1.1  Bakgrund

Finansieringen av utkomstskyddet för arbetslösa

Enligt lagen om finansiering av arbetslöshetsförmåner (555/1998), nedan finansieringslagen, svarar staten, arbetsgivarna och löntagarna med obligatoriska arbetslöshetsförsäkringspremier samt arbetslöshetskassorna med medlemsavgifter för finansieringen av utkomstskyddet för arbetslösa. Löntagarnas och arbetsgivarnas arbetslöshetsförsäkringspremier redovisas till Sysselsättningsfonden, som svarar för de andelar och förmåner som finansieras med arbetslöshetsförsäkringspremierna. I fråga om de inkomstrelaterade förmåner som betalas av arbetslöshetskassorna – arbetslöshetsdagpenning och utgifter för alterneringsersättning – finansierar staten den andel som motsvarar grunddagpenningen. Staten deltar inte i finansieringen av förmåner som betalats under permitteringstid, vid väderhinder eller för tilläggsdagar. Arbetslöshetskassans andel av varje inkomstrelaterad dagpenning är 5,5 procent. Sysselsättningsfonden svarar för finansieringen av det inkomstrelaterade utkomstskyddet för arbetslösa till den del staten och de enskilda arbetslöshetskassorna inte svarar för detta. Den förhöjda förtjänstdelen finansieras i sin helhet av Sysselsättningsfonden. Sysselsättningsfonden betalar till arbetslöshetskassorna en andel av förvaltningskostnaderna enligt 26 § i lagen om arbetslöshetskassor (603/1984).  

Sysselsättningsfonden svarar även för betalningen till Pensionsskyddscentralen av den försäkringsavgift som avses i 182 § i lagen om pension för arbetstagare (395/2006) och till statens pensionsfond av den avgift som avses i 5 § 2 mom. i lagen om statens pensionsfond (1297/2006) under perioder av arbetslöshet och utbildning samt för betalningen av beloppet enligt 31 § i lönegarantilagen (866/1998) och 29 § i lagen om lönegaranti för sjömän (1108/2000). Dessutom finansierar Sysselsättningsfonden vuxenutbildningsstöd enligt lagen om vuxenutbildningsförmåner (1276/2000) som beviljas andra än företagare och yrkesexamensstipendier enligt den lagen som beviljas andra personer än sådana som står i tjänste- eller anställningsförhållande till staten. Enligt 23 § i finansieringslagen redovisar Sysselsättningsfonden av löntagares influtna arbetslöshetsförsäkringspremie till Folkpensionsanstalten för finansiering av grunddagpenningen ett belopp, som i genomsnitt motsvarar beloppet av löntagares arbetslöshetsförsäkringspremie för arbetstagare som inte hör till arbetslöshetskassorna. Sysselsättningsfonden redovisar dessutom årligen 50 300 000 euro till Folkpensionsanstalten för finansiering av grunddagpenningen. Det belopp som Sysselsättningsfonden redovisar till Folkpensionsanstalten uppgår dock högst till utgiften för grunddagpenningen. 

Arbetslöshetsförsäkringspremier

Sysselsättningsfondens utgifter finansieras med arbetslöshetsförsäkringspremier och med intäkterna från placeringar som görs med premierna samt vid behov med lån. Enligt 2 § i finansieringslagen ska arbetsgivaren betala arbetsgivares arbetslöshetsförsäkringspremie och arbetstagare löntagares arbetslöshetsförsäkringspremie. Arbetslöshetsförsäkringspremierna ska bestämmas så att fonden kan klara av finansieringen av de arbetslöshetsförmåner och övriga lagstadgade utgifter som den ansvarar för. 

Enligt 12 § 1 mom. i finansieringslagen är en arbetsgivare och en i 15 § avsedd arbetstagare skyldig att betala arbetslöshetsförsäkringspremie för arbete som arbetstagaren utför i Finland. Också statliga affärsverk har en betalningsskyldighet i tillämplig utsträckning. 

Löntagares arbetslöshetsförsäkringspremie för 2023 är enligt 18 § 1 mom. i finansieringslagen 1,50 procent av lönen. Arbetsgivares arbetslöshetsförsäkringspremie är enligt lagen graderad enligt den lönesumma som arbetsgivaren betalar så att premien år 2023 är 0,52 procent av lönen för en lönesumma upp till 2 251 500 euro och 2,06 procent för den överskjutande delen av lönen.  

Arbetsgivarnas och löntagarnas andel av finansieringen av förmånerna har i lagen fastställts så att ändringar i arbetslöshetsförsäkringspremierna fördelar sig jämnt mellan arbetsgivares genomsnittliga arbetslöshetsförsäkringspremie och löntagares arbetslöshetsförsäkringspremie, med undantag för den ändring av utgifterna för omställningsskydd som finansieras med omställningsskyddspremiens allmänna del. Arbetsgivarnas och löntagarnas andel av finansieringen av förmånerna har dessutom definierats så att löntagares arbetslöshetsförsäkringspremie och arbetsgivares genomsnittliga arbetslöshetsförsäkringspremie är lika stora innan den gemensamma delen av omställningsskyddspremien läggs till arbetsgivares genomsnittliga premie.  

Enligt 18 § 5 mom. i finansieringslagen ska arbetsgivares arbetslöshetsförsäkringspremie graderas så att premien för den del av lönebeloppet som inte överstiger 2 251 500 euro är en fjärdedel av premien för den del av lönebeloppet som överstiger 2 251 500 euro uttryckt i fulla hundradelar av en procentenhet. 

För 2023 är löntagares arbetslöshetsförsäkringspremie för delägare i företag 0,75 procent av lönen och arbetsgivares arbetslöshetsförsäkringspremie för delägare i företag 0,52 procent av lönen. Arbetslöshetsförsäkringspremierna för delägare i företag ska bestämmas så att de motsvarar finansieringen av de förmåner som delägarna är berättigade till. När arbetslöshetsförsäkringspremierna för delägare bestäms beaktas därmed inte den finansieringsandel som Sysselsättningsfonden betalar till arbetslöshetskassorna för finansiering av förmåner, och inte heller det belopp som betalas till Statskontoret för finansiering av pensioner. Däremot ingår den så kallade PSC-avgiften, som ska bokföras i arbetspensionssystemet för den privata sektorn, i avgiftsgrunden och utgör största delen av den. 

För 2023 är arbetslöshetsförsäkringspremien för statliga affärsverk 0,52 procent av lönen för en lönesumma upp till 2 251 500 euro och 1,22 procent för den överskjutande delen av lönen. 

Genom en lagändring som trädde i kraft vid ingången av 2012 (1332/2011) har universiteten en egen arbetslöshetsförsäkringspremie. Enligt regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av 18 § i lagen om finansiering av arbetslöshetsförmåner (RP 87/2011 rd), som gällde denna ändring, föreslogs det att universitetens arbetslöshetsförsäkringspremie ska vara lägre än den allmänna arbetslöshetsförsäkringspremien, eftersom anställda som är födda före 1980 enligt 11 § i lagen om införande av universitetslagen (559/2009) omfattas av statens pensionsskydd, och arbetsgivares arbetslöshetsförsäkringspremie i deras fall inte används för finansiering av pension som intjänas under arbetslöshet. För 2023 är arbetslöshetsförsäkringspremien för universitet 0,52 procent av lönen för en lönesumma upp till 2 251 500 euro och 1,52 procent för den överskjutande delen av lönen.  

Enligt 18 § 6 mom. i finansieringslagen bestäms procentsatserna för arbetsgivares arbetslöshetsförsäkringspremie och löntagares arbetslöshetsförsäkringspremie för ett kalenderår i sänder. Sysselsättningsfonden ska senast i augusti lägga fram sitt förslag till premier för året därpå för social- och hälsovårdsministeriet. 

Självriskpremie

En arbetsgivare vars lönesumma som utgör grund för arbetslöshetsförsäkringspremien under det år som föregår uppsägningsåret samt statens bokföringsenhet eller affärsverk vars motsvarande lönesumma är minst 2 251 500 euro är skyldiga att betala självriskpremie för utkomstskyddet för arbetslösa. 

Betalningsskyldighet uppkommer om den arbetslöshet som beror på att anställningsförhållandet har sagts upp eller arbetstagaren permitterats fortsätter så att personen i fråga blir berättigad till tilläggsdagar enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa (1290/2002), eller om den rätt till arbetslöshetsdagpenning som börjat efter uppnådd 62 års ålder och som beror på att anställningsförhållandet sagts upp fortsätter efter det att personen i fråga har fyllt 65 år eller han eller hon har börjat få ålderspension efter att ha fyllt 64 år och arbetslöshetsdagpenningen har fortsatt ända till övergången till ålderspension. 

Arbetsgivaren är inte skyldig att betala självriskpremie om anställningsförhållandet har upphört innan personen i fråga har fyllt 56 år, anställningsförhållandet har varat mindre än tre år, anställningsförhållandet har sagts upp på basis av 7 kap. 2 § i arbetsavtalslagen (55/2001) eller hävts på basis av 8 kap. 1 § i den lagen av icke-hälsorelaterade skäl som beror på arbetstagaren, arbetstagaren efter att anställningsförhållandet upphört har uppfyllt arbetsvillkoret enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa på nytt i en anställning hos en annan arbetsgivare än den som ursprungligen sade upp arbetstagaren, arbetstagaren har sagt upp sig på eget initiativ och utan arbetsgivarens medverkan eller arbetstagaren är född 1965 eller senare. 

Grunden för självriskpremien utgörs av det belopp motsvarande förmånsutgiften som skulle betalas till den uppsagda eller permitterade arbetstagaren till ett belopp motsvarande den inkomstrelaterade dagpenningen från det att hans eller hennes rätt till tilläggsdagar börjar tills han eller hon fyller 65 år, dock minst ett belopp som motsvarar förmånsutgiften för ett år. 

Om rätten till dagpenning har börjat efter det att en person fyllt 62 år, utgörs grunden för självriskpremien av det belopp som motsvarar förmånsutgiften enligt den inkomstrelaterade dagpenningen för den tid arbetslöshetsförmån har betalats till den uppsagda arbetstagaren från anställningsförhållandets slut tills han eller hon fyller 65 år. 

Full självriskpremie är 90 procent av den förmånsutgift som självriskpremien grundar sig på. Full självriskpremie tas ut om företagets lönesumma är minst 36 024 000 euro. Om lönesumman är mindre, sjunker självriskpremien lineärt så att ingen självriskpremie tas ut om lönesumman är högst 2 251 500 euro. 

Självriskpremie uppbärs när rätten till tilläggsdagar börjar eller när den uppsagda arbetstagaren har fyllt 65 år. 

Omställningsskyddspremie

Det omställningsskydd som består av utbildning och omställningspenning finansieras med en omställningsskyddspremie. Premien består av en del som betalas av den uppsägande arbetsgivaren och en gemensam del som ingår i arbetsgivares arbetslöshetsförsäkringspremie. Uppsägande arbetsgivares omställningsskyddspremie tas ut vid uppsägning. Uppsägande arbetsgivares omställningsskyddspremie utgår från den omställningspenning som Folkpensionsanstalten eller arbetslöshetskassan betalar. Premiens belopp är den omställningspenning som betalas till arbetstagaren multiplicerad med 0–2,9 beroende på arbetsgivarens lönesumma. Bestämmelser om justering av koefficienten finns i lagens 18 § 6 mom. Av arbetsgivare med en lönesumma som understiger 2 251 500 euro per år tas dock ingen premie ut (år 2023). Premien är alltså 0 euro när arbetsgivarens lönesumma är mindre än 2 251 500 euro per år; därefter ökar den lineärt och når fullt belopp när lönesumman är 36 024 000 euro eller mer per år. Gränsbeloppen för lönesummorna motsvarar de gränsbelopp för lönesummorna som ska iakttas i fråga om självriskpremien, och de justeras årligen i enlighet med förändringen av lönekoefficienten. 

Sysselsättningsfonden svarar för uppbörden av den del som betalas av den uppsägande arbetsgivaren. För detta ändamål upplyser arbetslöshetskassan eller Folkpensionsanstalten Sysselsättningsfonden om att omställningspenning betalats. Arbetslöshetskassan och Folkpensionsanstalten ska också upplysa Sysselsättningsfonden i det fallet att en uppsagd person som i övrigt uppfyller villkoren för omställningspenning nekas den förmånen till exempel därför att personen inte har anmält sig som arbetssökande vid arbets- och näringsbyrån inom utsatt tid. I det fallet bestämmer Sysselsättningsfonden beloppet av omställningspenningen och tar ut omställningsskyddspremien för uppsägande arbetsgivare enligt det. Arbetsgivarnas gemensamma del bestäms så att den täcker den del av utgiften för omställningsskyddet som inte finansieras med intäkterna från omställningsskyddspremierna för uppsägande arbetsgivare. 

2.1  De viktigaste förslagen

I denna proposition föreslås det att arbetslöshetsförsäkringspremierna för 2024 fastställs. Med arbetslöshetsförsäkringspremierna finansieras utgifterna för utkomstskyddet för arbetslösa, och premierna ska bestämmas så att Sysselsättningsfonden kan klara av överföringarna av de betalningsandelar som den ansvarar för.  

Det föreslås att beloppet av arbetslöshetsförsäkringspremierna sänks betydligt. Förslaget grundar sig på en prognos för hur ekonomin och sysselsättningen utvecklas. Dessutom har kända ändringar i utkomstskyddet för arbetslösa och vuxenutbildningsstödet beaktats. 

Konsekvenserna av de ändringar i utkomstskyddet för arbetslösa som stakas ut i regeringsprogrammet för de utgifter som finansieras med arbetslöshetsförsäkringspremier 2024 beräknas uppgå till cirka 200 miljoner euro. Denna inverkan på arbetslöshetsförsäkringspremiernas nivå är 0,2 procentenheter. Konjunkturbuffertens maximibelopp beräknas minska med ca 170 miljoner euro i och med att förmånsutgifterna minskar, och konjunkturbufferten beräknas vid utgången av detta år överskrida maximibeloppet med cirka 160 miljoner euro, och därför måste premierna sänkas med nästan 0,35 procentenheter. Resten av trycket på att sänka premierna hänför sig till balanseringen av de förväntade förmånsutgifterna och intäkterna av försäkringspremierna 2024. 

Arbetslöshetsförsäkringspremien för löntagare föreslås vara 0,79 procent av lönen och arbetslöshetsförsäkringspremien för arbetsgivare 0,27 procent av lönen för en lönesumma upp till 2 337 000 euro och 1,09 procent för den överskjutande delen av lönen. Arbetsgivares genomsnittliga premie är uppskattningsvis 0,82 procent av lönen, varav 0,03 procentenheter hänför sig till finansieringen av omställningsskyddet. Enligt Sysselsättningsfondens ekonomiska prognos kommer fondens resultat för 2024 med de föreslagna arbetslöshetsförsäkringspremierna att uppvisa ett underskott på cirka 338 miljoner euro. Fondens konjunkturbuffert uppgår då till cirka 1 701 miljoner euro vid utgången av 2024. Konjunkturbuffertens maximibelopp uppgår till ca 1 703 miljoner euro.  

Motsvarande relativa ändring föreslås även i arbetslöshetsförsäkringspremierna för delägare i företag, för statliga affärsverk och för universitet. Arbetslöshetsförsäkringspremien för universitet föreslås uppgå till 0,27 procent av lönen för en lönesumma upp till 2 337 000 euro och 0,71 procent för den överskjutande delen av lönen. Löntagares premie för delägare i företag föreslås uppgå till 0,43 procent av lönen och arbetsgivares premie för delägare i företag till 0,27 procent av lönen. Premien för statliga affärsverk föreslås uppgå till 0,27 procent av lönen för en lönesumma upp till 2 337 000 euro och 0,65 procent för den överskjutande delen av lönen. 

I propositionen föreslås det att de gränsbelopp för lönesummorna som tillämpas i fråga om självriskpremien höjs med 2023 års lönekoefficient, så att de motsvarar gränsbeloppet för lönesummorna i fråga om arbetslöshetsförsäkringspremien. Full självriskpremie tas ut om företagets lönesumma är minst 37 392 000 euro. Om lönesumman är mindre, sjunker självriskpremien lineärt så att ingen självriskpremie tas ut om lönesumman är högst 2 337 000 euro.  

Det föreslås att koefficienten för full omställningsskyddspremie för 2024 är 2,9, vilket motsvarar koefficienten för 2023. Användningen av omställningsskyddet, som trädde i kraft vid ingången av 2023, har kommit igång relativt långsamt. Antalet ansökningar och faktiska utgifter har ännu inte varit stort, men de ökar. Därför är det ännu i detta skede svårt att göra tillförlitliga beräkningar. Således anses det inte finnas grunder för att ändra koefficienten. 

Det föreslås att de gränsbelopp för lönesummorna som gäller skyldigheten att betala omställningsskyddspremie ska justeras så att de motsvarar lönekoefficienten för 2023.  

2.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Arbetslöshetsförsäkringspremier

Enligt Sysselsättningsfondens bedömning, som har gjorts utifrån finansministeriets ekonomiska prognoser, beräknas Sysselsättningsfondens underskott vara 288 miljoner euro 2024. I år beräknas resultatet uppvisa ett överskott på cirka 810 miljoner euro. Eftersom konjunkturbufferten beräknas uppgå till 2 068 miljoner euro vid utgången av 2023, uppskattas bufferten mot bakgrund av finansministeriets prognos uppgå till 1 779 miljoner euro vid utgången av 2024. Finansministeriet har dock efter Sysselsättningsfondens förslag uppdaterat sin prognos om arbetslöshetsgraden 2024 så att konjunkturbuffertens maximibelopp inte överskrids om bedömningen görs enligt den nyaste prognosen. 

Tabellen nedan visar beräknade värden för Sysselsättningsfondens resultat och konjunkturbuffertens storlek 2024. Beräkningarna baserar sig på finansministeriets och Sysselsättningsfondens ekonomiska prognoser. I tabellen finns också ett riskscenario enligt en arbetslöshetsgrad på 8,5 procent. 

Tabell 1. Beräkning av Sysselsättningsfondens resultat och konjunkturbuffertens storlek för 2024 utifrån olika ekonomiska prognoser. 

Sysselsättningsfonden uppskattar att inflödet av arbetsgivarpremier kommer att uppgå till 776 miljoner euro (1 468 miljoner euro 2023) och inflödet av löntagarpremier till ca 817 miljoner euro (1 505 miljoner euro 2023). 

Arbetslöshetsförsäkringspremien är en utgift som kan dras av i såväl arbetsgivarens som löntagarens beskattning. De ändringar som föreslås i denna proposition uppskattas öka förvärvsinkomstskatterna med sammanlagt cirka 275 miljoner euro, varav statens andel är 208 miljoner euro, kommunernas andel 56 miljoner euro, församlingarnas andel 6 miljoner euro och Folkpensionsanstaltens andel 5 miljoner euro. Dessutom uppskattas de föreslagna ändringarna öka samfundsskatteinkomsterna med sammanlagt 117 miljoner euro, varav statens andel är 89 miljoner euro och kommunernas andel 28 miljoner euro. 

Av intäkten från löntagarpremierna redovisas till Folkpensionsanstalten för finansiering av grunddagpenningen en del som motsvarar beloppet av arbetslöshetsförsäkringspremierna för arbetstagare som inte hör till arbetslöshetskassorna. Genom den föreslagna premien redovisas under 2024 uppskattningsvis 175 miljoner euro för finansiering av grunddagpenningen. Det redovisade beloppet minskar betydligt jämfört med beloppet på uppskattningsvis 273 miljoner euro 2023, eftersom sänkningen av löntagares arbetslöshetsförsäkringspremier leder till att de intäkter som flyter in från löntagares arbetslöshetsförsäkringspremier och som ligger till grund för redovisningen minskar. Detta ökar statens andel av finansieringen av grunddagpenningen med uppskattningsvis cirka 57 miljoner euro 2024. 

Tabellen nedan visar förändringarna i arbetslöshetsförsäkringspremiernas belopp 2018–2023. Av tabellen framgår även de kvantitativa förändringarna i Sysselsättningsfondens konjunkturbuffert 2018–2022. 

Tabell 2. Förändringar i arbetslöshetsförsäkringspremierna och konjunkturbufferten. 

* Den genomsnittliga premien för arbetsgivare är en beräkning baserad på statistik och kan avvika något från premien för löntagare. Utfallet för den genomsnittliga premien kan också avvika något från beräkningen, eftersom lönesummorna för arbetsgivare inom olika premieklasser varierar något på årsnivå. 

**Uppskattning enligt finansministeriets ekonomiska prognos. 

Konsekvenser för sysselsättningen

Cirka 1,2 procentenheter av den föreslagna sänkningen av arbetslöshetsförsäkringspremierna beror på faktorer med kortvarig verkan: konjunkturrelaterade faktorer och förändring i konjunkturbuffertens maximibelopp. Denna andel av förändringen i avgiftsnivån har sannolikt åtminstone kortvariga konjunkturrelaterade positiva effekter på sysselsättningen. Cirka 0,2 procentenheter av den föreslagna ändringen är däremot en följd av de direkta effekter som de ändringar i utkomstskyddet för arbetslösa som regeringen stakat ut har på de förmånsutgifter som finansieras med arbetslöshetsförsäkringspremierna. Denna del av ändringen kan anses vara varaktig och således strukturell. Av dessa 0,2 procentenheter hänför sig hälften till löntagarnas andel och hälften till arbetsgivarnas andel.  

Enligt den kalkyl över sysselsättningsskattegraden som gjorts med finansministeriets mikrosimuleringsmodell SISU är sysselsättningseffekten av löntagarnas andel på 0,1 procentenheter 850 sysselsatta. I kalkylen har man utnyttjat Jäntti m.fl. (2015) om en arbetsutbudselasticitet på 0,17. Jäntti, M., Pirttilä, J., & Selin, H. (2015). Estimating labour supply elasticities based on cross-country micro data: A bridge between micro and macro estimates? Journal of Public Economics, 127, 87–99. Vid bedömningen av effekten av arbetsgivarnas andel har Huuskonens (2016) Huuskonen, J. (2016). Considering Potential Bias in Macro-estimates of the Elasticity of Labour Demand. Bakgrundsutredning för rapporten av Rådet för utvärdering av den ekonomiska politiken. efterfrågeflexibilitet när det gäller arbete (0,215) utnyttjats. Sänkningen av arbetsgivarnas premier med 0,1 procentenheter bedöms öka sysselsättningen med 400 personer. Då är den strukturella förändringens totala effekt på sysselsättningen cirka 1250 personer.