Den viktigaste lagen som reglerar polisverksamheten är polislagen av den 22 juli 2011, vilken i kronologisk ordning är den tredje lagen med samma namn. Lagen är indelad i nio kapitel som följer: 1. Allmänna bestämmelser, 2. Allmänna befogenheter, 3. Säkerhetskontroller i polisens lokaler, 4. Teknisk övervakning och rätt att få information, 5. Hemliga metoder för inhämtande av information, 6. Polisundersökning, 7. Tystnadsplikt och tystnadsrätt, 8. Skadestånd och arvoden samt 9. Särskilda bestämmelser och en bestämmelse om bemyndigande att utfärda förordning.
I polislagens 1 kap. föreskrivs om de så kallade polisrättsliga principerna, såsom respekten för de grundläggande rättigheterna och de mänskliga rättigheterna (2 §), proportionalitetsprincipen (3 §), principen om minsta olägenhet (4 §) och principen om ändamålsbundenhet (5 §) samt om möjligheten till åtgärdseftergift och åtgärdsfördröjning (9 §). De principer för verksamheten som anges på allmän nivå gäller skötseln av alla polisuppdrag och all användning av polisbefogenheter. Dessa principer är allmänna, men de upprepas också indirekt i formuleringarna i ett flertal enskilda bestämmelser i polislagen. Att följa dessa principer är synnerligen viktigt i sådana sammanhang där man använder maktmedel eller hemliga metoder för inhämtande av information samt i allmänhet när man i samband med polisåtgärder på något annat väsentligt sätt ingriper i medborgarnas rättssfär.
Enligt 1 kap. 2 § i polislagen, som gäller respekten för de grundläggande rättigheterna och de mänskliga rättigheterna, ska polisen, när den utövar sina befogenheter, bland tänkbara alternativ välja det som bäst och med minsta olägenhet tillgodoser dessa rättigheter.
Med proportionalitetsprincipen avses att de metoder som används och de olägenheter de orsakar ska stå i rimlig proportion till det eftersträvade målet. Proportionalitetsprincipen i 1 kap. 3 § i polislagen lyder på följande sätt: ”Polisens åtgärder ska kunna försvaras i förhållande till hur viktigt, farligt och brådskande dess uppdrag är, det mål som eftersträvas samt uppträdande, ålder, hälsa och andra motsvarande omständigheter som gäller den person som är föremål för åtgärden och övriga omständigheter som inverkar på helhetsbedömningen av situationen.”
En specialbestämmelse som uttrycker proportionalitetsprincipen finns dessutom i 1 kap. 9 § i polislagen under rubriken ”Åtgärdseftergift och åtgärdsfördröjning”. Enligt bestämmelsen har polisen rätt att avstå från en åtgärd, om slutförandet av den kunde leda till ett oskäligt slutresultat i förhållande till det mål som eftersträvas. Syftet med bestämmelsen är att förhindra att sådana situationer uppstår där användningen av polisbefogenheter skulle kunna orsaka en part eller en utomstående person större olägenhet än den rättskränkning eller störning som ska avvärjas.
Principen om minsta olägenhet ger uttryck för att kravet på att åtgärden ska vara nödvändig iakttas. Tidigare talades det allmänt om nödvändighetsprincipen. Polisens åtgärder ska genomföras utan att ingripa i någons rättigheter i större utsträckning och utan att orsaka större skada eller olägenhet än vad som är nödvändigt för att utföra uppdraget. Polisen får i princip bedöma huruvida en åtgärd är nödvändig endast i förhållande till hur de mål som ankommer på polisen kan uppnås. Vid utförande av polisuppdrag är det när det gäller tillämpningen av behörighetssystemet således inte möjligt att beakta samhällets ”allmänna bästa”.
I polisarbetet är det inte tillåtet att utöva större makt än vad en viss situation absolut kräver. I samband med ett polisuppdrag är det ofta möjligt att överväga olika åtgärder för att lösa en situation. Valet styrs av kravet på nödvändighet. Bland de metoder som står till buds ska den användas som orsakar minst olägenhet. Detta kan i praktiken innebära att polisen inte kan välja det handlingssätt som är det bästa, mest praktiska och billigaste för polisen. Principens praktiska betydelse framgår kanske tydligast i sådana situationer där polisen blir tvungen att överväga att använda olika typer av maktmedel eller hemliga metoder för inhämtande av information.
Kravet på nödvändighet framgår också av att endast sådan utövning av makt är berättigad som är ägnad att leda till det resultat som polisen eftersträvar. Det är till exempel inte tillåtet att rikta teleavlyssning mot en person, trots att det skenbart föreligger förutsättningar för teleavlyssning, om man i den aktuella situationen vet att teleavlyssningen ändå inte kommer att leda till det egentliga målet. Om nödvändighetsprincipen glöms bort, innebär det att polisåtgärden blir ett omotiverat ingripande i de grundläggande rättigheterna och mänskliga rättigheterna.
Inom polisverksamheten kan man bli tvungen att både kraftigt och ytterst konkret ingripa i den rättsliga ställningen för en person som är föremål för en åtgärd. Detta framhäver ett ovillkorligt krav på lagenlighet i alla polisuppdrag. I de högsta laglighetsövervakarnas avgörandepraxis har det ibland funnits skäl att fästa uppmärksamhet vid att polisen i samband med ett enskilt uppdrag får utöva sina befogenheter endast för ändamål som uttryckligen anknyter till uppdraget i fråga. Det är alltså inte tillåtet att utöva makt för att skenbart utföra ett uppdrag som maktutövningen i sig skulle kunna lämpa sig för, om det faktiska målet ändå är att skapa behörighet för en helt annan åtgärd, en som inte alls får förknippas med de aktuella befogenheterna. Enligt 1 kap. 5 § i polislagen får polisen utöva sina befogenheter endast i föreskrivna syften.
Genom polisens befogenheter ingriper man ofta i de grundläggande fri- och rättigheterna för den som är föremål för en åtgärd, till och med i de grundläggande fri- och rättigheternas kärnområde. Beaktandet av de grundläggande fri- och rättigheterna i lagstiftningen om polisens behörigheter har därför en accentuerad betydelse.
De grundläggande fri- och rättigheterna är i allmänhet inte absoluta, även om bestämmelsen om en grundläggande fri- eller rättighet har skrivits i en form som tryggar fri- eller rättigheten i fråga och även om bestämmelsen inte innehåller något regleringsförbehåll eller någon annan laghänvisning. Frågan om inskränkning av en grundläggande fri- och rättighet avgörs då i enlighet med de allmänna kraven som gäller inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna.
Ur hela komplexet av grundläggande fri- och rättigheter och rättigheternas karaktär av grundlagsfästa rättigheter har grundlagsutskottet härlett vissa allmänna krav som gäller inskränkning av dem (GrUB 25/1994 rd, s. 5). Till dessa krav hör att inskränkningarna
kräver ett adekvat rättsskydd när det gäller en grundläggande fri- och rättighet
måste vara förenliga med de förpliktelser som gäller de mänskliga rättigheterna.
2.3
Hemliga metoder för inhämtande av information
Allmänt
I 5 kap. i polislagen föreskrivs om följande metoder för att förhindra, avslöja eller avvärja risk för brott: teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teleövervakning, inhämtande av basstationsuppgifter, systematisk observation, förtäckt inhämtande av information, teknisk observation (teknisk avlyssning, optisk observation, teknisk spårning och teknisk observation av utrustning), inhämtande av identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning, täckoperationer, bevisprovokation genom köp, användning av informationskällor och kontrollerade leveranser. Dessa metoder för inhämtande av information kan användas i hemlighet för dem som de riktas mot.
Enligt 5 kap. 1 § 2 mom. i polislagen avses med förhindrande av brott sådana åtgärder som syftar till att förhindra brott, försök till brott och förberedelse till brott, när det utifrån iakttagelser av en persons verksamhet eller utifrån annan information om en persons verksamhet finns grundad anledning att anta att personen i fråga kommer att göra sig skyldig till brott, samt sådan åtgärder som syftar till att avbryta ett redan påbörjat brott eller begränsa den direkta skada eller fara som brottet medför. Med iakttagelser av en persons verksamhet eller annan information om en persons verksamhet avses direkta iakttagelser av en persons egen verksamhet samt upplysningsinformation som lämnats av en utomstående person och annan indirekt utredning. Till iakttagelserna och den andra informationen hör också bland annat kriminalunderrättelseuppgifter, observationer och andra ledtrådar samt slutsatser man kommer fram till genom brottsanalys. En förutsättning för att använda en av de föreskrivna metoderna för inhämtande av information i syfte att förhindra ett brott är att det utifrån uppgifter av ovan nämnda slag med fog kan antas att en person kommer att göra sig skyldig till ett brott (RP 224/2010 rd, s. 93).
Förhindrande av brott enligt polislagen är föregripande myndighetsverksamhet i ett tidigt skede. Enligt 5 kap. 1 § 2 mom. i polislagen omfattar förhindrande av brott åtgärder som syftar till att förhindra försök till brott och förberedelse till brott. Med förhindrande av förberedelse avses förhindrande av förberedelse till en straffbar gärning, även i sådana fall när förberedelsen i sig inte är kriminaliserad.
Med avslöjande av brott avses enligt 5 kap. 1 § 3 mom. i polislagen åtgärder som syftar till att klarlägga om det för inledande av förundersökning finns en i 3 kap. 3 § 1 mom. i förundersökningslagen avsedd grund, när det utifrån iakttagelser av en persons verksamhet eller utifrån annan information om en persons verksamhet kan antas att ett brott har begåtts. Begreppet avslöjande av brott hänvisar till gråzonen mellan förhindrande av brott och utredning av brott. Det är inte fråga om brottsutredning, eftersom förutsättningar för att inleda förundersökning saknas, men det är inte heller fråga om förhindrande av brott, eftersom brottet redan antas ha blivit begånget. Det handlar om avslöjande av brott till exempel i en situation när man fått tips om att ett brott redan har begåtts men det ännu inte finns någon konkret grund för misstanken, det vill säga när den tröskel för misstanke av brott som regleras i förundersökningslagen ännu inte har överskridits (RP 224/2010 rd, s. 93).
I 5 kap. ställs höga krav med avseende på hur allvarliga vissa brott måste vara för att det ska vara tillåtet att använda hemliga metoder för inhämtande av information, och även i övrigt anges i kapitlet stränga villkor för användningen av metoder för inhämtande av information. Detta sammanhänger förutom med det att hemliga metoder för inhämtande av information används i hemlighet framförallt med det att man ingriper i de grundläggande fri- och rättigheterna, som tryggas i grundlagen. Hur mycket man ingriper i de grundläggande fri- och rättigheterna varierar beroende på metoden för inhämtande av information och användningssituationen. Det är mycket vanligt att användningen av hemliga metoder för inhämtande av information förutsätter ett grovt brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst fyra år. Vissa hemliga metoder för inhämtande av information kan i princip användas för att förhindra lindrigare brott än vad som nämns ovan.
De hemliga metoderna för inhämtande av information kan grupperas på olika sätt enligt användningssättet och användningsändamålet. Tekniska metoder för inhämtande av information som riktas mot en målpersons kommunikation är teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teleövervakning, teleövervakning med samtycke av den som innehar en teleadress eller teleterminalutrustning samt teknisk avlyssning. Som konventionella metoder för inhämtande av personuppgifter betraktas användning av informationskällor och därmed sammanhängande styrd användning av informationskällor. I fråga om användning av informationskällor inhämtas uppgifter om målpersonen via en mellanhand. Metoder för inhämtande av personuppgifter som omfattar vilseledande av en person och som används i interaktionen mellan den som använder metoden för inhämtande av information och den som är mellanhand eller målpersonen direkt är förtäckt inhämtande av information, täckoperationer och bevisprovokation genom köp. Metoder för teknisk observation av målpersonens beteende är teknisk avlyssning, teknisk observation, teknisk spårning och teknisk observation av utrustning. Systematisk observation i sin tur är sinnesbaserad observation av målpersonens beteende.
En allmän förutsättning för att hemliga metoder för inhämtande av information ska få användas är enligt 5 kap. 2 § 1 mom. i polislagen att man med metoden kan antas få information som behövs för förebyggande eller avslöjande av brott eller för avvärjande av risk för brott. En allmän ytterligare förutsättning för teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, systematisk observation, teknisk avlyssning, optisk observation, teknisk spårning av personer, teknisk observation av utrustning, täckoperationer, bevisprovokation genom köp, styrd användning av informationskällor och kontrollerade leveranser är enligt 2 mom. i samma paragraf att metoderna kan antas vara av synnerlig vikt för förhindrande eller avslöjande av ett brott. Användningen av täckoperationer eller bevisprovokation genom köp förutsätter dessutom att metoden är nödvändigt för att förhindra eller avslöja ett brott.
I polislagen har uppställts så kallade allmänna förutsättningar och särskilda förutsättningar för användningen av olika metoder för inhämtande av information. Särskilda förutsättningar för användning av hemliga metoder för inhämtande av information är framför allt de specificerade brott för vilkas förhindrande varje metod kan användas. I bestämmelserna om de olika metoderna för inhämtande av information kan också andra särskilda förutsättningar anges.
Ett gemensamt drag för grunderna för användningen av hemliga metoder för inhämtande av information är att de har fastställts utgående från ett person- och brottsperspektiv. Metoderna kan riktas endast mot en sådan person eller användas vid inhämtande av information endast om en sådan persons verksamhet som med fog kan antas redan ha gjort eller i framtiden komma att göra sig skyldig till ett brott som uppfyller ett visst straffhot eller som med fog kan antas redan ha gjort eller i framtiden komma att göra sig skyldig till förberedelse till ett sådant brott. Om någon sådan brottsbekämpningsgrund som hänför sig till en viss person inte föreligger, är det inte möjligt att använda sådana hemliga metoder för inhämtande av information som avses i polislagen. Anskaffningen av annan underrättelseinformation ska således grunda sig på uppföljning av öppna källor, på polisens så kallade allmänna övervakning, på uppgifter som fås vid utredningen av brottet samt på uppgifter som polisen via sitt samarbetsnätverk får av andra myndigheter och privata aktörer.
Beslutsfattandet om hemliga metoder för inhämtande av information (RSv 374/2010 rd)
Riksdagen har i sitt svar RSv 374/2010 rd beträffande regeringens proposition till riksdagen med förslag till översyn av förundersöknings- och tvångsmedelslagstiftningen (RP 222/2010 rd) godkänt bland annat ett uttalande enligt vilket riksdagen förutsätter att regeringen utreder och överväger om besluten om hemliga metoder för att inhämta information bör ingå i domstolarnas behörighet. Denna anteckning gäller i huvudsak sådana hemliga tvångsmedel som avses i 10 kap. i tvångsmedelslagen, men den har betydelse också för de hemliga metoder för inhämtande av information som avses i 5 kap. i polislagen.
Justitieministeriet har svarat riksdagen på följande sätt: "Av riksdagens utskottshandlingar om behandlingen av den nya tvångsmedelslagen (806/2011), som trädde i kraft vid ingången av 2014, framgår att anteckningen gäller beslut som hänför sig till täckoperationer, bevisprovokation genom köp och skyddande av hemligt inhämtande av information. När man har fått tillräckligt med erfarenhet av tillämpningspraxisen för den nya lagen, kommer det inom de närmaste åren att bli aktuellt att överväga behovet av att ändra lagstiftningen. Detta gäller också beslut om användning av hemliga metoder för inhämtande av information.”
I den proposition som sammanhänger med föreliggande proposition och som innehåller förslag till lagar om ändring av tvångsmedelslagen och förundersökningslagen och till vissa lagar som har samband med dem finns uttalanden som gäller beslutsfattandet i fråga om hemliga metoder för inhämtande av information. Dessa uttalanden gäller också sådana hemliga metoder för inhämtande av information som avses i 5 kap. i polislagen.
5 § Teleavlyssning
Enligt paragrafens 1 mom. avses med teleavlyssning att ett meddelande som tas emot av eller sänds från en viss teleadress eller teleterminalutrustning genom ett i 3 § 43 punkten i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation (917/2014) avsett allmänt kommunikationsnät eller ett därtill anslutet kommunikationsnät avlyssnas, upptas eller behandlas på något annat sätt för utredning av innehållet i meddelandet och de identifieringsuppgifter i anslutning till det som avses i 8 § i detta kapitel. Teleavlyssning får riktas endast mot meddelanden från eller meddelanden avsedda för en sådan person som med fog kan antas göra sig skyldig till ett brott som avses i 2 mom. Med ett sådant allmänt kommunikationsnät som det hänvisas till i momentet avses ett kommunikationsnät som används för att tillhandahålla kommunikationstjänster för en grupp av användare som inte har avgränsats på förhand.
Teleavlyssningen riktar sig mot ett meddelande som förmedlas. Det har ansetts motiverat att förtydliga detta på paragrafnivå, för att göra en klar avgränsning mot till exempel meddelanden som redan finns i en utrustning eller metoder för inhämtande av information som riktar sig mot annan information. Det är i propositionen fråga om precisering av användningsområdet för teleavlyssning.
6 § Inhämtande av information i stället för teleavlyssning
Enligt 1 mom. i paragrafen kan polisen för att förhindra brott beviljas tillstånd att inhämta information hos ett teleföretag eller en sammanslutningsabonnent under de förutsättningar som anges i 5 §, om det är sannolikt att ett i 5 § avsett meddelande och identifieringsuppgifterna i anslutning till det inte längre är tillgängliga genom teleavlyssning.
Det föreslås att 8 § i kapitlet ändras så att där i stället för till ett teleföretag och en sammanslutningsabonnent hänvisas till en sådan kommunikationsförmedlare som avses i 3 § 36 punkten i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation. Ändringen i fråga har beaktats i 5 § och den ska beaktas också i 5 kap. 6 §. I stället för att tala om identifieringsuppgifter ska det således i fortsättningen talas om förmedlingsuppgifter.
7 § Beslut om teleavlyssning och motsvarande inhämtande av information
Enligt paragrafens 2 mom. kan tillstånd till teleavlyssning och till inhämtande av sådan information som avses i 6 § 2 mom. ges för högst en månad åt gången. Det har förekommit olika tolkningar med avseende på huruvida det är möjligt att ansöka om tillstånd för fortsatt teleavlyssning medan ett tidigare tillstånd ännu är i kraft och, i fall ett nytt tillstånd beviljas medan det gamla tillståndet ännu är i kraft, huruvida det fortsatta tillståndets giltighetstid alltid börjar löpa från beslutstidpunkten eller huruvida det börjar löpa från till exempel den senare dag då det gamla tillståndet upphör att gälla. Det ser ut att vara motiverat att förtydliga momentet så att det klart framgår att ett tillstånd alltid börjar gälla från och med den dag då tillståndet beviljas, eftersom det med tanke på avgörandet är väsentligt att förutsättningarna för beviljande av tillstånd bedöms och att de existerar vid den tidpunkt då tillståndet beviljas.
I 3 mom. föreskrivs om vilka uppgifter som ska nämnas i ett yrkande och i ett beslut om teleavlyssning och om inhämtande av information i stället för teleavlyssning. En sådan uppgift ät den teleadress eller teleterminalutrustning som åtgärden riktas mot,
Antalet teleterminalutrustningar av olika slag ökar kontinuerligt. Till exempel har antalet anslutningar som är föremål för teleavlyssning och teleövervakning på årsnivå ökat betydligt mer än antalet personer som är föremål för sådana åtgärder. På grund av detta innebär den nuvarande regleringen att också behovet att i fråga om ett och samma ärende och en och samma person göra flera på varandra följande yrkanden och beslut om teleavlyssning ökar. Redan i nuläget kan man vid omfattande förundersökningar bli tvungen att hantera ansökningar om teleavlyssning till och med varje vecka. Det faktum att den nuvarande regleringen är utrustnings- och anslutningsspecifik orsakar således i samma ärenden flera på varandra följande berednings- och behandlingsprocesser för teleavlyssningstillstånd både vid polisen och vid domstolarna.
När det gäller prövning av ärenden som hänför sig till teleavlyssning, är det väsentliga det att teleavlyssningen ingriper i de grundläggande fri- och rättigheterna och i detta fall riktar sig mot skyddet för förtrolig kommunikation. Betydelse i detta hänseende har inte antalet teleterminalutrustningar eller teleanslutningar som en viss person använder eller antalet teleavlyssningstillstånd som riktas mot dem. I stället är det väsentligt huruvida skyddet för en viss persons förtroliga kommunikation kan begränsas genom teleavlyssning som riktas mot personens kommunikation.
Därför är det motiverat att bestämmelserna om teleavlyssningstillstånd blir personbundna i stället för att vara bundna till en teleadress eller teleterminalutrustning. Då behöver det i tillståndet inte separat räknas upp alla de teleterminalutrustningar eller teleadresser som tillståndet gäller, utan domstolen beviljar tillstånd att rikta teleavlyssning mot de meddelanden som sänds från eller tas emot av en teleadress eller teleterminalutrustning som en person innehar eller sannolikt annars använder. I och med den föreslagna ändringen behöver polisen inte separat ansöka om enskilda tillstånd för varje sådan teleadress eller teleterminalutrustning som personen innehar eller sannolikt annars använder som uppdagas efter det att teleavlyssningstillståndet har beviljats.
Den anhållningsberättigade polismannen eller den polisman som hör till befälet vid skyddspolisen ska redan i nuläget ansvara för att utreda de teleanslutningar och teleterminalutrustningar som personen använder. Uppgifterna om anslutningar och utrustningar meddelas domstolen i ansökan som gäller metoden för inhämtande av information, och domstolen beviljar tillståndet eller avslår ansökan på basis av uppgifterna i fråga. När det gäller beviljande av tillstånd i fråga om en ny teleadress eller teleterminalutrustning följer man dessutom ett förfarande enligt 5 kap. 45 § 3 mom. i polislagen, enligt vilket domstolen får pröva och avgöra ett sådant ärende utan att den tjänsteman som framställt yrkandet eller en av denne förordnad tjänsteman är närvarande, om det har förflutit mindre än en månad från den muntliga förhandlingen i ett tillståndsärende som gäller förhindrande eller avslöjande av samma brott.
Utredningen av identifieringsuppgifterna för de teleadresser och teleterminalutrustningar som används av en viss person ska enligt förslaget fortsättningsvis vara en uppgift som ska skötas av en anhållningsberättigad polisman eller en polisman som hör till befälet vid skyddspolisen. På det sättet kan man samtidigt stärka motiveringsskyldigheten med avseende på det att teleavlyssningen får riktas endast mot sådana teleterminalutrustningar eller teleadresser som är nödvändiga med tanke på åtgärden. Detta kan säkerställas genom att kräva att en anhållningsberättigad polisman eller en polisman som hör till befälet vid skyddspolisens ska fatta ett separat beslut i ärendet och i detta beslut motivera varför just de teleadresser eller teleterminalutrustningar som åtgärden ska riktas mot har valts som objekt för åtgärden. Beslutet omfattas av den tillsyn i fråga om laglighet som avses i 5 kap. 63 § i polislagen.
Vidare kan motiveringsskyldigheten och efterbevakningen betonas genom att det i 5 kap. 58 §, som gäller underrättelse om hemligt inhämtande information, förutsätts att de teleadresser och teleterminalutrustningar som varit föremål för en åtgärd ska specificeras i underrättelsen om teleavlyssning till den som varit föremål för inhämtandet av information. Detta har med anledning av 4 mom. i samma paragraf betydelse också med avseende på domstolens rätt att få information, eftersom den domstol som beviljat ett tillstånd också i fortsättningen ska underrättas skriftligen om underrättelsen till den som varit föremål för inhämtandet av information.
Dessutom är 5 kap. 56 § i polislagen av väsentlig betydelse även i fortsättningen. Paragrafen innehåller bestämmelser om att teleavlyssningen ska avbrytas i situationer där den riktas mot andra meddelanden än sådana som härstammar från eller är avsedda för den person som är föremål för tillståndet i fråga.
När tillstånd till teleavlyssning söks och beviljas kan den person som är föremål för inhämtandet av information dock också vara okänd. Det är motiverat att detta uttryckligen framgår av bestämmelsen i lagen. I sådana fall finns det dessutom fortfarande behov av att bevilja tillstånd till teleavlyssning enligt teleadress eller teleterminalutrustning.
8 § Teleövervakning och dess förutsättningar
Med teleövervakning avses enligt paragrafens 1 mom. att identifieringsuppgifter inhämtas om ett meddelande som har sänts från en teleadress eller teleterminalutrustning som är kopplad till ett kommunikationsnät som avses i 5 § eller som har mottagits till en sådan adress eller utrustning samt att uppgifter om en teleadress eller teleterminalutrustnings läge inhämtas eller att användningen av adressen eller utrustningen tillfälligt förhindras. Med identifieringsuppgifter avses sådana uppgifter om ett meddelande som kan förknippas med en i 3 § 7 punkten i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation avsedd användare eller med en i 30 punkten i den paragrafen avsedd abonnent och som behandlas i kommunikationsnäten för att överföra, distribuera eller tillhandahålla meddelanden.
I terminologin i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation har begreppet identifieringsuppgifter ersatts med förmedlingsuppgifter. I regeringens proposition till riksdagen med förslag till informationssamhällsbalk samt till lagar om ändring av vissa ställen i markanvändnings- och bygglagen och i strafflagen konstateras det att definitionen av begreppet förmedlingsuppgifter innehållsmässigt motsvarar definitionen av begreppet identifieringsuppgifter, men att den snarare avser innehåll som söks, eftersom termen identifieringsuppgift i allmänspråket ofta används för olika tjänster i anslutning till identifiering och eftersom det av definitionen inte tillräckligt tydligt framgår att information som kan kopplas till en abonnent eller användare ska ha samlats in i samband med kommunikationsförmedling för att den ska kunna anses utgöra identifieringsuppgifter (RP 221/2013 rd, s. 97). Med anledning av detta är det motiverat att ersätta termen identifieringsuppgifter med termen förmedlingsuppgifter också i den paragraf som nu behandlas samt i andra paragrafer i polislagen där det för närvarande hänvisas till identifieringsuppgifter. I ändringen kan man beakta att termen delvis hänvisar till ett annorlunda innehåll än i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation, genom att precisera att det är fråga om förmedlingsuppgifter uttryckligen i den bemärkelse som avses i polislagen.
I 3 § 36 punkten i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation fastställs att man med en kommunikationsförmedlare avser ett teleföretag, en sammanslutningsabonnent och en sådan annan aktör som förmedlar elektronisk kommunikation för andra än personliga eller med sådana jämförbara sedvanliga privata ändamål, Teleövervakning kan anses uttryckligen gälla inhämtande av förmedlingsuppgifter som en kommunikationsförmedlare innehar. Om förmedlingsuppgifterna inhämtas någon annanstans än hos en kommunikationsförmedlare, är det inte fråga om uppgifter som inhämtas genom teleövervakning. Med anledning av detta är det motiverat att precisera definitionen av teleövervakning genom att där hänvisa till den definition som finns i 3 § 36 punkten i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation. Det handlar om en precisering av definitionen av teleövervakning också i förhållande till förbud mot beslag och kopiering enligt 7 kap. 4 § i tvångsmedelslagen.
Enligt 8 § 6 mom. i polislagen finns de bestämmelser som gäller utlämnande av uppgifter till myndigheter som tar emot nödmeddelanden i 35 § i lagen om dataskydd vid elektronisk kommunikation. Det är motiverat att ändra den hänvisning till denna upphävda lag som finns i den gällande polislagen så att den avser 321 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation.
10 § Beslut om teleövervakning
Enligt paragrafens 1 mom. ska beslut om teleövervakning enligt 8 § 2 och 5 mom. samt 9 § 1, 4 och 5 punkten och om teleövervakning i de fall som avses i 3 § fattas av domstol på yrkande av en anhållningsberättigad polisman eller en polisman som hör till befälet vid skyddspolisen.
Enligt 9 § 6 mom. i samma kapitel får polisen med samtycke av den som innehar en teleadress eller teleterminalutrustning, för att förhindra brott, rikta teleövervakning mot adressen eller utrustningen, om någon på grund av sina yttranden eller sitt uppträdande i övrigt med fog kan antas göra sig skyldig till utnyttjande av en person som är föremål för sexhandel. Det hänvisas inte alls till punkten i fråga i 10 §, som gäller beslut om teleövervakning och vars 1 och 2 mom. utgör grunden för bestämning av den beslutande myndigheten när det gäller de andra punkterna i momentet. Huvudregeln är reglering enligt 1 mom., enligt vilket domstolen beslutar om teleövervakning på yrkande av en anhållningsberättigad polisman eller en polisman som hör till befälet vid skyddspolisen. Det verkar motiverat att domstolen ska ha beslutanderätt i fråga om teleövervakning också när det är fråga om att förhindra utnyttjande av en person som är föremål för sexhandel. Domstolens beslutanderätt bör således utsträckas till att gälla också i 9 § 6 punkten avsett utnyttjande av en person som är föremål för sexhandel.
I paragrafens 5 mom. föreskrivs att tillstånd kan ges och beslut fattas för högst en månad åt gången och att tillståndet och beslutet även kan gälla en bestämd tidsperiod som föregått tillståndet eller beslutet samt att tidsperioden kan vara längre än en månad. På motsvarande sätt som i fråga om 7 § om teleavlyssning har det förekommit olika tolkningar med avseende på huruvida det är möjligt att ansöka om tillstånd för fortsatt teleövervakning medan ett tidigare tillstånd ännu är i kraft och, i fall ett nytt tillstånd beviljas medan det gamla tillståndet ännu är i kraft, huruvida det fortsatta tillståndets giltighetstid alltid börjar löpa från beslutstidpunkten eller huruvida det börjar löpa från till exempel den senare dag då det gamla tillståndet upphör att gälla. Det ser ut att vara motiverat att förtydliga momentet så att det klart framgår att ett tillstånd alltid börjar gälla från och med den dag då tillståndet beviljas, eftersom det med tanke på avgörandet är väsentligt att förutsättningarna för beviljande av tillstånd bedöms och att de existerar vid den tidpunkt då tillståndet beviljas.
I paragrafens 6 mom. föreskrivs om vilka uppgifter som ska nämnas i ett yrkande och i ett beslut om teleövervakning. På motsvarande sätt som det konstateras ovan i fråga om teleavlyssning enligt 7 § i detta kapitel, är det också i fråga om teleövervakning motiverat att bestämmelserna ändras till att vara personbundna i stället för att vara bundna till en teleadress eller teleterminalutrustning Utredningen av identifieringsuppgifterna för de teleadresser och teleterminalutrustningar som används av en viss person ska enligt förslaget fortsättningsvis vara en uppgift som ska utredas under tjänsteansvar av en polisman. Ett krav ska enligt förslaget vara att en anhållningsberättigad polisman eller en polisman som hör till befälet vid skyddspolisens ska fatta ett separat beslut i ärendet och i detta beslut motivera varför just de teleadresser eller teleterminalutrustningar som åtgärden ska riktas mot har valts som objekt för åtgärden. Beslutet ska omfattas av den tillsyn i fråga om laglighet som avses i 5 kap. 63 § i polislagen. Vidare ska motiveringsskyldigheten och efterbevakningen betonas genom att det i 5 kap. 58 §, som gäller underrättelse om hemligt inhämtande information, förutsätts att de teleadresser och teleterminalutrustningar som varit föremål för en åtgärd ska specificeras i underrättelsen om teleövervakning till den som varit föremål för inhämtandet av information. Detta har med anledning av 5 mom. i samma paragraf betydelse också med avseende på domstolens rätt att få information, eftersom den domstol som beviljat ett tillstånd också i fortsättningen ska underrättas skriftligen om underrättelsen till den misstänkta personen.
Till följd av ändringen är det dessutom skäl att foga teleövervakningen till 5 kap. 56 § i polislagen, vilken innehåller bestämmelser om avbrytande av teleavlyssning, teknisk avlyssning och teknisk observation av utrustning. Det är motiverat att också teleövervakning ska avbrytas i en situation där den riktar sig mot andra meddelanden än sådana som sänds av eller är avsedda för den person som är föremål för tillståndet. Dessutom ska de uppgifter som fåtts genom teleövervakningen och anteckningarna om dem utplånas.
På motsvarande sätt som det ovan i samband med granskningen av 7 § i kapitlet konstateras i fråga om teleavlyssning, är det när det gäller sökande och beviljande av tillstånd till teleövervakning möjligt att den person som är föremål för inhämtandet av information är okänd. Det är motiverat att detta uttryckligen framgår av bestämmelsen i lagen. I sådana fall finns det dessutom fortfarande behov av att bevilja tillstånd till teleövervakning enligt teleadress eller teleterminalutrustning.
15 § Förtäckt inhämtande av information samt dess förutsättningar
På grundval av 2 mom. i paragrafen får polisen använda förtäckt inhämtande av information, om det finns skäl att anta att det genom åtgärden fås klarhet i brott för vilka det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst fyra år eller i vissa andra brott som nämns i momentet. I paragrafen finns inga särskilda bestämmelser om situationer där förtäckt inhämtande av information sker i ett datanät.
Till denna del har uppmärksamhet fästs vid förutsättningarna för datanätsbaserade täckoperationer. Enligt kapitlets 28 § 2 mom. får polisen för att förhindra brott rikta en täckoperation mot en person som på grund av sina yttranden eller sitt uppträdande i övrigt med fog kan antas komma att göra sig skyldig eller medverka till något annat i 10 kap. 3 § i tvångsmedelslagen avsett brott än grovt ordnande av olaglig inresa eller grovt tullredovisningsbrott, eller som med fog kan antas komma att göra sig skyldig eller medverka till ett brott som avses i 17 kap. 18 § 1 mom. 1 punkten i strafflagen. En förutsättning för är dessutom att inhämtandet av information måste anses vara behövligt på grund av att den brottsliga verksamheten är planmässig, organiserad eller yrkesmässig eller på grund av att det kan antas att den fortsätter eller upprepas.
Trots att tröskeln för att använda en täckoperation sålunda annars är högre än tröskeln för förtäckt inhämtande av information, har polisen dock enligt 28 § 3 mom., för att förhindra brott, rätt att rikta en datanätsbaserad täckoperation mot en person, om det på grund av personens yttranden eller uppträdande i övrigt med fog kan antas att denne kommer att göra sig skyldig till ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst två år eller om det är fråga om innehav av barnpornografisk bild enligt 17 kap. 19 § i strafflagen.
Förtäckt inhämtande av information handlar om inhämtande av information genom kortvarig interaktion med en viss person, där falska, vilseledande eller förtäckta uppgifter används för att hemlighålla polismannens uppdrag. Med en täckoperation åter avses planmässigt inhämtande av information om en viss person eller om personens verksamhet genom infiltration, där falska, vilseledande eller förtäckta uppgifter eller registeranteckningar används eller falska handlingar framställs eller används för att förvärva förtroende som behövs för inhämtandet av information eller för att förhindra att inhämtandet av information avslöjas. När det gäller dessa metoder för inhämtande av information, är det således till vissa delar fråga om verksamhet av samma slag, men en täckoperation kan normalt anses vara långvarigare och mer långtgående och i högre grad underminera målpersonens känsla av förtroende än vad som är fallet vid förtäckt inhämtande av information. Denna skillnad har de facto identifierats i de ovan nämnda förutsättningarna för användning av ifrågavarande metoder för inhämtande av information. I fråga om verksamhet i ett datanät kan en täckoperation dock användas med lägre tröskel än förtäckt inhämtande av information.
Möjligheten att använda datanätsbaserade täckoperationer i vissa situationer motiverar inte i sig möjligheten att använda förtäckt inhämtande av information i motsvarande situationer. I fråga om varje metod för inhämtande av information bör man med beaktande av betydelsen av ingripandet i de grundläggande fri- och rättigheterna självständigt bedöma till exempel vilken allvarlighetsgrad som förutsätts med avseende på de brott som berättigar till användningen av metoden. Det kan dock anses vara förenligt med proportionalitetsprincipen och principen om minsta olägenhet att man genom bestämmelserna i polislagen strävar efter att styra handlingarna mot användning av sådana medel som så lite som möjligt kränker de grundläggande fri- och rättigheterna i situationer där det visserligen föreligger ett behov av att möjliggöra användning av vissa metoder för inhämtande av information, men där det resultat som eftersträvas med den aktuella metoden för inhämtande av information i vissa fall också kunde uppnås med medel som ingriper mindre i de grundläggande fri- och rättigheterna.
I och med att användningen av datanät ökar, kan det i och för sig antas att det också med avseende på brottslig verksamhet finns ett klart behov av datanätsbaserat förtäckt inhämtande av information. Redan den nuvarande regleringen möjliggör emellertid förtäckt inhämtande av information också i datanät, om de villkor som anges i paragrafen uppfylls, och i denna bedömning är det således framför allt fråga om huruvida datanätsbaserat förtäckt inhämtande av information bör vara möjligt med lägre tröskel än för närvarande. En lägre tröskel för möjliggörande av datanätsbaserade täckoperationer har i förarbetena till lagen motiverats framför allt med att det redan i sig är typiskt för interaktionen mellan människor i datanät att man inte alltid känner till den andra partens identitet, utan att denna kan uppträda till exempel under pseudonym. Dessutom kan täckoperationer i ett datanät dokumenteras enklare och noggrannare än när det är fråga om andra täckoperationer, så i efterhand kan det på ett tillförlitligt sätt utredas hur täckoperationen har förlöpt. I en IT-miljö finns inte heller samma säkerhetsrisker som när det gäller sedvanliga täckoperationer (RP 224/2010 rd, s. 120, och RP 222/2010 rd, s. 350). Motiveringarna kan anses relevanta också i en förändrad IT-miljö, och de kan i stor utsträckning anses lämpa sig även för datanätsbaserat förtäckt inhämtande av information.
Med anledning av det som anförts ovan föreslås att polisen ska få rikta datanätsbaserat förtäckt inhämtande av information mot en person, om det på grund av personens yttranden eller uppträdande i övrigt med fog finns anledning att anta att denne kommer att göra sig skyldig till ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst två år eller om det är fråga om ett brott som avses i 17 kap. 19 § i strafflagen.
23 § Teknisk observation av utrustning och dess förutsättningar
Med teknisk observation av utrustning avses att en funktion, informationsinnehållet eller identifieringsuppgifterna i en dator eller i en liknande teknisk anordning eller i dess programvara på något annat sätt än enbart genom sinnesförnimmelser observeras, upptas eller behandlas på något annat sätt för att utreda omständigheter som är av betydelse för förebyggande av ett brott.
I paragrafens 2 mom. föreskrivs att det genom teknisk observation av utrustning inte får inhämtas information om innehållet i ett meddelande som förmedlas eller om identifieringsuppgifter som avses i 8 §. Enligt förarbetena till lagen var avsikten med bestämmelsen att förtydliga förhållandet mellan teknisk observation av utrustning och andra metoder för inhämtande av information enligt 5 kap. i polislagen (RP 224/2010 rd, s. 116, och RP 222/2010 rd, s. 347). Även med beaktande av det som konstateras i motiveringen till momentet har avsikten dock inte varit att teknisk observation av utrustning inte skulle kunna riktas till exempel mot ett meddelande som redan finns i anordningen. Formuleringen i det gällande momentet kan således anses vara mer begränsande än den avsetts vara, till den del den har tolkats som om den skulle förhindra inhämtande av information också om sådana meddelanden som lagrats i en teknisk anordning och som skrivits med hjälp av den. I samband med lagstiftningen om civil underrättelseinhämtning ändrades momentet i fråga så att det motsvarar bestämmelsens ursprungliga syfte.
Bestämmelser om hur sådan genomsökning av utrustning som avses i tvångsmedelslagen förhåller sig till tvångsmedel enligt 10 kap. i samma lag finns i lagens 8 kap. 20 § 2 mom. Enligt momentet får genomsökning av utrustning inte gälla sådana förtroliga meddelanden som omfattas av bestämmelserna om teleavlyssning, teleövervakning och teknisk observation i 10 kap. i tvångsmedelslagen. Bestämmelsen hindrar dock inte genomsökning av det datainnehåll som vid tidpunkten för genomsökningen finns i anordningen eller datasystemet. I stället har avsikten varit att säkerställa att tillämpningsområdet inte överlappar de tvångsmedel som nämns i 10 kap. i tvångsmedelslagen. Genom att använda en motsvarande ordalydelse i bestämmelsen om teknisk observation av utrustning i 5 kap. 23 § 2 mom. i polislagen kan man tydligare än för närvarande klargöra förhållandet mellan teknisk observation av utrustning och andra metoder för inhämtande av information i 5 kap. i polislagen, utan risk för att det innehåll som hänför sig till teknisk observation av utrustning blir mindre omfattande än vad som eftersträvas. Till denna del kan uppmärksamhet fästas också vid att teknisk observation av utrustning, till skillnad från genomsökning av utrustning, i regel kommer i fråga endast vid ytterst allvarliga brott och förutsätter tillstånd av domstol. Det är sålunda motiverat att tillämpningsområdet för teknisk observation av utrustning inte i detta avseende begränsas så att det blir snävare än tillämpningsområdet för genomsökning av utrustning.
En form av teknisk observation av utrustning som omfattas av den gällande bestämmelsen har ansetts vara den så kallade tangentavlyssningen (RP 224/2010 rd, s. 116, och RP 222/2010 rd, s. 346). Då har man som ett av syftena med tangentavlyssningen angett utredning av innehållet i lösenordet för en server. Samtidigt har det i förarbetena konstaterats att när det till exempel är fråga om teknisk observation av användningen av ett tangentbord för en datorterminal i samband med e-postsändning, omfattas sådan tangentavlyssning av definitionen för teknisk avlyssning. Detta har motiverats med att teknisk observation av utrustning inte får användas för att inhämta information om innehållet i ett meddelande (RP 224/2010 rd, s. 110, och RP 222/2010 rd, s. 340). Ett problem när det gäller att klassificera tangentavlyssning som teknisk avlyssning är dock att teknisk avlyssning får riktas endast mot en misstänkt som befinner sig utanför ett utrymme som används för stadigvarande boende. Eftersom de anordningar som är föremål för tangentavlyssning i allt högre grad är sådana som lätt kan flyttas, är det svårt att försäkra sig om att en anordning uttryckligen används någon annanstans än i utrymmen som används för stadigvarande boende. De nuvarande bestämmelserna har dock åtminstone i princip kunnat leda till att tangentavlyssning har kunnat klassificeras som teknisk avlyssning, bostadsavlyssning eller teknisk observation av utrustning, beroende på vilken slags information som skaffats med den och var det avlyssnade tangentbordet vid respektive tidpunkt har funnits
Riksdagens förvaltningsutskott har i samband med granskningen av en liknande frågeställning i anknytning till lagstiftningen om civil underrättelseinhämtning konstaterat att teknisk observation som sker över ett datanät inte ingriper i skyddet för hemfriden, eftersom man genom åtgärden inte inhämtar information om det utrymme där den utrustning som är föremål för underrättelseinhämtningen finns, utan enbart om användningen av och innehållet i utrustningen. Avgörandet av huruvida en befogenhet är tillåten eller inte kan därför enligt utskottet helt klart inte grunda sig på om utrustningen och den person som använder den befinner sig i ett utrymme som används för stadigvarande boende eller inte. Förvaltningsutskottet har dessutom fäst uppmärksamheten vid att beslut om teknisk observation av utrustning i regel fattas av en domstol, medan beslut om teknisk avlyssning fattas av den myndighet som använder befogenheten (FvUB 36/2018 vp s. 46).
Med tanke på behovet av skydd verkar det de facto inte ha någon betydelse om den verksamhet som spåras genom tangentavlyssningen pågår i ett utrymme som används för boende eller om den pågår i något annat utrymme. Spårningen riktar sig inte mot den plats där tangentbordet finns, utan mot användningen av tangentbordet, oberoende av var det finns. Det verkar således inte motiverat att tangentavlyssningen som metod för inhämtande av information värderas på olika sätt beroende på var den verksamhet man följer med bedrivs. Likaså är det i viss mån en tolkningsfråga var gränsen mellan ett meddelandes innehåll och till exempel utredning av lösenord går. När förutsättningarna för teknisk observation av utrustning och teknisk avlyssning jämförs, kan det konstateras att båda blir aktuella endast i fråga om samma slag av allvarliga brott. En central skillnad i beslutsfattandet när det gäller dessa metoder är att beslut om teknisk avlyssning i regel fattas av en anhållningsberättigad polisman eller av en polisman som hör till befälet vid skyddspolisen, medan beslut om teknisk observation av utrustning, utom i särskilda brådskande situationer, ska fattas av en domstol på yrkande av en anhållningsberättigad polisman eller en polisman som hör till befälet vid skyddspolisen.
Om området för teknisk observation av utrustning preciseras på det sätt som föreslås ovan, verkar det med anledning av det som sagts i det sammanhanget motiverat att anse att tangentavlyssningen i fortsättningen ska omfattas av definitionen för teknisk observation av utrustning, utom när det är fråga om att mot ett förtroligt meddelande rikta sådan teleavlyssning, teleövervakning eller annan teknisk observation än observation av utrustning som det föreskrivs om någon annanstans i 5 kap. i polislagen. Till den del man genom tangentavlyssning i realtid följer med till exempel skrivandet av ett meddelande, är det sålunda inte fråga om teknisk observation av utrustning utan om teknisk avlyssning. Eftersom teknisk avlyssning i nuläget endast får riktas mot en person som befinner sig utanför ett utrymme som används för stadigvarande boende (5 kap. 17 § 3 mom. i polislagen) och eftersom det utifrån vad som konstaterats ovan med avseende på behovet av skydd normalt inte är motiverat att jämställa tangentavlyssning med sådan avlyssning som används i utrymmen för stadigvarande boende, vilken endast får användas för utredning av brott (bostadsavlyssning enligt 10 kap. 17 § i tvångsmedelslagen), föreslås det att det till 5 kap. 17 § i polislagen, vilket gäller teknisk avlyssning, fogas en undantagsbestämmelse om saken, där det betonas att också sådan teknisk avlyssning som enbart riktar sig mot en teknisk anordning, oberoende av var den finns, ska anses vara teknisk avlyssning. Förslaget motiveras närmare i motiveringen till 5 kap. 17 §.
Bestämmelserna i 5 kap. om hemliga metoder för inhämtande av information bygger i rätt stor utsträckning på bestämmelserna i 10 kap. i tvångsmedelslagen (RP 224/2010 rd, s. 1) och det är därför motiverat att 5 kap. 23 § 2 mom. i polislagen till sin ordalydelse motsvarar 10 kap. 23 § 2 mom. i tvångsmedelslagen.
25 § Inhämtande av identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning
Enligt paragrafens 1 mom. får polisen för att förhindra brott med en teknisk anordning inhämta identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning, när det är fråga om ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst ett år. För inhämtande av de uppgifter som avses i 1 mom. får polisen enligt 2 mom. bara använda sådana tekniska anordningar som endast kan användas för identifiering av teleadresser och teleterminalutrustningar.
I takt med att de tekniska lösningarna blir mångsidigare och utvecklas kan det inte anses motiverat att det för sådan verksamhet som avses i paragrafen även i fortsättningen ska anskaffas endast sådan utrustning som får lämpa sig enbart för identifiering av teleadresser och teleterminalutrustningar. Det kan anses möjligt att det i något skede inte längre finns tillgång till anordningar som lämpar sig enbart för detta ändamål eller att det åtminstone inte ur en helhetsekonomisk synvinkel är motiverat att skaffa sådana. Å andra sidan kan man inte i alla situationer anse sådana lösningar vara tillförlitliga genom vilka man tekniskt försöker begränsa egenskaperna hos anordningar som lämpar sig för mer omfattande användning, för att de ska blir sådana som förutsätts i 2 mom. Detta sätt att tänka kan också mer allmänt betraktas som främmande för bestämmelserna om hemligt inhämtande av information, där man i stället för egenskaperna hos de anordningar som används i allmänhet betonar vad som får göras med dessa anordningar. Med anledning av det som sagts ovan förefaller det motiverat att stryka den bestämmelse i 2 mom. som begränsar utrustningens egenskaper, dock så att syftet med metoden i fråga fortfarande uttryckligen ska vara att inhämta identifieringsuppgifter för en teleadress eller teleterminalutrustning.
28 § Täckoperationer och förutsättningar för sådana
Enligt paragrafens 2 mom. får polisen för att förhindra brott rikta en täckoperation mot en person som på grund av sina yttranden eller sitt uppträdande i övrigt med fog kan antas komma att göra sig skyldig eller medverka till något annat i 10 kap. 3 § i tvångsmedelslagen avsett brott än grovt ordnande av olaglig inresa eller grovt tullredovisningsbrott, eller som med fog kan antas komma att göra sig skyldig eller medverka till ett brott som avses i 17 kap. 18 § 1 mom. 1 punkten i strafflagen. En förutsättning för är dessutom att inhämtandet av information måste anses vara behövligt på grund av att den brottsliga verksamheten är planmässig, organiserad eller yrkesmässig eller på grund av att det kan antas att den fortsätter eller upprepas.
Utgångspunkten är således att en täckoperation bland annat kan riktas mot en person som med fog kan antas göra sig skyldig eller medverka till dråp, mord eller dråp under förmildrande omständigheter. I praktiken har man märkt att de nämnda så kallade tilläggsförutsättningarna för täckoperationer (att verksamheten är planmässig, organiserad eller yrkesmässig eller att det kan antas att den fortsätter eller upprepas) försätter brott mot liv i en annan position än andra brott som motiverar täckoperationer. Som exempel nämns grov skadegörelse, som också är ett brott som motiverar täckoperationer och i fråga om vilket det har ansetts typiskt att något av de tilläggsvillkor som nämns i lagen uppfylls. Vidare har det påpekats att tilläggsförutsättningarna för täckoperationer vanligen uppfylls lätt också bland annat i fråga om grova narkotikabrott och grova ekonomiska brott. I många av dessa brott är frågan om tilläggsförutsättningar i väsentlig grad kopplad till den planmässighet, organiseringsmässighet eller yrkesmässighet som ingår i brottsbenämningarna i fråga. I fråga om enskilda brott mot liv är täckoperationer däremot ofta inte nödvändigtvis en möjlig åtgärd, på grund av ordalydelsen i de tilläggsförutsättningar som används i paragrafen.
Med anledning av det som sägs ovan kan det i ärendet för det första fästas uppmärksamhet vid täckoperationens karaktär som metod för inhämtande av information. Att den brottsliga verksamheten är planmässig, organiserad eller yrkesmässig eller att det kan antas att den fortsätter eller upprepas är faktorer som i typiska fall kan motivera en sådan metod för inhämtande av information som täckoperationen är. Det systematiska, vanligen relativt långvariga, inhämtande av information som en täckoperation representerar är ägnat att lämpa sig för att utreda just sådan planmässig verksamhet snarare än för att utreda enskilda oplanerade brott. Detta kan anses tala för att tilläggsförutsättningarna ska bibehålls.
Det har också förblivit något oklart hur stort problemet kan anses vara i praktiken. Det finns inga tydliga bevis på att det skulle vara fråga om något stort praktiskt problem, även om man till denna del allmänt också kan beakta att täckoperationer generellt endast sällan har använts som metod för inhämtande av information. Dessutom är det skäl att som begränsande faktorer när det gäller användningsområdet för täckoperationer fästa uppmärksamhet vid proportionalitetsprincipen och principen om minsta olägenhet i polislagen samt vid de allmänna förutsättningarna för användning av hemliga metoder för inhämtande av information enligt 5 kap. 2 §, och i synnerhet förutsättningarna för täckoperationer. Av särskild betydelse i detta avseende är sista meningen i 5 kap. 2 § 2 mom., enligt vilken det bland annat vid användningen av täckoperationer förutsätts att metoden är nödvändig för att ett brott ska kunna förhindras eller avslöjas.
Kravet på nödvändighet i fråga om användning av täckoperationer kan å andra sidan också anses vara ett argument för det att även om det inte krävs att tilläggsförutsättningarna för täckoperationer uppfylls när det är fråga om brott mot liv, så kan täckoperationer inte heller i dessa situationer användas annat än i de fall där uttryckligen täckoperationer ska anses nödvändiga. Dessutom är det klart att intresset att förhindra (och utreda) ett brott är särskilt stort när det gäller brott mot liv. Det kan också tas i beaktande att man i en situation där en person är försvunnen, till exempel på grund av att han eller hon har mist sitt liv och gärningsmannen är okänd, inte nödvändigtvis ännu i början av utredningen kan ta ställning till huruvida tilläggsförutsättningarna uppfylls, vare sig med avseende på tillvägagångssättet eller planmässigheten. Också det huruvida den brottsliga verksamheten är planmässig eller inte kanske klarnar först i takt med att inhämtandet av information framskrider.
I förarbetena till lagen har de tilläggsförutsättningar som hänför sig till användningen av täckoperationer inte motiverats separat (RP 224/2010 rd, s. 120, och RP 222/2010 rd, s. 350). När det gäller ett enskilt brott mot liv kan detta de facto vara svårt. Dessutom kan uppmärksamhet fästas vid den jämförelse av regleringslösningar i andra stater som presenteras nedan. Utifrån dem verkar det som om motsvarande tilläggsförutsättningar inte finns i jämförelseländerna.
På basis av det som anförs ovan verkar det utifrån en helhetsbedömning vara motiverat att det endast i fråga om andra brott än dråp, mord och dråp under förmildrande omständigheter ska vara en förutsättning för en täckoperation att inhämtandet av information måste anses vara behövligt på grund av att den brottsliga verksamheten är planmässig, organiserad eller yrkesmässig eller på grund av att det kan antas att den fortsätter eller upprepas.
29 § Brottsförbud
Enligt paragrafens 2 mom. går en polisman fri från straffansvar, om polismannen i samband med en täckoperation begår en trafikförseelse, en ordningsförseelse eller något annat jämförbart brott för vilket det föreskrivna straffet är ordningsbot, om gärningen har varit nödvändig för att syftet med täckoperationen ska nås eller för att inhämtandet av information inte ska avslöjas.
Vägtrafiklagen (729/2018) trädde i kraft den 1 juni 2020. Enligt 160 § 1 mom. får avgift för trafikförseelse påföras som påföljd för de trafikförseelser som anges i den lagen. Eftersom ordningsbot således inte längre föreskrivs som straff för trafikförseelser, utan det för trafikförseelser endast kan påföras en avgift för trafikförseelse, bör 5 kap. 29 § 2 mom. i polislagen ändras så att det motsvarar nuläget.
Dessutom kan det i momentet, på motsvarande sätt som i fråga om kapitlets 30 § 1 mom., fästas uppmärksamhet vid att uttrycket ”fri från straffansvar” i stället för till en befogenhet hänvisar till en ursäktningsgrund som hänför sig till en rättsstridig gärning. Enligt förarbetena till lagen föreskrivs det i 29 § 2 mom. om vissa ansvarsfrihetssituationer i fråga om överträdelser. Enligt förarbetena innebär momentet inte att gärningarna i fråga inte skulle utredas på det sätt som särskilt föreskrivs i lag. Det har dock ansetts oklart hur och med avseende på vilka åtgärder som befrielse från straffansvar ska konstateras. Ansvarsfrihet kan i vilket fall som helst komma i fråga endast när det konstateras att en gärning varit nödvändig för att uppnå syftet med en täckoperation eller för att förhindra att inhämtande av information avslöjas. Möjligheten att slippa straffansvar är således rätt begränsad. Enligt förarbetena understryker denna lösning det att man, i en situation där polisen inte öppet utövar sina befogenheter, inte ens formellt vill ge polisen rätt att begå brott (RP 224/2010 rd, s. 121–122, och RP 222/2010 rd, s. 351–552).
På grund av en liknande regleringslösning är det motiverat att behandla 29 § 2 mom. tillsammans med kapitlets 30 §. I fråga om dessa kan det för det första konstateras att 5 kap. i polislagen i enlighet med 1 kap. 1 § i den lagen är tillämpligt på förhindrande eller avslöjande av brott och för avvärjande av fara. Polislagens 5 kap. 29 § 2 mom., och i synnerhet 30 § 1 mom., har de facto skrivits så att de verkar hänvisa till förutseende och planmässig bedömning och prövning. Också enligt förarbetena till lagen förutsätts det i en situation som avses i 30 § 1 mom. 1 punkten att det på synnerligen giltiga skäl kan antas att åtgärden genomförs också utan polismannens medverkan. Frågan om åtgärderna är godtagbara ska i första hand och i mån av möjlighet bedömas redan innan verksamheten inleds, då beslutet om användningen av metoden för inhämtande av information bereds. (RP 224/2010 rd, s. 121–122, och RP 222/2010 rd, s. 352–353).
Vidare kan uppmärksamhet fästas vid att en polisman som företar en täckoperation enligt 30 § 2 mom. får delta i ombesörjandet av en försändelse som är föremål för en kontrollerad leverans enligt 43 §, om deltagandet avsevärt främjar möjligheterna att uppnå syftet med leveransen.
I synnerhet i kapitlets 30 § har man således intagit drag av både bestämmelserna om ansvarsfrihet och bestämmelserna om befogenheter. Det kan anses motiverat att bestämmelserna förtydligas till denna del. Med beaktande av att en metod för inhämtande av information anknyter till polisens befogenheter, verkar det motiverat att formulera 29 § 2 mom. och 30 § 1 mom. som befogenhetsbestämmelser, för att reglera vad en polisman som företar en täckoperation får göra i de situationer och under de förutsättningar som närmare anges i bestämmelserna.
30 § Deltagande i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet och i kontrollerade leveranser
I paragrafens 1 mom. är det fråga om situationer där en polisman som företar en täckoperation trots sin verksamhet går fri från straffansvar. På de grunder som anges ovan med avseende på 29 § 2 mom. är det motiverat att formulera 30 § 1 mom. som en befogenhetsbestämmelse, för att reglera vad en polisman som företar en täckoperation får göra i de situationer och under de förutsättningar som närmare anges i bestämmelsen.
Till denna del kan uppmärksamhet fästas också vid 2 mom. i paragrafen, vars formulering redan nu innehåller drag av en befogenhetsbestämmelse. Enligt momentet får en polisman som företar en täckoperation delta i ombesörjandet av en försändelse som är föremål för en kontrollerad leverans enligt 43 §, om deltagandet avsevärt främjar möjligheterna att uppnå syftet med leveransen. Ordalydelsen verkar inte ovillkorligen förutsätta att det i alla skeden av leveransen ska finnas flera aktörer. Enligt förarbetena till momentet kan sådant deltagande som avses i momentet innebära delaktighet i ett brott, till exempel i ett narkotikabrott och att det är väsentligt att en polisman som företar en täckoperation inte själv medverkar till att det misstänkta brottet blir allvarligare eller får längre gående konsekvenser än det annars skulle få (RP 224/2010 rd, s. 123, och RP 222/2010 rd s. 353). Med anledning av det som sägs ovan har det inte observerats några ändringsbehov i momentet.
45 § Förfarandet i domstol
Enligt första meningen i paragrafens 3 mom. får domstolen, om den har beviljat tillstånd till teleavlyssning eller teleövervakning, pröva och avgöra ett ärende som gäller beviljande av tillstånd i fråga om en ny teleadress eller teleterminalutrustning utan att den tjänsteman som framställt yrkandet eller en av denne förordnad tjänsteman är närvarande, om det har förflutit mindre än en månad från den muntliga förhandlingen i ett tillståndsärende som gäller förhindrande eller avslöjande av samma brott. I fråga om teleavlyssning har det vid granskningen av 5 kap. 7 § (Beslut om teleavlyssning och motsvarande inhämtande av information) och 10 § (Beslut om teleövervakning) framförts att det i ett yrkande och beslut om teleavlyssning eller teleövervakning enligt förslaget i fortsättningen inte längre ska behöva nämnas vilken teleadress eller teleterminalutrustning som är föremål för åtgärden, utan att yrkandet och beslutet ska gälla endast en viss person i stället för en adress eller anordning. Ett undantag utgör situationer där personen inte är känd. Då ska den teleadress eller teleterminalutrustning som åtgärden riktas mot fortsättningsvis nämnas i yrkandet och beslutet om teleavlyssning eller teleövervakning. Med anledning av det som sägs ovan är det befogat att ändra det moment som nu behandlas, så att dess första mening endast gäller situationer där personen inte är känd.
50 § Förbud mot avlyssning och observation
I denna paragraf föreskrivs det om vilka meddelanden teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teknisk avlyssning och optisk observation inte får riktas mot. Eftersom det föreslås att kapitlets 23 § om teknisk observation av utrustning förtydligas så att teknisk observation av utrustning också kan riktas mot ett sådant förtroligt meddelande som har lagrats i eller skrivs med en anordning och som omfattas av de bestämmelser om teleavlyssning, teleövervakning och annan teknisk observation än observation av utrustning som finns i detta kapitel, är det motiverat att foga också teknisk observation av utrustning till paragrafen.
54 § Användning av överskottsinformation
Enligt paragrafens 2 mom. får överskottsinformation också användas, om användningen av överskottsinformationen kan antas vara av synnerlig vikt för utredningen av brottet och om det för brottet föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst tre år eller det är fråga om något av de brott som avses i momentet. De brott som nämns i momentet togs in i bestämmelsen vid riksdagsbehandlingen av regeringens proposition RP 16/2013 rd. Grundlagsutskottet ansåg då att det är nödvändigt att gränsen för det maximistraff som är en förutsättning är högre än fängelse i två år. Det fanns dock enligt grundlagsutskottet inget hinder för att låta bestämmelsen omfatta även vissa enstaka brott för vilka maximistraffet är fängelse i två år men som dock i fråga om allvarlighetsgraden är jämförbara med andra brott som avses i momentet och som uppfyller kraven i dåvarande 10 § 3 mom. i grundlagen. Sådana brott är enligt utskottets mening särskilt sådana brott som numera nämns i momentet samt olagligt framkallande av samtycke till adoption enligt 25 kap. 3 b § i strafflagen, vilket förvaltningsutskottet dock inte inkluderade i momentet (GrUU 33/2013 rd s. 7, FvUB 17/2013 rd s. 7).
Det är inte möjligt att med stöd av bestämmelserna använda överskottsinformation som genererats vid teleavlyssning i samband med grova narkotikabrott för utredning av narkotikabrott. I praktiken har detta till exempel kunnat innebära att en teleavlyssningsupptagning har kunnat användas som bevis mot den person som varit åtalad för grovt narkotikabrott och som varit föremål för teleavlyssningstillståndet, men inte för det narkotikabrott som hänför sig till samma sakhelhet.
Riksdagens grundlagsutskott har ansett att det vid bedömningen av bestämmelserna om överskottsinformation finns skäl att beakta dels det i grundlagen tryggade skyddet för sekretessen i fråga om förtroliga meddelanden och dels sådana acceptabla och samhälleligt vägande skäl som anknyter till intresset att utreda allvarliga brott och till det straffrättsliga systemets trovärdighet och som talar för en viss inskränkning av detta grundlagsenliga skydd. Grundlagsutskottet har bedömt att det föreslagna kravet på ett maximistraff påtvå års fängelse innebär att bestämmelsen skulle tillämpas på många sådana brott som inte kan anses äventyra samhällets eller individens säkerhet eller hemfrid enligt 10 § 3 mom. i grundlagen (GrUU 33/2013 rd, s. 6–7). Grundlagsutskottet har dock upprepade gånger ansett narkotikabrotten höra till sådana brott som äventyrar individens eller samhällets säkerhet (RP 309/1993 rd, s. 58, GrUU 2/1996 rd, s. 2, GrUU 32/2013 rd, s. 3, GrUU 33/2013 rd s. 3)
Narkotikabrott har i många fall samband med begående av allvarligare brott eller med samma brottshelhet. De kan anses höra till de i 10 § 4 mom. i grundlagen avsedda brotten som äventyrar individens eller samhällets säkerhet. Med anledning av detta och det som konstateras ovan förefaller det motiverat att överskottsinformation ska få användas också vid utredning av narkotikabrott, om användningen av överskottsinformation kan antas vara av synnerlig vikt för utredningen av brottet.
Enligt 5 kap. 5 § i polislagen får teleavlyssning användas, om det på grund av en persons yttranden, hotelser eller uppträdande med fog kan antas att personen kommer att göra sig skyldig till äventyrande av Finlands suveränitet, till krigsanstiftan, till landsförräderi eller grovt landsförräderi, till spioneri eller grovt spioneri, till röjande av statshemlighet, till olovlig underrättelseverksamhet, till brott som begåtts i terroristiskt syfte enligt 34 a kap. 1 § 1 mom. 2–8 punkten eller 2 mom. i strafflagen, till brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte, till förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte, till ledande av terroristgrupp, till deltagande i en terroristgrupps verksamhet, till meddelande av utbildning för ett terroristbrott, till deltagande i utbildning för ett terroristbrott, om gärningen är så allvarlig att den förutsätter fängelsestraff, till rekrytering för ett terroristbrott, till finansiering av ett terroristbrott, till finansiering av en terrorist, till finansiering av terroristgrupp, till resa i syfte att begå ett terroristbrott, om gärningen är så allvarlig att den förutsätter fängelsestraff, eller till offentlig uppmaning som har anknytning till terroristbrott, om gärningen är så allvarlig att den förutsätter fängelsestraff. Polisen kan dessutom beviljas tillstånd till teleavlyssning, om det är nödvändigt för att avvärja en allvarlig fara som omedelbart hotar liv eller hälsa.
Enligt 5 kap. 8 § i polislagen får teleövervakning användas för att utreda ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst fyra år, till ett brott som begåtts med användning av en teleadress eller teleterminalutrustning och för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst två år, till olovligt brukande som riktat sig mot ett automatiskt databehandlingssystem och som begåtts med användning av en teleadress eller teleterminalutrustning, till utnyttjande av en person som är föremål för sexhandel, lockande av barn i sexuella syften eller koppleri, till narkotikabrott, till förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte, deltagande i utbildning för ett terroristbrott, resa i syfte att begå ett terroristbrott, främjande av resa som görs i syfte att begå ett terroristbrott eller offentlig uppmaning som har anknytning till terroristbrott, eller till grovt tullredovisningsbrott. På motsvarande sätt får till exempel teknisk avlyssning och optisk observation användas för att förhindra narkotikabrott.
Överskottsinformation som har samlats med hjälp av dessa metoder för inhämtande av information får inte användas i samband med givande av muta, tagande av muta, missbruk av tjänsteställning eller brott mot tjänstehemlighet. Detsamma gäller även givande av muta i näringsverksamhet och tagande av muta i näringsverksamhet. Situationen kan anses problematisk, om till exempel upptagningar som fåtts genom teleövervakning eller teknisk avlyssning av delaktiga i samma brottshelhet i samband med en helhet som hänför sig till yrkes- och affärsverksamhet endast kan användas i fråga om vissa delaktiga, eller även i andra fall om teleövervakningsuppgifter kan användas endast i fråga om en del av de delaktiga. Konstellationen bidrar också till att personer försätts i en ojämlik ställning.
I praktiken har misstankar om korruption förekommit till exempel i samband med grova narkotikabrott. Brotten i fråga är vanligtvis förenade med mycket pengar, varvid gärningsmännens behov av att påverka myndigheternas verksamhet ofta är stort. I samband med ekonomiska brott kan det också vara fråga om exempelvis uppgifter i anslutning till viktiga offentliga upphandlingar, vilka i betydande grad inbegriper utövning av offentlig makt. Korruptionsbrott samt tjänstebrott i samband med yrkes- och affärsverksamhet, såsom missbruk av tjänsteställning, har en negativ inverkan på samhällsmoralen, och det finns ett stort intresse av att utreda dem. Avsikten med bestämmelserna om tjänstebrott är att säkerställa tjänsteuppdragens laglighet och oberoende när det gäller osaklig påverkan. Eftersom tjänstemän har en omfattande rätt att fatta beslut som är förpliktande för medborgarna, måste osaklig påverkan på tjänsteverksamheten anses skadlig för hela samhället.
Med anledning av det som konstateras ovan är det motiverat att överskottsinformation också ska få användas för att utreda givande av muta, tagande av muta, givande av muta i näringsverksamhet, tagande av muta i näringsverksamhet, missbruk av tjänsteställning och brott mot tjänstehemlighet, om användningen av överskottsinformation kan antas vara av synnerlig vikt för utredningen av brottet.
56 § Avbrytande av teleavlyssning, teleövervakning, teknisk avlyssning och teknisk observation av utrustning
Den första meningen i paragrafen säger att om det framgår att teleavlyssningen riktas mot något annat meddelande än ett meddelande från eller till den som är föremål för tillståndet eller att den person som den tekniska avlyssningen riktas mot inte befinner sig i det utrymme eller på den plats som avlyssnas, ska avlyssningen avbrytas så snart som möjligt och de upptagningar som fåtts genom avlyssningen och anteckningarna om de uppgifter som fåtts genom den genast utplånas. På basis av det förslag i fråga om 5 kap. 10 § som presenteras ovan och som handlar om att avstå från kravet på att specificera teleadresser eller teleterminalutrustningar som hänför sig till teleövervakning samt på de grunder som läggs fram i samband med förslaget, kan det anses motiverat att också teleövervakningen fogas till bestämmelsen så att när teleövervakningen riktas mot ett meddelande som sänds av eller är avsett för någon annan än den som är föremål för tillståndet, ska teleövervakningen till denna del avbrytas så snart som möjligt och sådana uppgifter som fåtts genom teleövervakningen samt anteckningarna om dessa genast utplånas. Samtidigt verkar det befogat att förtydliga bestämmelsen både i fråga om teleövervakning och i fråga om teleavlyssning och teknisk avlyssning, vilka också nämns i bestämmelsen, så att avbrytandet av användningen av en metod för inhämtande av information och skyldigheten att utplåna upptagningar och uppgifter samt anteckningar om dem ska gälla uttryckligen i de situationer som avses i paragrafen.
Dessutom ska enligt paragrafens sista mening skyldigheten att avbryta åtgärden och att utplåna upptagningarna och anteckningarna gälla också teknisk observation av utrustning, om det framgår att observationen riktas mot ett meddelandes innehåll eller mot sådana identifieringsuppgifter som avses i 8 § eller om det framgår att den person som åtgärden riktas mot inte använder den anordning som är föremål för observationen. Det är motiverat att den precisering av användningsområdet för teknisk observation av utrustning som föreslås för 5 kap. 23 § beaktas också i den nu aktuella bestämmelsen. Av tydlighets- och läsbarhetsskäl är det motiverat att separera bestämmelserna om teknisk observation av utrustning från bestämmelserna i början av paragrafen som gäller teleavlyssning, teleövervakning och teknisk avlyssning och skapa ett nytt 2 mom.