1  Bakgrund och beredning

2  Nuläge och bedömning av nuläget

Enligt 20 § 1 mom. i äldreomsorgslagen ska en verksamhetsenhet med tjänster för äldre ha en personal som till antal, utbildning och uppgiftsstruktur motsvarar antalet äldre personer som tillhandahålls service av verksamhetsenheten och det servicebehov deras funktionsförmåga medför, och som garanterar dem en högkvalitativ service. I tjänster med heldygnsomsorg ska det enligt bestämmelsen finnas tillräcklig personal alla tider på dygnet. Enligt det ändrade 20 § 2 mom. (876/2022) som trädde i kraft den 1 januari 2023 ska den faktiska personaldimensioneringen vara minst 0,7 anställda per klient vid en sådan verksamhetsenhet för serviceboende med heldygnsomsorg enligt 21 c § i socialvårdslagen som har gemensamma lokaler och egen arbetsskiftsplanering och som är underställd en och samma chef. Med faktisk personaldimensionering avses den arbetsinsats som utförs av de i 3 a § avsedda närvarande anställda som utför direkt klientarbete vid verksamhetsenheten, i förhållande till antalet klienter vid verksamhetsenheten under en uppföljningsperiod på tre veckor. Indirekt arbete beaktas inte i personaldimensioneringen. 

På finska har begreppet tehostettu palveluasuminen ersatts med ympärivuorokautinen palveluasuminen, vilka motsvarar varandra till sitt innehåll som serviceboende med heldygnsomsorg. I lagförslaget om den andra fasen av reformen av tjänsterna för äldre föreskrevs det att långvarig institutionsvård inom socialvården för äldre ska avvecklas efter en övergångsperiod den 31 december 2027. Enligt ikraftträdandebestämmelsen i den ovannämnda lagen ska personaldimensioneringen enligt 20 § 2 mom. tillämpas också på verksamhetsenheter för långvarig institutionsvård för äldre under övergångsperioden. 

Denna personaldimensionering ska tillämpas först den 1 december 2023 enligt den ändrade ikraftträdandebestämmelsen i den lag om ändring av äldreomsorgslagen som trädde i kraft våren 2023. Dessförinnan ska personaldimensioneringen vara minst 0,65 anställda per klient från och med den 1 april 2023. 

År 2020 konstaterades att det var nödvändigt att öka personalresurserna och lagstifta om en numerisk minimidimensionering som förpliktar aktörerna, på grund av brister som försämrade kvaliteten på vården och äventyrade klientsäkerheten. I den regeringsproposition som gäller förslag till personaldimensionering inom heldygnsomsorgen för äldre (RP 4/2020 rd) behandlas i detalj tillgången på personal och behovet av en personalökning. 

Den äldre befolkningens andel ökar kraftigt under de kommande åren. Institutet för hälsa och välfärd (THL) förutsåg att antalet äldre som behöver tjänster för äldre, hemvård, gemenskapsboende och serviceboende med heldygnsomsorg kommer att öka med 33 000 klienter till 2027. Under de fyra åren är de nya användarna av tjänsterna personer som insjuknat i framskridna långtidssjukdomar. Den största faktorn som leder till ökat servicebehov är minnessjukdomar. En annan viktig faktor för det ökade servicebehovet är att de äldre använder tjänsterna under längre tid än tidigare. När livslängden ökar, förlängs också den tid som de äldre behöver regelbunden hemvård och boendetjänster. Detta ökar antalet personer som behöver tjänster för äldre. 

Genom en lagstadgad personaldimensionering av heldygnsomsorgen för äldre tryggas de äldres rätt till oundgänglig omsorg och tillräckliga social- och hälsovårdstjänster samt förverkligas de äldres jämlikhet och delaktighet i samhället. Av de RAI-utvärderade klienterna i heldygnsomsorg (våren 2022) har största delen (73 %) fått en demensdiagnos och tre fjärdedelar av klienterna har i medeltal minst en medelsvår kognitiv störning. Klienter i vård med heldygnsomsorg har måttliga eller stora svårigheter att klara vardagsbestyr såsom måltider, personlig hygien och toalettbesök. Dessutom misstänks i genomsnitt fler än var fjärde klient (ca 28 % av klienterna) på enheterna lida av depression. Klienterna har i genomsnitt blivit något sämre på att klara av vardagsbestyren under det senaste årtiondet. Klientelets försämrade funktionsförmåga har således krävt större mängd personal per klient än tidigare.  

Med hjälp av en tillräcklig lagstadgad personaldimensionering tryggas också personalens välmående och ork i arbetet. Enligt Arbetshälsoinstitutets https://www.ttl.fi/sv/politikrekommendation-den-etiska-belastningen-inom-aldreomsorgen-minskar-genom-satsningar-pa undersökningar är etisk belastning och många andra psykosociala belastningsfaktorer vanligare inom tjänsterna för äldre än inom social- och hälsovården i övrigt. För de anställda inom äldreomsorgen innebar den etiska belastningen frånvaro från arbetet, psykiska problem, ohälsosam och asocial livsföring, fysiska symtom och försämrad arbetsförmåga. Situationer som leder till etisk belastning kan bland annat vara organisatoriska begränsningar på arbetsplatsen som gäller ledning, arbetsskiftsarrangemang och otillräckliga resurser. 

Den faktiska personaldimensioneringen har ökat vid enheterna för heldygnsomsorg för äldre under 2020–2023. År 2020 uppfyllde 31 procent av enheterna dimensioneringen på 0,65. På tre år har andelen stigit till 89 procent. Institutet för hälsa och välfärd bedömde att jämfört med situationen i maj 2023 skulle det behövas ca 1725 anställda till (exkl. vikariebehov) för att höja dimensioneringen till 0,7. 

Figur 1. Personaldimensioneringens utveckling 2020–2023. Källa: THL:s uppföljning av äldreomsorgen. 

Största delen av personalen inom hemvården och heldygnsomsorgen är närvårdare (68 %). Följande stora personalgrupper är sjukskötare (9 %) och omsorgsassistenter (6 %). Genom ändringar i äldreomsorgslagen försökte man på ett effektivare sätt rikta in de anställdas arbetsinsats på direkt klientarbete genom att anställa assisterande personal. Inom heldygnsomsorgen är närvårdarnas arbetsinsats nästan helt (96 %) inriktad på direkt klientarbete.  

Den bestämmelse om uträknandet av personaldimensioneringen som trädde i kraft 2020 är exaktare än tidigare anvisningar och kräver att arbetstiden delas in i indirekt och direkt arbete och av dessa beaktas endast direkt klientarbete i dimensioneringsberäkningen. Trots att beräkningssättet skärpts har personaldimensioneringen stigit klart sedan 2020 och antalet enheter som uppnått en dimensionering på 0,7 anställda har ökat. I maj 2023 uppgick de till 40 procent av alla enheter med heldygnsomsorg, vilket var mer än någon gång tidigare. 

Flera faktorer som tidsmässigt delvis sammanfaller i omvärlden har gjort det svårare att förbättra personaldimensioneringen så att en dimensionering på minst 0,7 anställda kan uppnås inom den tidsfrist i början av december detta år som lagen förutsätter. En del av verksamhetsenheterna har ändå haft en högre personaldimensionering än den minimidimensionering (0,65) som varit i kraft sedan den 1 april 2023. I maj 2023 hade 23 procent av verksamhetsenheterna (N=410) en dimensionering på 0,70–0,74 och 17 procent (N=309) en dimensionering på minst 0,75. 

Som en följd av att befolkningen åldras ökar servicebehovet också inom andra social- och hälsovårdstjänster än de som är riktade till äldre och svårigheterna med personaltillgången ökar.  

I fråga om tjänster för äldre råder det personalbrist inom alla delområden från hemvården till serviceboende med heldygnsomsorg. Verksamhetsenheterna inom hemvården har rapporterat ökande rekryteringsproblem under tiden som den lagstadgade personaldimensioneringen höjts och dessa resulterar bland annat i övertidsarbete. År 2022 rapporterade 12 procent av enheterna inom hemvården om dagligt eller nästan dagligt övertidsarbete och dessutom meddelande fler än var fjärde enhet (27 %) att arbetet utförs med för lite personal varje vecka eller oftare. Största delen av de äldre som använder regelbunden service får den som hemvård. Under 2022 hade hemvården 194 000 klienter och det gjordes ca 40 miljoner hem- och distansbesök hos dem. Antalet besök sjönk från föregående år med 2,2 miljoner besök. Personalbrist har försvårat produktionen av tillräcklig hemvårdsservice. 

Covid-19-pandemin försvårade verksamheten inom social- och hälsovården och tillgången på personal på många sätt efter våren 2020. De förändringar som pandemin orsakade inom social- och hälsovårdstjänsterna inverkar delvis ännu både som en ökad vård- och serviceskuld och som svårigheter i tillgången till personal och att få personal att stanna i branschen.  

Överföringen av ansvaret att ordna social- och hälsovården till välfärdsområdena från ingången av 2023 har också påverkat genomförandet av personaldimensioneringen. Reformen har av både kommunerna och välfärdsområdena krävt att resurser riktas på beredningsarbetet inför överföringen av organiseringsansvaret och på omorganiseringen och harmoniseringen av verksamheten. Detta arbete fortsätter i välfärdsområdena och bromsar också de åtgärder som krävs för införandet av personaldimensioneringen. Den kraftiga prisstegring som inleddes av Rysslands invasion av Ukraina är också en utmaning när tjänsterna ska genomföras. 

På grund av ovannämnda faktorer som försvårat personaldimensioneringen har genomförandet fördröjts och alla möjligheter till diversifiering av personalstrukturen som ingår i lagstiftningen har inte utnyttjats. Utöver närvårdare och sjukskötare kan kompetensen hos många andra yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården tillgodose klienternas behov enligt 3 a § 1 mom. i äldreomsorgslagen. För upprätthållande av klientens sociala funktionsförmåga och verksamhet som främjar den sociala interaktionen kan dessutom även andra än yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården användas, till exempel personer som arbetar med motion, kultur eller konst. Deras andel av personalen är fortfarande ytterst liten. För det indirekta arbetet bör i regel separat personal reserveras. Så fungerar det ännu inte till alla delar. 

Av ovannämnda orsaker anses det inte möjligt att genomföra en personaldimensionering på minst 0,7 anställda enligt tidtabellen i gällande lag. En senareläggning av det fullständiga genomförandet av personaldimensioneringen ger tilläggstid att säkerställa tillgången till personal och fortsätta genomförandet bland annat med hjälp av åtgärder som anges i regeringsprogrammet (såsom programmet för ett bra arbete). Även effekterna av det ökade antalet utbildningsplatser börjar synas i arbetskraften från och med 2023 och tydligare först från och med 2024. Antalet utbildningsplatser utökades betydligt redan 2020 då det föreskrevs om dimensioneringen i lagen. För detta reserverades finansiering för utbildning av 5000 nya närvårdare och 700 sjukskötare. Det bör dock noteras att personalbehovet inom tjänsterna för äldre ökar i sin helhet under de kommande åren i och med att befolkningen blir äldre, vilket konstateras i avsnitt 3.2.2 (Konsekvenser för sysselsättningen). 

Tilläggsutbildningar för omsorgsassistenter inleddes hösten 2022 med hjälp av tilläggsanslag. Målet är att med finansiering från Servicecentret för kontinuerligt lärande och sysselsättning utbilda 1 500 nya omsorgsassistenter under 2022–2025. På motsvarande sätt är målet att med undervisnings- och kulturministeriets statsandelsfinansiering utbilda 1000 omsorgsassistenter under 2022–2024. Enligt preliminära uppgifter har utbildningsstarten gått bra och det har hittats studerande för utbildningarna. 

Senareläggningen av dimensioneringen ger också tilläggstid för effekterna av de reformer av hemvården och boendetjänsterna som förbättrar tillgången på arbetskraft och ger tillräcklig personal och som trädde i kraft den 1 januari 2023. 

Tillgången på arbetskraft och säkerställandet av tillräcklig personal kan också förbättras genom den diversifiering av servicestrukturen som var ett mål för reformen av tjänsterna för äldre under den förra regeringsperioden. Hemvård oberoende av tid på dygnet gör det möjligt att tillhandahålla mångsidiga tjänster, förutom i hemmet, också till klienter i gemenskapsboende och detta kan således bromsa den förutspådda ökningen av behovet av serviceboende med heldygnsomsorg. När hemvårdsbesöken fördelas jämnare under dygnet, får klienterna tjänster som är bättre tidsanpassade enligt deras behov. En undersökning av arbetet har dessutom visat att om man inom hemvården lyckas jämna ut den topp som ruschen under morgontimmarna innebär, minskar personalbehovet inom hemvården. Också genom att ordna stödtjänster (bl.a. måltids-, städ- och klädvårdstjänster) enligt 19 § i socialvårdslagen är det möjligt att frigöra tid för yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården för de tjänster där det behövs yrkeskunskap. Med hjälp av stödtjänster som tillhandahålls tillräckligt tidigt kan man också stödja klienternas funktionsförmåga och därmed skjuta upp behovet av regelbunden hemvård. 

Servicestrukturen har sedan den 1 januari 2023 också stärkts genom det gemenskapsboende som det föreskrivs om i 21 b § i socialvårdslagen. När lagändringen trädde i kraft användes motsvarande tjänst (vanligt serviceboende) av ca 5000 äldre klienter. Målet är att reformera servicestrukturen genom att ta i bruk gemenskapsboende i större utsträckning i välfärdsområdena. Detta förutsätter att tillgången till personal tryggas även för behoven hos de personer som använder dessa tjänster. Genom att föreskriva att dimensioneringen ska höjas först den 1 januari 2028 underlättar man tillgången på individuella tjänster för klienter i gemenskapsboende. 

Genom att lagstifta om en längre övergångsperiod för höjningen av dimensioneringen inom heldygnsomsorgen underlättas tillgången till personal också inom hemvården och tillräcklig produktion av hemvårdstjänster tryggas. 

I fortsättningen måste utvecklingen också inriktas på sådana andra åtgärder i regeringsprogrammet som ger tillräcklig personal inom tjänsterna för äldre och ökar tillgången till tjänsterna, såsom genomförandet av programmet för ett bra arbete och andra åtgärder som nämns i kapitel 7. 

Samtidigt som det infördes bestämmelser om personaldimensioneringen år 2020 föreskrevs det också om användningen av bedömningsverktyget RAI vid bedömningen av en äldre persons funktionsförmåga, när den äldre personen bedöms behöva regelbunden socialservice för tryggandet av sin vård och omsorg. RAI-systemet används heltäckande i alla tjänster för äldre och i hela landet från och med den 1 april 2023, varför det blir möjligt att rikta tjänsterna bättre enligt klienternas behov. Som helhet är målet med dessa reformer av tjänsterna för äldre en servicestruktur som bättre motsvarar klienternas behov och som gör det möjligt att också optimera antalet anställda. Det bör dock beaktas att ändringen av servicestrukturen kräver tillräckligt med tid. 

Senareläggningen av dimensioneringen ger också tilläggstid för att nå de eftersträvade effekterna av social- och hälsovårdsreformen. Reformen för med sig större anordnare och produktionsområden, vilket möjliggör en bättre helhetsplanering av personalen. 

3  Målsättning

4  Alternativa handlingsvägar

Det huvudsakliga syftet med regleringen av personaldimensioneringen har varit att förverkliga äldre personers grundlagsenliga rätt till nödvändig omsorg och tillräckliga social- och hälsovårdstjänster samt trygga andra centrala rättigheter enligt grundlagen. Syftet har varit att trygga högklassiga tjänster för klienterna inom heldygnsomsorgen för äldre, vilket möjliggör ett värdigt och meningsfullt liv. Ett syfte har också varit att förbättra klient- och patientsäkerheten genom att säkerställa tillräcklig personal som ansvarar för vård och omsorg för omsorgsfullt utförande av uppgifterna. Dessa mål har inte ändrats, så man har vid beredningen inte behandlat till exempel en ändring av personaldimensioneringen och sättet att räkna ut den. 

Om förverkligandet av den lagstadgade personaldimensioneringen inte är möjlig att genom-föra i alla verksamhetsenheter bör man vid tillsynen dock ingripa enligt rättsstatsprincipen. Å andra sidan kan man genom tillsyn eller genom åtgärder som förutsätts i den dock inte korrigera den situation som huvudsakligen beror på problem med personaltillgången, trots att till-synen i sig också varit relevant för genomförandet av dimensioneringen medan lagen är i kraft. Nästan alla regionförvaltningsmyndigheter tog i sina utlåtanden upp att det ur tillsyns-myndighetens synvinkel inte är ändamålsenligt att sätta sådan reglering i kraft som det inte verkar realistiskt att genomföra, men vars genomförande man ändå bör övervaka. I detta avseende har man inte sett några alternativ till att ändra lagstiftningen. 

I den regeringsproposition (RP 4/2020 rd) som föranlett regleringen av personaldimensioner-ingen har man behandlat bland annat anställning av personal för behov inom hälso- och sjuk-vård samt socialvård från utlandet och regional differentiering vid genomförandet av dimensioneringen. Dessa alternativ skulle inte heller i den nuvarande situationen ha löst det föreliggande problemet. 

Ett alternativ kunde ha varit att tidpunkten för när dimensioneringen 0,7 ska träda i kraft inte mera flyttas fram från gällande tidpunkt, den 1 december 2023. Personaldimensioneringen har efter regleringen av den ökat hela tiden, och i maj 2023 uppfyllde redan cirka 40 procent av verksamhetsenheterna dimensioneringen på 0,7. Sannolikt kommer dock inte alla enheter att före 1 december uppnå dimensioneringen 0,7, och å andra sidan skulle den ekonomiska spareffekten som eftersträvats med flyttandet av dimensioneringen inte uppnås. 

Det skulle också vara möjligt att skjuta upp personaldimensioneringen för en kortare tid än den övergångsperiod till utgången av 2027 som nu föreslås. På remissrundan för den regeringsproposition som gällde det tidigare uppskovet uttryckte största delen av de som uttalade sig åsikten att den övergångsperiod på åtta månader som då reglerades är för kort för att genomföra åtgärder som tryggar tillgången på personal. Därför har man nu kommit fram till att föreslå en betydligt längre tid. 

När man vid beredningen bedömde de sätt som finns till förfogande valdes som den lösning som mest tryggar personaltillgången och uppfyller mål i regeringsprogrammet ett alternativ i enlighet med regeringsprogrammet där senareläggningen av när personaldimensioneringen på minst 0,7 anställda träder i kraft förlängs ytterligare till utgången av 2027. 

5  Remissvar

Remissvar

Totalt 52 utlåtanden gavs om regeringens propositionsutkast. Av de svarande utgjorde organisationer (inkl. arbetsmarknadsorganisationerna) 17, välfärdsområden 15, 1 kommun, stat-liga myndigheter 10, tjänsteproducenter 6 och andra remissinstanser 3. 

I begäran om yttranden bad man om synpunkter speciellt på huruvida man understöder den föreslagna ändringen av övergångsperioden för tryggandet av tillräcklig personal i den nuvarande personalsituationen och om den föreslagna övergångstiden är tillräckligt lång för att trygga personaltillgången. Dessutom frågades det efter synpunkter på vilka konsekvenser man anser att den föreslagna övergångsperioden medför för personaldimensioneringen i verk-samhetsenheterna när minimidimensioneringen är 0,65.  

Den föreslagna förlängningen av övergångsperioden ansågs i remissvaren som ett i princip bra förslag och det understöddes av ca 80 procent av remissinstanserna. Alla välfärdsområden och tjänsteproducenter som lämnade ett remissvar understödde den föreslagna ändringen av övergångsperioden. Bland annat Birkalands välfärdsområde konstaterade i sitt utlåtande att övergångsperioden gör det möjligt för välfärdsområdet att granska och utveckla hela servicenätverket för äldre på ett mer ändamålsenligt sätt med beaktande av att slopandet av kommungränserna gör det möjligt att granska hela området samtidigt med granskningen av serviceprocesserna för äldre, från basservicen till specialtjänsterna. 

Regionförvaltningsverken konstaterar i sitt gemensamma utlåtande (Sydvästra Finland, Östra Finland, Västra och Inre Finland, Norra Finland och Lappland) att ur tillsynsmyndighetens synvinkel är det inte ändamålsenligt att sätta i kraft bestämmelser som verkar orealistiska att genomföra, men som ändå ska övervakas i fråga om genomförandet. Regionförvaltningsverkens åsikt är att dimensioneringen på 0,65 är tillräcklig under övergångsperioden under förutsättning att bland annat arbetsinsatsen av de yrkesutbildade personerna inom social- och hälsovården inriktas på det direkta klientarbetet, att det finns tillräckliga resurser för det indirekta klientarbetet, att det finns tillräckligt med yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården under varje arbetsskift, att personalstrukturen motsvarar klienternas servicebehov och att personalstrukturen för det direkta klientarbetet diversifieras till exempel genom att lägga till fysioterapeuter, ergoterapeuter och personer som arbetar inom idrotts- och kultur-sektorn för att realisera verksamhet som upprätthåller och främjar funktionsförmågan och främjar delaktighet och social interaktion. Å andra sidan betonade regionförvaltningsverken att eftersom funktionsförmågan hos klienterna i serviceboende med heldygnsomsorg är väldigt nedsatt, är det nödvändigt att det i lagstiftningen finns bestämmelser om minimidimensioneringen av personalen genom en fastställd miniminivå som behövs för produktionen av serviceboende med heldygnsomsorg.  

Undervisnings- och kulturministeriet konstaterar i sitt utlåtande att det understöder regerings-propositionen om en senareläggning av personaldimensioneringen enligt förslaget. Ministeriet påpekar att de problem med kvaliteten på vården och klient- och patientsäkerheten som ligger bakom införandet av personaldimensioneringen fortfarande finns kvar, även om situationen blivit bättre sedan 2020 i och med lagstiftningen och att man kommit närmare den eftersträvade personaldimensioneringen. Om närvårdarutbildningen konstateras det i utlåtandet att fastän det varit problem med ansökningen till utbildningen är examensgenomströmningen en av de bästa bland yrkesutbildningarna (ca 70 %). Också till utbildningarna för omsorgsassistenter har det hittats studerande och tilläggsutbildningarna har kommit igång bra. 

Regionförvaltningsverket i Södra Finland anser att ikraftträdandet av dimensioneringen på 0,7 inte bör senareläggas. Regionförvaltningsverket betonar att de äldre klienternas rätt till ett innehållsmässigt meningsfullt liv med möjlighet att utöva sin självbestämmanderätt förutsätter tillräckligt med personal och detta tillgodoses bättre av en dimensionering på 0,7. Även äldreombudsmannen bedömer utifrån den utveckling som skett inom dimensioneringen att den föreslagna långa övergångsperioden inte behövs, utan uppmärksamheten behöver riktas mot tillgången till arbetskraft och arbetsförhållandena. Av remissinstanserna understöder inte heller SuPer och Tehy en förlängning av övergångsperioden utan anser det motiverat att personaldimensioneringen på 0,7 träder i kraft den 1 december 2023 i enlighet med den gällande lagstiftningen. Tehy och Talentia konstaterar i sina utlåtanden att klienter i heldygnsomsorg är särskilt utsatta och att det görs ekonomiska besparingar i servicen för de allra sköraste människorna inte är acceptabelt. Också Suomen Fysioterapeutit – Finlands Fysioterapeuter ry och Socialrättsliga sällskapet i Finland rf motsatte sig en förlängning av övergångsperioden.  

Majoriteten av dem som lämnade remissvar, cirka 60 procent, ansåg att den föreslagna övergångsperioden är tillräckligt lång. En del av välfärdsområdena (Södra Österbotten, Kajanaland, Västra Nyland, Satakunta, Vanda-Kervo och Egentliga Finland) ansåg inte att övergångsperioden är tillräcklig. Detta motiverades bland annat med att bristen på personal inom både direkt och indirekt arbete är så stor att den föreslagna övergångsperioden på fyra år är alltför kort. Åsikten var dock att det borde ske en övergång från en fast personaldimensionering mot en dimensionering som är baserad på klienternas behov och som kan verifieras bland annat med hjälp av bedömningsverktyget RAI. En del av remissinstanserna förde också fram att kraven i lagstiftningen redan nu kan förutsätta en dimensionering som är högre än 0,65. Tillstånds‑ och tillsynsverket för social‑ och hälsovården understöder en förlängning av övergångsperioden, men konstaterar i sitt utlåtande att den är lång och föreslår att man ska överväga om det går att förkorta den. Även Minnesförbundet anser att tilläggstid behövs för att förbättra personalsituationen, men att en övergångsperiod som pågår till den 1 januari 2028 för ikraftträdandet av dimensioneringen är alltför lång. 

Merparten av remissinstanserna, omkring 70 procent av dem som svarade på begäran om utlåtande, anser att personaldimensioneringen förblir oförändrad under övergångsperioden. En del av dem som lämnade remissvar bedömer dock att en förlängning av övergångsperioden kan leda till att dimensioneringen sjunker (SuPer rf, Tehy, JHL, Talentia, Socialrättsliga säll-skapet i Finland rf, Ikäinstituutin säätiö). Talentia konstaterar i sitt utlåtande att om förslaget går igenom kommer det att försämra de positiva effekterna av den reglering som nu visat sig vara uppmuntrande. Också Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården bedömer att det är möjligt att en senareläggning med flera år av ikraftträdandet av en minimidimensionering på 0,7 anställda vid några verksamhetsenheter kan leda till att en dimensionering som är högre än 0,65 sjunker och personalen minskar. På samma sätt bedömer Regionförvaltningsverket i Södra Finland att dimensioneringen sjunker som en följd av den långa förlängningen av övergångsperioden. Riksdagens justitieombudsman för i sitt utlåtande fram att biträdande justitieombudsmannen har kännedom om att olika enheter redan har meddelat att de av ekonomiska orsaker inte har möjlighet att upprätthålla en redan uppnådd dimensionering, om lagändringen skjuts upp. Enligt biträdande justitieombudsmannen behöver man på ett bättre sätt än i förslaget trygga att det under övergångsperioden inom varje välfärdsområde finns tillgång också till sådana enheter med heldygnsomsorg där personaldimensioneringen är 0,7 och ännu högre om klienternas behov kräver det. 

Vissa remissinstanser (bl.a. Välfärdsområdesbolaget Hyvil Ab och Mehiläinen) konstaterar i sina utlåtanden att en del av välfärdsområdena och tjänsteproducenterna redan har förberett sig på att dimensioneringen ska höjas till 0,7 och framför att de ändringar som krävs i lag-stiftningen måste vara förutsebara. Också både HALI ry och Företagarna i Finland efterlyser förutsebarhet i lagstiftningen ur tjänsteproducenternas synvinkel. 

Hyvil Ab kritiserar i sitt utlåtande att snabba anpassningsåtgärder i fråga om personalen eventuellt kan följa av en nedskärning av finansieringen för att svara mot den befintliga finansieringen, då risken blir att välfärdsområdena ytterligare förlorar de anställdas förtroende som en attraktiv arbetsgivare med kvarhållningskraft. Även SuPer rf för fram åsikten att den finansiering som reserverats för personaldimensioneringen ska bevaras så att verksamhetsenheterna sporras att försöka uppnå personaldimensioneringen på 0,7 så fort som möjligt. 

I många remissvar konstaterades att för uppnående av en personaldimensionering på 0,7 bör andra åtgärder vidtas för att förbättra tillgången på tillräcklig personal, såsom utökad utbildning, ökad dragningskraft inom branschen, diversifiering av personalstrukturen och möjligheten att räkna in teknologiska lösningar i dimensioneringen samt effektiviserad internationell rekrytering. Exempelvis Institutet för hälsa och välfärd ansåg att för att uppnå en dimensionering på 0,7 krävs att tilläggstiden används på ett bra sätt och att åtgärderna vidtas så fort som möjligt. Det ansåg också att samtidigt som övergångsperioden förlängs och mångsidiga åtgärder som förbättrar personaltillgången vidtas bör välfärdsområdena börja utveckla strukturen på tjänsterna för äldre i enlighet med målsättningarna genom att öka gemenskapsboen-det och hemvården oberoende av tid på dygnet. 

Flera remissinstanser önskade att effekterna av de åtgärder som ska genomföras för att höja dimensioneringen ska bedömas under den påbörjade regeringsperioden. Enligt finansministeriets utlåtande är det tydligt att personalmängden inom äldreomsorgen inte kommer att öka de närmaste åren på grund av kraftiga pensionsavgångar, trots att de äldres servicebehov ökar. I utlåtandet konstateras att detta leder till att välfärdsområdena måste ändra på sin servicestruktur. Finansministeriet anser också att genomförandet av den gällande personaldimensioner-ingen behöver följas upp i fortsättningen och att innan personaldimensioneringen enligt för-slaget blir strängare (0,7) från och med den 1 januari 2028, borde man separat bedöma väl-färdsområdenas förutsättningar att fullgöra denna skyldighet. Justitiekanslern konstaterar i sitt utlåtande att den nu föreslagna långa övergångsperioden i sig inte garanterar någon lösning på personalbristen, utan det krävs uppföljning av åtgärderna för att förbättra personaltill-gången för att det ska kunna säkerställas att situationen förbättras på lång sikt. Även Till-stånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården föreslår att effekten av de åtgärder som nämns i utkastet ska utvärderas redan under den pågående regeringsperioden. 

Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT anser att man behöver bedöma bestämmelserna om personaldimensioneringen på nytt innan övergångsperioden löper ut och betonar att man måste granska om personalen inom social- och hälsovårdstjänsterna är tillräcklig också i sin helhet och inte bara som en fråga som gäller enskilda social- eller hälsovårdstjänster. Bland annat Helsingfors och Egentliga Tavastland föreslog att det under övergångsperioden ska göras en helhetsbedömning av hur tillgången till personal har utvecklats och utifrån den görs förslag och fattas beslut om fortsatta åtgärder för dimensioneringen. På samma sätt föreslår Vanhustyön keskusliitto – Centralförbundet för de gamlas väl ry i sitt utlåtande att vård-kedjorna för äldre och personer som behöver service ska bedömas och utvecklas som en helhet, så att också till exempel personalbehovet inom hemvården blir uppmärksammat. Närståendevårdarnas förbund önskar att vårdens funktionalitet och kvalitet och tillräckliga personal-resurser beaktas ur ett övergripande perspektiv, så att inte en större del av omsorgen än tidigare faller på de närstående i brist på tillräckliga resurser. 

I sitt utlåtande uppmärksammar justitiekanslern bedömningen av konsekvenserna för de grundläggande och mänskliga rättigheterna och behovet att precisera motiveringen till lag-stiftningsordningen bland annat med avseende på bedömningen av förbudet att försämra de grundläggande fri- och rättigheterna. Även riksdagens biträdande justitieombudsman anser i sitt utlåtande att motiveringen till lagstiftningsordningen behöver preciseras ur ovannämnda synvinkel bland annat i ljuset av grundlagsutskottets senaste utlåtandepraxis. 

Fortsatt beredning

Utifrån remissvaren har det under den fortsatta beredningen bedömts att den föreslagna tidtabellen för genomförandet av personaldimensioneringen inte behöver ändras i och med att majoriteten av remissinstanserna ansåg att den behövs för att få till stånd de personaleffekter som behövs och med beaktande av att målet med minimidimensioneringen är att förbättra klient- och patientsäkerheten och kvaliteten på vården. Under den fortsatta beredningen har man igen bedömt att det inte är möjligt att genomföra personaldimensioneringen senast den 1 december 2023 vid alla verksamhetsenheter, även om det skett en avsevärd förbättring av dimensioneringen. Största delen av dem som lämnade remissvar bedömde att den föreslagna nya övergångsperioden till slutet av 2027 är tillräcklig för att genomföra de förändringar som behövs och att det är möjligt att uppnå en dimensionering på 0,7 anställda fram till dess. 

Under den fortsatta beredningen har konsekvensbedömningen och motiveringen till lagstiftningsordningen i propositionen kompletterats i enlighet med remissvaren. Utifrån remissvaren har man kompletterat konsekvenserna för klienterna, personalens arbetshälsa och service-systemet. Dessutom har en beskrivning av effekterna på grundläggande och mänskliga rättig-heter lagts till. I avsnitten om konsekvenserna för företagen och välfärdsområdena har man lagt till en anmärkning om att lagstiftningen bör vara förutsebar. 

Många remissinstanser föreslog att åtgärderna för att trygga tillräcklig personal och tillgången till arbetskraft ska följas upp och utvärderas under övergångsperioden. Institutet för hälsa och välfärd följer upp och bedömer redan nu ur många olika synvinklar hur tjänsterna för äldre genomförs. I det program för ett bra arbete som ingår i regeringsprogrammet kommer man också att regelbundet följa genomförandet och effekterna av de olika delområden och åtgärder som ingår i programmet (bl.a. utökade utbildningar, internationell rekrytering, faktorer som gäller branschens dragningskraft). Under den fortsatta beredningen säkerställs att alla åt-gärder för att trygga tillräcklig personal och tillgången till arbetskraft som nämns i propositionen följs upp och utvärderas som ett led i denna helhet. 

6  Ikraftträdande

Det föreslås att lagen träder i kraft så snart som möjligt och senast den 1 december 2023. Enligt den gällande lagen stiger dimensioneringen från den nuvarande dimensioneringen på 0,65 anställda per klient mot dimensioneringen 0,7 anställda per klient den 1 december 2023. Enligt förslaget ska den nuvarande dimensioneringen gälla under övergångsperioden 1.12.2023– 31.12.2027. 

7  Verkställighet och uppföljning

Verkställandet av den personaldimensionering som föreskrivs i äldreomsorgslagen hör från ingången av 2023 till välfärdsområdena och till producenter av privata socialtjänster.  

Till äldreomsorgslagen har fogats en bestämmelse om uppföljning av tjänsternas kvalitet som trädde i kraft den 1 januari 2023 (876/2022). I lagens 24 a § 1 mom. konstateras Institutet för hälsa och välfärds skyldighet att följa kvaliteten på de social- och hälsovårdstjänster som produceras för äldre personer, rätt att av anordnare och producenter av tjänster få de uppgifter som är nödvändiga för uppföljningen samt om skyldigheten att lämna uppgifter och om skyldigheten att samla in uppgifter. THL följer tjänsternas kvalitet, klient- och personalstruktur och hur personaldimensioneringen förverkligas två gånger om året och i fortsättningen även oftare. Med hjälp av uppföljningen samlas regelbundet information om situationen avseende tjänster för äldre som gäller hela landet. Dessutom utför THL klientenkäter vartannat år. Upp-följningsdata kan utnyttjas till exempel vid upphandling av och tillsyn över tjänsterna. 

Att uppföljningsdata fås regelbundet och enhetligt underlättar även den tillsyn som tillsyns-myndigheterna utövar samt välfärdsområdenas och tjänsteproducenternas egenkontroll. Dessutom möjliggör det att även de äldre personerna och deras närstående får information om tjänsternas kvalitet.  

Statsrådet och THL följer användningen av den finansiering som avsetts för personaldimensioneringen och förverkligandet av den under övergångsperioden 2023–2027.  

Regeringsprogrammet för statsminister Orpos regering innehåller i kapitlet Ett fungerande och hållbart välfärdssamhälle flera åtgärder för förbättrande av tillgången till social- och hälsovårdstjänster för äldre, för att trygga en tillräcklig personal och personaltillgången samt för att säkerställa en trygg och effektiv läkemedelsbehandling. Enligt regeringsprogrammet ökas bland annat anslaget för hälsofrämjande i kommunerna under social- och hälsovårdsministeriets budgetmoment och man påverkar allokeringen av anslaget till stöd för äldre personers funktionsförmåga, möjligheter att klara sig hemma och för deras närståendevårdare. Genom interaktionsstyrning uppmuntras välfärdsområdena att öka och förnya dagverksamheten och dagcentralsverksamheten i grupp för äldre personer. Utöver ett program för ett bra arbete ska antalet nybörjarplatser ökas särskilt inom de branscher och regioner där bristen på arbetskraft är som störst, karriärvägar utvecklas, kompetensutveckling möjliggörs, personalens möjlighet att fokusera på arbete som motsvarar deras egen kompetens ska stärkas och användningen av stödtjänster och omsorgsassistenter utökas. Utvecklandet av servicehandledningen utvecklas så att den riktas till de äldre som behöver mycket tjänster. Vid utvecklandet av servicestrukturen ska uppmärksamhet fästas vid tryggandet av tillräckliga hemvårdstjänster i rätt tid och vid att gemenskapsboende och tjänster inom heldygnsomsorg ska säkerställas enligt de individuella behoven. Också familjevården för äldre utökas. Det säkerställs att man drar nytta av alla i lagen godkända arbetstagargrupper för att en personaldimensionering som motsvarar kundernas behov av vård och omsorg ska uppnås. Det görs möjligt att på ett humant sätt utnyttja teknologie som underlättar omsorgsarbetet och ökar patientsäkerheten vid beräkningen av personaldimensioneringen. Som stöd för verkställandet uppdateras kvalitetsrekommendationerna för att trygga ett bra åldrande och förbättra servicen och det läggs större vikt vid säkerställandet av vårdens och omsorgens verkningsfullhet i rekommendationerna. Regerings-programmets åtgärder stöder vid sidan av det andra möjligheten att genomföra dimensioner-ingen 0,7 innan övergångsperioden är slut. 

8  Förhållande till budgetpropositionen

Propositionen hänför sig till den andra tilläggsbudgetpropositionen för 2023 samt till budgetpropositionen för 2024 och avses bli behandlad i samband med den.  

Den höjning av välfärdsområdenas finansieringsnivå som följer av personaldimensioneringen enligt den gällande övergångsbestämmelsen utgör 128 200 000 euro i budgetpropositionen för 2023. I summan har man beaktat den finansiering som anvisats välfärdsområdena för 2023 enligt budgetpropositionen för förberedelser för höjning av den kalkylerade dimensioneringen 0,7 som grundar sig på dimensionering från och med den 1 april 2023. Senare har man ändrat detta med en lag (223/2023) baserad på regeringens proposition 298/2022, enligt vilken det tillämpas personaldimensioneringen på minst 0,7 anställda per klient från och med den 1 december 2023 dvs. åtta månader senare än den gällande tidtabellen. Enligt lagen förutsätts det ändå en personaldimensionering på minst 0,65 anställda per klient till uppgifterna i fråga. 

Enligt propositionen fortsätter övergångsperioden för en fullständig personaldimensionering på minst 0,7 till utgången av 2027. Dimensioneringen ska till dess enligt den gällande lagen vara minst 0,65 anställda per klient. Enligt förslaget ska det belopp på 7 120 000 euro som reserverats på moment 28.89.31 för verkställandet av personaldimensioneringen på 0,7 (ändring av den lagstadgade skyldigheten 0,65 >0,7) för december 2023 minskas på det momentet enligt 9 § i lagen om välfärdsområdenas finansiering (617/2021). Minskningen ska göras i den andra tilläggsbudgeten för 2023. 

Vad gäller finansieringsposten för december 2023 ska det beaktas att den minskning i finansieringen till välfärdsområdena på 7 120 000 euro som följer av den ovannämnda ändringen av den lagstadgade uppgiften är möjlig att göra om den föreslagna lagen godkänns och fastställs i tillräckligt god tid innan betalningsposten för december betalas ut till välfärdsområdena. Om ändå behandlingstiden för propositionen leder till att den gällande utbetalningen enligt lagen redan har verkställts för december 2023 blir det i riksdagen nödvändigt att samordna denna proposition och den andra tilläggsbudgeten för 2023 så att finansieringen (7 120 000 euro) inte minskas för december. 

Välfärdsområdenas finansiering ska på motsvarande sätt minskas för 2024–2027 då dimensioneringen träder i kraft fullt ut senare. Den minskning av finansieringen som på grund av den ändringen i den lagstadgade uppgiften blir 89 000 000 euro per år. 

9  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Den reglering som gäller tjänster för äldre personer har ett fast samband med 19 § i grundlagen där det föreskrivs om rätt till oundgänglig försörjning och omsorg samt om det allmännas skyldighet att, enligt vad som närmare bestäms genom lag, tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster. Enligt förarbeten som gäller de grundläggande rättigheterna tryggar 19 § i grundlagen var och en som befinner sig inom Finlands jurisdiktion subjektiv rätt till en sådan inkomstnivå och sådana tjänster genom vilka miniminivån för förutsättningarna för ett människovärdigt liv tryggas och ger var och en förutsättningar att delta i samhället som en fullvärdig medlem. Bestämmelsen omfattar till exempel ordnandet av den oundgängliga näring och det oundgängliga boende som behövs för bevarandet av hälsan och livskompetensen (RP 309/1993 rd, s. 73/II). För att oundgänglig försörjning ska kunna ordnas behövs i praktiken lagstiftning på en lägre nivå. I de tjänster som tryggar förutsättningarna för ett människovärdigt liv ingår bland annat vissa stödåtgärder för omvårdnad av barn, äldre personer, personer med funktionsnedsättning och personer med utvecklingsstörning samt akut sjukvård (RP 309/1993 rd, s. 74/I). 

Reglering av den lagstadgade personaldimensioneringen är ett sätt vars syfte är att trygga äldre personers rätt till oundgänglig omsorg och tillräcklig samt social- och hälsovårdstjänster av god kvalitet inom vård och omsorg dygnet runt. Genom den lagstadgade personaldimensioneringen förverkligas även rätten till liv, personlig frihet, integritet och trygghet enligt 7 § 1 mom. i grundlagen.  

Regleringen förverkligar också det allmännas skyldighet enligt 22 § i grundlagen att se till att de grundläggande mänskliga rättigheterna tillgodoses för att trygga de ovannämnda rättigheterna. Det allmänna, det vill säga staten har anvisat och anvisar fortfarande en betydande ekonomisk satsning till kommunerna och numera till välfärdsområdena. Ur perspektivet för de grundläggande mänskliga rättigheterna tryggas även den jämlikhet som föreskrivs i 6 § och bestämmelsen om skydd för privatlivet i 10 § i grundlagen på det sätt som beskrivs närmare i motsvarande kapitel i den regeringsproposition (RP 4/2020) och som lett till regleringen av personaldimensioneringen.  

Vid regleringen av personaldimensioneringen bedömdes den reviderade Europeiska sociala stadgan (FördrS 78–80/2002) samt Europeiska unionens grundfördrag inklusive stadgan om de grundläggande rättigheterna vara centrala fördrag om de grundläggande mänskliga rättigheterna. Enligt artikel 23 i den reviderade europeiska sociala stadgan (FördrS 78–80/2002) ska äldre garanteras den sociala trygghet, vård, omsorg och möjlighet att delta i samhällets olika funktioner som fullvärdiga samhällsmedlemmar som de behöver. Dessutom förpliktar artikeln fördragsstaterna att tillförsäkra äldre som bor på institutioner möjlighet att påverka sin vård. I artikel 25 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna erkänner unionen äldre personers rätt till ett värdigt och självständigt liv och rätt att delta i samhällslivet. Enlig artikel 9 i FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (FördrS 6/1976, ESK-konventionen) erkänner konventionsstaterna rätten för var och en till social trygghet, däribland socialförsäkring. Enligt artikel 11 i konventionen erkänner konventionsstaterna rätten för var och en till en tillfredsställande levnadsstandard för sig och sin familj på samma sätt som avses i 19 § 1 mom. grundlagen med oundgänglig försörjning och omsorg. Tillfredsställande levnadsstandard omfattar tillräckligt med mat och kläder, och en lämplig bostad samt till ständigt förbättrade levnadsvillkor. Enligt artikel 12 i konventionen erkänner konventionsstaterna rätten för var och en att åtnjuta bästa möjliga fysiska och psykiska hälsa. Vid tolkningen av konventionens bestämmelser ska skyldigheterna i artikel 2.1 beaktas enligt vilka konventionsstaten åtar sig att genom egna åtgärder och internationellt bistånd och samarbete, framför allt på det ekonomiska och det tekniska området, till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att trygga att rättigheterna i denna konvention gradvis förverkligas i sin helhet med alla lämpliga medel, i synnerhet genom lagstiftning. Artikel 9 i FN:s Internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (FördrS 8/1976, MP-konventionen) garanterar var och en rätt till frihet och personlig säkerhet. Artikel 17 i konventionen förutsätter liksom 10 § i grundlagen vars och ens rätt till lagens skydd mot ingripanden och angrepp mot privat- och familjeliv samt hem och korrespondens. Dessa internationella konventioner har fortfarande också samband med denna proposition.  

Gällande förverkligandet av rättigheterna i praktiken har syftet med den lagstadgade minimipersonaldimensioneringen som ökas stegvis varit att förbättra klient- och patientsäkerheten genom att säkerställa tillräckligt med personal som ansvarar för vården och omsorgen. När konsekvenserna av en åtgärd som förbättrar äldres rättigheter inte förverkligas enligt den ursprungliga tidtabellen, och inte heller enligt en något försenad tidtabell, har man vid beredningen fäst uppmärksamhet vid hur förlängningen av övergångstiden, och å andra sidan tillgodoseendet av individens rättigheter som hänför sig till personaldimensioneringen inom tjänster för äldre bör bedömas i ljuset av förbudet att försämra de rättigheter som tryggas i grundlagen samt av resursbeslut som beror på statsfinanserna. Tillgodoseendet av rättigheterna enligt 19 § och förslagets reella konsekvenser för äldre personers rättigheter måste särskilt tas i betraktande. 

Tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster

Grundlagsutskottet har ansett att bestämmelsen i 19 § 3 mom. i grundlagen dels syftar på social-, hälso- och sjukvårdens förebyggande uppgift och dels på utvecklandet av de samhälleliga förhållandena inom olika samhällssektorer i allmänhet för att utveckla befolkningens hälsa i en gynnsam riktning. Det handlar framför allt om att trygga tillgången till tjänsterna (GrUU 38/2022 rd, st.3). Men också andra bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter, såsom bestämmelserna om jämlikhet och förbud mot diskriminering, inverkar indirekt på tillgången till och sättet att ordna tjänster (GrUU 63/2016 rd, s.2, GrUU 67/2014 rd, s. 3/II, se även RP 309/1993 rd, s. 75). Dessutom har man med den typ av regleringsförbehåll som används i 19 § 3 mom. i grundlagen, (”enligt vad som närmare bestäms genom lag”), velat understryka att lagstiftaren har en mera begränsad rörelsefrihet som är bunden vid huvudregeln i grundlagen (GrUB 25/1994 rd, s. 6/II).  

Grundlagsutskottet har även konstaterat (GRUU 38/2022 rd, stycke 4–5) att det för den rätt till tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster som nämns i 19 § 3 mom. i grundlagen etablerats ett bestämt juridiskt innehåll och bestämda bedömningsgrunder. Bedömningen av huruvida servicen är tillräcklig utgår enligt dessa grunder från en nivå som ger ”alla människor förutsättningar att fungera som fullvärdiga medlemmar i samhället” (RP 309/1993 rd, s. 75–76). Hänvisningen till att var och en har rätt till hälso- och sjukvårdstjänster förutsätter i sista hand "en individuell bedömning av om tjänsterna är tillräckliga eller inte" (se GrUU 30/2013 rd, s. 3/I). Rätten till tillräckliga hälso- och sjukvårdstjänster tryggar i de allvarligaste situationerna den rätt till liv som tryggas som en grundläggande fri- och rättighet i 7 § i grundlagen (se GrUU 65/2014 rd, s. 4/II). Grundlagsutskottet har betonat att även om den första meningen i 19 § 3 mom. i grundlagen inte tryggar något specifikt sätt att erbjuda tjänster, utgår grundlagen till denna del från att tjänsterna ska vara tillräckliga (se GrUU 26/2017 rd, s. 33 och 37–42, GrUU 12/2015 rd, s. 3, och GrUU 11/1995 rd, s. 2). Utskottet har uttryckligen betonat att bestämmelsen förpliktar det allmänna att garantera tillgången till tjänster (se GrUU 26/2017 rd, särskilt s. 45–46, och GrUU 54/2014 rd, s. 1/II). Bestämmelsen innebär således ett krav på ett tillräckligt utbud av tjänster för dem som bor i olika delar av landet (GrUU 26/2017 rd, s. 33).  

Vid reglerandet av personaldimensioneringen för heldygnsomsorgen för äldre enligt äldreomsorgslagen fäste grundlagsutskottet dock uppmärksamhet vid möjligheterna att genomföra regleringen (GrUU 15/2020 rd, s. 7). Enligt utredning kan det i vissa kommuner vara svårt att genomföra den föreslagna vårdardimensioneringen, särskilt på grund av knappa personalresurser. Enligt propositionen finns det också en risk för att en del av hemvårdspersonalen åtminstone på kort sikt flyttar över till heldygnsvården och att detta orsakar personalbrist i hemvården. Social- och hälsovårdsutskottet bör fästa särskild uppmärksamhet vid tillgången på yrkeskunnig och kompetent personal. Utskottet anser det vara nödvändigt att statsrådet noga följer kostnadseffekterna av den föreslagna dimensioneringen och vid behov vidtar de åtgärder som genomförandet av finansieringsprincipen förutsätter (se även GrUU 8/2019 rd, s. 2). Social- och hälsoutskottet betonade dessutom i sitt betänkande uppföljningen av verkställandet av dimensioneringen, som enligt regeringspropositionen hade planerats till att även i fortsättningen följas upp som ett led i den undersökning om situationen inom äldreomsorgen som sedan 2013 gjorts av Institutet för hälsa och välfärd för att bevaka genomförandet av äldreomsorgslagen. Uppföljningen har omfattat både verksamhetsenheter för heldygnsvård och för hemvård. Utvecklingen av personaldimensioneringen, verksamhetspraxis och ledning inom äldreomsorgen har följts upp genom en enkät som genomförts i samarbete med tillsynsmyndigheterna, och uppföljningsuppgifterna har sänts till tillsynsmyndigheterna som stöd för tillsynen. Uppföljningen görs nästa gång i november 2020. Enligt utredning är avsikten framöver att uppgifterna om personalstyrkan småningom ska samlas in oftare. Efter att datainsamlingen har automatiserats kan uppgifterna samlas in upp till fyra gånger per år. (ShUB 18/2020 rd, s. 7). Senare har det föreskrivits om THL:s uppföljningsskyldighet bland annat i 24 a § i äldreomsorgslagen som har trätt i kraft den 1 januari 2023, såsom det mer noggrant konstaterats ovan i 7 kap. De senaste uppgifterna om uppföljningen är från maj 2023. 

Försämrande av de grundläggande fri- och rättigheterna

Skyldigheten för det allmänna att enligt 22 § i grundlagen se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses innebär också en begränsning av att rättigheterna försämras. En försämring är möjlig enbart i begränsad utsträckning och under acceptabla förutsättningar. Såsom konstaterat förelägger människorättskonventionerna konventionsstaterna bestämmelsen att sträva efter den högsta nivån för rättigheterna inom ramarna för de maximala resurser staten har till förfogande. Det allmänna ska aktivt skapa faktiska förutsättningar för att de grundläggande fri- och rättigheterna ska kunna tillgodoses. Staten ska genom lagstiftningsåtgärder, en ändamålsenlig finansiering och fördelning av resurserna samt ordnandet av verksamheten se till att tillräckliga social- och hälsotjänster blir tryggade. Principen har sin bakgrund också i människorättskonventionerna och tolkningspraxis av dem. I en juridiskt icke-bindande allmän kommentar till artikel 12 i ESK-konventionen (General Comment No 14) konstaterar kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-kommittén) med hänvisning till bestämmelserna i artikel 2.1 (skyldigheten att vidta åtgärder för att rättigheterna gradvis förverkligas i sin helhet) att det, liksom i fråga om andra rättigheter enligt avtalet, finns ett starkt antagande om att åtgärder som försämrar hälsan inte är godtagbara. Staten har bevisbördan för att sådana införs först efter att man noggrant övervägt alla alternativ och att åtgärderna är godtagbara i förhållande till de rättigheter som avtalet ger som helhet inom ramen för statens totala tillgängliga resurser. 

En försämring är ur individens synvinkel till sina verkningar rätt likartad som en inskränkning, vilket innebär att frågan om huruvida en försämring är tillåten kan bedömas utifrån de allmänna krav som ska uppfyllas för att de grundläggande fri- och rättigheterna ska kunna begränsas och som grundlagsutskottet har härlett ur hela komplexet av grundläggande fri- och rättigheter och ur rättigheternas karaktär av grundlagsfästa rättigheter. Till dessa hör kraven på att bestämmelser utfärdas genom lag, att lagen är exakt och noga avgränsad, att inskränkningarna är acceptabla och proportionella, att kärnan i en grundläggande fri- eller rättighet inte inskränks, att rättsskyddet är adekvat och att de förpliktelser som gäller de mänskliga rättigheterna iakttas (GrUB 25/1994 rd, s.5). Enligt grundlagsutskottet är det också klart att en försämring inte får omintetgöra kärnan i skyldigheterna i fråga om de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna (t.ex. GrUU 14/2015 rd s. 3). I samband med reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna har grundlagsutskottet i anslutning till bestämmelsen om tryggande av den grundläggande försörjningen (19 § 2 mom. i grundlagen) ansett att det är helt i linje med den handlingsförpliktelse som åläggs lagstiftaren att den sociala tryggheten riktas och utvecklas enligt samhällets ekonomiska tillgångar (GrUB 25/1994 rd, s. 11/I). Grundlagsutskottet har dessutom ansett att det i den mån det är fråga om grundläggande utkomstförmåner som direkt finansieras av det allmänna är logiskt att förmånerna dimensioneras med hänsyn till den rådande situationen inom samhällsekonomin och den offentliga ekonomin (GrUU 34/1996 rd, s. 3/I). Med stöd av grundlagsutskottets tolkningar kan det konstateras att det är möjligt att försämra grundskyddsförmånerna åtminstone när den offentliga ekonomin har blivit sämre och rättigheten är direkt finansierad av det allmänna. Grundlagsutskottet har konstaterat att om det absolut måste skäras i de offentliga utgifterna har bestämmelserna om mänskliga rättigheter relevans när det gäller att allokera inbesparingarna och att bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter kan fungera såsom en sorts prioritetsordning vid beslut om budgetens innehåll. (GrUB 25/1994 rd, s. 33).  

Grundlagsutskottet har i sitt färska utlåtande (GrUU 1/2023 rd) om regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om senareläggning av ikraftträdandet för funktionshinderservicelagen och vissa lagar som har samband med den (RP 9/2023 rd) bedömt en senareläggning av ikraftträdandet för en redan stiftad lag (GrUU 1/2023 rd, punkt 10). I den propositionen var det fråga om en betydande reviderad lagstiftning som påverkar ställningen och rättigheterna för personer med funktionsnedsättning och som enligt grundlagsutskottet jämfört med nuläget förbättrar tillgodoseendet av rättigheterna enligt 19 § 1 och 3 mom. i grundlagen för personer med funktionsnedsättning. Enligt utskottet talade orsaker som hänför sig till 22 § i grundlagen snarare för att lagen om funktionshinderservice ska träda i kraft enligt den ursprungliga tidsplanen än för att ikraftträdandet ska skjutas upp. Grundlagsutskottet påpekar dessutom att argumenten för att skjuta upp ikraftträdandet (omprövning av den bestämmelse om tillämpningsområdet som formulerats utifrån grundlagsutskottets konstitutionella anmärkningar och bristfällig konsekvensbedömning av lagarna) inte är helt oproblematiska grunder för att skjuta upp ikraftträdandet av en redan antagen lag. Utskottet anser dock att det inte kan påvisas att det gällande rättsläget innehåller så betydande konstitutionella problem att en relativt kortvarig senareläggning av den nya funktionshinderservicelagens ikraftträdande på denna grund inte kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Senareläggningen innebär inte heller att tjänster för personer med funktionsnedsättning helt och hållet lämnas oordnade, utan de ordnas fram till utgången av 2024 enligt den gällande lagstiftningen (GrUU 1/2023 (9)).  

Grundlagsutskottet konstaterade i sitt ovannämnda utlåtande att riksdagens lagstiftningsbehörighet omfattar behörighet att bedöma innehållet i lagstiftningen och att genom det lagstiftningsförfarande som föreskrivs i grundlagen ändra lagen också innan den träder i kraft. Grundlagsutskottet har tidigare i ett annat sammanhang påpekat att den lagstiftning som då föreslogs bli upphävd ännu inte var i kraft. I en sådan situation var det enligt utskottets mening inte fråga om sådana motiverade förväntningar baserade på lagstiftningen som absolut måste skyddas (GrUU 1/2017 rd, s. 4). Med tanke på det nu aktuella förslaget är det också av betydelse att det är fråga om att senarelägga ikraftträdandet till en relativt nära framtid. Således finns det inte heller något absolut konstitutionellt hinder för den nu föreslagna ändringen av ikraftträdandebestämmelserna på grund av skyddet för berättigade förväntningar (GrUU 1/2023 (10)). Grundlagsutskottet noterade också att det allmänt finns skäl att sträva efter konsekvens och stabilitet i lagstiftningen (GrUU 1/2017 rd, s. 2). 

Bakgrunden till denna proposition är särskilt problem med personaltillgång och tillräcklig personal när man strävar efter att genomföra den lagstadgade minimidimensioneringen. Förslaget stöder för sin del också regeringens mål att balansera den offentliga ekonomin. I propositionen är det dock framför allt frågan om bestämmelsernas genomförbarhet, vilket utskottet påpekade på ovan nämnda sätt vid reglerandet av personaldimensioneringen (GrUU 15/2020 rd, s. 7). Grundlagsutskottet har också i andra sammanhang fäst uppmärksamhet vid knappa personalresurser vid bedömningen av förslagets genomförbarhet och dess konstitutionella betydelse (GrUU 38/2022 rd, stycke 8 och GrUU 45/2021 rd, stycke 18). Verkställandet och genomförbarheten av personaldimensioneringen enligt äldreomsorgslagen ur perspektivet personaltillgång och tillräcklig personal har utmanat samma faktorer som har förts fram i samband med regleringen av vårdgarantin och ändringarna i barnskyddslagen. Faktorer som har utmanat genomförandet av personaldimensioneringen beskrivs ovan i 2 kap. I dessa regleringssammanhang har grundlagsutskottet tidigare fäst uppmärksamhet vid att konsekvenserna följs upp (GrUU 15/2020 rd, GrUU 38/2022 rd).  

Finlands offentliga servicesystem inom social- och hälsovården och finansieringen av det utmanas från år till år och i framtiden i tilltagande grad av att befolkningen åldras och av att servicebehoven ökar av andra skäl, vård-, service- och rehabiliteringsskulden som hopats av andra skäl, statsfinansernas svåra läge och särskilt personalbristen som snabbt blivit svårare, vilket i varierande grad märks i hela Finland, i alla yrkesgrupper och nästan i alla tjänster inom social-, hälso- och sjukvården. Det offentliga servicesystemet har i hela Finland svårigheter med att kunna ordna tjänsterna på det sätt som lagarna förutsätter.  

I detta förslag är det av de orsaker som närmare beskrivs frågan om en senareläggning med cirka fyra år av den tidpunkt då den dimensionering som genomförts gradvis enligt lagen träder i kraft fullt ut. I förslaget är det inte fråga om en permanent försämring eller upphävning av den lagstadgade nivån på dimensioneringen, utan om en senareläggning av när den träder i kraft för att förverkligas fullt ut. Då kan man samtidigt genom flera olika åtgärder säkerställa personaltillgången i tjänsterna. Med tanke på den proposition som nu behandlas är det centralt att bedöma om en förlängning av övergångsperioden för bestämmelsen, som när den förverkligas påverkar den ifrågavarande socialtjänstens kvalitativa nivå positivt är en väsentlig eller betydande försämring, eller om den kan anses ringa. Övergångsperioden enligt förslaget är märkbart längre än uppskovet på åtta månader av den höjda dimensioneringen som trädde i kraft den 1 mars 2023 eller senareläggningen av den ovannämnda funktionshinderservicelagen med lite mer än ett år. I bedömningen måste man beakta förslagets konkreta konsekvenser för om de grundläggande och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Dessa konsekvenser tas upp i 3.2.5 kap. om klientens rättigheter samt de grundläggande och mänskliga rättigheterna. 

Grundlagsutskottet ansåg i sitt utlåtande GrUU 25/2012 rd det vara bekymmersamt att konsekvenserna av den reglering som föreslås i barnbidragslagen riktas starkast mot familjer med små inkomster. I det förslag som nu behandlas riktas konsekvenserna mot i och för sig sårbara personer, det vill säga äldre, för vilka uppnåendet av nivån på den kvalitet som eftersträvas i den verksamhet som gäller nödvändig omsorg och tillräckliga social- och hälsovårdstjänster tryggas genom att vård och omsorg samt övrig verksamhet som hör till serviceboende med heldygnsomsorg enligt förslaget skulle skjutas upp med cirka fyra år. De äldre personer som sköts i heldygnsvård är nästan utan undantag i behov av omfattande vård och omsorg. Utöver vård och omsorg ska äldre personer också ha möjligheter att delta i verksamhet som upprätthåller och främjar funktionsförmågan samt till social växelverkan och delaktighet genom vilka man stöder ett meningsfullt liv och socialt välbefinnande. Även dessa omständigheter kan komma i fråga när man bedömer om en föreslagen ändring har betydelse med tanke på tillgodoseendet av de grundläggande rättigheterna. 

Vid konsekvensbedömningen av det föreslagna senareläggandet måste det beaktas att det är fråga om en schablonmässig minimidimensionering. Klienternas behov av individuell vård och omsorg och hur det ändras kan enligt andra bestämmelser kräva även en högre dimensionering. Enligt 20 § 1 mom. i äldreomsorgslagen ska en verksamhetsenhet med service för äldre ha en personal som till antal, utbildning och uppgiftsstruktur motsvarar antalet äldre personer som tillhandahålls service av verksamhetsenheten och det servicebehov deras funktionsförmåga medför, och som garanterar dem en högkvalitativ service. Inom heldygnstjänster ska det enligt bestämmelsen finnas tillräcklig personal på verksamhetsenheten alla tider på dygnet.  

Vid bedömningen av om regleringen är proportionerlig och godtagbar måste också övergångsperiodens positiva effekter på tillgången till tjänster för äldre, effekter för att trygga tillräcklig personal och för att förnya servicestrukturen tas i betraktande. Här ingår till exempel att göra personalstrukturen mångsidigare genom vilket man också bättre kan ordna mångsidig verksamhet som upprätthåller klienternas funktionsförmåga och främjar det sociala umgänget. Dessa konsekvenser beskrivs i 3.2.5 kap. Det bedöms således att övergångsperioden kan ge effekter även på kvaliteten av den service klienterna får och på tillträdet till tjänster. Dessa effekter ska vid sidan av annat följas under övergångsperioden. Uppföljningen av tjänster för äldre, inklusive uppföljning av dimensionering, genomförande och kvalitet grundar sig bland annat på THL:s lagstadgade skyldighet. Under övergångsperioden betonas uppföljningens betydelse ännu mer, och det går att rikta den utifrån uppgifter som fås om verkställandet. Man måste även beakta den situation som beskrivs ovan i 2 och 3 kap. att personaldimensioneringen överstigit den lagstadgade nivån i en rätt stor del av verksamhetsenheterna. 

I bedömningarna ska också beaktas lagstiftningens betydelse som ett medel genom vilket äldre personers rättigheter tryggas vilket avses i propositionen. Äldre personer har enligt bestämmelser i bland annat lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården (812/2000), socialvårdslagen och äldreomsorgslagen rätt till god och högklassig vård och omsorg samt till lagstadgad utredning och bedömning av servicebehovet. Social- och hälsovårdstjänster för äldre ordnas huvudsakligen med stöd av socialvårdslagen och hälso- och sjukvårdslagen. Bestämmelser i dessa lagar ändras inte genom förslaget och det ingriper inte heller till andra delar i äldre personers rättigheter. Det allmänna tryggar äldre personers rättigheter enligt 19 § i GL på många olika sätt. Såsom det beskrivs i kapitlet om nuläget och i kapitlet om konsekvensbedömning tryggas tjänster enligt äldre personers individuella servicebehov också genom andra förfaranden som ingår i lagstiftningen, såsom korrekt bedömning av servicebehovet genom att utnyttja det lagstadgade bedömningsverktyget RAI. 

Rättigheterna enligt 19 § i grundlagen och klientens rätt till klientsäkerhet samt högklassiga tjänster inom social- och hälsovården förutsätter i varje fall en individuell bedömning av klientens servicebehov. En äldre persons servicebehov ska alltid bedömas enligt 36 § i socialvårdslagen och 15 § i äldreomsorgen med särskilt beaktande av den information om en äldre persons funktionsförmåga och även om ändringar i den som fåtts genom RAI-bedömningen enligt 15 a § i den lagen. Genom nyckeltalen i bedömningssystemet RAI kan man även bedöma tjänstens kvalitet. Klintens behov och de ändringar som skett i det ska i tjänster för äldre beaktas korrekt även som en högre nivå än den miniminivå som fastställts i lagen.  

Bestämmelsen om bedömningsverktyget RAI och den bedömning av en äldre persons funktionsförmåga som ska göras med hjälp av det har stiftats med grundlagsutskottets medverkan. Syftet med det är att befästa äldre personers rättigheter som avses i 19 § 1 och 3 mom. i grundlagen och den information som fåtts av bedömningen med hjälp av verktyget fungerar som grund för en individuell service-, vård- och rehabiliteringsplan, så den kan få konsekvenser också på individuell nivå. Enligt grundlagsutskottets uppfattning kan utredningen och bedömningen av servicebehovet således också inverka på tillgodoseendet av äldre personers rättigheter och intressen (GrUU 15/2020 rd, s. 3). Bedömningen RAI gör det möjligt att i alla tjänster för äldre fördela dem bättre enligt klienternas behov. I sin helhet förväntas de senaste reformerna av tjänster för äldre leda till en servicestruktur som bättre motsvarar klienternas behov, vilket också medför att antalet anställda kan optimeras bättre. 

Tillsynsmyndigheterna kan beakta en tillräcklig personaldimensionering enligt klienternas behov i tillståndsförfarandet för privata tjänsteproducenter. Vid sidan av bestämmelserna i 20 § 1 och 2 mom. i äldreomsorgslagen ska även enligt 4 § 2 mom. i lagen om privat socialservice antalet anställda vara tillräckligt med avseende på servicebehovet och antalet klienter. Enligt 10 § 2 mom. i den lagen kan tillståndet förenas med villkor som är nödvändiga för att trygga klientsäkerheten och som gäller mängden tjänster, de anställda, lokalerna, anordningarna och tillbehören samt arbetsmetoderna. Tillståndsförfarandet upphör vid ingången av 2024 då lagen om tillsynen över social- och hälsovården träder i kraft och samtidigt upphävs lagen om privat socialservice. Även i fortsättningen kan tillsynsmyndigheterna vid behov ställa upp villkor för registrering av tjänster dygnet runt som kan gälla bland annat ett tillräckligt antal anställda. Således kan man också under övergångsperioden innan dimensioneringen träder i kraft fullt ut i tillsyn och övrig styrning fästa uppmärksamhet vid det antal anställda som avses i lagen och som är tillräckligt enligt klienternas behov. 

I beredningen har man även bedömt faktorer i senareläggningen som inverkar positivt på tillräcklig personal, tjänsternas kvalitet samt så att tjänste- och personalstrukturen blir mångsidigare. Läget som gäller personaltillgång och tillräcklig personal och åtgärder i samband med det beskrivs ovan i 2 kap. som beskriver nuläget. Dessutom beskrivs ökningen av dimensioneringen i verksamhetsenheter med heldygnsvård för äldre mot det lagstadgade målet på minst 0,7 anställda per klient redan under den gällande övergångsperioden. Man har således aktivt ökat personalen i en del av enheterna och dimensioneringen har kunnat höjas till en högre nivå än nivån enligt lagen. När den nu föreslagna övergångsperioden för när minimidimensioneringen träder i kraft fullt ut är märkbart längre och områdenas finansiering samtidigt minskas har man identifierat risken för att en senareläggning med flera år i vissa verksamhetsenheter leder till en sänkning av den uppnådda högre dimensioneringen och till att personalen minskas under övergångsperioden.  

Den gällande dimensioneringen på minst 0,65 anställda per klient kan i ljuset av de ovan beskrivna omständigheterna bedömas trygga den oundgängliga omsorg samt den tillräckliga nivå på social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster som förutsätts i 19 § i grundlagen samt även tillgodose rätten till liv och till personlig frihet, integritet och trygghet som avses i 7 § 1 mom. i grundlagen. Enligt regeringens uppfattning är det inte frågan om någon väsentlig försämring av de grundläggande rättigheterna. Regeringen anser att man med den föreslagna ändringen inte ingriper i kärnområdet av grundrättigheten i fråga och inte heller omintetgör kärnan i de grundläggande och mänskliga rättigheterna (GrUB 25/1994 rd, s. 4-5, GrUU 14/2015 rd, s. 3). Regleringen uppfyller förslagets acceptabilitet vid bedömningen av de krav som ska beaktas bland annat i fråga om kraven på att bestämmelser utfärdas genom lag, att lagen är exakt och noga avgränsad, samt att inskränkningarna är acceptabla och proportionella.  

Med beaktande av de ovan konstaterade omständigheterna som fortfarande tryggar äldre personers rätt till tjänster enligt behov i heldygnsvård blir förslaget inte enligt regeringens uppfattning problematisk med tanke på grundlagen.  

Regeringen anser att lagförslaget således kan stiftas i vanlig lagstiftningsordning. 

Beaktande av finansieringsprincipen

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande GrUU 15/2020 rd – RP 4/2020 rd behandlat de finansieringsbeslut som krävs för de utökade uppgifterna för kommunerna. Grundlagsutskottet har enligt vedertagen praxis i fråga om kommunernas självstyrelse framhävt att man vid bestämmandet om kommunernas uppgifter i enlighet med finansieringsprincipen ska se till att kommunerna har faktiska förutsättningar att fullgöra sina skyldigheter. Utskottet har också ansett att de finansieringsuppgifter som anvisas kommunerna tack vare självstyrelsens grundlagsskydd inte får vara så stora att de försämrar kommunernas verksamhetsvillkor på ett sätt som äventyrar kommunernas möjligheter att självständigt bestämma om sin ekonomi och därmed också om sin förvaltning.  

Finansieringsprincipen ingår också i artikel 9.2 i europeiska stadgan om lokal självstyrelse. Enligt den artikeln ska de lokala myndigheternas ekonomiska resurser motsvara de uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag. 

Grundlagsutskottet ansåg i sitt utlåtande att i syfte att samordna personaldimensioneringen och de finansieringslösningar som anknyter därtill bör precisera övergångsbestämmelsen så, att det tydligt framgår på vilka grunder personaldimensioneringen ska bestämmas och hur de kostnader som den medför ska ersättas inom ramen för statsandelssystemet också under övergångsperioden, så att skyldigheterna enligt lagförslaget och den finansiering som finansieringsprincipen kräver för att de ska kunna genomföras blir tidsmässigt samordnade. Denna precisering var ett villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. På förslag av social- och hälsovårdsutskottet förtydligades övergångsbestämmelsen så att personaldimensioneringen och den finansiering som hänför sig till genomförandet av den har stigit i två etapper efter att lagen trädde i kraft. 

Ansvaret för att ordna heldygnsvård för äldre har den 1 januari 2023 överförts till välfärdsområdena, som enligt 2 § i lagen om välfärdsområden (611/2021) har självstyre inom sitt område enligt vad som föreskrivs i den lagen.  

Med stöd av 121 § 4 mom. i grundlagen ingår bestämmelser om självstyrelse på större förvaltningsområden än kommuner i lag. Grundlagsutskottet har ansett att till skyldigheten att tillgodose de grundläggande fri- och rättigheterna i 22 § i grundlagen hör statens ansvar för att se till att de i 121 § 4 mom. avsedda områdena har praktiska förutsättningar att klara av sina uppgifter. Grundlagsutskottet har dessutom ansett att tillgången till lagstadgade tjänster inte kan begränsas genom budgeten. Finansieringsprincipens betydelse i fråga om social- och hälsotjänsterna framhävs av de skyldigheter som avses i 19 § 3 mom. respektive 22 § i grundlagen (GrUU 17/2021 rd). 

Välfärdsområdenas möjligheter att anpassa sin ekonomi och klara av de lagstadgade skyldigheterna är också mer begränsade än kommunernas, eftersom uttryckligen den statliga finansieringen har en avgörande roll. Orsakerna till att lagförslaget lämnades har emellertid inte i första hand varit förknippade med bristande finansiering, utan med andra hinder i anslutning till genomförandet av personaldimensioneringen. Orsakerna till detta beskrivs närmare i framställningen ovan. I grundlagsutskottets ställningstaganden och i rättslitteratur har man dock ansett att det att samhället driver in i en djup ekonomisk recession som medför svårigheter i finansieringen för den offentliga ekonomin åtminstone till en viss gräns kan utgöra en acceptabel grund för att avvika från försämringsförbudet. Grundlagsutskottet har till exempel i sin egen utlåtandepraxis betonat att det är konsekvent att ta samhällsekonomins och den offentliga ekonomins läge i beaktande vid dimensionering av sådana förmåner som det allmänna finansierar direkt.  

Välfärdsområdenas finansiering år 2023 har genomförts med extrem framförhållning i förhållande till tidtabellen för målet för dimensioneringen på minst 0,7 anställda, eftersom den uttryckliga avsikten när dimensioneringen ikraftträdande skulle senareläggas våren 2023 var att möjliggöra att dimensioneringens nivå uppnås fullt ut utan hinder av budgetbegränsningar så heltäckande som möjligt redan före övergångsperiodens slut. I denna proposition föreslås det att personaldimensioneringen 0,7 i full skala flyttas fram ytterligare till utgången av 2027. Motivet för ett uppskjutande av när dimensioneringen träder i kraft är på motsvarande sätt som i den tidigare senareläggningen i första hand syftet att säkerställa tillräcklig tillgång till personal i social- och hälsovårdstjänsterna och särskilt i tjänsterna för äldre personer i sin helhet. Detta sakernas tillstånd som gäller personalen existerar också nu oberoende av om övergångsperioden fortsätter eller inte. Samtidigt blir minskningen av finansieringen på grund av ändring av den lagstadgade uppgiften 89 000 000 euro per år. Det stöder för sin del regeringsprogrammets mål att balansera den offentliga ekonomin. Ändringarna i finansieringen till välfärdsområdena under den föreslagna övergångsperioden som motsvarar den föreslagna nivån på dimensioneringen beskrivs i 3 kap. som gäller ekonomiska konsekvenser och i 8 kap. Förhållande till budgetpropositionen. 

När det ändå på de sätt som beskrivs ovan kan bedömas att den nuvarande dimensioneringen och den föreslagna lagstadgade minimidimensionering på 0,65 anställda per klient som föreslås är tillräcklig för de äldre personerna i de ifrågavarande tjänsterna vad gäller tryggandet av de grundläggande rättigheterna kan man också bedöma att den finansiering som ska beviljas välfärdsområdena är tillräcklig ur finansieringens synpunkt.  

Enligt regeringens uppfattning uppfyller propositionen också de grunder som är av betydelse gällande grundlagens 121 §. På de grunder som nämns ovan kan lagförslaget enligt regeringens uppfattning stiftas i vanlig lagstiftningsordning.