyresbostäder (166/2008). De boende väljs av bostädernas ägare, som i allmänhet är en kommunägd sammanslutning eller en sammanslutning som ARA utnämnt till allmännyttigt samfund eller låntagare. Genom den nya lagen om bostadsrättsbostäder övergår valet av boende från kommunerna till bostadsrättssammanslutningarna. 

Valet av hyresgäster till objekt avsedda för grupper med särskilda behov görs på samma sätt som i fråga om andra hyresbostäder som finansierats med statliga lån, och samma grunder för valet iakttas. När boende väljs till objekt för grupper med särskilda behov ska det utredas om de sökande hör till den grupp med särskilda behov som anges i ARA:s stödbeslut (bland andra äldre personer, rehabiliteringsklienter inom mentalvården, personer med funktionsnedsättning, långtidsbostadslösa, ungdomar i behov av stöd). Dessutom ska behovet av serviceboende utredas till exempel med hjälp av ett skriftligt utlåtande av en läkare eller en annan expert på området, till exempel en socialarbetare. 

Annonser om att bostäder kan sökas lämnas i allmänhet på ägarsammanslutningens webbplats. Bostadsansökningar lämnas i huvudsak i ägarsammanslutningens elektroniska system, men också ansökningar på papper tas emot. Den sökande bestämmer de kriterier på bostaden som motsvarar hushållets behov och önskemål, och ansökan kan i allmänhet inte gälla en specifik bostad. I systemet görs ofta utifrån uppgifter som den sökande gett en automatisk poängsättning av bostadsbehovet enligt hur brådskande det är i överensstämmelse med ARA:s Guide för val av hyresgäster. I valet av boende beaktas, i enlighet med lagstiftningen om valet av boende, förutom bostadsbehovet också det sökande hushållets förmögenhet och inkomster. De sökande hushållen jämförs utifrån hur brådskande bostadsbehovet är, hushållets förmögenhet och den totala situationen i fastigheten. Dessutom beaktas målet att huset ska få en mångsidig boendestruktur och att bostadsområdet ska bli socialt balanserat. När en boende byter bostad medan ett hyresavtal gäller till en annan hyresbostad med samma ägare eller när hushåll byter bostad sinsemellan, måste behovet av bostad bedömas enligt bestämmelserna om valet av boende. Valet av boende kan i dessa fall likväl göras oberoende av tillgångar och inkomster. 

I valprocessen använder ägarsammanslutningarna ett anbudsförfarande. När de sökande har ordnats enligt prioritet får den sökande ett anbud om en bostad som uppfyller dennes önskemål. Om en bostad som helt uppfyller den sökandes önskemål inte kan erbjudas, kan också en bostad som uppfyller den sökandes önskemål så väl som möjligt erbjudas. Så gör man i synnerhet om den sökandes bostadsbehov är brådskande.  

Om den sökande godkänner den bostad som erbjuds, måste hen senast i detta skede lämna bilagorna till ansökan, så att det kan kontrolleras att villkoren för att bevilja ARA-bostaden är uppfyllda. Vid behov ges den sökande anvisningar om hur bilagorna ska lämnas och kompletteras. Bostadserbjudandena är villkorliga, och erbjudandet förfaller om de bilagor som krävs inte lämnas eller uppgifterna i bilagorna inte stämmer överens med de uppgifter som angetts i ansökan. När samtliga bilagor har mottagits ingås ett hyresavtal. Egentliga beslut om valet av boende fattas alltså inte, utan valet sker i ett elektroniskt system. De sökande får inte heller separata negativa beslut om sådana bostäder som motsvarar kriterierna i ansökan men inte erbjuds den sökande. Även hyresavtalen ingås i huvudsak i ett elektroniskt system, men de kan också ingås på papper. 

I praktiken besvaras största delen av erbjudandena om bostad inte alls ens i regioner som huvudstadsregionen, där efterfrågan på ARA-bostäder med skäliga boendekostnader överskrider utbudet. Samma bostad erbjuds således i allmänhet fler än en gång innan den hyrs ut. Om det i området finns flera aktörer som tillhandahåller ARA-bostäder lämnar den sökande sannolikt bostadsansökningar hos samtliga aktörer och erbjuds således eventuellt flera bostäder som uppfyller önskemålen. En bostadsansökan har en bestämd giltighetstid och förfaller därefter om sökanden inte förnyar den. 

Enligt 11 d § i räntestödslagen ska kommunen utöva tillsyn över att grunderna för val av hyresgäster följs. Hur tillsynen ska genomföras får kommunerna överväga. Enligt samma paragraf har kommunen rätt att av låntagaren kräva de uppgifter som behövs för tillsynen. Dessutom föreskrivs det i paragrafen att närmare bestämmelser om de förfaranden som ska iakttas vid val av hyresgäster och vid tillsynen över valet får utfärdas genom förordning av miljöministeriet. Enligt paragrafen ansvarar Statens bostadsfond (numera Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet) för den allmänna styrningen av kommunerna och låntagarna. I praktiken väljer nästan alla kommunägda hyreshussammanslutningar själva sina hyresgäster, och kommunen genomför sin tillsyn som efterhandstillsyn. I praktiken sänder ägarsammanslutningarna kommunerna regelbundet uppgifter om de boende som de valt till sina bostäder. 

Enligt 41 § i räntestödslagen får en sökande på det sätt som anges i förvaltningslagen (434/2003) begära omprövning av ett beslut som meddelats av ARA, Statskontoret eller kommunen eller av en tjänsteinnehavare som lyder under kommunstyrelsen eller en kommunal nämnd. Enligt samma paragraf begärs omprövning av ett beslut av en tjänsteinnehavare som lyder under kommunstyrelsen eller en kommunal nämnd dock hos kommunstyrelsen eller nämnden i fråga. Enligt paragrafens 2 mom. får beslut som har meddelats med anledning av begäran om omprövning överklagas genom besvär i förvaltningsdomstol på det sätt som anges i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019). I momentet föreskrivs emellertid också att beslut som har meddelats med anledning av begäran om omprövning i ärenden som gäller val eller godkännande av hyresgäster och beslut av Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet i ärenden enligt 8 § (myndighet som godkänner räntestödslån och ändringar av dem) och 10 a § (förhandsavgörande om kostnader för tomtanskaffning) inte får överklagas genom besvär. Motsvarande bestämmelser gäller också bostäder som finansierats med stöd av lagen om kortvarigt räntestöd eller med aravalån (21 § i aravabegränsningslagen och 30 § i lagen om kortvarigt räntestöd).  

I förarbetena till lagarna (t.ex. RP 237/1998 rd, s. 8, och RP 76/2016 rd, s. 28) har förbudet mot överklagande motiverats med att det. med undantag av vissa särskilda grupper, inte finns någon som har subjektiv rätt till en bostad finansierad med statligt stöd. Vid valet av hyresgäster är det närmast fråga om ändamålsenlighetsprövning, där omständigheterna på orten, dvs. antalet lediga bostäder, deras storlek och läge, och det ansökande hushållets inkomster, ska beaktas. Därför har val av boende inte ansetts lämpa sig för prövning i domstol. Sökande av ändring i beslut om val av boende kan i allmänhet inte heller leda till att den sökande får den bostad som sökts, eftersom sökandet av ändring oundgängligen tar sin tid och bostaden inte kan lämnas tom under den tiden. Det råder brist på bostäder finansierade med statligt stöd i synnerhet i tillväxtcentrumen, och en bostad som inte tilldelats en sökande erbjuds en annan. En hyresgäst som redan valts till en bostad kan inte heller sägas upp på grund av att en annan sökandes överklagande går igenom. 

Regleringen om sökande av ändring i val av hyresgäster till bostäder som finansieras med statligt stöd innehåller för närvarande flera problem. Bostadssökande som fått negativt beslut i valet av hyresgäster kan genom de rättsmedel som de har tillgång till inte nämnvärt inverka på det beslut som de får. Rätten att söka ändring begränsar sig för närvarande närmast till den sökandes rätt att begära omprövning av ett negativt beslut om valet av hyresgäst hos den aktör som fattat beslutet. Däremot kan ett beslut som fattats med anledning av en begäran om omprövning inte överklagas hos förvaltningsdomstolen. Dessutom kommer begäran om omprövning av ett negativt beslut inte på fråga i alla situationer, eftersom möjligheten att begära om omprövning, enligt ordalydelsen i de lagar som nämnts ovan, begränsar sig till beslut som fattas av kommunen, kommunstyrelsen och kommunala nämnder. För valet av boende till bostäder som finansierats genom statligt stöd svarar likväl bostädernas ägare, som ofta är någon annan aktör än kommunen. Oftast är ägaren till bostaden ett kommunägt bolag eller ett fastighetsaktiebolag eller bostadsaktiebolag som ägs av ett privat företag, en stiftelse eller en annan sammanslutning. Beslut om val av boende som fattas av dessa aktörer omfattas åtminstone inte enligt lagarnas ordalydelse av omprövningsförfarandet. Följaktligen är de bostadssökandes rättsskyddsmedel när det gäller bostäder som ägs av en sammanslutning mera begränsade än när det gäller bostäder som ägs direkt av en kommun. Detta slags skillnad i tillbudsstående rättsskyddsmedel, som beror på vilkets slags aktör som äger bostaden, kan inte anses motiverad. 

Sökandet av ändring i val av boende till bostadsrättsbostäder reformerades i och med den nya lagen om bostadsrättsbostäder. I fortsättningen utförs valet inte av kommunen utan av bostadsrättssammanslutningen själv. Klagomål över valet av boende får anföras hos ARA.  

I lagstiftningen om bostäder som finansieras med statligt stöd eller förarbetena till den nämns inte om bostadsproduktionen eller de uppgifter som sammanhänger med den ska betraktas som en offentlig förvaltningsuppgift. Rättsläget har i viss mån varit oklart. Enligt myndigheternas vedertagna tolkning har det traditionellt ansetts att mottagande av statligt stöd i sig inte i detta fall är tillräckligt för att privata sammanslutningar ska betraktas som utförare av en offentlig förvaltningsuppgift. En myndighet kan fastställa olika skyldigheter som villkor för ett stöd som den beviljat utan att stödtagarens verksamhet för den skull omvandlas till en offentlig förvaltningsuppgift. Att fungera som byggherre för bostadsbyggande och hyra ut bostäderna har inte ansetts vara en offentlig förvaltningsuppgift även om de bestämmelser om statligt stöd som garanterar att stödet riktas rätt ska iakttas. Riksdagens justitieombudsman och biträdande justitieombudsman har dock i flera avgöranden (18.11.2014 dnr 4002/2/13, 3.12.2015 dnr 4373/2015, 29.4.2016 dnr 1930/2/13 och 17.12.2018 EOAK/296/2017) ansett att tillhandahållandet av statligt stödda bostäder till allmänheten, val av boende och bestämning av hyra bör betraktas som en offentlig förvaltningsuppgift. Grundlagsutskottet ansåg i sitt utlåtande (GrUU 5/2021 rd) om lagen om bostadsrättsbostäder (393/2021) att val av boende i bostadsrättsbostäder är en offentlig förvaltningsuppgift och därför måste granskas med utgångspunkt i 124 § i grundlagen. 

I lagen om långfristigt räntestöd och lagen om kortvarigt räntestöd finns det inga bestämmelser om tjänsteansvar för den som sköter val av boende. Däremot ingår sådana bestämmelser i aravabegränsningslagen. Enligt 24 § i aravabegränsningslagen ansvarar den som utför uppgifter som anförtrotts honom enligt lagen eller en förordning som utfärdats med stöd av den för sina åtgärder såsom en tjänsteman. När det gäller bostäder finansierade med aravalån har således den person som valt boende tjänsteansvar för sina beslut vid valet. 

Konstitutionella synpunkter på de föreslagna ändringarna i tillsynen över val av boende och sökande av ändring behandlas i kapitel 12, Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning. 

2.7  Säkerhet för bilplatstomter vid ARA-projekt

Enligt 30 § 1 mom. i räntestödslagen ska ett räntestödslån ha en av ARA godkänd inteckningssäkerhet med bättre förmånsrätt än andra lån eller en annan av centralen godkänd säkerhet, om låntagaren är någon annan än en kommun eller en samkommun. Enligt 2 mom. i samma paragraf kan säkerheten för ett räntestödslån ändras under lånetiden, om Statskontoret godkänner den nya säkerheten.  

Under de senaste åren har parkeringslösningar för kvartersområden det vill säga ett så kallade LPA-områden – i allmänhet parkeringshallar – blivit vanligare också i samband med ARA-projekt. De avtalsarrangemang som använts för administrering och ägarskap i fråga om parkeringshallar har varit av varierande slag. Oftast finns bilplatserna i en gemensam parkeringsanläggning för det aktuella området, vilken inklusive tomter ägs av ett separat parkeringsbolag och där ARA och andra sammanslutningar som använder bilplatserna äger aktier. Detta slags arrangemang, som är ett allmänt krav i detaljplaner, är vanliga särskilt i de största städerna, och byggherren har ofta ingen möjlighet att påverka det. Kostnaderna för bilparkering bedöms uppgå till 5–10 % av objektets anskaffningsvärde. Om lån inte beviljas för bilplatser är det för många byggherrar som låter bygga ARA-bostäder ofta svårt att genomföra objektet. Sätten att genomföra parkeringslösningen inverkar förutom på ARA-sammanslutningarna även på de aktörer som samarbetar med dem och som låter bygga fritt finansierade bostäder. Parkeringslösningen har betydelse också med tanke på kravet att självkostnadshyran ska vara skälig. 

De varierande arrangemangen och den projektvisa bedömningen av om säkerheten är tillräcklig har bromsat behandlingen inför godkännande av räntestödslån vid ARA och sålunda försämrat förutsebarheten och transparensen i systemet med räntestödslån ur den lånesökandes synvinkel. ARA bedömer alltid från fall till fall när säkerheten är tillräcklig för att räntestödslån ska kunna godkännas, och ARA har godkänt olika säkerhetslösningar. Som primär säkerhet har det krävts en inteckningssäkerhet med bästa företrädesrätt bestående av en bestämd del av LPA-tomten samt tillhörande avtal om delning av besittningen.  

Dessutom har man från fall till fall godkänt också andra lösningar, till exempel bestående servitut som antecknats i fastighetsregistret. Fastän ett servitut varken är en inteckningssäkerhet eller någon annan säkerhet, har det likväl av ARA ansetts öka eller säkra objektets säkerhetsvärde. Enligt lagen kan ARA godkänna också en annan säkerhet. När det inte handlar om inteckning av en bestämd del av en tomt eller ett servitut har ARA prövat säkerheten från fall till fall och från projekt till projekt. ARA har då kunnat godkänna till exempel kommunal borgen eller, i fråga om bilparkering, någon annan säkerhet som till exempel har kunnat vara en annan ledig säkerhet som sammanslutningen äger, såsom andra fastigheter.  

2.8  Kommunens förordande utlåtande om bostadsprojekt för grupper med särskilda behov

För att ett lån ska godkännas som räntestödslån krävs att kommunen där bostadsobjektet är beläget förespråkar att det godkänns (3 § i räntestödslagen). Investeringsstöd kan enligt 6 § 1 mom. 3 punkten i lagen om investeringsunderstöd beviljas endast för sådana bostadsprojekt som den kommun där bostadshuset är beläget förordar. I förarbetena till lagen konstateras att kommunen när den överväger ett förordande bör ta särskild hänsyn till hur objektet stöder den kommunala servicehelheten för den aktuella specialgruppen och att frågan också bör bedömas på lång sikt (RP 170/2004 rd). 

I praktiken avancerar ansökningsförfarandet för investeringsunderstöd så att kommunen måste ge ett positivt eller negativt utlåtande. Ansökningarna ska tillsammans med utlåtandena lämnas in hos ARA som beslutar om understöd ska beviljas. Varje kommun kan ordna det förfarande som används när utlåtande ges vid bostadsväsendet och social- och hälsovårdsväsendet på det sätt som den anser bäst, förutsatt att de omständigheter som nämns i förarbetena till lagen om investeringsunderstöd beaktas. ARA kan i sina årliga anvisningar för ansökan om understöd ge kommunerna anvisningar om vilka omständigheter kommunerna bör fästa vikt vid när de utarbetar utlåtandena, men annars finns det ingen särskild styrning eller tillsyn i fråga om förordandet av projekt, utan det handlar om kommunernas ändamålsenlighetsprövning. Varje kommun beslutar vilka resurser som tilldelas det egna utlåtandeförfarandet. 

2.9  Konsekvenser av EU-rätten för nationella stöd för bostadsproduktion

Även EU-rätten medför krav på medlemsstaternas stödsystem för bostadsproduktion. De statliga stöd som beviljas företag för social bostadsproduktion betraktas med hänsyn till reglerna för statligt stöd i EU-rätten som stöd som beviljas för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (eng. services of general economic interest, SGEI). Stödet är en ersättning för att företaget uppfyller en skyldighet att tillhandahålla en offentlig tjänst, det vill säga produktion och underhåll av bostäder som fyller behoven hos boende som valts på sociala grunder och där boendekostnaderna är skäliga. Med företag avses här varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet. Villkor som ställs på stöd av allmänt ekonomiskt intresse anges i kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (2012/21/EU, EUT L7/2012, nedan kommissionens SGEI-beslut). För att statligt stöd ska vara förenligt med EU:s inre marknad ska den subventionerade bostadsproduktionen enligt kommissionens beslut riktas till sådana människor som på grund av bristande betalningsförmåga inte kan skaffa sig en bostad på marknadsvillkor. Stödet ska styras uttryckligen till social bostadsproduktion och det får inte läcka över till den fritt finansierade bostadsmarknaden. Stödet får inte innehålla överkompensation till företaget, och företaget får inte ta ut en oskäligt stor vinst. Medlemsstaterna ska dessutom effektivt övervaka att dessa krav uppfylls. 

SGEI-stöd omfattas, enlig det beslut av kommissionen som nämnts ovan, av ett förfarande med efterhandsanmälan sålunda att medlemsstaterna vartannat år ska lämna en rapport om de stöd som de beviljar. Om ett stöd som en medlemsstat beviljar inte uppfyller de villkor på stöd för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som anges i kommissionens beslut, ska kommissionen underrättas om detta på förhand, och stödet måste få kommissionens godkännande innan det tas i bruk i medlemsstaten. Statliga stöd som beviljats utan kommissionens godkännande är olagliga, och det kan bli nödvändigt att återkräva dem med ränta av de företag som fått stöden. Myndigheterna i medlemsstaterna har ett relativt stort manöverutrymme när de bestämmer vilka tjänster de betraktar som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen och unionens domstolar övervakar likväl att medlemsstaterna inte definierar tjänster av allmänt ekonomiskt intresse uppenbart felaktigt. Den sociala bostadsproduktionen är den viktigaste och till sitt penningvärde mest betydande tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse såväl i Finland som i andra EU-länder. Som en del av tillsynen över reglerna för statligt stöd publicerar kommissionen på sin webbplats de rapporter över betalda stöd för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som medlemsstaterna ska utarbeta vartannat år.  

4.1  De viktigaste förslagen

Det föreslås att stödbeloppet i modellen med långfristigt räntestöd höjs så att räntan för bassjälvriskandelen permanent blir 2,3 procent i stället för nuvarande 2,5 procent. Ändringen gäller både hyres- ja och bostadshuslån, nyproduktion och ombyggning. Räntestöd i långfristigt räntestödslån för nyproduktion förlängas för hela lånetiden från 30 till 40 år. Andelen av räntestöd minskas mindre än tidigare, från 90 procent i första året med 2,25 procent per år. I räntestödslånet för ombyggning ska räntestöd, som överträder bassjälvriskandelen, höjas så att det första året stiger till 90 procent och minskar årligen med tre procentenheter per år under hela lånetiden. Räntestöd förlängas med 10 år för hela 30-åriga lånetiden i ombyggnadslån. Om räntan för bassjälvriskandelen sänks och lånetiden förlängs, sjunker låntagarnas räntekostnader och då sjunker självkostnadshyrorna eller minskar trycket på att höja självkostnadshyrorna. De ändringar som gäller räntestödsbeloppet genomförs genom en ändring av en förordning. Ett utkast till förordning ingår som bilaga till regeringens proposition.  

När det gäller självkostnadshyror blir avsättningar för ombyggnad också tillåtna genom en ändring av 13 § i lagen om räntestöd för hyresbostadslån och bostadsrättshuslån och 34 § i lagen om bostadsrättsbostäder. Bestämmelser om maximibeloppet för en skälig avsättning utfärdas genom statsrådets förordning om räntestöd för hyresbostadslån och bostadsrättshuslån. Genom att en skälig avsättning tillåts främjas god fastighetshållning och förbättras sammanslutningarnas möjligheter att genomföra ombyggnad. Skäliga avsättningar tillåts även i fråga om sådana räntestödsobjekt som har lånefinansierats under perioden från den 30 juni 2018 till den 1 september 2023, eller tills den föreslagna lagen träder i kraft, då det var förbjudet med avsättningar för ombyggnad i hyrorna. 

ARA och Statskontoret får möjlighet att förelägga vite till stöd för tillsynen. Till denna del görs det ändringar även i aravabegränsningslagen, aravalagen, lagen om kortvarigt räntestöd och lagen om statsborgen. Genom den nya möjligheten att förelägga vite förbättras ARA:s och Statskontorets möjligheter att utöva tillsyn över stöd och ingripa vid eventuellt missbruk. Dessutom preciseras vissa bestämmelser om statsborgen. 

Det föreslås att det införs en ny bestämmelse om säkerhet för separata bilplatser i anslutning till ett räntestödslån. Detta skulle möjliggöra en smidigare projekthantering hos ARA framöver och göra det möjligt att genomföra olika typer av bilplatslösningar på separata tomter. 

Bestämmelserna om valet av hyresgäster till de hyresbostäder som stöds av staten uppdateras så att de motsvarar grundlagsutskottets tolkning. När det gäller sådana hyresbostäder som stöds av staten är valet av hyresgäster en offentlig förvaltningsuppgift, och när den utförs ska de allmänna förvaltningslagarna följas i tillämpliga delar. I lagen om långfristigt räntestöd och lagen om kortvarigt räntestöd föreskrivs om tjänsteansvar för dem som väljer boende samt om sammanslutningens skadeståndsansvar. Den bestämmelse om tjänsteansvar som finns i aravabegränsningslagen ändras så att den får samma innehåll.  

Bestämmelserna om ändringssökande i fråga om val av hyresgäster ändras. De beslut som gäller valet av hyresgäster till bostäder som har finansierats med statligt stöd är av sådan art att det kan anses att ett klagomålsförfarande är det lämpligaste rättsmedlet för dem. Med hjälp av ett klagomålsförfarande sker ändringssökandet på ett ändamålsenligt och effektivt sätt med beaktande av rättssäkerheten och jämlikheten för dem som söker bostad. Ändringen görs i lagen om långfristigt räntestöd, lagen om kortvarigt räntestöd och aravabegränsningslagen. 

I och med social- och hälsovårdsreformen finns det skäl att överföra en del av uppgifterna för de specialgruppsobjekt som staten stöder från kommunerna till välfärdsområdena. Samtidigt slopas det krav som innebär att beviljande av investeringsunderstöd och godkännande av räntestödslån förutsätter bifall av den kommun där bostadshuset är beläget. I stället ska ARA framöver höra den kommun där byggnaden är belägen innan ett beslut om beviljande av understöd eller godkännande av räntestödslån fattas. Om det är fråga om beviljande av statlig finansiering för ett bostadsobjekt avsett för en grupp med särskilda behov vars boendeservice i anknytning till objektet framöver ska ordnas av välfärdsområdet, ska ARA höra även välfärdsområdet. Till välfärdsområdena överförs även tillsynen över att bestämmelserna om valet av hyresgäster till bostäder med räntestöds- eller aravalån följs, till den del bostäderna är avsedda för sådana grupper med särskilda behov för vilka välfärdsområdet ska ordna boendeservicen. Välfärdsområdena ska sköta de uppgifter som nämns ovan inom ramen för deras lagstadgade uppgift att organisera boendeservicen inom socialvården och funktionshinderservicen (grupper med särskilda behov).  

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

5.1.1 Alternativ till att öka stödet

Enligt utvecklingsprogrammet för bostadspolitiken ska man utreda på vilket sätt räntestödet skulle kunna bindas till nivån på marknadsräntan så att modellen uppmuntrar till ökad produktion och hantering av statens långsiktiga risker. En bindning av räntestödet till marknadsräntan har behandlats i samband med beredningen av denna regeringsproposition. Att binda stödet till nivån på marknadsräntan har likväl inte ansetts vara ändamålsenlig, eftersom det inte finns anledning att betala stora mängder stöd i ett konjunkturläge där låneräntorna också annars är låga, utan räntestödet bör framför allt riktas in på konjunkturlägen där låneräntorna är högre och hotar att leda till högre hyror och bruksvederlag för de boende. Att betala räntestöd under konjunkturer med låga räntor medför inte nämnvärt lägre hyror eller bruksvederlag. Sålunda ska räntestödselementet i räntestödslån i första hand fungera som ett ränteskydd. Grundläggande krav som ska uppfyllas är också de villkor för SGEI-stöd enligt vilka stödet ska riktas rätt och inte får innebära överkompensering. 

Under remissbehandlingen av riktlinjerna för utvecklingen av modellen med långfristigt räntestöd förde en del remissorgan fram förslaget att ett långfristigt räntestödslån ska kunna betalas tillbaka också med lika stora amorteringar. I en plan med lika stora amorteringar är räntan i början större men storleken på amorteringarna hela tiden konstant. Modellen med lika stora amorteringar innehåller likväl stora problem. Modellen skulle till exempel leda till oskäliga hyresstegringar i början, när ränta betalas för hela det återstående lånebeloppet. Flera remissorgan föreslog dessutom att det skulle utredas hur man kan öka antalet finansierare av räntestödslån. Det är viktigt att utreda saken, men att göra detta i samband med de lagändringar som nu bereds är inte ändamålsenligt.  

När det gäller utvecklandet av modellen med långvarigt räntestöd har en ökning av framtungheten i betalningen av lånen fortfarande vunnit understöd. Det bör likväl noteras att en stor framtunghet i betalningsplanen till följd av principen med självkostnadshyror höjer hyrorna under början av lånetiden. Eftersom man nu föreslår att avsättningar för reparationer ska vara tillåtna, finns det om amorteringsplanerna för lånen blir mera framtunga en risk för att hyrorna stiger för mycket. Dessutom bör vi hålla i minnet att lånen också för närvarande kan amorteras med extra betalningar och med större tyngd på början av lånetiden genom att man kommer överens om saken med långivaren. Följaktligen föreslås i denna proposition inte ett mera framtungt amorteringsprogram. 

5.1.2 Utredning av uppgifter om låntagaren och objektet vid utnämning av allmännyttiga samfund och när lån godkänns

I riktlinjerna föreslogs det att ARA:s möjligheter att under ansökningsfasen få information om projektens ansvarspersoners bakgrund ska förbättras. I riktlinjerna föreslogs att ARA i lagstiftningen ska kunna garanteras en mera omfattande rätt att få information till exempel om personers näringsförbud eller straffregister. Motsvarande bestämmelser har föreslagits bli införda i statsunderstödslagen i den regeringsproposition som var på remiss sommaren 2021. 

När ARA utnämner en sammanslutning till allmännyttigt samfund ska centralen kontrollera att sammanslutningen uppfyller kriterierna för allmännyttighet. En sammanslutning kan ansöka hos ARA om att bli utnämnd till allmännyttigt samfund. ARA utnämner ett samfund när dess planerade verksamhet och mål samt bolagsordning eller stadgar uppfyller villkoren i räntestödslagen. En sammanslutning som ansöker om att bli utnämnd ska med ARA ingå en förbindelse där den åtar sig att iaktta gällande villkor för allmännyttighet och de begränsningar som gäller användning och överlåtelse av ARA-bostäder.  

Utnämning till allmännyttigt samfund kräver en utredning av bakgrundsuppgifterna om dess grundare, förtroendevalda och ägare. I ett allmännyttigt samfund får äganderätten och bestämmanderätten inte koncentreras till en person eller endast till ett fåtal personer som ingår i den närmaste kretsen. Det är motiverat att fördela ägande- och beslutanderätten på en större grupp aktörer för att trygga riskhanteringen och kontinuiteten i den långsiktiga placeringsverksamheten. Samfundets ägare förutsätts bedriva en långsiktig verksamhet i framtiden som upprätthållare av det statsunderstödda bostadsbeståndet samt ha ekonomisk kompetens och soliditet i verksamheten. 

Den som beviljas räntestöds- eller borgenslån ska vara tillräckligt solvent för att kunna sköta sina samhälleliga och övriga betalningsskyldigheter. ARA kontrollerar kredituppgifterna för ett nytt samfund som ansöker om lån och för samfundets ägare och nyckelpersoner. I samband med varje låneansökan bedömer ARA den sökandes kreditvärdighet med hjälp av uppgifter om såväl betalningsbeteendet som samfundets eller koncernens bokslut samt andra myndigheters registerdata. Dessutom kan ARA vid behov begära ytterligare uppgifter av låntagaren. Låntagaren ska ha tillräckliga förutsättningar för återbetalning av lånet under hela lånetiden. Eftersom återbetalningstiderna för lånen är långa, bör företagets tillväxthastighet vara moderat särskilt i början av verksamheten. Sålunda utför ARA redan en omfattande kontroll av projektens bakgrund.  

Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av vissa bestämmelser i statsunderstödslagen var på remiss 28.5–5.8.2021. Syftet med lagändringarna är att ställa upp klarare och enhetligare kriterier för begränsningarna i beviljandet och utbetalningen av statligt stöd. I lagen räknas de förhållanden upp under vilka statligt stöd inte utan vägande skäl kan beviljas eller under vilka stöd inte behöver betalas. Avsikten är att lagförslagen ska lämnas till riksdagen senare.  

Kraven ska gälla också de understöd som beviljas av ARA, på vilka statsunderstödslagen tillämpas. Lagändringarna ska sålunda tillämpas till exempel när investeringsstöd beviljas för grupper med särskilda behov. I detta skede är det ändamålsenligt att vänta tills bestämmelserna i fråga träder i kraft och man får erfarenhet av tillämpningen av dem till exempel uttryckligen på investeringsstödet för grupper med särskilda behov. När regeringen har avgett sin proposition om ändring av statsstödslagen eller när bestämmelserna har trätt i kraft bör man också överväga att införa begränsningarna i fråga i räntestödsmodellen. För att ARA:s process ska vara enhetlig och löpa smidigt bör detta dock övervägas först efter det att ändringarna i statsunderstödslagen har genomförts.  

5.1.3 Sanktionsförfaranden

I riktlinjerna för modellen med långsiktigt räntestöd föreslogs att räntestödsmodellen skulle kompletteras genom att ARA ges rätt att påföra påföljdsavgifter (25 § i lagen om kortvarigt räntestöd för byggnadslån för hyreshus) eller utfärda vite på motsvarande sätt som i modellen med kortvarigt räntestöd. Påföljdsavgiften har visat sig fungera väl som sanktion vid underlåtenhet att ge information. Samtidigt föreslogs att påföljdsavgiftens justeras i fråga om modellen med kortvarigt räntestöd och bostadsrättsbostäder (194 § i lagen om bostadsrättsbostäder). I remissbehandlingen motsatte sig flera av dem som lämnade yttranden möjligheten att påföra påföljdsavgifter med motiveringen att påföljdsavgiften på grund av självkostnadsprincipen skulle komma att täckas med hyresgästernas hyror. Därför föreslås det inte att påföljdsavgifter införs i modellen med långsiktigt räntestöd. De sanktionsförfaranden som för närvarande ingår i lagen om långfristigt räntestöd och det vite som nu föreslås får anses vara tillräckliga medel för att ingripa i missbruk. Dessutom kan förfaranden enligt strafflagen tillämpas. Till dem hör att utreda missbrukssituationer som subventionsbedrägeri.  

5.1.4 Överföring av valet av hyresgäster till välfärdsområdena

I sina remissvar framhöll en del kommuner att valet av hyresgäster till bostäder avsedda för grupper med särskilda behov bör förbli kommunens uppgift och inte överföras till välfärdsområdet. Kommunerna var oroliga särskilt för att välfärdsområdets resurser och kompetens inte ska räcka för tillsynen över val av hyresgäster till bostäder för grupper med särskilda behov. Kommunerna har redan kompetens och resurser för tillsynen över objekten. Överföringen av tillsynen är dock motiverad, eftersom välfärdsområdet i fortsättningen ska svara för ordnandet av boendet för grupper med särskilda behov. Välfärdsområdena ska se till att de har tillräcklig kompetens och tillräckliga resurser för att ordna tillsynen. 

5.1.5 Beaktandet av att boendet tjänstefieras

Enligt regeringsprogrammet ska det i reformen av räntestödslagen beaktas att boendet allt mer kretsar kring tjänster. Enligt det bostadspolitiska utvecklingsprogrammet ska tjänstefieringen av boendet beaktas och man ska göra det möjligt att i självkostnadsprincipen beakta strävan efter rimliga grundavgifter för olika samanvändningstjänster med anknytning till boendet. Under beredningen av regeringens proposition granskades de ramar och konsekvenser som följer om boendeservicen inkluderas i hyrorna. 

Enligt 13 § 1 mom. 7 punkten i lagen om långfristigt räntestöd och 7 § 1 mom. 7 punkten i aravabegränsningslagen får hos hyresgästerna i hyra för en bostadslägenhet tas ut högst ett belopp som utöver de övriga intäkterna behövs för finansieringen av aravahyresbostäderna och utrymmen i anslutning till dem och för de utgifter som en god fastighetshållning förutsätter. Till dessa hör utgifter som orsakas av andra motsvarande godtagbara omständigheter. 

I den statligt stödda bostadsproduktionen är det också för närvarande möjligt att tillhandahålla de boende vissa sidotjänster som är fast knutna till boendet. För närvarande kan man i självkostnadshyror inkludera avgifter för Internet, bilplats, bastu och tvättstuga. Dessa avgifter ska beaktas som intäkter när självkostnadshyran fastställs, och de ska bestämmas separat med iakttagande av kostnadsmotsvarighet. Indrivningen av avgifterna ska också framgå av det hyreskontrakt som ingås med hyresgästen (ARA:s guide för hyresbestämning, s. 16). Tjänsterna i fråga är fast knutna till boendet, och de kan uppfattas som etablerade tjänster som hör till hyresboende. När det gäller tjänster som är fast knutna till boendet är det likväl önskvärt att hyresgästerna betalar för dem enligt faktisk användning. 

Med tjänstefiering kan man också avse till exempel att de boende tillhandahålls olika samtjänster, såsom tillgång till en samanvänd bil. Sådana tjänster är inte fast knutna till boendet utan de är sidotjänster som erbjuds de boende. Sidotjänsterna kan underlätta de boendes vardag, och hyreshussamfunden kan genom dem förbättra sin ställning på marknaden för hyresbostäder. Om kostnader för olika sidotjänster som inte direkt sammanhänger med boendet inkluderas i hyran kan självkostnadshyrorna stiga.  

Vid remissbehandlingen av riktlinjerna för utvecklingen av det långsiktiga räntestödet ansåg största delen av dem som lämnade yttrande att grundavgifterna för de tjänster som sammanhänger med boendet ska kunna inkluderas i självkostnadshyran. Eftersom paragrafen om självkostnadshyror möjliggör att, utöver de poster som uttryckligen nämns i paragrafen, poster som har andra godtagbara skäl inkluderas i hyran, krävs ingen lagändring till denna del. Det kan alltså göras tillåtet att inkludera skäliga grundavgifter i hyran genom att ARA:s guide för hyresbestämning ändras. Miljöministeriet ska styra ARA att uppdatera sina anvisningar till dessa delar. Sidotjänsterna ska likväl förbli frivilliga, och avgifter för dem bör även framöver debiteras enligt faktisk användning. På så sätt säkerställs att hyrorna förblir skäliga och att det i hyrorna inte inkluderas kostnader för sådana tjänster som den boende inte använder. Grundavgifter kan likväl inkluderas i hyran om de är skäliga. 

5.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

Eftersom de lagändringar som föreslås i denna proposition sammanhänger med en höjning av stödet och en precisering av lagstiftningen vad gäller nuvarande räntestödssystem, är utländska lagstiftningslösningars betydelse i frågan obetydlig. Dessutom är olika länders stödsystem av varierande typ och en följd av landets egen utveckling, varför en granskning av andra länders system inte är ändamålsenlig i denna proposition. 

Stödsystemen för boende i en del västeuropeiska länder och berättigandet av stödsystemet har behandlats utförligt i regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av lagen om räntestöd för hyresbostadslån, aravabegränsningslagen och 16 a § i lagen om bostadsrättsbostäder (RP 12/2018 rd, s. 9–11). 

Dessutom har stödsystem för boendet behandlats också genom internationella översikter till exempel i följande utredningar: Asumisen tuki- ja verojärjestelmien vaikuttavuus (Stöd- och skattesystem för boende och deras verkningsfullhet, på finska, Miljöministeriets rapporter 4/2015), Asuntopolitiikan kehittämiskohteita (Riksdagens revisionsutskotts publikationer 1/2017), Asuntopolitiikkaa Euroopassa - Mitä voimme oppia? (Bostadspolitik i Europa – Vad kan vi lära oss?, på finska, Miljöministeriets publikationer 2020:30). 

11.1  Val av hyresgäster som offentlig förvaltningsuppgift

I sitt utlåtande om bostadsrättslagen (GrUU 5/2021 rd) ansåg grundlagsutskottet att valet av boende till statligt stödda bostadsrättsbostäder är en offentlig förvaltningsuppgift, och att lagstiftningen därför måste granskas med hänsyn till 124 § i grundlagen. Även riksdagens justitieombudsman och biträdande justitieombudsman har i flera avgöranden (18.11.2014 dnr 4002/2/13, 3.12.2015 dnr 4373/2015, 29.4.2016 dnr 1930/2/13 och 17.12.2018 EOAK/296/2017) ansett att erbjudandet av statligt stödda bostäder till allmänheten, valet av boende och bestämningen av hyran bör betraktas som en offentlig förvaltningsuppgift. Enligt ett utlåtande av grundlagsutskottet är det vid valet av boende inte fråga om betydande utövning av offentlig makt, men i valet av boende ska de allmänna förvaltningslagarna iakttas och de som behandlar val av boende handlar under tjänsteansvar. För att lagen skulle kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste en bestämmelse om tjänsteansvar läggas till lagförslaget. Miljöutskottet lade på grund av grundlagsutskottets utlåtande till en bestämmelse om tjänsteansvar till förslaget till lag om bostadsrättsbostäder. Utskottet ansåg det också vara viktigt att ARA ger bostadsrättssammanslutningarna anvisningar också om hur skyldigheterna i anslutning till den offentliga förvaltningsuppgiften ska fullgöras. Utskottet välkomnade att miljöministeriet meddelat att det skulle bedöma om en bestämmelse om tjänsteansvar skulle fogas också till bestämmelserna om val av hyresgäster till statligt stödda hyresbostäder med anledning av grundlagsutskottets ståndpunkt och justitieombudsmannens avgöranden. Samtidigt skulle man bedöma behovet av att harmonisera bestämmelserna om hyresbostäder och bostadsrättsbostäder. Utredningen har utförts som tjänsteuppdrag i samband med beredningen av denna regeringsproposition. 

Med offentliga förvaltningsuppgifter avses enligt förarbetena till grundlagen ett relativt brett spektrum av förvaltningsuppgifter som omfattar uppgifter som hänför sig till beslutsfattande om enskilda personers och sammanslutningars rättigheter, skyldigheter och förmåner (RP 1/1998 rd, s. 179). Förarbetena till grundlagen och grundlagsutskottets utlåtandepraxis innehåller inga tydliga allmänna kriterier för vilka uppgifter som ska betraktas som sådana offentliga förvaltningsuppgifter som avses i grundlagen och vilken typ av uppgifter som faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde (Juha Lavapuro 2018, expertutlåtande gällande RP 34/2018 rd, s. 5). Eftersom grundlagsutskottet ansåg att valet av boende till bostadsrättsbostäder är en offentlig förvaltningsuppgift, måste även valet av hyresgäster till statligt stödda hyresbostäder ses som en sådan. Vid långivningen för statligt stödda hyresbostäder är stödgraden större, och kriterierna vid valet av boende är exaktare och innehåller större prövningsrätt än i fråga om bostadsrättsbostäder, varför det är befogat att granska också valet av boende till statligt stödda hyresbostäder med hänsyn till 124 § i grundlagen. Eftersom flera aktörer har konstaterat att uppgiften att välja boende är en offentlig förvaltningsuppgift, är det inte i denna proposition nödvändigt att bedöma om uppgiften att välja boende uppfyller kriterierna för en offentlig förvaltningsuppgift. Det finns likväl skäl att granska under vilka förutsättningar uppgiften att välja boende kan delegeras till någon annan än en myndighet och vilka administrativa krav som ska uppfyllas i verksamheten. 

11.2  Valet av boende som faktisk förvaltningsverksamhet

I rättslitteraturen har det ansetts att en uppgift till sin karaktär kan vara en offentlig förvaltningsuppgift, även om den inte inbegriper utövning av offentlig makt. Det är då fråga om faktisk förvaltningsverksamhet, det vill säga myndighetsverksamhet, som inte direkt påverkar enskildas rättigheter eller skyldigheter. Typiskt för faktisk förvaltningsverksamhet är att det i samband med den inte fattas skriftliga beslut, utan det handlar snarare om att upprätthålla en grundläggande samhällsstruktur eller tillhandahålla offentliga tjänster till exempel i form av utbildning, underhålls- och vårdåtgärder och offentlig kommunikation. I praktiken överlappar faktisk förvaltningsverksamhet ofta med utövande av offentlig makt och behandling av förvaltningsärenden. Vårdåtgärder är till exempel faktisk förvaltningsverksamhet, men kan på ett betydande sätt begränsa personers självbestämmanderätt, och ett beslut om en vårdåtgärd har stor betydelse för den enskilde. (Olli Mäenpää, Hallinto-oikeus. Sanoma Pro 2018, s. 185 och 198.) 

I val boende är det fråga om en offentlig förvaltningsuppgift som innehåller utövande av offentlig makt har drag av faktisk förvaltningsverksamhet. För att det handlar om utövande av offentlig makt talar bland annat verksamhetens karaktär, som inverkar på den enskildes rätt att få en bostad med statligt stöd. Grundlagsutskottet har konstaterat att det ändå inte handlar om betydande utövning av offentlig makt (GrUU 5/2021 rd, s. 6). Mot att val av boende handlar om betydande utövning av offentlig makt talar att det i 19 § 4 mom. är fråga om en främjandeskyldighet. Bestämmelsen ger alltså inte individen en subjektiv rätt att bo just i en statligt stödd hyresbostad. Statligt stödda hyresbostäder är bara ett av de sätt på vilka den offentlig makten främjar vars och ens rätt till bostad och möjligheter att själv ordna sitt boende.  

Tillhandahållandet av statligt stödda hyresbostäder och det val av boende som sammanhänger med det skapar framför allt förutsättningar för att rättigheterna ska kunna tillgodoses, vilket snarast talar för att det handlar om faktisk förvaltningsverksamhet. Valet av boende i sig ger inte den enskilde vare sig rättigheter eller skyldigheter även om det är en nödvändig fas innan ett hyreskontrakt tecknas. Att välja boende är inte heller en uppgift som är typisk bara för en myndighet, eftersom hyreshussammanslutningar genomför val av boende också för fritt finansierade bostäder. Dessutom fattas det inga egentliga förvaltningsbeslut om valet av boende, och det skulle i praktiken inte heller vara möjligt att fatta sådana på grund av det stora antalet val av boende. 

11.3  Delegering av uppgiften att välja boende till andra än myndigheter

I 124 § i grundlagen föreskrivs det om de villkor under vilka offentliga förvaltningsuppgifter kan anförtros andra än myndigheter. När det gäller statligt stödda hyresbostäder måste man granska om de villkor som ställs i 124 § uppfylls. Valet av boende till statligt stödda hyresbostäder sköts förutom av kommunerna, som hör till myndigheterna, också av kommunägda bolag och privata ägare. Bedömningen i detta kapitel gäller bara sammanslutningar som väljer boende, inte kommunerna.  

Enligt paragrafen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får ges endast myndigheter. Som betydande utövning av offentlig makt anses enligt förarbetena till bestämmelsen till exempel rätten att enligt självständig prövning använda maktmedel eller på något annat konkret sätt ingripa i en enskilda persons grundläggande fri-och rättigheter (RP 1/1998 rd, s. 180). Enligt vad som ovan konstaterats är det i valet av boende till statligt stödda hyresbostäder inte fråga om betydande utövning av offentlig makt. 

Vid bedömningen av om en överföring av en förvaltningsuppgift är ändamålsenlig ska vikt fästas vid förvaltningens effektivitet och särskilt vid enskildas och sammanslutningars behov. Även förvaltningsuppgiftens karaktär har betydelse vid bedömningen, och kravet på ändamålsenlighet kan således när det är fråga om uppgifter i samband med serviceproduktion uppfyllas lättare än till exempel i fråga om beslutsfattande som gäller en enskild persons eller en sammanslutnings centrala rättigheter (RP 1/1998 rd, s. 179). Enligt grundlagsutskottet kunde överföringen av valet av boende till bostadsrättsbostäder anses nödvändig för en ändamålsenlig skötsel av uppgiften med beaktande av fördelarna med arrangemanget för dem som ansöker om bostad i och med att valet av boende blev snabbare (GrUU 5/2021 rd, s. 6). 

Val av boende till statligt stödda hyresbostäder har drag av service eftersom de utgör en nödvändig del av tilldelningen av en statligt stödd bostad. Antalet sökande är också stort, och i synnerhet när det gäller bostäder för särskilda grupper har de aktörer som tillhandahåller bostäderna särskilt kunnande om processerna vid valet av boende. Ett snabbt val av boende och ett högt kapacitetsutnyttjande är centrala faktorer som möjliggör att sammanslutningar kan tillhandahålla hyresbostäder självkostnadsbaserat och till skäligt pris i enlighet med sitt serviceuppdrag. Att valet av boende till statligt stödda hyresbostäder sköts av de sammanslutningar som äger bostäderna är ändamålsenligt med hänsyn till såväl förvaltningens effektivitet som de personer som söker bostad.  

När det gäller bedömningen av uppfyllandet av de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten och kraven på god förvaltning understryker förarbetena till 124 § i grundlagen (RP 1/1998 rd, s. 179/II) betydelsen av att de som sköter offentliga förvaltningsuppgifter är utbildade för ändamålet och sakkunniga och att de står under tillräcklig offentlig tillsyn (RP 1/1998 rd, s. 179/II). Att uppgiften att välja boende även framöver ska få utföras av hyresbostadsbolagen har inte bedömts äventyra de rättsobjekt som nämns ovan, och valet av boende har på ett fungerande sätt genomförts av dessa bolag under hela historien av statligt stödd bostadsproduktion. Hyresbostadsbolagens anställda har genom sin praktiska erfarenhet god kompetens för att sköta valet av boende. Dessutom regleras valet av boende noga genom lag och förordningar och övervakas av kommunerna. Rättssäkerheten och den offentliga tillsynen tryggas också av den föreslagna övergången till ett förfarande med förvaltningsklagan. På de grunder som beskrivits ovan behövs en delegering av behörigheten till någon annan än en myndighet för att uppgiften ska kunna skötas på ett ändamålsenligt sätt, och delegeringen äventyrar inte vare sig de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. 

11.4  Iakttagande av allmänna förvaltningslagar och tjänsteansvar i valet av hyresgäster

Med beaktande av de synpunkter som framförts ovan får valet av hyresgäster till hyresbostäder huvudsakligen ses som faktisk förvaltningsverksamhet. Eftersom valet av hyresgäster likväl har stor betydelse ur individens synvinkel, ska man i samband med valet i tillräcklig grad beakta rättsprinciperna inom förvaltningen samt rättssäkerheten, offentligheten och tillsynsmöjligheterna (Olli Mäenpää, Hallinto-oikeus. Sanoma Pro 2018, s. 198).  

I sin tolkningspraxis har grundlagsutskottet ansett att tryggande av kraven på rättssäkerhet och god förvaltning i den bemärkelse som avses i 124 § i grundlagen innebär att de allmänna förvaltningslagarna iakttas när ärenden behandlas och att de som handlägger ärenden handlar under tjänsteansvar (GrUU 33/2004 rd, s. 7/II, GrUU 46/2002 rd, s. 9). Hänvisningar till allmänna förvaltningslagar behöver inte längre inkluderas i lagen på grund av 124 § i grundlagen, eftersom de allmänna förvaltningslagarna med stöd av sina bestämmelser om tillämpningsområde, definition av myndighet eller enskildas skyldighet att ge språklig service tillämpas också på enskilda när de utför offentliga förvaltningsuppdrag (GrUU 42/2005 rd, s. 3/II).  

Eftersom val av hyresgäster får anses vara offentlig förvaltningsverksamhet, ska man på valet tillämpa allmänna förvaltningslagar och principerna för god förvaltning. I sitt betänkande om den nya bostadsrättslagen ansåg grundlagsutskottet är det inte är nödvändigt att hänvisa till tillämpningen av de allmänna förvaltningslagarna i lagen. Däremot bör det föreskrivas särskilt om tjänsteansvar (GrUU 5/2021 rd, s. 7). Således behöver det inte heller i de bestämmelser som gäller statsstödda hyresbostäder föreskrivas särskilt om tillämpningen av allmänna förvaltningslagar.  

Som allmänna förvaltningslagar betraktas bland annat förvaltningslagen (434/2003), språklagen (423/2003), lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999, nedan offentlighetslagen) och lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet (13/2003). På den som utför offentliga förvaltningsuppgifter tillämpas dessutom delvis lagen om tillhandahållande av digitala tjänster (306/2019, lagen om digitala tjänster) och lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (906/2019, informationshanteringslagen). I förvaltningslagen föreskrivs det om grunderna för god förvaltning, avgiftsfri rådgivning, behandlingen av ansökningar och innehållet i beslut som meddelas med anledning av en ansökan. Språklagen kräver att en sammanslutning som verkar i ett tvåspråkigt område ska använda finska och svenska enligt enahanda grunder.  

Grundlagsutskottet har ansett att de allmänna förvaltningslagarna ska tillämpas också på andra än myndigheter när de utför ett offentligt förvaltningsuppdrag (GrUU 42/2005 rd, s. 3/II, GrUU 5/2021 rd, s. 7). När det gäller offentlighetslagens tillämpningsområde är frågan likväl delvis oklar. Enligt 4 § 2 mom. i offentlighetslagen jämställs sammanslutningar som med stöd av en lag eller förordning utövar offentlig makt med en myndighet bara när de utför ett offentligt uppdrag. Enligt 5 § 2 mom. i lagen avses med myndighetshandling också en handling som har upprättats av myndigheten eller av någon som är anställd hos en myndighet eller som har inkommit till en myndighet för behandling av ett ärende eller i övrigt inkommit i samband med ett ärende som hör till myndighetens verksamhetsområde eller uppgifter. I rättslitteraturen har det ansetts att offentlighetslagens tillämpningsområde omfattar de handlingar som har upprättats eller inkommit när ett offentligt uppdrag utförts även om det inte är fråga om utövande av offentlig makt (Olli Mäenpää 2020, Julkisuusperiaate. Alma Talent Oy och Lakimiesliiton kustannus, s. 145). Enligt vad som ovan konstaterats är det vid val av hyresgäster fråga om faktisk förvaltningsverksamhet och till vissa delar även fråga om utövande av offentlig makt. Offentligheten för handlingar omfattar således åtminstone de delområden av valet av hyresgäster som innehåller utövning av offentlig makt. Till dessa handlingar hör till exempel de tillämpningsanvisningar som gäller val av hyresgäster. I praktiken är val av hyresgäster ändå till stor del faktisk förvaltningsverksamhet där det upprättas sådana handlingar och förvaltningsbeslut som avses i offentlighetslagen. En arbetsgrupp tillsatt av justitieministeriet bereder som bäst en uppdatering av offentlighetslagen. I detta sammanhang är avsikten också att precisera tillämpningen av offentlighetslagen på faktisk förvaltningsverksamhet. 

Tjänsteansvaret gäller särskilt tjänstemän och ämbetsåtgärder, det vill säga utövande av offentlig makt och annat utförande av offentliga uppdrag. Tjänsteansvaret inskränker sig likväl inte till tjänstemännen, utan det har utsträckts till att gälla också andra än myndigheter när de sköter offentliga förvaltningsuppgifter. Grundprincipen är att tjänsteansvaret gäller allt utförande av offentliga förvaltningsuppgifter på enahanda grunder. (Mäenpää, Olli. Hallinto-oikeus. Helsingfors: Sanoma Pro, 2018. s. 1296 och 1298). Eftersom det finns orsak att lagstifta om tjänsteansvaret, föreslås att det lagstiftas särskilt om tjänsteansvaret i lagarna om långfristigt och kortvarigt räntestöd. I 24 § i aravabegränsningslagen uppdateras de bestämmelser om tjänsteansvar som ingår i paragrafen sedan tidigare. De bestämmelser som grundlagsutskottet krävt i bostadsrättslagen utsträcks följaktligen till att till motsvarande delar gälla också de hyresbostäder som stöds av staten. 

11.5  Rättssäkerhet

Det föreslås att bestämmelserna om att söka ändring omarbetas. De beslut som gäller valet av hyresgäster till bostäder som har finansierats med statligt stöd är av sådan art att det kan anses att ett klagomålsförfarande är det lämpligaste rättsmedlet för dem. För närvarande kan man begära omprövning av kommunens val av hyresgäster. Besvär mot beslut i anledning av en begäran om omprövning har likväl inte varigt möjligt. Omprövning av val av hyresgäster som fattats av privata aktörer har inte kunnat begäras, och de har inte kunnat överklagas genom besvär. I praktiken har kommunerna mottagit mycket få begäranden om omprövning av beslut om val av hyresgäster. 

I 21 § i grundlagen föreskrivs det om rättsskyddet, och där ingår kravet att rätten att söka ändring tryggas genom lag. Det är likväl möjligt att begränsa rätten att söka ändring när förutsättningarna för att inskränka de grundläggande fri- och rättigheterna är uppfyllda. Enligt grundlagsutskottet ska det föreskrivas om dessa inskränkningar exakt och noggrant avgränsat genom lag, och inskränkningarna ska bland annat vara godtagbara och proportionerliga. Man måste även se till att rättssäkerhetsarrangemangen är tillräckliga (i fråga om rätten att söka ändring se bl.a. GrUU 18/2007 rd, GrUU 11/2009 rd och GrUU 49/2016 rd). I ställningstagandet GrUU 19/2002 rd ansågs exempelvis en inskränkning av rätten att söka ändring godtagbar med tanke på systemet med grundläggande fri- och rättigheter när syftet med förbudet mot att söka ändring var att säkerställa att information som rör läkemedelssäkerheten är så snabbt tillgänglig som möjligt och på så sätt främja befolkningens hälsa. 

Det har varit ändamålsenligt att begränsa möjligheten att söka ändring i val av hyresgäster eftersom beslut om val av hyresgäster är en procedur av masskaraktär för vilken ett system för sökande av ändring grundat på enskilda besvär lämpar sig illa. De avgöranden som gäller val av hyresgäster kan inte vänta tills ändring har sökts, utan besluten ska såväl med tanke på hyresgästernas situation som hyreshussammanslutningen fattas omedelbart och löpande. Angående valet av hyresgäster fattas i praktiken inga förvaltningsbeslut, och en bostadssökande för vilken beslutet i valet av hyresgäster varit negativt har inte genom en begäran om omprövning kunnat få den bostad som hen sökt 

Så som konstaterats ovan i kapitel 11.2 är förfarandet vid val av hyresgäster i många avseenden närmare faktisk förvaltningsverksamhet än fattande av förvaltningsbeslut. I faktisk förvaltningsverksamhet är rättsskyddsmedlet ofta en möjlighet att anföra klagomål hos den övervakande myndigheten. Dessutom kommer samtliga ärenden som gäller val av hyresgäster i och med förfarandet med förvaltningsklagan att omfattas av ett likadant rättsskyddsmedel oberoende av om det är fråga om en hyres- eller bostadsrättsbostad och om den ägs av kommunen eller en privat aktör. Detta gör bostadssökandena mera jämställda. En klar och konsekvent lagstiftning kan också öka användningen av rättsskyddsmedlet och därigenom göra systemet för valet av hyresgäster mera välfungerande och främja att de statsstödda bostäderna bättre än tidigare styrs till de hushåll som behöver dem mest. Det föreslagna förbudet mot att söka ändring i val av hyresgäster är exakt avgränsat och lagfäst. Syftet att göra valet av hyresgäster snabbare och rättsskyddsmedlen klarare som motiverar begränsningarna är godtagbara mål med hänsyn till systemet med grundläggande fri- och rättigheter. Således försvagar övergången till ett förfarande med förvaltningsklagan inte de sökandes rättsskydd, utan förbättrar det. 

I och med den föreslagna ändringen motsvarar förfarandet med förvaltningsklagan i fråga om valet av hyresgäster regleringen gällande bostadsrättsbostäder med den skillnaden att klagomålsmyndigheten enligt förslaget är kommunen i stället för Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet. Enhetliga sätt att söka ändring är befogade med tanke på kundernas jämställdhet och klarheten i lagstiftningen. 

11.6  Anlitande av utomstående sakkunniga vid granskning

Villkoren i 124 § i grundlagen för att anförtro offentliga förvaltningsuppgifter till andra än myndigheter måste uppfyllas också i de fall där ARA och Statskontoret bemyndigar en sakkunnig eller revisor att utföra tillsyns- eller granskningsuppgifter. I tillsynen är det i vissa situationer motiverat och ändamålsenligt att ta hjälp av utomstående sakkunniga eller låta en utomstående revisor utföra tillsyns- och granskningsuppgifter. Garantier för god förvaltning måste tryggas också när en myndighetsuppgift som inbegriper utövning av offentlig makt, såsom tillsyn och granskning, anförtros personer som inte är anställda hos myndigheterna. Med tanke på den rättsliga ställningen för de objekt som granskas och förtroendet för granskningsverksamheten är det viktigt att man också på utomstående revisorer och personer som bistår dem tillämpar de allmänna förvaltningslagarna och bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar. 

På de grunder som anförts ovan kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning.