1.1  Bakgrund

Syftet med beredskapslagen som trädde i kraft 2012 (1552/2011) är att under undantagsförhållanden trygga befolkningens försörjning och landets näringsliv, upprätthålla rättsordningen, de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna samt trygga rikets territoriella integritet och självständighet. Beredskapslagens tillämpningsområde gäller endast särskilt allvarliga kriser som berör hela nationen eller åtminstone en stor del av den och som har konsekvenser för samhällets funktion som helhet. I beredskapslagen föreskrivs det om befogenheter som avviker från det normala till exempel för att avvika från de grundläggande fri- och rättigheterna, för att sköta statsfinanserna och ordna förvaltningen under undantagsförhållanden. Befogenhetsbestämmelserna i beredskapslagen kan tillämpas endast under de undantagsförhållanden som anges där, om situationen inte kan fås under kontroll med myndigheternas normala befogenheter. 

Finlands säkerhetspolitiska miljö har i grunden förändrats sedan den nuvarande beredskapslagen trädde i kraft. Rysslands invasion av Ukraina och Rysslands krav på ändringar i den europeiska säkerhetsarkitekturen har långvariga konsekvenser för Europas och Finlands säkerhetspolitiska miljö. Säkerhetsläget är instabilt och allt svårare att förutse. År 2014 annekterade Ryssland Krim olagligt och inledde konflikten i östra Ukraina, vilket gav anledning att utvärdera omvärlden på ett nytt sätt. Omvärlden har utvecklats så att det är allt svårare att skilja åt den inre och den yttre säkerheten.  

I statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelse (Statsrådets publikationer 2020:30) och i den nationella riskbedömningen (Inrikesministeriets publikationer 2019:5) konstateras att Finland är utsatt för hybridpåverkan. Enligt den utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelsen har hybridpåverkan ökat och även blivit mångsidigare. Samtidigt har den blivit ett större säkerhetshot än tidigare. Hybridpåverkan är verksamhet för vilken det inte finns någon internationellt godkänd gemensam definition. Utöver hybridpåverkan används också termer som hybridhot, hybridoperationer och hybridkrigföring, som ofta åtminstone delvis avser detsamma som hybridpåverkan. I den utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelsen har hybridpåverkan beskrivits som verksamhet där en stat eller någon annan extern aktör samtidigt eller kontinuerligt, systematiskt och med olika metoder strävar efter att påverka objektets sårbarheter för att uppnå de egna målen. I Säkerhetsstrategin för samhället (2017) definieras hybridpåverkan som verksamhet där man försöker uppnå egna mål genom att utnyttja olika metoder som kompletterar varandra och föremålets svaghet. 

Till hybridpåverkan hör vanligtvis ett brett urval av metoder, bland annat politiska, ekonomiska och militära metoder samt informations- och cyberpåverkan. Inom hybridpåverkan kan man också använda till exempel extremistiska och organiserade kriminella sammanslutningar, migration och flyktingar. Metoderna kan användas samtidigt eller så att de följer på varandra. Typiskt för hybridpåverkan är att den kan vara svår att identifiera. En aktör som inleder hybridpåverkan erkänner inte nödvändigtvis sin verksamhet och åtminstone inte att det är fråga om verksamhet i syfte att skada en annan stat. Därför kan det vara svårt att definiera en verksamhet som ett angrepp mot staten, även om dess konsekvenser för samhället eller till exempel samhällets kritiska infrastruktur är allvarliga. Det kan vara svårt att identifiera hotet mot samhällets vitala funktioner också därför att det inom ett enskilt förvaltningsområde endast finns små tecken på dem och hotet kan upptäckas först med hjälp av en omfattande lägesbild som omfattar alla förvaltningsområden. Hybridpåverkan kan också innefatta användning av i och för sig lagliga medel, vilket ytterligare kan göra det svårare att identifiera hybridpåverkan. 

Vid sidan av hybridpåverkan används också begreppet bredspektrig påverkan. I statsrådets försvarsredogörelse (Statsrådets publikationer 2021:78) behandlas bredspektrig påverkan som en hotbild som hänför sig till militär beredskap. Enligt redogörelsen omfattar bredspektrig påverkan också hybridpåverkan, men i hotbilden ingår även öppen militär användning av maktmedel mellan parterna. Den gemensamma nämnaren mellan hybridpåverkan och bredspektrig påverkan är bland annat att även bredspektrig påverkan ofta är planmässig, i den kombineras olika medel och den är ofta långvarig och i den utnyttjas samhällets sårbarheter redan under normala förhållanden. Metodurvalet inom bredspektrig påverkan omfattar också bland annat informationspåverkan och cyberangrepp. På samma sätt som hybridpåverkan kan det också vara svårt att identifiera bredspektrig påverkan. 

Störningar i cybermiljön är vanligare än tidigare. I den nationella riskbedömningen har det konstaterats att cyberangrepp utgör ett hot mot den nationella säkerheten och att angreppen till sin verkningsfullhet och allvarlighetsgrad kan jämställas med ett väpnat angrepp. Genomförandet av många tjänster som är viktiga för samhället är beroende av fungerande kommunikationstjänster och kommunikationsnät. Om ett cyberhot realiseras kan det leda till en omfattande lamslagning av tjänster. 

Redan före pandemin har det i bakgrunden funnits hot om klimatförändringar, hybrid- och cyberhot, omfattande migration och terrorism, som under den tid som föregick stiftandet av den gällande beredskapslagen ansågs vara åtminstone i viss mån mindre hot än för närvarande. I den utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelsen nämns frågor som hänför sig till klimatförändringen, migrationsfrågorna, befolkningsutvecklingen, hotet om terrorism och våldsam radikalisering samt nya teknologier som faktorer i anslutning till den föränderliga säkerhetspolitiska omgivningen. I redogörelsen konstateras också att det som är gemensamt för dessa frågor är deras omfattning och mångfasetterade karaktär.  

I Säkerhetsstrategin för samhället 2017, som godkändes som statsrådets principbeslut, presenteras de allmänna principerna för beredskap i det finländska samhället. Beredskapen genomförs enligt principen om övergripande säkerhet, där myndigheterna, näringslivet, organisationer och medborgare tillsammans sörjer för samhällets vitala funktioner. De vitala funktionerna är funktionshelheter som är nödvändiga för samhällets funktionsduglighet och som ska upprätthållas i alla situationer. De sträcker sig över förvaltningsgränserna till flera aktörers lagstadgade uppgifter och delvis till områden för vilka det inte kan fastställas en enda ansvarig aktör. De vitala funktionerna utgör utgångspunkt för beredskapsplaneringen på alla verksamhetsnivåer. Samhällets vitala funktioner i strategin är ledning, internationell och EU-verksamhet, försvarsförmåga, den inre säkerheten, ekonomi, infrastruktur, försörjningsberedskap, befolkningens handlingsförmåga och service och mental kristålighet. 

Säkerhetskommittén gav 2020 sitt sekretariat i uppdrag att utarbeta en scenarioutredning som kartlägger behoven att revidera beredskapslagen. En slutrapport om utredningen överlämnades till justitieministeriet 2021 (En fenomenbaserad scenarioutredning som kartlägger behovet att revidera beredskapslagen, 3/2021). I slutrapporten presenteras sådana scenarier i samband med den förändrade säkerhetspolitiska miljön som inte nödvändigtvis har kunnat identifieras vid beredningen av den gällande beredskapslagen och som också kan kombinera en hel uppsättning olika hot. De scenarier som nämndes i rapporten gällde massinvandring, omfattande störningar från enskilda händelser samt allvarliga störningar från flera samtidiga händelser. I rapporten konstaterades det att de sammantagna konsekvenserna av olika typer av kriser och de icke-direkta konsekvenserna av kriser bör kunna beaktas när man fattar beslut om befogenheter enligt beredskapslagen. Enligt rapporten ska möjligheten till en fenomenbaserad definition av undantagsförhållanden som baserar sig på hur allvarliga konsekvenserna av krisen är bedömas. 

1.2  Beredning

Justitieministeriet kommer våren 2022 att inleda en totalreform av beredskapslagen som syftar till att ändra beredskapslagen så att den motsvarar dagens syn på samhällets övergripande säkerhet och de faktorer som hotar säkerheten samt på identifieringen av olika allvarliga hot och störningar. Målet är konsekventa och tidsenliga bestämmelser som överensstämmer med grundlagen och som gör det möjligt att i rätt tid fatta beslut som gäller hantering av olika exceptionella situationer och som innehåller ändamålsenliga och tillräckliga befogenheter att fatta dessa beslut. 

Rysslands invasion av Ukraina i februari 2022 förändrade plötsligt och väsentligt Finlands säkerhetspolitiska miljö. Till följd av ändringen beslutade justitieministeriet att redan före den ovannämnda totalreformen inleda en skyndsam beredning för att se över definitionen av undantagsförhållanden i beredskapslagen i fråga om särskilt allvarliga situationer med hybridpåverkan. 

Denna proposition innehåller det ovan nämnda förslaget till komplettering av definitionen av undantagsförhållanden i beredskapslagen och de förslag till bestämmelser som har ett direkt samband med det. Beredskapslagen eller dess aktualitet har inte kunnat bedömas till övriga delar vid beredningen av propositionen. Avsikten är att en övergripande översyn av beredskapslagen ska göras i samband med totalreformen av lagen. 

Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid justitieministeriet i mars och april 2022 i samarbete med alla andra ministerier. Utöver ministerierna har man i samband med beredningen av propositionen hört säkerhetskommittén, republikens presidents kansli, kompetenscentret för motverkande av hybridhot och konstitutionella experter.  Varje ministerium har svarat för hörandet inom sitt eget förvaltningsområde. 

På grund av den skyndsamma beredningen har det inte ordnats någon remissbehandling om propositionen. 

I samband med beredningen av propositionen bedömdes också möjligheten att i beredskapslagen föreskriva om centralisering av ansökan om internationellt skydd i situationer med särskilt omfattande invandring. Det beslutades dock att bedömningen av ärendet avskiljs till ett separat beredningsprojekt. Reglering som syftar till att bekämpa en instrumentalisering av massinvandring och till att centralisera ansökningar om internationellt skydd är förknippad med juridiska frågor som är svåra att lösa särskilt när det gäller EU-rätten och internationella avtal som är bindande för Finland och som har ansetts kräva en ännu mer omfattande bedömning och utredning av hur frågan kan avgöras på behörigt sätt i lagstiftningen. Eventuella behov att komplettera beredskapslagen beror på om lagstiftningen är tillräcklig under normala förhållanden. Om det anses motiverat att till beredskapslagen foga befogenheter som gäller bekämpning av massinvandring och centralisering av ansökningar om internationellt skydd, är avsikten att förslag till bestämmelser om dessa ska tas in i en regeringsproposition som kompletterar denna proposition och som lämnas till riksdagen i god tid före riksdagens sommarpaus. 

2.1  Bestämmelser om undantagsförhållanden och andra störningssituationer

2.2  Bedömning av nuläget

Finlands säkerhetspolitiska miljö har förändrats avsevärt efter det att beredskapslagens gällande definition av undantagsförhållanden har utarbetats. Särskilt hybridpåverkan av olika slag har ökat kraftigt och samtidigt har tillvägagångssätten blivit mer komplicerade. De möjliga formerna för påverkan är svårare att förutse och identifiera än vid beredningen av den nuvarande beredskapslagen.  

Förändringarna i Finlands säkerhetspolitiska miljö och förändringarna i hotbilderna har i många avseenden redan beaktats i den finska lagstiftningen under normala förhållanden. De metoder som ingår i regleringen under normala förhållanden och de senaste årens lagstiftningsutveckling beskrivs ovan i avsnitt 2.1.5. Genom bestämmelserna om normala förhållanden är det dock inte möjligt att bemöta de allra allvarligaste formerna av hybridpåverkan, och därför finns det skäl att också granska definitionen av undantagsförhållanden i beredskapslagen och beredskapslagens befogenheter bör granskas med tanke på hybridpåverkan. Även riksdagens försvarsutskott har i sitt betänkande om statsrådets försvarsredogörelse ansett det ytterst viktigt att uppdateringen av beredskapslagen har inletts, eftersom definitionen av undantagsförhållanden i den gällande lagen är inaktuell (FsUB 4/2021 rd, s. 10). Utskottet hänvisar i detta sammanhang till sitt betänkande om den föregående försvarsredogörelsen (FsUB 4/2017 rd), där det konstaterades att det är viktigt att säkerställa att beredskapslagen heltäckande beaktar olika hybridhot. En stark utgångspunkt och huvudregel också i fråga om hybridhot bör dock vara att förbereda sig för och reagera på dem främst genom lagstiftning under normala förhållanden. 

Hybridpåverkan kan i princip i någon mån riktas mot alla grunder för undantagsförhållanden som anges i 3 § i den gällande beredskapslagen. Hybridpåverkan kan vara förknippad med militär verksamhet eller åtminstone hot om sådan, och den kan ha betydande konsekvenser för grunderna för Finlands näringsliv eller befolkningens försörjning. Även avsiktlig spridning av en farlig smittsam sjukdom kan höra till urvalet av metoder för hybridpåverkan. De gällande definitionerna av undantagsförhållanden bygger dock på tanken om en enskild särskilt allvarlig händelse eller ett hot som definieras tydligt och som initierar konstaterandet av att undantagsförhållanden råder och ibruktagandet av befogenheterna enligt beredskapslagen. Det är inte nödvändigtvis möjligt att på detta sätt klassificera och specificera hybridhot, även om de till sina totala konsekvenser motsvarar gällande enskilda definitioner av undantagsförhållanden. Med tanke på 3 § i den gällande beredskapslagen kan krissituationer som består av flera skenbart separata delområden betraktas som särskilt utmanande situationer, men som dock som helhet på ett särskilt allvarligt sätt äventyrar samhällets funktionsförmåga eller befolkningens livsbetingelser. 

Bestämmelserna i 3 § 1 och 2 punkten i den gällande beredskapslagen kan i vissa situationer tillämpas även i situationer med hybridpåverkan. Exempelvis ett angrepp mot informationssystem som är så allvarligt att det kan jämställas med ett väpnat angrepp kan enligt förarbetena till bestämmelsen uppfylla definitionen i 3 § 1 mom. (RP 3/2008 rd, s. 33). I en situation med hybridpåverkan kan problemet dock vara att situationen inte nödvändigtvis kan definieras som ett egentligt angrepp. Typiskt för hybridpåverkan är att situationens natur och ursprung avsiktligt suddas ut. Bestämmelserna i 3 § 1 och 2 punkten i beredskapslagen beaktar inte heller särskilt väl de sammantagna konsekvenserna av olika påverkansmetoder. 

Hybridpåverkan kan också utgöra en synnerligen allvarlig händelse eller hot mot befolkningens försörjning eller mot grunderna för landets näringsliv som innebär en väsentlig risk för samhällets vitala funktioner. Undantagsförhållanden kan då tas i bruk med stöd av 3 § 3 punkten i beredskapslagen. Hybridpåverkan riktar sig dock inte nödvändigtvis i fråga om grunderna uttryckligen till näringslivet eller så är dess ekonomiska konsekvenser ännu inte tillräckliga för att överskrida den i bestämmelsen avsedda tröskeln för konstaterande av undantagsförhållanden, och 3 § 3 punkten i lagen motsvarar därmed inte i tillräcklig grad hybridpåverkan som ett bredare fenomen. De befogenheter som kan tas i bruk med stöd av 3 § 3 punkten i beredskapslagen fokuserar dessutom på att återställa samhällets ekonomiska funktionsförmåga och svarar således inte nödvändigtvis på ett ändamålsenligt sätt mot behoven i situationer med hybridhot. 

Som slutsats kan man anta att den gällande definitionen av undantagsförhållanden i beredskapslagen inte till alla delar i tillräcklig grad motsvarar de förändrade säkerhetshoten. Även om den gällande definitionen av undantagsförhållanden delvis redan kan anses täcka olika situationer med hybridhot, kan regleringen inte anses vara tillräckligt heltäckande till denna del. Möjligheten med stöd av gällande lagstiftning att konstatera att undantagsförhållanden råder kan i situationer med hybridhot visa sig minst sagt oklar, och lagen erbjuder inte heller nödvändigtvis till alla delar tillräckliga befogenheter för sektorsövergripande situationer. Översynen av definitionen av undantagsförhållanden i beredskapslagen minskar å andra sidan inte behovet av att fortsätta att utveckla också lagstiftningen under normala förhållanden med tanke på förändrade säkerhetshot. 

4.1  De viktigaste förslagen

I denna proposition föreslås det att en ny definition av undantagsförhållanden som är avsedd särskilt för situationer med hybridhot tas in i beredskapslagen. Enligt propositionen ska som undantagsförhållanden utöver vad som för närvarande föreskrivs i 3 § också betraktas andra hot, händelser, verksamhet eller samverkan mellan dessa som riktar sig mot det allmännas beslutsförmåga, funktionen hos samhällets kritiska infrastruktur, den allmänna ordningen och säkerheten eller gränssäkerheten och som särskilt allvarligt och väsentligt äventyrar den nationella säkerheten, samhällets funktionsförmåga eller befolkningens livsbetingelser. 

Den föreslagna nya definitionen av undantagsförhållanden kompletterar de grunder för undantagsförhållanden som redan nu föreskrivs i 3 §. Avsikten är inte att den nya definitionen till någon del ska ersätta definitionerna i den gällande paragrafen, och den föreslagna ändringen påverkar inte tillämpningen av andra grunder för undantagsförhållanden. 

I propositionen föreslås dessutom bestämmelser om de befogenheter som myndigheterna kan ges under undantagsförhållanden som konstaterats i enlighet med den nya definitionen av undantagsförhållanden. Största delen av de föreslagna befogenheterna ingår redan i den gällande beredskapslagen. Det föreslås att det till lagen fogas ett nytt 17 a kap. som innehåller befogenheter att upprätthålla gränssäkerheten samt den allmänna ordningen och säkerheten. Kapitlet innehåller tre nya paragrafer som gäller skyldighet att producera transporttjänster, skyldighet att överlåta byggnader och fastigheter samt begränsning av rörelse- och vistelsefrihet. Till lagen föreslås också bli fogat en ny paragraf om tryggande av befolkningens försörjning under undantagsförhållanden. Det föreslås att vissa befogenheter som gäller offentligrättsliga och privaträttsliga anställningsförhållanden i 13 kap. utvidgas till att omfatta aktörer som är väsentliga vid hybridhot. 

4.2  Huvudsakliga konsekvenser

Konsekvenser för säkerheten

Syftet med propositionen är att säkerställa att beredskapslagen är uppdaterad i förhållande till de rådande säkerhetshoten. Målet är att på detta sätt säkerställa att myndigheterna har tillgång till effektiva och proportionella befogenheter med tanke på hybridhot och andra situationer som allvarligt och sektorsövergripande äventyrar den nationella säkerheten, samhällets funktionsförmåga eller befolkningens livsbetingelser. Det kan bedömas att en uppdaterad, fungerande och heltäckande beredskapslagstiftning också kan bidra till att förebygga uppkomsten och eskaleringen av säkerhetshot. Propositionen bedöms således främja den övergripande säkerheten i Finland. 

Ekonomiska konsekvenser

Eftersom befogenheterna enligt beredskapslagen tillämpas under undantagsförhållanden, blir lagens ekonomiska konsekvenser små under normala förhållanden. I praktiken medför genomförandet av beredskapsskyldigheten, såsom beredskapsövningar och utarbetandet av beredskapsplaner, små kostnader under normala förhållanden. I denna proposition föreslås det inga ändringar i beredskapslagens bestämmelser om beredskap. Den föreslagna nya grunden för undantagsförhållanden ska dock beaktas vid beredskap, vilket kan medföra smärre kostnader för dem som omfattas av beredskapsskyldigheten. 

Under undantagsförhållanden kan ibruktagandet av beredskapslagen orsaka betydande kostnader i synnerhet för staten, men också till exempel för välfärdsområdena. Kostnaderna är dock helt beroende av den situation som lett till undantagsförhållandena och dess varaktighet samt av de befogenheter i beredskapslagen som behövs, och det är därför omöjligt att exakt förutse dem. Också vilka myndigheter som kostnaderna kommer att gälla beror helt och hållet på situationen i fråga. De ekonomiska konsekvenserna för näringsidkarna är likaså helt beroende av innehållet i de befogenheter enligt beredskapslagen som tas i bruk och av omständigheterna från fall till fall, vilket gör det omöjligt att bedöma dem på förhand. 

De förslag till befogenheter som ingår i propositionen kan under undantagsförhållanden medföra betydande kostnader, i synnerhet den föreslagna 57 a § i beredskapslagen. I paragrafen föreskrivs om tryggande av befolkningens försörjning under sådana undantagsförhållanden som avses i 3 § 3 och 6 punkten. Även till denna del påverkas kostnaderna särskilt av hur länge situationen varat och av antalet personer som berörs av situationen, och det är således mycket svårt att förutse dem. Nedan presenteras dock hypotetiska kalkyler över de eventuella kostnadseffekterna av tillämpningen av paragrafen. 

I kostnadskalkylen har man beaktat matpenningens andel av utkomststödets grunddel enligt nuvarande tillämpningspraxis. I fråga om barn under 10 år har 50 procent av detta belopp beaktats. Kalkylmässigt har också andelen personer över 80 år lämnats utanför den totala befolkningsmängden, eftersom en betydande del antas omfattas av serviceboende eller få kommunala socialvårdstjänster. I kostnadskalkylen har beaktats två olika kategorier av stödmottagare: hela befolkningen, från vilken har dragits av andelen personer över 80 år samt antalet personer som får grundskyddsförmåner, såsom olika dagpenningsförmåner.  

Om stödtagarna är hela befolkningen under en månad, uppskattas det att stöd betalas till ett belopp av cirka 1 300 miljoner euro under en månad och på motsvarande sätt till ett belopp av cirka 650 miljoner euro under två veckor. Om stödtagarna är en grupp personer som får grundskyddsförmåner, betalas stöd till ett belopp av cirka 550 miljoner euro under en månad och på motsvarande sätt till ett belopp av 275 miljoner euro under två veckor.  

Stöd som beviljats för att trygga försörjningen återkrävs i regel, det vill säga de ovannämnda kostnaderna är inte de slutliga totala kostnaderna för stödet. Av de hushåll som får utkomststöd antas stödet dock inte bli återkrävt. Kostnaderna för det stöd som inte återkrävs beräknas uppgå till cirka 80 miljoner euro under en månad och till 40 miljoner euro under två veckor. Staten ska helt stå för kostnaderna för stöd som betalas för att trygga försörjningen.  

Under normala förhållanden kan förslaget medföra små kostnader för detaljhandeln på grund av beredskapen att använda eventuella olika betalningsinstrument under undantagsförhållande 

De nya förslagen till befogenheter i samband med massinvandring underlättar ordnandet av transporter och inkvartering. Genom att Migrationsverket, polisen och Gränsbevakningsväsendet ges ytterligare befogenheter kan verksamheten påskyndas och effektiviseras. Som exempel kan nämnas att kostnaderna för mottagandet 2016, då antalet asylsökande var exceptionellt stort, var cirka 65 euro per dygn och asylsökande. Motsvarande summa var cirka 48 euro 2021. Fastighetskostnadernas andel har i regel varit cirka 17 procent av de totala kostnaderna. 

Konsekvenser för myndigheternas verksamhet

Myndigheterna och andra aktörer som nämns i 12 § i beredskapslagen ska i sin beredskap under normala förhållanden beakta den nya grunden för undantagsförhållanden enligt 3 § 6 punkten. Detta kan i synnerhet förutsätta en uppdatering av beredskapsplanerna och träning i de operativa förfarandena i händelse av sådana undantagsförhållanden som avses i paragrafen. 

Under undantagsförhållanden är den centrala principen att myndigheterna i så hög grad som möjligt ska agera inom ramen för sin normala organisation. Enligt förslaget ska dock under undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten i beredskapslagen även tillämpas lagens 15 kap. som gäller organisering av förvaltningen, vilket gör det möjligt att vidta vissa specialarrangemang som gäller myndigheternas behörighetsförhållanden och personalens ställning. Det föreslås inga innehållsmässiga i kapitlets bestämmelser. 

Den föreslagna 57 a § i beredskapslagen som gäller tryggande av befolkningens försörjning har konsekvenser för Folkpensionsanstaltens och välfärdsområdenas verksamhet. Folkpensionsanstalten ska ansvara för beviljande, utbetalning och annan verkställighet av det stöd som avses i paragrafen. Paragrafen innehåller också bestämmelser om nya uppgifter för välfärdsområdena. Kostnaderna för dessa finansieras av staten i enlighet med finansieringsprincipen. Välfärdsområdena bör uppdatera sin förvaltningsstadga så att de myndigheter i välfärdsområdet som ansvarar för skötseln av uppgifterna anvisas i dem. Dessutom ska välfärdsområdena i sin beredskapsplanering eller på andra sätt skapa de verksamhetsmodeller som behövs för skötseln av de nya uppgifterna. 

Genom att göra det möjligt att i större utsträckning än för närvarande avvika från anställningsvillkoren hos myndigheter som är centrala med tanke på tryggandet av den kritiska infrastrukturen och samhällets övriga vitala funktioner samt hos bolag som sköter offentliga uppdrag förbättras deras möjligheter att klara av sina uppgifter under undantagsförhållanden. 

Konsekvenser för människor

Genom flera befogenheter enligt beredskapslagen, inklusive de befogenheter som föreslås bli kopplade till undantagsförhållanden enligt 3 § 6 punkten, begränsas människors grundläggande fri- och rättigheter. Exempelvis begränsningar i rörlighet och vistelse, ibruktagande av fordon och olika regleringsbefogenheter påverkar direkt människornas livsbetingelser och handlingsmöjligheter. Syftet med utövandet av befogenheterna är å andra sidan samtidigt uttryckligen att trygga befolkningens försörjning och möjligheter att klara sig under undantagsförhållanden samt de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. 

De förslag som ingår i propositionen har inga betydande konsekvenser för människor under normala förhållanden. Förslagen i propositionen bedöms inte heller ha några särskilda konsekvenser för barn eller jämställdheten mellan könen. 

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Ministerierna och myndigheterna har i samband med beredningen av propositionen lyft fram ett stort antal sådana behov att utveckla beredskapslagen som inte har tagits med i denna proposition. Största delen av dessa utvecklingsbehov är sådana att det är ändamålsenligt att behandla dem först i samband med totalreformen av beredskapslagen. Bland förslagen har det å andra sidan också funnits flera sådana förslag till befogenheter som skulle kunna genomföras också via lagstiftningen under normala förhållanden. Beredskapslagen är avsedd att tillämpas endast om de befogenheter som ingår i lagstiftningen under normala förhållanden är otillräckliga för att hantera situationen. Beredskapslagen ska alltså vara en sista utväg i förhållande till lagstiftningen under normala förhållanden och sådana författningsändringar ska därför i första hand genomföras genom att lagstiftningen under normala förhållanden utvecklas. Den lagstiftningsmässiga beredskapen kan ur ministeriernas synvinkel anses vara en central del av fullgörandet av beredskapsskyldigheten enligt 12 § i beredskapslagen. I propositionen har det inte heller tagits in några förslag om översyn av befogenheterna under undantagsförhållanden som har samband med sådana undantagsförhållanden som avses i 3 § 1–5 punkten i beredskapslagen. Dessa behandlas i samband med totalreformen av lagen. 

I samband med beredningen av propositionen diskuterades också alternativet att alla befogenheter enligt beredskapslagen vid behov ska kunna utövas under undantagsförhållanden som konstaterats i enlighet med den nya definitionen av undantagsförhållanden. Bakgrunden till detta alternativ var de många olika formerna av hybridpåverkan och därmed svårigheten att förutse vilka befogenheter som behövs redan i lagstiftningsskedet. Det faktum att de befogenheter som står till förfogande inte begränsas på förhand på lagnivå gör det möjligt att smidigare och effektivare reagera på olika hot och händelser. Riksdagens möjlighet att påverka de befogenheter som står till förfogande i respektive situation förverkligas i denna regleringsmodell genom mekanismerna i 2 kap. i beredskapslagen. 

Den nuvarande regleringsmodellen i beredskapslagen grundar sig på att de till buds stående befogenheterna huvudsakligen är kopplade till den definition av undantagsförhållanden enligt vilken undantagsförhållanden har konstaterats. Till exempel under undantagsförhållanden som konstaterats på grund av ett angrepp som avses i paragrafens 1 punkt finns delvis andra befogenheter tillgängliga än under undantagsförhållanden som konstaterats på grund av en pandemi som avses i 5 punkten. Genom att de befogenheter som är tillgängliga på så sätt direkt hänförs till respektive grund för undantagsförhållanden i lagen uppfylls i synnerhet kravet på att bestämmelser ska utfärdas genom lag. 

Att koppla alla de befogenheter som föreskrivs i II avdelningen till den föreslagna nya definitionen av undantagsförhållanden lämpar sig dåligt för den ovan beskrivna systematiken och ger den som tillämpar lagen en exceptionellt omfattande prövningsrätt när det gäller beslutsfattande som har ett nära samband med tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna. I praktiken skulle den föreslagna grunden för undantagsförhållanden då bli ett slags ”superundantagsförhållande”, vilket också skulle fördunkla i synnerhet den självständiga betydelsen av de nuvarande definitionerna i 3 §. Med tanke på beredskapslagens interna konsekvens är det motiverat att de befogenheter som är tillgängliga under undantagsförhållanden enligt den föreslagna nya definitionen av undantagsförhållanden direkt begränsas i lagen med motsvarande noggrannhet som i fråga om de övriga grunderna för undantagsförhållanden. 

Ministerierna och ämbetsverken har i samband med beredningen av propositionen lyft fram ett stort antal rätt omfattande ändringsbehov som hänför sig till 93 § i beredskapslagen, som gäller avvikelser från anställningsvillkor, och 94 §, som gäller begränsning av uppsägningsrätten. I propositionen föreslås att det i de nämnda paragraferna görs enskilda exakt avgränsade ändringar, genom vilka tillämpningen av bestämmelserna i någon mån utvidgas jämfört med nuläget. Tidsschemat för beredningen av propositionen har däremot inte möjliggjort en övergripande översyn av bestämmelserna eller en beredning på trepartsbasis, och därför kan största delen av de framförda ändringsförslagen behandlas först i samband med totalreformen av lagen. 

I samband med beredningen av propositionen bedömdes också möjligheten att i beredskapslagen föreskriva om centralisering av ansökan om internationellt skydd i situationer med särskilt omfattande invandring. Det beslutades dock att bedömningen av ärendet avskiljs till ett separat beredningsprojekt. 

5.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

Inledning

Den lagstiftningsram som fastställer undantagsförhållanden samt sätten att definiera undantagsförhållande variera mellan olika länder i Europa. Nedan behandlas definitionerna av undantagsförhållanden i de nordiska länderna, Frankrike, Tyskland, Estland, Storbritannien och Nederländerna. I flera länder har lagstiftningen om nödläge och beredskap också tagits in i sektorslagstiftningen. Bland annat Venedigkommissionen, som är underställd Europarådet, har på sin webbplats publicerat översikter över olika länders lagstiftning om definitionen av undantagstillstånd.  

Sverige

I Sverige finns bestämmelser om undantagsförhållanden i regeringsformen (Regeringsformen 1974:152) där definitionen av undantagsförhållanden är kopplad till krig och krigsfara. Bestämmelser om kommunernas och regionernas beredskap utfärdas genom en särskild lag (Lag om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap 2006:544), där extraordinära händelser avser händelser som innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller en region.  

Norge

I Norge föreskrivs det på grundlagsnivå (Kongeriket Norges Grunnlov 17.5.1814) om undantagsförhållanden genom en bestämmelse om krig. Grundlagen innehåller också en bestämmelse där det hänvisas till exceptionella omständigheter som gör att Stortinget inte kan samlas. Som sådana omständigheter kan betraktas till exempel ett fientligt angrepp eller en smittsam sjukdom. I den norska beredskapslagen (Lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold 15.2.1950 nr. 7) har det förutom vid krig och krigshot ansetts att lagstiftningsmakten överförs även i situationer där rikets självständighet eller säkerhet är hotad. 

Danmark

I Danmarks grundlag (Danmarks Riges Grundlov 5.6.1953) finns bestämmelser om exceptionella situationer endast i fråga om lagstiftningsbehörigheten. Enligt Danmarks beredskapslag (Bekendtgørelse af beredskabsloven 3.4.2017 nr. 314) har räddningsberedskapen till uppgift att förebygga, begränsa och avhjälpa skador på personer, egendom och miljön vid olyckor och katastrofer, inklusive terror- och krigshandlingar, eller överhängande risk för sådana.  

Frankrike

I Frankrikes grundlag (Constitution du 4 octobre 1958) finns bestämmelser om undantagsförhållanden i fråga om både krigsförklaring och belägring. Dessutom kan exceptionella omständigheter anses föreligga när landets institutioner, oberoende och integritet eller verkställigheten av dess internationella åtaganden är allvarligt och omedelbart hotade och den konstitutionella maktens normala verksamhet avbryts. Genom en särskild undantagslag (Loi relative à l'état d'urgence n° 55–385) kan ett nödläge tillkännages antingen på grund av en omedelbar fara till följd av allvarliga angrepp mot den allmänna ordningen eller på grund av händelser som till sin natur och sitt allvar liknar en allmän olycka (de calamité publique). I fransk sektorslagstiftning finns det också särskilda bestämmelser till exempel om nödläge i samband med hälsan (L'état d'urgence sanitaire), vilket hänvisar till en hälsoolycka som på grund av sin natur och sitt allvar äventyrar befolkningens hälsa. 

Tyskland

I Tysklands grundlag (Grundgesetz 23.5.1949) föreskrivs det bland annat om försvarstillstånd, spänningsläge och internt nödläge. Ett internt nödläge kan till exempel bero på naturkatastrofer, hot mot den allmänna ordningen, en storolycka eller ett omedelbart hot mot Förbundsrepubliken Tyskland, dess delstater eller dess demokratiska ordning. Delstaterna har dessutom separat utfärdat lagstiftning om hantering av storolyckor. Till exempel i Nordrheim-Westfalens lagstiftning definieras en storolycka som en skadlig händelse som äventyrar eller betydligt försämrar ett stort antal människors liv, hälsa eller nödvändiga förnödenheter, djur, naturresurser eller egendom. 

Estland

I Estland finns en definition av nödläge i lagen om nödlägen (Hädaolukorra seadus 8.2.2017). Nödläge är en händelse eller en kedja av händelser eller ett avbrott i vitala tjänster som äventyrar många människors liv eller hälsa, orsakar allvarliga egendoms- eller miljöskador eller allvarliga och omfattande störningar i kontinuiteten för vitala tjänster och som kräver en snabb samordnad verksamhet av flera myndigheter eller personer som deltar i dem, verksamhet som bedrivs av en annan befälsorganisation än den sedvanliga samt att fler personer och resurser än normalt används. Risken för ett nödläge definieras som en situation där det utifrån en objektiv bedömning av omständigheterna kan anses sannolikt att en händelse eller en kedja av händelser eller störningar i vitala tjänster kan leda till ett nödläge inom en nära framtid. Som vitala tjänster betraktas tjänster som har en övermäktig inverkan på samhällets funktion och som om de avbryts utgör ett omedelbart hot mot människors liv eller hälsa eller mot någon annan vital tjänst eller ett allmänintresse. En vital tjänst betraktas som en helhet tillsammans med en byggnad, utrustning, personal, reserver och andra motsvarande tjänster som är nödvändiga för att den vitala tjänsten ska fungera. 

Storbritannien

Storbritanniens beredskapslag (Civil Contingencies Act 2004 c.36) innehåller en hotbaserad definition enligt vilken nödläge avser en händelse eller situation som hotar att orsaka allvarlig skada för människors välfärd eller miljön. Enligt definitionen betraktas dessutom krig eller terrorism som nödläge. En allvarlig skada för människors välfärd anses uppstå till exempel om den är förknippad med, orsakar eller kan orsaka förlust av människoliv, sjukdom, skada eller bostadslöshet. Som miljöskada kan betraktas till exempel förorening av mark, vatten eller luft med ett biologiskt, kemiskt eller radioaktivt ämne. 

Nederländerna

I Nederländerna föreskrivs det i enlighet med grundlagen (Grondwet 1815[2008]) genom lag om fall där ett undantagstillstånd kan förklaras för upprätthållande av den yttre eller inre säkerheten. I lagen om samordning av nödlägen (Coördinatiewet uitzonderingstoestanden 3.4.1996) föreskrivs det om ett begränsat eller allmänt nödläge som kan tillkännages om exceptionella omständigheter gör det nödvändigt. 

6.1  Lagen om ändring av beredskapslagen

3 §.Definition av undantagsförhållanden. Det föreslås att 3 § i beredskapslagen kompletteras med en ny definition av undantagsförhållanden som, om den uppfylls, gör det möjligt att i begränsad omfattning ta i bruk beredskapslagen och aktivera befogenheter enligt lagen också med anledning av hybridhot och andra hot som synnerligen allvarligt och väsentligt äventyrar den nationella säkerheten, samhällets funktionsförmåga eller befolkningens livsbetingelser. Syftet är att trygga myndigheternas möjligheter att i större utsträckning än enligt de nuvarande grunderna för undantagsförhållanden i beredskapslagen bemöta säkerhetshot på ett effektivt sätt som står i rätt proportion till den situation som råder i samhället. 

Enligt den föreslagna nya 6 punkten ska som undantagsförhållanden betraktas också andra hot, annan verksamhet eller andra händelser mot det allmännas beslutsförmåga, mot samhällets kritiska infrastrukturs funktion, mot gränssäkerheten eller mot den allmänna ordningen och säkerheten, eller de sammantagna konsekvenserna av sådana, som synnerligen allvarligt och väsentligt äventyrar den nationella säkerheten, samhällets funktionsförmåga eller befolkningens livsbetingelser. På motsvarande sätt som de nuvarande grunderna för undantagsförhållanden enligt beredskapslagen är avsikten att också den föreslagna grunden för undantagsförhållanden endast ska omfatta mycket allvarliga kriser som berör hela nationen eller åtminstone en stor del av den och på ett betydande sätt påverkar hela samhällets funktion. 

Avsikten har varit att göra innehållet i den föreslagna grunden för undantagsförhållanden så exakt som möjligt och att avgränsa den så att den gäller endast sådana situationer som den nuvarande definitionen av undantagsförhållanden inte entydigt omfattar men som bedöms kunna leda till att den nationella säkerheten, samhällets funktionsförmåga eller befolkningens livsbetingelser väsentligt äventyras och kräva att befogenheter enligt beredskapslagen omedelbart tas i bruk. Den föreslagna definitionen omfattar i synnerhet de allvarligaste formerna av hybridhot. Den sätter också en relativt hög tröskel för när undantagsförhållanden råder. 

Hot, händelser eller verksamhet som påverkar det allmännas beslutsförmåga avser i den föreslagna bestämmelsen i synnerhet åtgärder som syftar till att förhindra, eller på annat sätt medföra avsevärd olägenhet för, de högsta statsorganens, det vill säga riksdagens, republikens presidents eller statsrådets, beslutsfattande eller verksamhet. Med beaktande av syftet med beredskapslagen kan det också vara fråga om hot mot verksamhetsförutsättningarna hos andra myndigheter som är viktiga med tanke på det samhälleliga beslutsfattandet. Till dem hör i synnerhet Försvarsmakten, som övervakar rikets territoriella integritet, samt de myndigheter som svarar för den inre säkerheten, såsom polisen, Gränsbevakningsväsendet, räddningsväsendet samt Migrationsverket, som svarar för migrationen.  

Det kan exempelvis vara fråga om störningar mot sådana informations- och kommunikationstekniska tjänster och informationssystem som är viktiga för beslutsfattandet eller om dataintrång, spridning av sabotageprogram eller spionprogram, överbelastningsangrepp eller manipulering av omröstnings- eller valresultat. Däremot ska exempelvis verbal kritik mot statsledningen eller ordnande av demonstrationer inte kunna anses vara en grund för att undantagsförhållanden råder. Den föreslagna bestämmelsen omfattar också orsakande av fysiska olägenheter för de högsta statsorgan eller myndigheter som avses där, såsom uppställande av hinder som begränsar tillträdet till lokaler eller upplopp i närheten av dem, eller i extrema fall sådana gärningar som är karakteristiska för terroristisk verksamhet och som syftar till att lamslå det statliga beslutsfattandet. För att avvärja ordningsstörningar eller brottslig verksamhet räcker ändå i regel de befogenheter som polisen och de andra säkerhetsmyndigheterna har enligt normal lagstiftning. 

Med samhällets kritiska infrastruktur avses i den föreslagna bestämmelsen ungefär detsamma som i definitionen av väsentlig infrastruktur enligt statsrådets beslut om målen med försörjningsberedskapen (1048/2018). Enligt den definitionen avses med den väsentliga infrastrukturen sådana basstrukturer, tjänster och funktioner i anslutning till dem som är nödvändiga för att samhällets vitala funktioner ska kunna upprätthållas. Dessa omfattar framför allt system för produktion, överföring och distribution av nödvändig energi, nödvändiga produktions- och distributionskedjor för vatten- och livsmedelsförsörjningen, produktion och distribution av läkemedel, av medicintekniska produkter och av nödvändiga produkter och utrustning inom social- och hälsovården, samhällets kritiska trafiksystem och trafikstyrnings- och trafikledningstjänster i anslutning till dem, transportlogistiska tjänster, tryggade lägesbestämnings- och tidsdatasystem samt betalningsrörelse- och värdepapperssystem som är viktiga för ett fungerande samhälle. I det föreslagna sammanhanget ska, med anledning av regleringens betydelse, också produktion eller upplagring av farliga ämnen, såsom farliga kemikalier, explosiva varor och strålningsfarliga ämnen, anses höra till den kritiska infrastrukturen. Dessutom ska den kritiska infrastrukturen omfatta tjänster som är nödvändiga med tanke på människors hälsa eller säkerhet. Dessa är bland annat brådskande social- och hälsovårdstjänster, såsom prehospital akutsjukvård och jourverksamhet, brådskande tjänster inom räddningsväsendet, såsom räddningsverksamhet, samt nödcentralstjänster.  

Till den kritiska infrastrukturen hör också sådana informations- och kommunikationstekniska tjänster och informationssystem som är nödvändiga för upprätthållandet av de ovannämnda funktionerna och för tryggandet av kontinuiteten i dem. Den omfattar även de informations- och kommunikationstekniska tjänster och informationssystem som möjliggör de högsta statsorganens arbete och statens ledning samt beslutsförmågan och funktionsförmågan hos de myndigheter som svarar för människors hälsa och säkerhet. 

Det faktum att samhällets vitala funktioner är beroende av varandra gör den kritiska infrastrukturen känsligare för sådant sabotage och sådana åtgärder för att lamslå hela samhället som genomförs via informationsnät. Vid hot mot den kritiska infrastrukturens funktion kan det således, utöver oförutsebara, omfattande och långvariga avbrott i produktions- och distributionskedjorna inom de nämnda sektorerna eller andra allvarliga störningar mot dem, även handla om att de informationssystem som upprätthåller dessa funktioner kraschar eller att det görs intrång i dem, att datakommunikationen utsätts för avsevärd belastning, att användningen av eller tillträdet till informationssystemen förhindras eller att det görs intrång i datalager eller användningen av uppgifterna i dem förhindras eller uppgifterna ändras eller förstörs, eller om jämförbara allvarliga störningar. Även hot om ett nätangrepp mot den kritiska infrastrukturens funktion kan betraktas som ett sådant hot som avses i bestämmelsen, om hotet till sin omfattning och sina verkningar är tillräckligt allvarligt.  

Tillgången till nödvändiga tjänster inom den kritiska infrastrukturen kan, förutom av störningar i informations- och kommunikationstekniska tjänster och informationssystem, påverkas också av allvarliga störningar i exempelvis elproduktionen, produktionen av nyttigheter och transportlogistiken. Dessutom kan till exempel hot som hänför sig till sjukdomsframkallande kemiska ämnen eller biologiska patogener eller till strålsäkerhet samt massinvandring tillfälligt och oförutsett leda till att hälso- och sjukvårdssystemet överbelastas och tillgången till nödvändiga tjänster äventyras, så att det kan anses leda till att samhällets funktionsförmåga synnerligen allvarligt och väsentligt äventyras på det sätt som avses i den föreslagna bestämmelsen. 

Den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden omfattar också sådana hot och händelser och sådan verksamhet mot gränssäkerheten eller den allmänna ordningen och säkerheten som synnerligen allvarligt och väsentligt äventyrar den nationella säkerheten, samhällets funktionsförmåga eller befolkningens livsbetingelser. Detta kan bero på händelser eller händelsekedjor med avsevärda samhälleliga konsekvenser, såsom hybridpåverkan som utnyttjar invandring eller migration, omfattande olyckor eller brott som äventyrar samhällsordningen, såsom terroristattacker eller skadegörelse av sabotagetyp mot den kritiska infrastrukturens funktion. Massinvandring, i synnerhet om den instrumentaliseras, kan vara förenad med våldsamt beteende eller hot om det vid gränsövergångsställena eller vid mottagningen av invandrare samt med försök att också orsaka instabilitet i landet. Om situationen utvecklas eller eskalerar kan den också leda till allvarliga interna oroligheter som inte kan kontrolleras med myndigheternas normala befogenheter och resurser. 

Den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden kan uppfyllas av ett enskilt hot, enskild verksamhet eller en enskild händelse som på grund av sin allvarlighetsgrad kan anses synnerligen allvarligt och väsentligt äventyra den nationella säkerheten, samhällets funktionsförmåga eller befolkningens livsbetingelser på det sätt som avses i den föreslagna bestämmelsen. Enligt den föreslagna bestämmelsen kan tröskeln för undantagsförhållanden också överskridas på basis av de sammantagna konsekvenserna av flera olika hot eller händelser. Detta kan exempelvis gälla ett sådant avbrott i eldistributionsnätets funktion som leder till omfattande störningar i informationsnät som är viktiga för funktionen hos produktions- och distributionskedjorna inom flera sektorer av samhällets kritiska infrastruktur. Tröskeln för undantagsförhållanden kan överskridas inte bara på basis av att den övergripande situationen är synnerligen allvarlig, utan även på basis av att det bedöms att det finns en allvarlig och sannolik risk för eskalering. Även då ska utgångspunkten vara att de hot eller händelser som orsakar de sammantagna konsekvenserna ska vara allvarliga och exceptionella på det sättet att hanteringen av situationen uttryckligen förutsätter att befogenheter enligt beredskapslagen omedelbart tas i bruk och tillämpas. En förutsättning är således att de samhälleliga konsekvenser vid vilka tröskeln för undantagsförhållanden överskrids kan bedömas vara tillräckligt avsevärda. Störningar som endast i ringa grad påverkar samhällets funktion kan inte ens till sina sammantagna konsekvenser uppfylla den föreslagna definitionen på undantagsförhållanden.  

Den nationella säkerheten, samhällets funktionsförmåga och befolkningens livsbetingelser nämns i den föreslagna 3 § 6 punkten som de grundläggande samhällselement som, om de synnerligen allvarligt och väsentligt äventyras, kan leda till att det konstateras att undantagsförhållanden råder. Den föreslagna bestämmelsen avspeglar utgångspunkten för bestämmelsen om undantagsförhållanden som hotar nationen i 23 § i grundlagen, som kopplas till begreppet allmänt nödläge i de internationella människorättsfördragen och som handlar om allvarliga hot mot nationens liv eller existens (RP 60/2010 rd, s. 36).  

För att det ska kunna konstateras att undantagsförhållanden enligt den föreslagna 6 punkten råder med hänvisning till att den nationella säkerheten, samhällets funktionsförmåga eller befolkningens livsbetingelser väsentligt äventyras, ska det förutsättas att det beror på hot, verksamhet eller händelser mot det allmännas beslutsförmåga, mot samhällets kritiska infrastrukturs funktion, mot gränssäkerheten eller mot den allmänna ordningen och säkerheten. Uttrycket ”äventyra” syftar i den föreslagna bestämmelsen på att den nationella säkerheten, samhällets funktionsförmåga eller befolkningens livsbetingelser äventyras på ett mer konkret och omedelbart sätt än genom en abstrakt hotbedömning eller genom ett hot som bör karaktäriseras som allmänt. Uttrycket bör i det föreslagna sammanhanget anses motiverat med beaktande av i synnerhet bestämmelsens betydelse som centralt kriterium för avgränsning av förutsättningarna för ibruktagning av beredskapslagen och det faktum att utgångspunkten är att beredskapslagen, med beaktande av bestämmelserna i 4 och 6 §, inte kan tas i bruk utan att det finns ett konkret och omedelbart behov av att tillämpa befogenheter enligt lagen. 

Begreppet nationell säkerhet har samma betydelse som enligt definitionen av nationell säkerhet i den regeringsproposition genom vilken 10 § i grundlagen ändrades (RP 198/2017 rd, s. 36 ff). Den nationella säkerheten avser i sista hand den kollektiva säkerhet som de människor som omfattas av statens jurisdiktion har mot ett omedelbart eller indirekt yttre hot. Betydelseinnehållet i den nationella säkerheten hänför sig även till statens självbestämmanderätt. Med statens självbestämmanderätt avses statens suveränitet i förhållande till andra stater och rätt att oberoende av andra utöva den högsta makten inom sina gränser. 

Att den nationella säkerheten äventyras avser i den föreslagna bestämmelsen närmast att statsmaktens förmåga och operativa förutsättningar att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna allvarligt och i stor omfattning försvagas, att de högsta statsorganens beslutsfattande eller de myndighetsfunktioner som är viktiga för den nationella säkerheten hotar att omedelbart lamslås eller att statens förmåga att utöva sin självbestämmanderätt inom sitt eget territorium eller dess myndigheters förmåga att upprätthålla medborgarnas grundtrygghet allvarligt äventyras. Med tanke på den nationella säkerheten är det viktigt att de högsta statsorganen och andra organ med offentlig makt liksom även exempelvis de som sörjer för de grundläggande samhällsfunktionerna kan sköta sina uppgifter utan yttre störningar. 

Väsentliga med tanke på den nationella säkerheten är även sådana samhälleliga basfunktioner, som om de störs eller lamslås i sista hand kan leda till att människors liv eller hälsa allvarligt äventyras. Dessa samhällsfunktioner omfattar exempelvis el-, kommunikations- och trafiknäten och alla de funktioner som upprätthåller livsmedels- och läkemedelsförsörjningen och den nationella försörjningsberedskapen. Hot som riktas mot dem kan utöver i form av öppet våld visa sig till exempel som angrepp mot informationsnät eller som kombinationer av olika metoder. Även verksamhet som syftar till att störa eller lamslå grundläggande samhällsfunktioner eller som möjliggör detta kan allvarligt äventyra den nationella säkerheten. Också sådan yttre verksamhet som syftar till eller gör det möjligt att störa det demokratiska samhället och dess institutioner eller lamslå deras verksamhet kan allvarligt äventyra den nationella säkerheten. Dessutom kan ett allvarligt äventyrande av gränssäkerheten utgöra ett allvarligt hot mot den nationella säkerheten (se även RP 198/2017 rd, s. 37). 

Äventyrande av samhällets funktionsförmåga avser i det föreslagna sammanhanget i synnerhet sådana allvarliga störningar i funktionen hos den infrastruktur som är kritisk för upprätthållandet av samhällets vitala funktioner som kan följa också av annat än yttre hot mot den nationella säkerheten eller vad som identifieras som sådana. Befolkningens livsbetingelser å sin sida kan äventyras exempelvis till följd av att kemiska eller biologiska hot realiseras. Även allvarliga störningar i den kritiska infrastrukturen kan leda till att befolkningens livsbetingelser äventyras, exempelvis i en situation där distributionen av vatten eller nödvändiga livsmedel i stor skala under en längre tid har avbrutits på ett sådant sätt att ersättande produktion de facto inte finns att tillgå. Kritiska med tanke på befolkningens livsbetingelser är således sådana samhälleliga basfunktioner som, om de störs eller lamslås eller annars drabbas av allvarliga störningar, i sista hand kan leda till att människors liv eller hälsa allvarligt äventyras. De samhälleliga konsekvenser som definierar tröskeln för tillämpningen av den föreslagna grunden för undantagsförhållanden kan alltså även komplettera varandra. 

Kravet på att konsekvenserna av hot, verksamhet eller händelser ska vara synnerligen allvarliga och väsentliga inbegriper, utöver att den nationella säkerheten, samhällets funktionsförmåga eller befolkningens livsbetingelser på ett konkret sätt avsevärt äventyras, också att konsekvenserna i ett visst hänseende är av stor omfattning. För att tröskeln för undantagsförhållanden ska överskridas ska det i allmänhet krävas att konsekvenserna drabbar ett relativt stort antal människor eller annars är omfattande. Hybridhot kan emellertid ta sig många olika uttryck, och konsekvenserna av dem kan inte nödvändigtvis fastställas på regionala eller kalkylmässiga grunder. Exempelvis cyberhot i informationsnät kan på ett väsentligt sätt påverka samhällets funktionsförmåga utan att konsekvenserna av dem kan fastställas regionalt eller nödvändigtvis ens kvantitativt. 

Med tanke på tillämpningen av den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden är det i sig inte av betydelse vilken orsak eller vilken aktör som ligger bakom ett hot eller en händelse enligt bestämmelsen. Även om det i synnerhet för hybridhot är typiskt med medveten påverkan eller aktiv verksamhet som syftar till att utnyttja sårbarheter i samhället, ska detta med beaktande av beredskapslagens syfte inte anses vara en förutsättning för att den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden ska uppfyllas. För bedömningen av om undantagsförhållanden enligt den föreslagna definitionen föreligger är det således inte avgörande vilket ursprung hotet eller händelsen har, utan hur allvarliga dess konsekvenser är för den nationella säkerheten, samhällets funktionsförmåga eller befolkningens livsbetingelser. De hot som avses i den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden kan således också bero på oavsiktlig mänsklig verksamhet. 

Hybridhot och andra hot enligt den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden kan vara sektorsövergripande, asymmetriska och svåra att identifiera. Om en situation eskalerar så att den till exempel kan jämställas med ett väpnat angrepp eller ett hot om väpnat angrepp, kan undantagsförhållanden konstateras med stöd av 3 § 1 eller 2 punkten utöver eller i stället för 3 § 6 punkten. På motsvarande sätt ska det kunna konstateras att undantagsförhållanden råder med stöd av 3 § 3 punkten i beredskapslagen, om, under undantagsförhållanden som konstaterats med stöd av 3 § 6 punkten, funktionen i de informationstekniska systemen för sådan infrastruktur som är kritisk för samhällets funktionsförmåga allvarligt rubbas på ett sätt som samtidigt också leder till störningar i tillgången till finansiering inom den offentliga ekonomin och därigenom påverkar den ekonomiska stabiliteten. Beredskapslagens grunder för undantagsförhållanden överlappar redan nu delvis varandra. 

14–122 §.Befogenheter under undantagsförhållanden. I bestämmelserna i II avdelningen i beredskapslagen föreslås det att det i enlighet med den nuvarande regleringstekniken i lagen föreskrivs om de befogenheter som kan aktiveras genom en ibruktagningsförordning under undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten. En hänvisning till möjligheten att aktivera befogenheterna fogas till varje bestämmelse om befogenheter som enligt förslaget ska kunna aktiveras under undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten. På motsvarande sätt som i fråga om de andra grunderna för undantagsförhållanden enligt 3 § ska det under undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten vara möjligt att ta i bruk de bestämmelser i II avdelningen som kan tillämpas oberoende av vilken grunden för undantagsförhållanden är. Ett exempel på en sådan paragraf är 44 §, som enligt den allmänna formuleringen i bestämmelsen kan aktiveras under undantagsförhållanden. 

Det att tillämpningsområdet för vissa bestämmelser i II avdelningen utvidgas till att gälla också undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten påverkar inte i övrigt tillämpningen av bestämmelserna. 

I en del av de paragrafer i II avdelningen som ändras på det sätt som anges ovan görs det samtidigt även andra tekniska ändringar. Det handlar om korrigeringar av föråldrade laghänvisningar och begrepp och av gamla namn på ämbetsverk, vilket innebär att ändringarna till denna del är av rent teknisk natur. I 9 och 10 kap. görs tekniska ändringar som beror på en ämbetsverksreform inom kommunikationsministeriets förvaltningsområde som trädde i kraft 2019. De tekniska ändringarna påverkar inte i övrigt tillämpningen av bestämmelserna. I 60 § ändras hänvisningen till 4 kap. i den upphävda kommunikationsmarknadslagen (393/2003) till en hänvisning till 8 kap. i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation.  

Avsikten har varit att de befogenheter som kan aktiveras efter att det konstaterats att den föreslagna grunden för undantagsförhållanden föreligger begränsas till de befogenheter enligt II avdelningen i beredskapslagen som med fog kan bedömas vara till nytta för att effektivt avvärja eller hantera de hot som avses i den föreslagna bestämmelsen och i fråga om vilka myndigheternas normala befogenheter är otillräckliga. Ibruktagandet och tillämpningen av befogenheterna begränsas även i dessa situationer av bestämmelserna i 23 § i grundlagen och 4 § i beredskapslagen. Befogenheter får utövas endast om åtgärderna är nödvändiga och proportionella och om situationen inte kan fås under kontroll med myndigheternas normala befogenheter och inom ramen för normal lagstiftning.  

Enligt förslaget ska myndigheterna under undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten kunna bemyndigas att utöva vissa sådana befogenheter enligt 4 kap. i beredskapslagen som syftar till att trygga kontinuiteten i finansmarknadstjänster som är nödvändiga med tanke på samhällets vitala funktioner. Dessa befogenheter omfattar de i 17, 19 och 20 § föreskrivna befogenheterna att begränsa mottagande av tillgångar, kreditgivning och placeringsverksamhet samt värdepappersverksamhet och betalningsrörelsen. Befogenheterna är nödvändiga för att avvärja störningar i, fel i eller störningar mot kritiska betalnings- och värdepapperssystemen eller hot om sådana. 

Enligt förslaget ska myndigheterna under undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten även kunna bemyndigas att utöva befogenheter enligt 5 kap. i beredskapslagen, som syftar till att säkerställa produktionen och distributionen av nyttigheter samt energiförsörjningen. Syftet med de befogenheter som föreskrivs i det kapitlet är att trygga befolkningens normala tillgång till föda och ett fungerande samhälle bland annat genom att styra produktionen, distributionen och konsumtionen av nyttigheter. En sista utväg är reglering av råvaror som är kritiska för basindustrin och vissa produkter inom dagligvaruförsörjningen.  

Förslaget gör det dessutom möjligt att aktivera befogenheter enligt 8 kap., som gäller ändringar i anslutning till social trygghet. Socialförsäkringssystemet och det övriga lagstadgade försäkringssystemet som ersätter lön eller inkomster från företagsverksamhet kan under undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten äventyras på grund av faktorer som ansluter sig till funktionen hos de datakommunikationsförbindelser som är viktiga för socialförsäkringssystemet och det praktiska genomförandet av systemet. Exempelvis kan en omfattande störning i datakommunikationen och betalningsrörelsen, där betalningsrörelsen via flera banker inte fungerar och situationen blir långvarig, kräva att befogenheter som avses i kapitlet tas i bruk. Syftet med regleringen är att trygga hushållens möjligheter att skaffa nödvändiga livsmedel, läkemedel och andra nödvändiga nyttigheter under sådana undantagsförhållanden som avses i lagförslaget. 

Under undantagsförhållanden enligt den föreslagna 3 § 6 punkten blir det också möjligt att tillämpa befogenheter enligt 9 kap. i beredskapslagen, som gäller tryggande av elektroniska data- och kommunikationssystems funktionsduglighet och tillgången till posttjänster. Den behörighetsreglering som ingår i 9 kap. är mycket central för den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden, i synnerhet med tanke på säkerställandet av samhällets kritiska infrastrukturs funktion. Syftet med bestämmelserna i 9 kap. i beredskapslagen är att under undantagsförhållanden upprätthålla funktionsdugligheten hos de data- och kommunikationssystem som är viktiga med tanke på samhällets vitala funktioner. 

Förslaget möjliggör också att 10 kap., som gäller tryggande av transporter och reglering av flytande bränslen, aktiveras. Kapitlet innehåller bestämmelser om bland annat evakueringstransporter och ändringar i kollektivtrafiken. Befogenheterna kan behövas bland annat vid störningar i kritiska trafiksystem och trafiktjänster. Under undantagsförhållanden enligt den föreslagna 3 § 6 punkten kan det också finnas behov av evakuering för att skydda befolkningens hälsa eller säkerhet. 

Även befogenheterna i 11 kap. i beredskapslagen, som gäller tryggande av social- och hälsovården, hör till de befogenheter som ska kunna aktiveras. Kapitlet innehåller bestämmelser om bland annat utvidgning av social- och hälsovårdsenheternas verksamhet och annan styrning av hälso- och sjukvården. Befogenheterna kan behövas till exempel i situationer där tillgången till nödvändiga social- och hälsovårdstjänster äventyras på grund av störningar i informationssystem som är kritiska med tanke på upprätthållandet av funktionerna eller där hälso- och sjukvårdssystemet oförutsett belastas på grund av en störningssituation inom miljöhälsan. 

I 13 kap. i beredskapslagen, som gäller offentlig- och privaträttsliga anställningsförhållanden, föreslås det att 93 § 2 och 3 mom., som gäller avvikelser från anställningsvillkor inom hälso- och sjukvården, socialväsendet, räddningsväsendet, nödcentralsverksamheten och polisväsendet, ska kunna aktiveras. Även 94 § 4 mom., som gäller begränsning av uppsägningsrätten inom hälso- och sjukvården, socialväsendet, räddningsväsendet och nödcentralsverksamheten, ska kunna aktiveras. Det föreslås samtidigt att 93 § 2 mom. och 94 § 4 mom. i beredskapslagen kompletteras på det sätt som anges nedan. Konsekvenserna av de hot som omfattas av tillämpningsområdet för den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden kan vara vidsträckta och påverka verksamhet inom olika förvaltningsområden och näringsgrenar. Möjligheten att aktivera ovannämnda befogenheter till avvikelser från anställningsvillkoren anses nödvändig för att säkerställa tillräcklig personal för att avvärja hoten och hantera situationerna. 

I fråga om 14 kap. i beredskapslagen, som gäller arbetsplikt, ska myndigheterna kunna bemyndigas att ta i bruk 95 § 2 mom., som innehåller bestämmelser om särskild arbetsplikt inom hälso- och sjukvården. Om 95 § 2 mom. tas i bruk, blir också bestämmelserna om arbetspliktigas ställning och rättigheter i 96–103 § i det kapitlet tillämpliga. 

Det föreslagna 2 mom. gör det dessutom möjligt att aktivera bestämmelserna om organisering av förvaltningen i 15 kap. samt bestämmelserna om befolkningsskyddsplikt i 116 § och om begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar i 118 §, som finns i 17 kap. Syftet med möjligheten att tillämpa 118 § är att under undantagsförhållanden enligt 3 § 6 punkten trygga förutsättningarna att med hjälp av sådana begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar som föreskrivs genom förordning av statsrådet ingripa i till exempel eventuella allvarliga störningar av den allmänna ordningen och säkerheten i anslutning till okontrollerad invandring, om detta inom ett visst område anses nödvändigt för att avvärja en allvarlig fara som hotar människors liv eller hälsa. 

57 a §.Tryggande av befolkningens försörjning. Det föreslås att det till 8 kap., som gäller ändringar i anslutning till social trygghet, fogas en ny paragraf som gäller tryggande av befolkningens försörjning under undantagsförhållanden som avses i 3 § 3 och 6 punkten. Det är fråga om ett särskilt stöd, och beslut om ibruktagandet av det ska fattas från fall till fall. Det ska vara fråga om sådana omständigheter där de förfaranden som i socialvårdslagen och lagen om utkomststöd föreskrivs för brådskande fall inte räcker till på grund av att befolkningens betalningsförmåga allvarligt äventyras. Förfarandet enligt 1 och 2 mom. ska kunna tillämpas om Folkpensionsanstaltens informationssystem fungerar och behandlingen kan ske i enlighet med systemen. Förfarandet enligt 3 mom., där välfärdsområdena har det huvudsakliga ansvaret, ska tas i bruk om Folkpensionsanstaltens informationssystem inte fungerar vid allvarliga störningar i datakommunikationen. 

Enligt 150 § i lagen om välfärdsområden (611/2021) och 50 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård (612/2021) ska välfärdsområdena ha beredskap att sköta sina uppgifter också under undantagsförhållanden. I välfärdsområdets förvaltningsstadga ska det anges vilka välfärdsområdesmyndigheter som svarar för de uppgifter som avses i denna paragraf. 

I paragrafens 1 mom. avses omfattande och långvariga störningar i datakommunikationen och betalningsrörelsen, varvid gireringar, elektroniska betalningsmedel samt bank- och kreditkort inte kan användas som betalningsmedel. Då är ett stort antal hushåll i behov av stöd som tryggar försörjningen, oberoende av vilken som är hushållets ordinarie utkomstkälla och om hushållet har tillgångar. Med stödet ska det vara möjligt att täcka anskaffning av nödvändiga livsmedel, läkemedel och andra motsvarande nödvändiga nyttigheter. Stödet kan i praktiken betalas genom att sökanden ges en betalningsförbindelse eller något annat motsvarande betalningsinstrument. Avsikten är att stödet i regel ska återkrävas när de omständigheter som föranlett betalningen av stödet har upphört. Särskilda bestämmelser om återkrav finns i den föreslagna 131 a §. 

Enligt det föreslagna 2 mom. ska Folkpensionsanstaltens svara för beviljande, utbetalning och annan verkställighet av stöd. Det är fråga om en förmån som ska beviljas i sista hand under undantagsförhållanden. Eftersom det är en förmån som beviljas i sista hand, ska på beviljande av stödet tillämpas bestämmelserna om de förfaranden som gäller utkomststöd, bland annat i fråga om ansökan om stöd. Det kan komma in väldigt många ansökningar samtidigt, men besluten ska kunna fattas automatiskt, eftersom beviljandet av stöd inte ska vara beroende av individuell prövning. Stödet ska kunna betalas i flera poster. Närmare bestämmelser om förfarandet vid betalning av stöd ska utfärdas genom förordning av statsrådet. Genom förordning ska det kunna föreskrivas bland annat om sätten för betalning av stödet, om betalningsposterna och om hur ofta stödet betalas.  

Genom förordning av statsrådet ska det också utfärdas närmare bestämmelser om stödbeloppet. I stödbeloppet ska de rådande omständigheterna beaktas, såsom hur länge störningssituationen fortgår samt eventuella begränsningar i utbudet av nyttigheter. Utgångspunkten för beloppet ska vara hälften av utkomststödets grunddel för varje familjemedlem, vilket motsvarar den etablerade andelen avsedd för matkostnader. Beloppet kan vara lägre än detta, om det är motiverat med hänsyn till omständigheterna i samhället. Stödet ska dock under alla omständigheter täcka det belopp som behövs för nödvändiga livsmedel och läkemedel och för andra motsvarande nödvändiga nyttigheter. 

Välfärdsområdena ska, vid sidan av Folkpensionsanstalten, på det sätt som avses i 12 § i socialvårdslagen (1301/2014) sörja för tryggande av nödvändig omsorg och försörjning för dem som har det sämst ställt. 

Enligt det föreslagna 3 mom. ska välfärdsområdena svara för befolkningens nödvändiga försörjning i sådana störningssituationer då det inte är möjligt att bevilja och betala stöd. I praktiken är det då fråga om en långvarig störning i informationssystemen som har vittgående konsekvenser eller någon annan motsvarande störning, på grund av vilken inga andra sätt att genomföra stödet står till förfogande. Det kan till exempel vara fråga om distribution av mat och olika nödvändiga nyttigheter. Folkpensionsanstaltens personal och lokaler ska kunna användas för att bistå välfärdsområdena i deras verksamhet.  

I det föreslagna 4 mom. föreskrivs det om statens ansvar för kostnaderna och om ersättningarna till välfärdsområdena för deras kostnader. Ersättningen till välfärdsområdena ska betalas antingen genom statlig finansiering till välfärdsområdena eller i form av statsunderstöd. 

93 §.Avvikelser från anställningsvillkor. Det föreslås att paragrafens 2 mom. ändras så bestämmelserna i det gällande momentet blir tillämpliga också under undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten. Situationer med hybridhot kan på ett avsevärt sätt tillfälligt belasta de sektorer som nämns i momentet och som är centrala för ett fungerande samhälle, och därför bör det vid behov vara möjligt att avvika från anställningsvillkoren på det sätt som nämns i paragrafen också under sådana undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten. Ändringen påverkar i övrigt inte tillämpningen av bestämmelsen. 

Det föreslås att momentet samtidigt kompletteras så att avvikelser från anställningsvillkoren för skyddande av samhällets funktionsförmåga och säkerhet under undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten kan göras också inom Gränsbevakningsväsendet, Migrationsverket, de bolag som avses i 6 § 1 mom. i lagen om verksamheten i den offentliga förvaltningens säkerhetsnät (10/2015), det servicecenter som avses i 5 § 1 mom. i lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster (1226/2013), Transport- och kommunikationsverkets cybersäkerhetscenter och frekvensförvaltning, Meteorologiska institutet samt de bolag som med stöd av lag sköter lotsning, flygtrafikledningstjänster eller de trafikledningstjänster eller trafikstyrningstjänster som Trafikledsverket svarar för att ordna. 

När det gäller personalen vid Gränsbevakningsväsendet och Migrationsverket kan ett nödvändigt behov av att avvika från anställningsvillkoren uppkomma till exempel i situationer med exceptionellt omfattande massinvandring. Om ett mycket stort antal personer på kort tid reser in i landet, kan både Gränsbevakningsväsendets och Migrationsverkets uppgifter öka avsevärt och kan deras personalresursers tillräcklighet väsentligt äventyras. Möjligheten att på det sätt som avses i paragrafen tillfälligt avvika från arbetstidslagen (872/2019) och semesterlagen (162/2005) kan i en sådan situation visa sig vara nödvändig. 

Momentet ska enligt förslaget också kunna tillämpas på personalen vid de bolag som avses i 6 § 1 mom. i lagen om verksamheten i den offentliga förvaltningens säkerhetsnät (Suomen Erillisverkot Oy eller ett av Suomen Erillisverkot Oy helägt dotterbolag för skötseln av uppgifter enligt den lagen) och på det servicecenter som avses i 5 § 1 mom. i lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster (Statens center för informations- och kommunikationsteknik Valtori). Den möjlighet att utöva befogenheten som nämns i bestämmelsen gäller de nämnda aktörernas hela personal, oberoende av i vilken lag det föreskrivs om deras uppgifter. Utöver tjänsteproduktionen i säkerhetsnätet svarar Suomen Erillisverkot Oy till exempel för att utföra kopplingar inom underrättelseverksamheten enligt lagen om militär underrättelseverksamhet och för andra uppgifter som är kritiska för skyddande av samhällets funktionsförmåga och säkerhet. Statens center för informations- och kommunikationsteknik Valtori å sin sida sköter uppgifter i anslutning till tjänsteproduktion enligt både lagen om verksamheten i den offentliga förvaltningens säkerhetsnät och lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster. Avvikelser från anställningsvillkoren för personalen vid de nämnda aktörerna ska kunna göras i den utsträckning det i varje enskilt fall behövs för att skydda samhällets funktionsförmåga och säkerhet. I varje enskilt fall ska dessutom de mest kritiska funktioner som just då äventyrats prioriteras med de personalresurser som står till förfogande. 

Behovet av att avvika från anställningsvillkoren kan bli aktuellt exempelvis i allvarliga hot- eller störningssituationer som riktar sig mot verksamhetsmiljön för statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster eller mot tjänstehelheter. Möjligheten till avvikelser ska endast gälla dem som är anställda i arbetsavtals- eller tjänsteförhållande vid de aktörer som nämns i bestämmelsen, och den omfattar därmed inte deras underleverantörer eller andra privata aktörer. 

Det föreslås dessutom att momentets tillämpningsområde utvidgas till ett flertal sådana myndigheter och bolag inom kommunikationsministeriets förvaltningsområde som har en central roll i tryggandet av samhällets kritiska infrastruktur. Det föreslås att momentet ska tillämpas på Meteorologiska institutet, Cybersäkerhetscentret, frekvensförvaltningen samt de bolag som med stöd av lag sköter lotsning, flygtrafikledningstjänster eller de trafikstyrningstjänster eller trafikledningstjänster som Trafikledsverket svarar för att ordna. De sistnämnda bolagen är Fintraffic Flygtrafiktjänst Ab, Fintraffic Sjötrafikledning Ab, Fintraffic Väg Ab, Fintraffic Järnväg Ab och Finnpilot Pilotage Ab. Bestämmelser om dessa bolags uppgifter finns i lagen om transportservice (15 kap.), lagen om fartygstrafikservice (623/2005), luftfartslagen (864/2014), spårtrafiklagen (1302/2018) och lotsningslagen (940/2003). Trafikledningstjänsterna och trafikstyrningstjänsterna innefattar bland annat operativ styrning och de funktioner som stöder den, att sörja för lägesbilden av trafiken och hantera störningar samt underhåll och utveckling av de lokaler, anordningar och system som dessa förutsätter. Tryggandet av tillräckliga trafikstyrningstjänster och trafikledningstjänster även under undantagsförhållanden är av central betydelse för samhällets kritiska infrastrukturs funktion. Momentet ska enligt förslaget också kunna tillämpas på sådan lotsningsverksamhet i fråga om vilken kontinuiteten och tillräckliga lotsningsresurser är av kritisk betydelse i synnerhet för tryggandet av sjötransporterna. 

Meteorologiska institutet producerar i enlighet med 2 § i lagen om Meteorologiska institutet (212/2018) tjänster bland annat för tryggande av landets försvar, för säkerställande av Försvarsmaktens övriga verksamhet samt för räddningsväsendets och sjöräddningens behov. Meteorologiska institutets personalresurser kan äventyras avsevärt under sådana undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten, till exempel i situationer där det under undantagsförhållanden blir utmanande att producera vädertjänster, tjänster som innefattar fysikalisk information om havet eller tjänster som gäller rymden. Personalresurserna kan då äventyras avsevärt till exempel med anledning av verksamhetsförutsättningarna för Meteorologiska institutets olika verksamhetsställen eller observationsnätet eller med anledning av att Försvarsmaktens och andra myndigheters behov av information om vädret och väderförhållandena förändras till sitt innehåll eller sin omfattning. Meteorologiska institutet ska också säkerställa tillgången till och tillämpningen av observations- och prognosuppgifter från andra nordiska länder. 

Till stöd för beslutsfattandet sammanställer och distribuerar Cybersäkerhetscentret en lägesbild över cybersäkerheten, som är ytterst viktig under hybridundantagsförhållanden. Centret hjälper till med förebyggandet av cyberangrepp och med återhämtningen efter dem. Cybersäkerhetscentret sörjer för kommunikationssektorns beredskap för störningssituationer under normala förhållanden och dess beredskap för undantagsförhållanden, främjar och övervakar funktionssäkerheten i den elektroniska kommunikationen samt stöder inom sitt verksamhetsområde samhällets allmänna beredskap för störningssituationer under normala förhållanden och för undantagsförhållanden. 

Transport- och kommunikationsverkets frekvensförvaltning har till uppgift att säkerställa att det militära försvaret har tillräckligt med störningsfria frekvenser såväl under normala förhållanden och vid störningar under normala förhållanden som under undantagsförhållanden. För att försvarets frekvensbehov ska kunna tillgodoses och användningen tryggas är det nödvändigt att Transport- och kommunikationsverkets frekvensförvaltning kan agera effektivt också under undantagsförhållanden. I sådana situationer med hybridhot som avses i den föreslagna 3 § 6 punkten kan ett viktigt element som påverkar samhällets funktion vara störningar i kommunikationsnät, genom vilka man försöker lamslå eller försvåra för samhällets kritiska funktioner. Detta förutsätter större resurser för hanteringen av störningarna än under normala förhållanden, och därför behöver tillräckliga resurser för frekvensförvaltningen tryggas, inte bara för frekvensplanering, utan också för hantering av radiostörningar. 

Det föreslås inga ändringar i 1 och 3 mom., och de föreslagna kompletteringarna påverkar inte tillämpningen av de gällande bestämmelserna i paragrafen. 

94 §. Begränsning av uppsägningsrätten. I paragrafens 4 mom. föreslås motsvarande kompletteringar som i 93 § med anledning av den nya 3 § 6 punkten.  

Det föreslås dessutom att 4 mom. kompletteras så att uppsägningsrätten för tryggandet av samhällets funktionsförmåga eller skyddandet av befolkningen under undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten kan begränsas också inom polisväsendet. Med stöd av gällande 93 § är det redan möjligt att vid storolyckor och pandemier avvika från anställningsvillkoren inom polisväsendet, men någon motsvarande möjlighet i fråga om begränsning av uppsägningsrätten har inte föreskrivits i 94 §. I bestämmelserna föreslås till denna del inga ändringar i fråga om storolyckor eller pandemier. Undantagsförhållanden enligt den föreslagna 3 § 6 punkten kan emellertid på ett avsevärt sätt äventyra också polisens personalresurser, och därför är det motiverat att det uttryckligen i situationer med hybridhot finns möjlighet att på det sätt som avses i paragrafen begränsa uppsägningsrätten också inom polisväsendet. Polisen har ingen egen personalreserv, och polisens verksamhet kan inte byggas på handräckningsinstitutionen. Under undantagsförhållanden enligt den föreslagna 3 § 6 punkten är det sannolikt att det förekommer hybridinsatser för att orsaka bland annat myndigheternas verksamhet maximal olägenhet och att polisens resurser därmed kan vara särskilt belastade. 

Det föreslås inga ändringar i 1–3 mom., och de föreslagna kompletteringarna påverkar inte tillämpningen av de gällande bestämmelserna i paragrafen. 

17 a kap. Upprätthållande av gränssäkerheten och den allmänna ordningen och säkerheten 

Det föreslås att det till beredskapslagen fogas ett nytt 17 a kap. där det föreskrivs om befogenheter i anknytning till upprätthållande av gränssäkerheten och den allmänna ordningen och säkerheten. 

122 a §. Skyldighet för leverantörer eller tillhandahållare av transporttjänster att utföra transporter. Paragrafen är ny. I den föreskrivs en skyldighet för företag som levererar eller tillhandahåller transporttjänster att, när det nödvändigtvis krävs för sådana transporter som behövs för upprätthållandet av gränssäkerheten eller den allmänna ordningen och säkerheten, utföra de transporter som kommunikationsministeriet bestämmer. Enligt förslaget ska en framställning till kommunikationsministeriet om ordnande av transporter kunna göras av polisen, Gränsbevakningsväsendet och Migrationsverket. Paragrafen ska kunna tillämpas endast under sådana undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten. Paragrafen kan i praktiken bli tillämplig till exempel i situationer med exceptionellt omfattande massinvandring, då myndigheternas förmåga att på annat sätt ordna transporter av ett stort antal personer äventyras. Paragrafen ska dock alltid tillämpas i sista hand i förhållande till arrangemang som baserar sig på frivilliga åtgärder. Transporttjänster ska således även under undantagsförhållanden i första hand tillhandahållas med myndigheternas egna resurser eller genom att de tjänster som behövs skaffas på marknaden. 

Skyldigheten att producera transporttjänster ska enligt förslaget gälla endast sådana leverantörer eller tillhandahållare av transporttjänster som avses i lagen om transportservice. Enligt 2 § 1 mom. 1 punkten i den lagen avses i lagen med transporttjänster yrkesmässig transport av personer eller gods. Enligt förarbetena till bestämmelsen kännetecknas transporttjänsterna av att de inkluderar fordonets förare och själva fordonet, och tjänstens användare har rollen som passagerare eller upplåter gods för transport. Med transporttjänster avses till exempel transportverksamhet som bedrivs av innehavare av taxi-, person- och godstrafiktillstånd (RP 161/2016 rd, s. 118). 

Den befogenhet som föreskrivs i paragrafen ska kunna utövas av de myndigheter som avses i paragrafen endast i situationer där behovet av transportmateriel och transportpersonal på ett synnerligen exceptionellt sätt tillfälligt ökar. I praktiken har myndigheterna inte möjlighet att under normala förhållanden fullt ut förbereda sig för situationer av detta slag. I en situation med exceptionellt omfattande massinvandring kan i synnerhet behovet av att transportera asylsökande plötsligt flerdubblas jämfört med vad myndigheterna realistiskt sett har möjlighet att förbereda sig på under normala förhållanden.  

För transporterna till den plats där asylansökan registreras (gränsstation, polisinrättning, flyktingsluss eller någon annan tillfällig registreringsplats) svarar den sändande myndigheten, vilket i typiska fall är polisen eller Gränsbevakningsväsendet. För transporter från registreringsplatserna till förläggningar för asylsökande svarar i sin tur Migrationsverket. Vid polisens och Gränsbevakningsväsendets registreringsställen är det svårt att, åtminstone långvarigt, ordna oundgänglig omsorg och mottagningstjänster. Personer som söker internationellt skydd behöver därför snabbt kunna förflyttas till förläggningar efter registreringen. Registreringsställena kan ligga långt bort från inkvarteringen, till exempel vid riksgränsen i Lappland. 

Om sökandena registreras vid en flyktingsluss, får den inte överbelastas. Eventuella överbelastningar äventyrar ordnandet av nödvändiga mottagningstjänster. Därför måste de sökande som registrerats snabbt förflyttas till förläggningar. I en situation med hybridpåverkan kan flyktingslussen också vara belägen i ett område som delvis upplevs som farligt. 

Särskilda bestämmelser om rätten till ersättning för leverantörer eller tillhandahållare av transporttjänster finns enligt förslaget i 128 §. Särskilda bestämmelser om beredskapslagsförseelse finns i 133 §. 

122 b §. Skyldighet att överlåta byggnader och lägenheter. Paragrafen är ny. I den föreskrivs en skyldighet att ställa byggnader eller lägenheter till Migrationsverkets förfogande. Paragrafen ska kunna tillämpas under sådana undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten. Syftet med paragrafen är att säkerställa att Migrationsverket har tillgång till tillräcklig inkvarteringskapacitet i situationer med exceptionellt omfattande massinvandring. Paragrafen ska dock alltid tillämpas i sista hand i förhållande till arrangemang som baserar sig på frivilliga åtgärder. De lokaler som behövs för ordnandet av mottagningstjänster ska således även under undantagsförhållanden i första hand tillhandahållas med myndigheternas egna resurser eller genom att de lokaler som behövs skaffas på marknaden. 

Med stöd av paragrafen kan Migrationsverket genom sitt beslut ålägga ägaren eller innehavaren av en byggnad eller lägenhet som lämpar sig för gemensam inkvartering av minst 30 personer att ställa byggnaden eller lägenheten till Migrationsverkets förfogande. Den befogenhet som föreskrivs i paragrafen gäller således inte byggnader eller lägenheter som på grund av sin storlek eller sina andra egenskaper inte lämpar sig för inkvartering av minst det nämnda antalet personer. Mottagningslagen innehåller inga exakta krav i fråga om inkvarteringen av personer som söker internationellt skydd. Vid valet av lokaler iakttas allmänna säkerhetsföreskrifter och andra motsvarande bestämmelser. På enheter för minderåriga tillämpas de krav som ställs på barnskyddsenheter. När det gäller vuxna och familjer finns det också rekommendationer på EU-nivå, bland annat i anvisningar från Europeiska unionens asylbyrå (EUAA). I Finland har kraven inkluderats i anvisningen om inrättande av förläggningar och i förläggningarnas lokalkoncept. Handlingarna har utarbetats av Migrationsverket, som svarar för och styr mottagningsverksamheten. Anvisningarna fastställer i detalj bland annat hur mycket utrymme det ska finnas per person samt att bostadsrummen ska ha fönster. Barns och familjers behov ska beaktas. Migrationsverket samt vid behov även representanter för räddningsverket och kommunen ska kontrollera om fastigheten lämpar sig för mottagningsverksamhet. 

Enligt det föreslagna 2 mom. gäller skyldigheten inte en sådan lägenhet eller en sådan del av en byggnad som används för stadigvarande boende. Bestämmelsen kan således tillämpas på andra delar av en byggnad, även om en del av den används för stadigvarande boende, om en byggnad som omfattas av skyldigheten uppfyller de övriga förutsättningarna enligt paragrafen. I 2 mom. ingår också en särskild skälighetsbestämmelse, enligt vilken den skyldighet som avses i paragrafen inte får medföra oskälig olägenhet för byggnadens eller lägenhetens ägare eller innehavare. Huruvida en åtgärd är skälig för byggnadens eller lägenhetens ägare ska bedömas från fall till fall. 

Särskilda bestämmelser om rätten till ersättning för ägare eller innehavare av byggnader eller lägenheter finns enligt förslaget i 128 §. Särskilda bestämmelser om beredskapslagsförseelse finns i 133 §. 

122 c §. Begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. I paragrafen föreslås bestämmelser om begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Hybridhot är vanligen förenade med en strävan efter att skapa instabilitet i samhället, vilket i betydande grad ökar risken för omfattande och okontrollerade interna oroligheter som inbegriper våld. I propositionen har det därför ansetts nödvändigt att under undantagsförhållanden enligt den föreslagna 3 § 6 punkten säkerställa statsrådets förutsättningar att genom sådana begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegräsningar som kompletterar 118 § i beredskapslagen bemöta också synnerligen allvarliga och omfattande störningar av den allmänna ordningen och säkerheten.  

Enligt den föreslagna 122 c § kan under undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten rätten att vistas eller röra sig på en bestämd ort eller ett bestämt område förbjudas eller begränsas tillfälligt, för högst två veckor åt gången, genom förordning av statsrådet, om det är nödvändigt för att avvärja ett hot eller hantera en situation som synnerligen allvarligt och i synnerligen stor omfattning äventyrar den allmänna ordningen och säkerheten. Syftet med begränsningen är att, i de eventuella situationer där den tillämpas, skydda samhällsfreden i det område där den tillämpas samt att förebygga såväl våld och rättskränkningar mot dem som befinner sig i situationen som avsevärd skada på egendom. Syftet är även att förebygga att situationen i sista hand eskalerar till ett angrepp som kan jämställas med ett väpnat angrepp, vilket skulle innebära undantagsförhållanden enligt 3 § 1 eller 2 punkten. Förslaget är därmed kopplat till beredskapslagens syfte enligt 1 §, att skydda befolkningen och att upprätthålla rättsordningen, de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. 

Ett i bestämmelsen avsett hot som synnerligen allvarligt och i synnerligen stor omfattning äventyrar den allmänna ordningen och säkerheten kan under undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten orsakas av en helhet bestående av många faktorer. Det kan vara fråga om en sådan allvarlig störning i den allmänna ordningen och säkerheten som riktas mot Finland utifrån eller som utvecklas inom landet, som undergräver stabiliteten i samhället och som leder till allvarliga oroligheter, om störningen inte kan hanteras med hjälp av metoder och resurser enligt den normala lagstiftningen. Den tändande gnistan kan vara en händelse eller händelsekedja med avsevärda samhälleliga konsekvenser, såsom ett yttre hot, en olycka med omfattande konsekvenser, massinvandring eller motsvarande oförutsebar migration, brott som äventyrar samhällsordningen (kärnkraftsolycka, terroristattack), skadegörelse av sabotagetyp mot kritisk infrastruktur eller händelser som utvecklas internt och som påverkar människors vardag och utkomst (såsom kraftig inflation och dess konsekvenser). Det kan även vara fråga om ökande polarisering och spänningar mellan olika grupper till följd av de nämnda händelserna, vilket i sin tur leder till okontrollerade oroligheter och civil olydnad. Genom omfattande hybridpåverkan kan en främmande stat systematiskt och medvetet sträva efter att eskalera och styra den beskrivna utvecklingen för att orsaka en situation som inte kan hanteras under normala förhållanden. Statliga aktörer kan också utnyttja kriminella eller andra grupper, såsom militära grupper utan beteckningar, för att nå sina mål.  

Den föreslagna 122 c § gör det möjligt att förbjuda eller begränsa rätten att vistas eller röra sig på en bestämd ort eller i en del av den. Bestämmelsens regionala räckvidd är således mer begränsad än 118 § i beredskapslagen, som har ansetts möjliggöra begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar för att avvärja en allvarlig fara som hotar människors liv eller hälsa också på områden som är större än en ort (GrUB 8/2020 rd). De situationer som avses i den föreslagna bestämmelsen har ansetts gälla främst hot som beror på lokala folkströmmar, vilka under undantagsförhållanden enligt den föreslagna 3 § 6 punkten inte ens om de är omfattande kan anses förutsätta att begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar omfattar ett område som är större än en viss ort. På en större ort kan det snarast vara fråga om begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar i en viss stadsdel. En förutsättning är dock att myndigheternas normala befogenheter inte är tillräckliga för att hantera situationen. Bestämmelsen hindrar emellertid inte att begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar samtidigt gäller flera orter eller flera delar av en viss ort, om det kan anses vara nödvändigt med beaktande av hur allvarlig situationen är och enligt en helhetsbedömning av situationen. 

Den föreslagna 122 c § möjliggör begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar endast till den del det är nödvändigt för att avvärja ett hot eller hantera en situation som avses i bestämmelsen. Bestämmelsens ordalydelse ger uttryck för kravet att styrkan i begränsningen av rörelsefriheten (ett förbud eller en mindre begränsning samt dess geografiska omfattning) ska stå i rätt proportion till de grunder på vilka rörelsefriheten inskränks. Vid tillämpningen ska den begränsning som tas i bruk alltså anpassas till det hot som ska avvärjas, så att begränsningarna inte ingriper i någons rättigheter i större utsträckning eller omfattning eller orsakar större skada än vad som är nödvändigt för att hantera situationen. I en eventuell tillämpningssituation bör även 4 § i beredskapslagen beaktas, enligt vilken de befogenheter som ingår i beredskapslagen får utövas endast på sätt som är nödvändiga för att syftet med lagen ska kunna nås och som står i rätt proportion till det mål som eftersträvas genom utövandet av befogenheterna. Vid bedömningen av nödvändigheten och proportionaliteten bör man beakta om begränsningen är nödvändig i sak och i tidsmässigt och regionalt hänseende och också granska andra regleringsalternativ som är mindre begränsande med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna (se till exempel GrUU 31/2020 rd och GrUU 14/2020 rd, s. 5). Den begränsning som avses i den föreslagna bestämmelsen kan också vara till exempel en tidsmässig begränsning av rörelsefriheten som är bunden till en viss tid på dygnet. 

När det bemyndigande att utfärda förordning som möjliggörs i den föreslagna bestämmelsen används bör man dessutom i enlighet med vad situationen tillåter på behörigt sätt beakta skyddet för de friheter som hör till kärnområdet för rörelsefriheten och rätten att röra sig av tvingande skäl (GrUB 8/2020 rd, GrUB 11/2020 rd). Som exempel på sådana kan det hänvisas till de undantag från tillämpningen som räknas upp i 2 § 2 och 3 mom. i statsrådets förordning om temporära begränsningar i rörelsefriheten som behövs för skyddande av befolkningen (146/2020, upphävd genom förordning 217/2020), som utfärdades med stöd av 118 § i beredskapslagen i syfte att förhindra spridning av covid-19-pandemin. Dessa omfattar bland annat vars och ens rätt att återvända till sin bostadsort och att utnyttja sin rörelsefrihet för att utöva arbete eller näringsverksamhet eller för att fullgöra en lagstadgad skyldighet. Även till exempel studier kan utgöra en nödvändig grund för att röra sig. Grundlagsutskottet betonade i sin bedömning av förordningen om ibruktagning av 118 § i beredskapslagen att en inskränkning i rörelsefriheten, sådan den garanteras i 9 § i grundlagen, kan basera sig endast på exakta och noggrant avgränsade bestämmelser, och inte exempelvis på sådana omnämnanden som framgår av motiveringen (GrUB 8/2020 rd). 

Sådana begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar som avses i den föreslagna 122 c § ska kunna gälla högst två veckor åt gången.Bestämmelsen är således avsedd att vara inte bara regionalt, utan även tidsmässigt sett mer begränsad än befogenheten enligt 118 §. Begränsningarna ska, med beaktande av kravet på nödvändighet, inte få införas för längre tid än vad situationen nödvändigt kräver. I allmänhet kan en relativt kortvarig begränsning anses vara tillräcklig för att hantera sådana hot mot den allmänna ordningen och säkerheten som avses i den föreslagna bestämmelsen. När det inte längre finns några rättsliga grunder för begränsningen eller om grunderna har ändrats, ska begränsningen ändras eller förordningen upphävas (se även GrUB 8/2020 rd). Grundlagsutskottet har i sin praxis betonat statsrådets skyldighet att noga bevaka huruvida förutsättningarna för tillämpning av beredskapslagen och de befogenheter som anges i den uppfylls och vara uppmärksam på eventuella problem vid tillämpningen (GrUB 11/2020 rd). 

Enligt det föreslagna 2 mom. ska polisen övervaka att begränsningarna iakttas. Det är fråga om en förtydligande bestämmelse, med beaktande av att polisens grundläggande uppgifter omfattar upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet, som är centralt för syftet med befogenheten. Den som underlåter att iaktta en begränsning i rörelsefriheten eller en vistelsebegränsning enligt den föreslagna 122 c § ska dömas för beredskapslagsförseelse enligt 133 §. 

126 §.Skyldighet att offentliggöra meddelanden. I paragrafen föreskrivs det om skyldigheten för utgivare och utövare av programverksamhet att publicera eller sända de i paragrafen nämnda myndigheternas meddelanden om tillämpningen eller iakttagandet av lagen. I propositionen föreslås det nya befogenheter för Gränsbevakningsväsendet, och därför fogas Gränsbevakningsväsendet till förteckningen över dessa myndigheter. 

128 §. Ersättning för överföring av äganderätt eller nyttjanderätt. Det föreslås att paragrafens 1 mom. kompletteras så att statens ersättningsskyldighet också omfattar eventuella skador med anledning av åtgärder enligt de föreslagna 122 a och 122 b §. I paragrafens 2 och 3 mom. föreslås inga ändringar. 

131 a §.Återkrav av stöd som beviljats för tryggande av försörjningen. Det föreslås att det till 19 kap., som gäller ersättningar och rättsskydd, fogas en ny 131 a §, där det föreskrivs om återkrav av stöd som avses i 57 a § och om förfarandet vid återkrav. Det centrala innehållet i det föreslagna 1 mom. motsvarar allmänt taget de bestämmelser om återkrav av förmåner som finns i lagstiftningen om social trygghet. Motsvarande bestämmelse om återkrav finns bland annat i 75 § i folkpensionslagen (568/2007). Den föreslagna bestämmelsen avviker dock från bestämmelsen i folkpensionslagen i och med att det vid återkrav inte ska beaktas om stödet har betalats ut utan grund. Det stöd som avses i 57 a § är till skillnad från vanliga sociala förmåner i princip avsett att återkrävas, och vid återkrav handlar det således inte om att bedöma om det har funnits en grund för utbetalning av stödet eller inte. Även bestämmelsen om att återkravet kan frångås om det anses skäligt motsvarar de bestämmelser som allmänt förekommer i den nämnda paragrafen i folkpensionslagen och annanstans i lagstiftningen om social trygghet. 

I det föreslagna 2 mom. föreskrivs det att förfarandet för sökande av ändring enligt 130 § ska tillämpas på beslut om återkrav. 

Enligt 3 mom. ska kvittningsförfarandena enligt lagarna om de förmåner som avses i 56 § 1 mom. tillämpas på återkrav, när stöd enligt 57 a § beaktas i en förmån som senare betalas för samma tidsperiod. 

133 §. Beredskapslagsförseelse. Det föreslås att paragrafen kompletteras så att även underlåtelse att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla tjänster enligt den föreslagna 122 a § eller överlåtelseplikten enligt 122 b § samt brott mot begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar enligt 122 c § ska betraktas som beredskapslagsförseelse. Hänvisningar till dessa nya bestämmelser fogas till paragrafens 3 punkt. Det föreslås inga ändringar i de övriga punkterna i paragrafen. 

6.2  Lagen om ändring av 79 § i värnpliktslagen

79 §.Reservisters tjänstgöring vid storolyckor och i andra allvarliga situationer. Paragrafen innehåller bestämmelser om möjligheten att för en kort tid, dock högst 14 dagar, förordna värnpliktiga som hör till reserven till sjukvårds-, pionjär-, signal-, transport- och skyddsuppgifter samt andra motsvarande uppgifter i enlighet med den specialutbildning de har fått vid försvarsmakten och som inte inbegriper användning av militära maktmedel. Paragrafen kan för närvarande tillämpas under undantagsförhållanden som konstaterats med anledning av en storolycka enligt 3 § 4 punkten i beredskapslagen eller en synnerligen allvarlig pandemi enligt 3 § 5 punkten i den lagen. 

Det föreslås att paragrafens tillämpningsområde utvidgas så att det på det sätt som föreskrivs i paragrafen är möjligt att förordna reservister till tjänstgöring också under sådana undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten i beredskapslagen. Enligt den föreslagna 3 § 6 punkten i beredskapslagen ska som undantagsförhållanden betraktas andra hot, annan verksamhet eller andra händelser mot det allmännas beslutsförmåga, mot samhällets kritiska infrastrukturs funktion, mot gränssäkerheten eller mot den allmänna ordningen och säkerheten, eller de sammantagna konsekvenserna av sådana, som synnerligen allvarligt och väsentligt äventyrar den nationella säkerheten, samhällets funktionsförmåga eller befolkningens livsbetingelser.  

Sådana situationer med hybridhot som avses i 3 § 6 punkten i beredskapslagen kan vara förenade med exempelvis omfattande störningar i informations- och kommunikationssystemen, omfattande informationspåverkan, andra hot mot kritisk infrastruktur eller mycket omfattande massinvandring. Eftersom hybridhot per definition är svåra att förutse och ofta är sektorsövergripande, beror den tilläggspersonal och det kunnande som kan behövas under sådana undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten i beredskapslagen helt och hållet på situationen i fråga.  

Med stöd av den föreslagna ändringen ska det vara möjligt att förordna till exempel reservister som fått utbildning i cyberförsvar vid Försvarsmakten till tjänstgöring. Bland Försvarsmaktens personal har man under de senaste åren inriktat ett ansenligt antal uppgifter på cyberförsvaret och rekryterat experter, inklusive specialutbildade civila. I Försvarsmaktens organisation under undantagsförhållanden placeras dessutom också andra utsedda experter, vars uppgifter under undantagsförhållanden hänför sig till uppgifter som utförs i informationsnät och informationssystem. Dessa reservisters kunnande bör vid behov kunna utnyttjas till exempel vid sådana störningar i informations- och kommunikationssystemen som allvarligt hotar samhällets beslutsförmåga. 

Det föreslås inga andra ändringar i innehållet i paragrafen än att dess tillämpningsområde utvidgas. Förfarandet för förordnande till tjänstgöring och andra bestämmelser som tillämpas på tjänstgöring motsvarar således de gällande bestämmelserna i paragrafen under undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten i beredskapslagen. Bestämmelser om befrielse från tjänstgöring finns i 80 § i värnpliktslagen. Bestämmelser om förordnande av en värnpliktig som tjänstgör till en annan uppgift än det militära försvaret av Finland finns i 78 §. 

6.3  Lagen om ändring av lagen om ändring av 109 § i beredskapslagen

109 §.Undervisning och utbildning. Beredskapslagens 109 § 1 mom. har ändrats genom lag 1233/2020. Momentets ändrade ordalydelse träder i kraft den 1 augusti 2022. Eftersom ändringen ännu inte har trätt i kraft när denna proposition lämnas, ändras i lagförslag 1 den ordalydelse som gäller till och med den 31 juli 2022. Om den ändring som föreslås i denna proposition träder i kraft före den tidpunkten, bör den kommande ordalydelsen i momentet ändras i enlighet med lagförslag 3. 

10.1  Samband med andra propositioner

Den 15 april 2021 lämnades en regeringsproposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av lagstiftningen om social- och hälsovården och räddningsväsendet samt av vissa andra lagar med anledning av lagstiftningen om inrättande av välfärdsområden och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet (RP 56/2021 rd). I propositionen föreslås det ändringar i delvis samma paragrafer i beredskapslagen som föreslås bli ändrade också i denna proposition. 

10.2  Förhållande till budgetpropositionen

Under normala förhållanden har propositionen inga konsekvenser med tanke på statsbudgeten. 

11.1  Beredskapslagens karaktär av undantagslag

Den gällande beredskapslagen har tillkommit med grundlagsutskottets medverkan, men till sin konstitutionella karaktär är den en så kallad undantagslag som stiftats i grundlagsordning enligt 73 § i grundlagen (GrUU 6/2009 rd, GrUU 20/2011 rd). Enligt den bestämmelse i 23 § 1 mom. i grundlagen som var i kraft när beredskapslagen stiftades var det möjligt att genom lag införa sådana tillfälliga undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som är nödvändiga om Finland blir utsatt för ett väpnat angrepp eller om det råder undantagsförhållanden som hotar nationen och som är så allvarliga att de enligt lag kan jämföras med ett sådant angrepp. Grundlagsutskottet ansåg att de ekonomiska kriser, storolyckor och pandemier som föreslogs ingå i definitionerna av undantagsförhållanden i beredskapslagen inte var sådana undantagsförhållanden som kunde jämföras med ett sådant väpnat angrepp mot Finland som avsågs i den dåvarande 23 § i grundlagen. De befogenheter som avsågs bli utövade i dessa undantagsförhållanden måste därför bedömas med avseende på de generella och i förekommande fall de särskilda begränsningarna i de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 6/2009 rd, s. 3).  

När beredskapslagen stiftades ansåg grundlagsutskottet inte heller att alla de föreslagna befogenheterna och de bemyndiganden att utfärda förordning som ingick i dem var förenliga med grundlagens krav på bestämmelser genom lag, även om utskottet inte ansåg det nödvändigt att försöka göra en uttömmande bedömning till denna del. Enligt grundlagsutskottet var det skäl att behandla förslaget till beredskapslag i grundlagsordning uttryckligen på grund av de många bemyndigandena att utfärda förordning som var för öppna i relation till grundlagen. Utskottet konstaterade i samband med behandlingen att det i konstitutionellt hänseende inte är en tillfredsställande lösning att en lag som ska tillämpas vid undantagsförhållanden införs som undantagslag (GrUU 6/2009 rd). 

Definitionen av undantagsförhållanden i 23 § i grundlagen har senare utvidgats till att utöver väpnat angrepp också inbegripa andra undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen, vilket i praktiken innebär att exempelvis allvarliga naturkatastrofer, pandemier eller stora olyckor kan berättiga tillämpning av lagstiftningen om undantagsförhållanden (se RP 60/2010 rd, GrUB 9/2010 rd, s. 8). Detta motsvarar den grad av allvarlighet som internationella människorättskonventioner och deras tillsynsorgan i praktiken krävt av ett nödläge.  

Grundlagens 23 § torde inte heller i ändrad form anses helt och hållet ha eliminerat beredskapslagens karaktär av undantagslag. Med tanke på definitionen av undantagsförhållanden och i synnerhet 3 § 3 punkten i beredskapslagen är det är värt att notera att grundlagsutskottet har ansett att enbart en ekonomisk kris eller en arbetskonflikt inte är undantagsförhållanden enligt 23 § i grundlagen (GrUB 9/2010 rd). Ett annat centralt problem vid stiftandet av beredskapslagen var den betydande delegeringen av lagstiftningsbehörigheten. Beredskapslagen innehåller flera sådana bemyndiganden att utfärda förordning som grundlagsutskottet ansåg vara problematiska med tanke på det krav på bestämmelser i lag som följer av grundlagen. Ordalydelsen i den gällande 23 § i grundlagen, som trädde i kraft den 1 mars 2012, möjliggör dock en något mer omfattande delegeringsfullmakt för lagstiftaren (GrUB 9/2010 rd). 

En lag som har stiftats i grundlagsordning kan enligt grundlagsutskottets vedertagna tolkning ändras i vanlig lagstiftningsordning, om inte ändringslagen utvidgar det undantag från grundlagen som den ändrade lagen utgör. I grundlagsutskottets vedertagna praxis har det också ansetts att även sådana för helheten oväsentliga tillägg och ändringar kan genomföras i vanlig lagstiftningsordning även om de innebär en liten utvidgning av undantaget, förutsatt att hela arrangemanget, som ursprungligen var ett undantag från grundlagen, och dess innehållsliga betydelse inte därigenom får en annan karaktär (till exempel GrUU 8/2006 rd, GrUU 57/2002 rd, GrUU 30/1998 rd).  

11.2  Nödvändigheten av att komplettera definitionen av undantagsförhållanden

Vid bedömningen av förutsättningarna att i beredskapslagen ta in den föreslagna grunden för undantagsförhållanden och till den anknytande befogenheter ska den nödvändighetsprincip som är central för lagstiftning om undantagsförhållanden beaktas. Det bör inte tas in någon ny grund för undantagsförhållanden i beredskapslagen för sådana situationer som på ett heltäckande sätt kan anses höra till tillämpningsområdet för den nuvarande definitionen av undantagsförhållanden. Definitionen av undantagsförhållanden i beredskapslagen bör inte heller utvidgas till sådana situationer som det är möjligt att i tillräcklig utsträckning bemöta med de befogenheter som myndigheterna har enligt den normala lagstiftningen. Det måste således finnas vägande samhälleliga motiveringar och ett uttryckligt lagstiftningsbehov för en definition av undantagsförhållanden som ska tas in i beredskapslagen. 

Enligt den regeringsproposition (RP 3/2008 rd, s. 22) som resulterade i att beredskapslagen stiftades byggde den definition av undantagsförhållanden som togs in i lagen på den dåvarande strategin för tryggande av samhällets vitala funktioner (Statsrådets principbeslut 23.11.2006) samt statsrådets säkerhets- och försvarspolitiska redogörelse (SRR 6/2004). Till de hotbilder som nämns i principbeslutet hör störning av den elektroniska infrastrukturen, allvarlig störning av befolkningens hälsa och utkomstskydd, allvarlig störning av den ekonomiska handlingsförmågan, storolyckor och naturkatastrofer, miljöhot, terrorism samt organiserad och annan allvarlig brottslighet, hot som är förknippade med befolkningsrörelser, politisk, ekonomisk och militär påtryckning samt användning av militära maktmedel. I statsrådets redogörelse ansågs däremot terrorism, hot om spridning och användning av massförstörelsevapen, regionala konflikter och användning av militära maktmedel, organiserad brottslighet, narkotika och människohandel, ekonomiska och teknologiska risker, miljöproblem, befolkningstillväxt, migration och epidemier vara de främsta säkerhetshoten. Då fästes således inte vikt vid hybridhot på samma sätt som i statsrådets färskare styrdokument. 

Definitionen av undantagsförhållanden i beredskapslagen är avsedd att täcka största delen av ovan avsedda kriser som hotar nationen och påverkar samhällets funktion. Definitionen omfattar också vissa typer av hot mot informations- och nätsäkerheten liksom även terrorism i sin allvarligaste form, även om dessa inte uttryckligen framgår av ordalydelsen i 3 §. Ett angrepp som avses i 3 § 1 punkten i beredskapslagen kan enligt motiveringen till punkten vara till exempel en attack riktad mot informationssystemen eller ett angrepp med biologiska stridsmedel. Ett angrepp kan också syfta på ett angrepp av en icke-statlig aktör, om angreppet är så välorganiserat och omfattande att det är jämförbart med ett angrepp som genomförs av en stat. På motsvarande sätt kan det enligt motiveringen till 3 § 3 punkten i beredskapslagen vid ekonomiska kriser även vara fråga om situationer där till exempel funktionen hos informationssystem eller logistiska system är allvarligt rubbad (RP 3/2008 rd, s. 33). 

Försvarsutskottet konstaterade i sitt betänkande (FsUB 4/2017 rd) om den försvarspolitiska redogörelsen 2017 att den säkerhetspolitiska miljön i vårt land har förändrats betydligt sedan beredskapslagen uppdaterades och ansåg att statsrådet så snart som möjligt bör inleda ett utredningsarbete för att bedöma om det finns behov att komplettera beredskapslagen. Enligt utskottet bör utredningen särskilt säkerställa att beredskapslagen heltäckande beaktar även olika hybridhot. I sitt betänkande (FsUB 4/2021 rd) om statsrådets försvarsredogörelse 2021 (SRR 8/2021 rd) upprepade försvarsutskottet sin ståndpunkt om behovet att uppdatera definitionen av undantagsförhållanden i beredskapslagen och ansåg det vara viktigt att statsrådet har inlett arbetet med att uppdatera beredskapslagen. I samma sammanhang hänvisade förvaltningsutskottet till behovet av att se över beredskapslagen och konstaterade att beredskapslagens definition av undantagsförhållanden inte innefattar exempelvis allvarligt äventyrande av den inre säkerheten eller situationer med omfattande invandring (FvUU 30/2021 rd). 

Även de iakttagelser av funktionen som beredskapspersonalen gjort visar synnerligen tydligt att det finns ett behov av att utveckla definitionerna av undantagsförhållanden i beredskapslagen. Sådana behov har ansetts anknyta i synnerhet till hybridhot, inklusive hot som riktas mot cybersäkerheten och hot som hänför sig till instrumentalisering av massinvandring (Säkerhetskommittén 3/2021, En fenomenbaserad scenarioutredning som kartlägger behovet att revidera beredskapslagen, s. 9–14). 

I förarbetena till den gällande beredskapslagen nämns uttryckligen inte hybridhot. I ljuset av förarbetena är det är dock möjligt att anse att definitionerna av undantagsförhållanden i beredskapslagen också omfattar en del av de hybridhot som står i fokus för den föreslagna reformen. När beredskapslagen bereddes var det dock inte möjligt att på ett heltäckande sätt förutse de förändringar i säkerhetsmiljön och de ständigt föränderliga former av hybridhot som den internationella politiska utvecklingen medför. Metoderna för hybridhot kan ta sig många olika uttryck och vara svåra att identifiera och de följer inte ens i sina allvarligaste former nödvändigtvis metoderna för konventionell krigföring eller ett väpnat angrepp som innebär krigshot. Till exempel definitionerna av undantagsförhållanden i 3 § 1 och 2 punkten i beredskapslagen kan inte utan problem tillämpas på sådana situationer med hybridpåverkan där syftet är att genom utnyttjande av sårbarheterna i samhället avsiktligt rubba samhällets funktionsförmåga på ett sätt som försvårar identifieringen av angreppets ursprung. Hybridhot kännetecknas av att de kan vara neutrala i fråga om sitt ursprung och asymmetriska och de uppfyller inte nödvändigtvis heller sådana andra kriterier för ett välorganiserat angrepp som det hänvisas till i förarbetena till beredskapslagen. Därför kan det vara svårt att förena situationer med hybridhot med den utrikespolitiska aspekt som framgår av 3 § 1 och 2 punkten i beredskapslagen. Det grundläggande kravet i den gällande definitionen på att den som tillämpar lagen ska visa både att hybridhotet är ett angrepp och att det är så allvarligt att det motsvarar ett väpnat angrepp innebär att hybridhot av många olika slag för närvarande faller utanför lagens tillämpningsområde. Det bör noteras att grunderna för undantagsförhållanden enligt beredskapslagen trots en viss grad av flexibilitet inte kan tolkas extensivt (jämför GrUU 6/2009 rd). 

I definitionerna av undantagsförhållanden i beredskapslagen har man inte heller särskilt beaktat situationer där någon annan allvarlig och omfattande störning som riktas mot infrastruktur som är kritisk med tanke på samhällets funktionsförmåga än en sådan som kan jämställas med ett väpnat angrepp kan äventyra till exempel tillgången på nödvändiga tjänster utan att befolkningens försörjning eller grunderna för landets näringsliv äventyras på ett sätt eller i den omfattning som avses 3 § 3 punkten i beredskapslagen eller utan några sådana konsekvenser som är karakteristiska för en storolycka enligt 3 § 4 punkten i beredskapslagen. Allvarliga störningar i datakommunikationsförbindelser som är kritiska med tanke på nödvändiga social- och hälsovårdstjänster och räddningsväsendet, i distributionen av kritiska nyttigheter samt i transportlogistiken kan på ett betydande sätt hota samhällets funktionsförmåga och i sista hand befolkningens livsbetingelser, även om det i bakgrunden inte nödvändigtvis eller åtminstone inte i första hand finns vare sig ekonomiska aspekter eller kännetecken för en storolycka. Inte heller biologiska och kemiska hot kan i ljuset av potentiella scenarier till alla delar utan problem anpassas till de nuvarande definitionerna av undantagsförhållanden i beredskapslagen.  

Befogenheterna i anslutning till massinvandring lämnades medvetet utanför beredskapslagen när lagen bereddes. Det ansågs mera motiverat att vid behov ändra bestämmelserna i utlänningslagen (301/2004) och den dåvarande lagen om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande (493/1999). I propositionen var utgångspunkten att om en invandring i stor skala ändå uttryckligen ansluter sig till en grund för undantagsförhållanden enligt beredskapslagen, såsom vid hot om väpnat angrepp eller en storolycka i ett närområde, kan befogenheterna enligt beredskapslagen tillämpas när dessa grunder för undantagsförhållanden föreligger (RP 3/2008 rd, s. 26). 

Enligt förarbetena till beredskapslagen kan en omfattande invandring orsakas av till exempel en storolycka, en naturkatastrof eller en väpnad konflikt i något av Finlands närområden (RP 3/2008 rd, s. 23). Med omfattande invandring avsågs därmed i stort sett detsamma som med termen ”massflykt” i den dåvarande strategin för tryggande av samhällets vitala funktioner (Statsrådets principbeslut 23.11.2006, s. 70). I samband med beredningen av beredskapslagen fanns det inte förutsättningar att beakta det fenomen med instrumentalisering av massinvandring som aktualiserats i den senaste tidens internationella exempelfall och användningen av invandrare som ett slags politiskt påtryckningsmedel mot en stat. Situationerna med instrumentalisering av massinvandring kan också vara förenade med exceptionellt våldsamt uppträdande eller hot om sådant. Även om utlänningslagen, gränsbevakningslagen (578/2005) och lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel (746/2011) i huvudsak innehåller tillräckliga bestämmelser om myndigheternas befogenheter att hantera även situationer med massinvandring, ska avvärjandet av hot som hänför sig till instrumentaliseringen av den anses förutsätta att även beredskapslagen och de tilläggsbefogenheter som föreslås i den kan tillämpas och att hot mot gränssäkerheten därmed uttryckligen beaktas även i definitionen av undantagsförhållanden i beredskapslagen.  

Instrumentaliseringen av invandringen och även hybridhot mer allmänt är också vanligen förenade med en strävan efter att skapa samhällelig instabilitet, vilket i betydande grad ökar risken för omfattande, okontrollerade och interna störningar som inbegriper våld. Befogenheterna enligt polislagen har inte ansetts vara helt tillräckliga för att kunna bemöta situationer av denna typ. Enligt 2 kap. 8 § i polislagen får en polisman spärra av, stänga eller utrymma platser och områden som är i allmänt bruk eller förbjuda eller begränsa trafiken där, om detta behövs för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, för att trygga polisundersökning eller för att trygga åtgärder på en olycksplats eller för att skydda den personliga integriteten hos den som är föremål för en åtgärd eller egendom som är i fara. De situationer där paragrafen i fråga tillämpats har vanligen gällt avspärrning av en straffplats eller en olycksplats. För att upprätthålla allmän ordning och säkerhet har polisen till exempel med stöd av bestämmelsen under självständighetsdagsfirandet spärrat av områdena i närheten av presidentens slott på grund av sannolika störningar och skadegörelse. Det är alltså fråga om en befogenhet med mycket begränsad regional räckvidd. 

Enligt 9 kap. 8 § i polislagen kan inrikesministeriet för att trygga synnerligen viktig verksamhet eller egendom eller för att skydda människor genom förordning begränsa trafik eller vistelse i ett objekt som ska tryggas eller skyddas och i dess omgivning, på grund av den fara som objektet utgör eller utsätts för, eller förbjuda att föremål eller ämnen som äventyrar säkerheten förs till området. De områden med begränsningar som det föreskrivs om med stöd av det nämnda bemyndigandet i polislagen är ofta sådana att rörelse eller vistelse på området av andra personer än sådana som har tillstånd av den verksamhetsutövare som förvaltar området och som känner till området väl utgör en säkerhetsrisk både för personen själv och för den verksamhet som bedrivs på området (till exempel flygplatser, fängelser, stamnätets transformatorstationer, gruv- och industriområden). De begränsningar i rätten att färdas och vistas i ett område som avses i 9 kap. 8 § i polislagen har således också i ljuset av förarbetena till polislagen (RP 34/1999 rd, s. 38) ansetts kunna gälla främst vissa objekt som är farliga med tanke på säkerheten och omgivningen i deras omedelbara närhet. 

Ytterligare befogenheter som kompletterar lagstiftningen under normala förhållanden och som syftar till att få kontroll över störningar som inbegriper våld och som allvarligt påverkar upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet ingår i lagen om försvarstillstånd. De eventuella situationer där lagen om försvarstillstånd kan tillämpas är dock utöver krig begränsade till sådana interna störningar som inbegriper våld och allvarligt påverkar upprätthållandet av allmän ordning och som syftar till att upphäva eller ändra det grundlagsenliga statsskicket. I propositionen har det ansetts nödvändigt att under undantagsförhållanden enligt den föreslagna 3 § 6 punkten säkerställa funktionsförmågan för polisen och andra myndigheter som ansvarar för den nationella säkerheten samt statsrådets förutsättningar att genom begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegräsningar som delvis kompletterar användningsområdet för 118 § i beredskapslagen bemöta också särskilt allvarliga och omfattande störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Av ovan nämnda skäl har det ansetts nödvändigt att i den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden uttryckligen nämna även äventyrande av den allmänna ordningen och säkerheten.  

Det är dessutom värt att notera att de nuvarande grunderna för undantagsförhållanden enligt beredskapslagen inte gör det möjligt att binda grunden för bedömning av om tröskeln för undantagsförhållanden överskrids vid de totala konsekvenserna av olika hot. Hybridhot kännetecknas av att de kan uppträda så småningom, på ett sektorsövergripande sätt och på ett sådant sätt att tröskeln för tillämpning av de nuvarande grunderna för undantagsförhållanden enligt beredskapslagen inte nödvändigtvis överskrids. Nationens fortbestånd och samhällets funktionsförmåga kan dock vara allvarligt hotade också i en sådan situation där den bakomliggande orsaken till hoten är systematisk verksamhet som syftar till att allvarligt eller i stor omfattning lamslå samhällsfunktionerna. I den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden har det därför ansetts nödvändigt att möjliggöra konstaterandet av att undantagsförhållanden råder också på basis av de sammantagna konsekvenserna av enskilda hot eller händelser. Även i sådana fall förutsätts det med beaktande av 23 § i grundlagen en hög tillämpningströskel för konstaterandet av sammantagna konsekvenser på det sätt som beskrivs nedan i detta avsnitt.  

Enligt statsrådets senaste säkerhetsredogörelse (SRR 1/2022 rd) finns det i det rådande samhällsläget en särskild risk för i den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden avsedda hot som riktas mot infrastruktur som är kritisk med tanke på samhällets vitala funktioner, instrumentaliseringen av migrationen samt gränssäkerheten och den inre säkerheten. Avsikten med de föreslagna bestämmelserna är att säkerställa att definitionen av undantagsförhållanden i beredskapslagen mera heltäckande än för närvarande svarar mot i synnerhet de allvarligaste situationerna av hybridhot som utnyttjar sårbarheterna i samhället. Det är skäl att vara medveten om att en sådan sårbarhet också kan vara en brist i lagstiftning som anknyter till det allmännas verksamhetsförutsättningar eller myndigheternas befogenheter.  

Även om de hot som ingår i den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden inte nödvändigtvis till alla delar kan avvärjas med medel i beredskapslagen, möjliggör lagförslaget befogenheter som kompletterar lagstiftningen under normala förhållanden när det gäller att hantera de kriser som eventuellt har lett till i den avsedda undantagsförhållanden, så att den nationella säkerheten, samhällets funktionsförmåga och befolkningens livsbetingelser kan tryggas så väl som möjligt. Genom den föreslagna regleringen strävar man också efter att förhindra att situationerna eskalerar till ett väpnat angrepp eller därmed jämställbara undantagsförhållanden eller i sista hand till en situation som kräver användning av militära maktmedel enligt lagen om försvarstillstånd. Den föreslagna regleringen kan således anses vara påkallad av ett vägande samhälleligt behov och uppfylla det krav på nödvändighet som ställs på lagstiftning om undantagsförhållanden. 

Den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden kompletterar de övriga grunderna för undantagsförhållanden enligt beredskapslagen och är inte avsedd att till någon del ersätta dem eller annars påverka tillämpningen av dem. Med tanke på tillämpningssituationerna är det dock inte möjligt att i förslaget undvika en viss överlappning mellan grunderna för undantagsförhållanden. Detta kan inte i sig anses vara problematiskt. Det finns överlappningar i grunderna för undantagsförhållanden enligt beredskapslagen redan nu och olika undantagsförhållanden kan också föreligga samtidigt. Även beredskapslagen och lagen om försvarstillstånd kan bli tillämpliga samtidigt. 

11.3  Förhållandet mellan den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden samt 23 § i grundlagen och internationella konventioner om mänskliga rättigheter

Enligt 23 § i grundlagen kan det genom lag, eller genom en förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av ett sådant bemyndigande med exakt avgränsat tillämpningsområde som av särskilda skäl tagits in i lag, införas sådana tillfälliga undantag som är förenliga med Finlands internationella förpliktelser avseende mänskliga rättigheter och som är nödvändiga om Finland blir utsatt för ett väpnat angrepp eller om det råder andra i lag angivna undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen. Grunderna för tillfälliga undantag ska dock bestämmas genom lag. Med undantag avses ett mer djupgående ingrepp i en grundläggande fri- och rättighet än ingrepp genom så kallad lagstiftning som uppfyller förutsättningarna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Grundlagsutskottet har dock framhållit att dessa aspekter som anknyter till de allmänna förutsättningarna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna är av betydelse också inom tillämpningsområdet för undantagen från de grundläggande fri- och rättigheterna i 23 § i grundlagen (GrUB 11/2020 rd). Det är värt att notera att 23 § i grundlagen omfattar tillfälliga undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna, men inte från andra bestämmelser i grundlagen.  

Karakteriseringen av undantagsförhållanden som ”hotar nationen” i 23 § i grundlagen avser detsamma som begreppet ”allmänt nödläge” i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Enligt artikel 15 i Europakonventionen är det möjligt att avvika från konventionsförpliktelserna ”under krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens” (”In time of war or other public emergency threatening the life of the nation”). I artikel 4 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (nedan MP-konventionen) talas det om ett allmänt nödläge som hotar nationens fortbestånd och som officiellt kungjorts som sådant (”In time of public emergency which threatens the life of the nation and the existency of which is officially proclaimed”). 

Begreppet nödläge enligt konventionerna om mänskliga rättigheter kan således innefatta inte bara ett väpnat angrepp utan också andra slags undantagsförhållanden, under förutsättning att de är så allvarliga att de hotar nationens liv eller existens (se till exempel General Comment No. 29, States of Emergency (Article 4), U.N. Doc. CCPR/C/21/Rev. 1/Add. 11 (2001), stycke 3 och 5). Ett sådant nödläge som avses i konventionerna kan också avse till exempel naturkatastrofer, pandemier eller stora olyckor som hotar nationens liv, såsom till exempel allvarliga jordbävningar, översvämningar, cykloner eller kärnolyckor. Konventionsbestämmelserna om definitionen av nödläge ger konventionsstaterna en rätt omfattande prövningsmarginal. Enbart ekonomiska krissituationer uppfyller dock inte konventionernas kriterier för nödläge.  

Genom 23 § i grundlagen ges möjlighet att med stöd av ett bemyndigande som föreskrivs i lag också genom förordning av statsrådet införa tillfälliga undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna. För delegering av lagstiftningsbehörigheten förutsätts det dock särskilda skäl och ett exakt tillämpningsområde. Bestämmelser om undantag på förordningsnivå är ett klart mer begränsat alternativ än bestämmelser på lagnivå. Enligt grundlagsutskottet kan ett särskilt skäl enligt bestämmelsen endast utgöras av en situation där det är exceptionellt svårt att förutse de nödvändiga befogenheterna (GrUB 9/2010). Bemyndigandet att utfärda förordning förutsätter också ett exakt avgränsat tillämpningsområde. En delegering av lagstiftningsbehörigheten begränsas dessutom av kravet på att grunderna för tillfälliga undantag ska bestämmas genom lag. Det centrala innehållet i de grundläggande fri- och rättigheterna ska således även under undantagsförhållanden bestämmas genom bestämmelser på lagnivå, även om det i fråga om undantagen enligt 23 § i grundlagen inte har ansetts vara fråga om lika begränsande regleringskrav som i fråga om 80 § (jämför (GrUU 6/2009 rd, s. 5/II).  

Den gällande beredskapslagens tillämpningsområde gäller med beaktande av 23 § i grundlagen endast särskilt allvarliga kriser som berör hela nationen eller åtminstone en stor del av den och som har konsekvenser för samhällets funktion som helhet. Grundlagsutskottet har ansett att denna utgångspunkt är av betydelse med tanke på grundlagen (GrUB 11/2020 rd, GrUB 3/2020 rd, se även RP 3/2008 rd, s. 100). 

Avsikten har varit att den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden till sitt innehåll ska vara så exakt som möjligt och i fråga om tröskeln för tillämpning motsvara begreppet undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen i 23 § i grundlagen. Som sådana undantagsförhållanden som avses i bestämmelsen kan betraktas endast sådana hot, sådan verksamhet eller sådana händelser mot det allmännas beslutsförmåga, mot samhällets kritiska infrastruktur, mot den allmänna ordningen eller mot gränssäkerheten, eller de sammantagna konsekvenserna av sådana, som synnerligen allvarligt eller väsentligt äventyrar den nationella säkerheten, samhällets funktionsförmåga eller befolkningens livsbetingelser. 

Definitionen föreslås omfatta i synnerhet de allvarligaste formerna av hybridhot och den ställer en relativt hög tröskel för att undantagsförhållanden ska råda. Med beaktande av syftet med 23 § i grundlagen och beredskapslagen kan det också vara fråga om andra hot eller händelser som överskrider motsvarande tröskel för tillämpningen, såsom sådana synnerligen allvarliga skador med samhälleliga konsekvenser som orsakats av människors oavsiktliga verksamhet. Det avgörande med tanke på om tröskeln för undantagsförhållanden överskrids är således inte hotets eller händelsens ursprung, utan dess samhälleliga konsekvenser och grad av allvarlighet. En viss neutralitet i fråga om ursprunget framgår delvis redan av de nuvarande grunderna för undantagsförhållanden i beredskapslagen.  

Den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden kan uppfyllas av ett enskilt hot, en enskild verksamhet eller en enskild händelse, om dess grad av allvarlighet på det sätt som avses i den föreslagna bestämmelsen kan anses väsentligt äventyra eller försvaga den nationella säkerheten, samhällets funktionsförmåga eller befolkningens livsbetingelser. De hybridhot som står i fokus för regleringen kan dock vara mångfasetterade, snabbt föränderliga och svåra att identifiera både när det gäller det sätt på vilka de realiseras och konsekvenserna av dem. Det är dessutom typiskt för hybridhot att de kan vara asymmetriska eller kombinationer av olika hotsituationer och, om de eskalerar, leda till en omfattande lamslagning av samhället eller till att befolkningens säkerhet eller livsbetingelser allvarligt äventyras. Metoderna kan användas samtidigt eller så att de följer på varandra.  

På grund av det som sägs ovan har det vid beredningen ansetts nödvändigt att den föreslagna 3 § 6 punkten möjliggör att tröskeln för undantagsförhållanden överskrids också på basis av sammantagna konsekvenser av flera hot eller händelser. Tröskeln för undantagsförhållanden kan överskridas inte bara när den övergripande situationen är särskilt allvarlig utan även när det bedöms att det finns en allvarlig och sannolik risk för eskalering. Det kan också vara fråga om en samhällspolitiskt spänd situation med flera olika händelser som påverkat samhällets funktionsförmåga. I detta avseende är det av betydelse att det i internationella konventioner om mänskliga rättigheter har ställts ett visst krav på omedelbarhet när det gäller hot som kan jämföras med nödläge. Endast sådana åtgärder är berättigade som syftar till att omedelbart bemöta hotet och som är nödvändiga och proportionerliga med tanke på bemötandet av hotet. Utgångspunkten kan således vara att de hot eller händelser som ligger bakom de sammantagna konsekvenser som avses i den föreslagna bestämmelsen ska vara allvarliga på så sätt och till sin natur sådana att reagerandet på dem med beaktande av situationens allvar uttryckligen förutsätter att befogenheterna enligt beredskapslagen omedelbart tas i bruk och tillämpas. Utgångspunkten är således situationens allvar och konsekvenserna för samhällets funktionsförmåga på ett sätt som hotar nationens existens och liv. Vid en bedömning av ibruktagningen av beredskapslagen är det alltid fråga om politisk prövning, där man i synnerhet vid hybridhot också ska beakta det internationella politiska läget och de hot som eventuellt ingår in det i sin helhet.  

11.4  Befogenheter som föreslås bli omfattade av aktiveringsmöjligheten

Konstitutionella villkor för regleringen av befogenheterna

Det centrala syftet med beredskapslagen är att skydda befolkningen och trygga rikets territoriella integritet och självständighet vid mycket allvarliga kriser som drabbar samhället samt att utforma en tillbörlig rättslig grund för de befogenheter som myndigheterna anses behöva under undantagsförhållanden. För att beredskapslagen ska kunna fylla sin uppgift under undantagsförhållanden är viktigt att den ger ändamålsenliga och tillräckliga befogenheter för hanteringen av olika krissituationer. Enbart en möjlighet att reagera i efterhand kan inte anses vara tillräcklig med tanke på syftet med regleringen.  

Avvärjandet och hanteringen av de hybridhot och andra hot som avses i lagförslaget har på grund av sin sektorsövergripande karaktär och sina vittgående verkningar ansetts förutsätta en relativt omfattande möjlighet att aktivera befogenheterna enligt beredskapslagen samt en flexibel tillämpning som beaktar hotens särdrag. Grundlagsutskottet har ansett att det i sig är godtagbart att den lagstiftning som ska förutse olika kriser oundvikligen blir i någon mån generellt formulerad och flexibel (GrUU 6/2009 rd). Av 23 § i grundlagen följer dock kravet på att också reglering som är avsedd för undantagsförhållanden ska begränsas till vad som är nödvändigt. Grundlagsutskottet har dessutom betonat att också lagstiftningsändringar som görs under undantagsförhållanden i första hand ska vara inskränkningar som uppfyller de allmänna kriterierna för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Vid behov ska de också uppfylla de särskilda kriterierna för inskränkning av respektive grundläggande fri- och rättighet. Ändringarna ska alltså inte avse sådana undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som avses i 23 § i grundlagen (GrUU 7/2020 rd, s. 3).  

En central utgångspunkt är att de grundläggande fri- och rättigheterna inte ska inskränkas i onödan eller för säkerhets skull, även om det i sig finns en godtagbar grund för inskränkningar. Det har enligt grundlagsutskottet varit uppenbart att en inskränkning i de grundläggande fri- och rättigheterna inte kan vara relevant för sitt syfte och därmed nödvändig, om den inte ens i princip kan nå upp till det godtagbara mål som den bygger på (se till exempel GrUB 3/2020 rd, GrUU 44/2020 rd, GrUU 40/2017 rd, s. 4, GrUU 55/2016 rd, s. 4–5 och GrUU 5/2009 rd, s. 2/II). Grundlagsutskottet har framhållit att bestämmelserna om restriktioner och befogenheter ska grunda sig på en ändamålsenlig bedömning av hur nödvändiga restriktionerna eller befogenheterna är (GrUU 44/2020 rd, GrUU 55/2016 rd) och betonat kravet på att myndigheternas normala befogenheter är det primära (GrUU 6/2021 rd). När det föreskrivs om befogenheter som anknyter till den föreslagna grunden för undantagsförhållanden ska också beredskapslagens karaktär av undantagslag beaktas. 

Utvidgning av användningsområdet för de nuvarande befogenheterna enligt beredskapslagen

De former av hybridhot som anger det centrala användningsområdet för den föreslagna grunden för undantagsförhållanden och de befogenheter som dessa eventuellt kräver är i sig i viss mån svåra att förutse. Det har föreslagits att de befogenheter som kan aktiveras när den föreslagna grunden för undantagsförhållanden föreligger ska begränsas till sådana befogenheter som i ljuset av de tillämpningsscenarier som varit aktuella vid beredningen med fog har bedömts kunna avvärja eller hantera de hot som omfattas av den föreslagna bestämmelsen på ett effektivt och proportionerligt sätt och för vilka myndigheternas normala befogenheter har ansetts vara otillräckliga. Däremot kan enbart ett scenario om att oförutsägbara former av hybridhot kan leda till ett potentiellt behov av att tillämpa vilken som helst bestämmelse i beredskapslagen inte anses vara en motiverad lösning i detta sammanhang med tanke på grundlagsutskottets praxis hittills och i synnerhet inte med tanke på systematiken i den nuvarande beredskapslagen. Tillämpningen av en sådan utgångspunkt skulle förutsätta en grundlig ny bedömning av befogenheterna enligt beredskapslagen och av behovet av eventuella tilläggsbefogenheter, inte bara med tanke på den föreslagna grunden för undantagsförhållanden utan också med tanke på de nuvarande grunderna för undantagsförhållanden enligt beredskapslagen.  

Genom de i propositionen föreslagna utvidgningarna av användningsområdet för befogenheterna enligt beredskapslagen ingriper man inte i befogenheternas innehåll. Lagtekniskt har det föreslagits att utvidgningarna av användningsområdet för befogenheterna ska genomföras så att det i den föreslagna 3 § 6 punkten tas in en hänvisning till varje sådan bestämmelse om befogenheter som för närvarande innehåller en hänvisning till vissa grunder för undantagsförhållanden och som föreslås kunna aktiveras också under undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten. Under undantagsförhållanden som avses i den föreslagna 3 § 6 punkten ska det dessutom vara möjligt att ta i bruk de bestämmelser i II avdelningen i beredskapslagen som kan tillämpas oberoende av vilken grunden för undantagsförhållanden är. I de bestämmelser som är avsedda att omfattas av aktiveringsmöjligheten föreslås det vissa ändringar av teknisk natur på grund av ändringar i ämbetsverkens namn eller ändringar i den lagstiftning som det hänvisas till i dem. Inom ramen för beredningstidtabellen har det däremot inte funnits förutsättningar att göra en ny bedömning av det materiella innehållet i befogenheterna i fråga eller av grunderna för de bemyndiganden att utfärda förordning som eventuellt ingår i befogenheterna. 

Syftet med tillämpningen av de befogenheter som föreslås bli omfattade av aktiveringsmöjligheten har vägande samhälleliga grunder som hänger samman med upprätthållandet av samhällets funktionsförmåga och i sista hand tryggandet av befolkningens säkerhet och livsbetingelser.  

När det gäller de nuvarande befogenheterna enligt beredskapslagen föreslås följande bestämmelser bli omfattade av aktiveringsmöjligheten enligt den föreslagna grunden för undantagsförhållanden: 

bestämmelserna i 4 kap. (17, 19, 20 och 25 §) om tryggande av finansmarknaden och försäkringsverksamheten,  

bestämmelserna i 5 kap. (28–45 §) om säkerställande av produktionen och distributionen av nyttigheter samt energiförsörjningen, 

bestämmelserna i 8 kap. (56–59 §) om ändringar i anslutning till social trygghet, 

bestämmelserna i 9 kap. (60–66 §) om tryggande av elektroniska data- och kommunikationssystems funktionsduglighet och tillgången till posttjänster,  

bestämmelserna i 10 kap. (67–80 och 82–85 §) om tryggande av transporter och reglering av flytande bränslen, 

bestämmelserna i 11 kap. (86–88 §) om tryggande av social- och hälsovården, 

bestämmelserna i 12 kap. 89 § om omedelbar tillämpning av tilläggsbudget, 

bestämmelserna i 13 kap. 93 § 2 och 3 mom. och 94 § 4 mom. om avvikelser från anställningsvillkor och begräsning av uppsägningsrätten, 

bestämmelserna i 14 kap. 95 § 2 mom. om särskild arbetsplikt, 

bestämmelserna i 15 kap. (104–109 §) om organisering av förvaltningen under undantagsförhållanden, 

bestämmelserna i 17 kap. 116 § om befolkningsskyddsplikt och i 118 § om begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar. 

Genom de bestämmelser i 4, 5, 8, 9 och 10 kap. i beredskapslagen som föreslås bli omfattade av aktiveringsmöjligheten försöker man säkerställa myndigheternas förutsättningar att bemöta i synnerhet hot mot funktionen hos samhällets kritiska infrastruktur och samhälleligt sett allvarliga följdverkningarna av dem. De föreslagna befogenheterna är av betydelse framför allt med tanke på den yttrandefrihet som tryggas i 12 § i grundlagen, bestämmelsen om egendomsskydd i 15 § i grundlagen, den näringsfrihet som tryggas i 18 § i grundlagen samt bestämmelserna om rätten till social trygghet i 19 § i grundlagen. Möjligheten att aktivera de föreslagna befogenheterna anses nödvändig i det föreslagna sammanhanget, i synnerhet när man beaktar vilken innehållslig dimension den föreslagna grunden för undantagsförhållanden har samt beroendeförhållandet mellan kritiska funktioner i samhället och deras utsatthet för nätbaserade störningar. För att avvärja störningar kan det krävas att inte bara bestämmelserna i 4 och 9 kap. aktiveras, utan också, om störningarna blir långvariga, att till exempel regleringsbefogenheterna i 5 och 10 kap. i beredskapslagen tillämpas.  

Genom möjligheten att tillämpa bestämmelserna i 11, 13, 14 och 15 kap. i beredskapslagen strävar man efter att trygga funktionsförmågan och resurserna hos i synnerhet de högsta statsorganen och de myndigheter som är centrala med tanke på befolkningens hälsa och säkerhet under de undantagsförhållanden som avses i lagförslaget. Situationer med hybridhot kan på ett betydande sätt tillfälligt belasta sektorer som är centrala med tanke på ett fungerande samhälle. Vid beredningen har man dessutom identifierat ett behov av att i händelse av de undantagsförhållanden som avses i lagförslaget genom bestämmelser säkerställa också sådan datateknisk kompetens och cyberkompetens som är kritisk med tanke på statens funktionsförmåga på det sätt som framgår nedan. Det har därför ansetts nödvändigt att avvika från anställningsvillkoren och begränsa uppsägningsrätten också under sådana undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten. Regleringen gällande användning av arbetskraft innebär begränsningar i fråga om den personliga friheten och näringsfriheten. Det kan dock anses finnas sådana tungt vägande skäl för de föreslagna bestämmelserna som anknyter till säkerställandet av samhällets funktionsförmåga och befolkningens hälsa. 

Syftet med möjligheten att tillämpa 17 kap. 118 § i beredskapslagen är att även under undantagsförhållanden enligt 3 § 6 punkten trygga förutsättningarna att med hjälp av sådana regionala begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar som föreskrivs genom förordning av statsrådet ingripa i situationer med hybridhot, om detta anses nödvändigt för att avvärja en allvarlig fara som hotar människors liv eller hälsa.  

I propositionen föreslås dessutom att det i vissa sådana befogenhetsbestämmelser i beredskapslagen som föreslås bli omfattade av tillämpningsmöjligheten görs justeringar som avgränsar myndigheterna och tillämpningen och som är nödvändiga med anledning av 3 § 6 punkten. Inte heller till dessa delar är syftet att ingripa i bestämmelsernas sakinnehåll, utan att göra det möjligt att tillämpa bestämmelserna också i verksamhet i myndigheter som är relevanta med tanke på den föreslagna grunden för undantagsförhållanden. I detta syfte föreslås det att de utvidgningar av tillämpningsområde för 93 § 2 mom. och 94 § 4 mom., som gäller avvikelse från anställningsvillkoren och begränsning av uppsägningsrätten, ska begränsas till de myndigheter som är centrala med tanke på tillämpningen av den föreslagna grunden för undantagsförhållanden på så sätt att också Gränsbevakningsväsendet nämns i bestämmelserna och på så sätt att 94 § 2 mom. utvidgas till att gälla polisen. Det föreslås dessutom att begränsningarna ska utvidgas till att gälla anställda hos statliga myndigheter som ansvarar för upprätthållandet och produktionen av informationssystem samt trafikstyrnings- och trafikledningstjänster för den högsta statsledningen och myndigheter som är viktiga med tanke på säkerheten i samhället samt anställda hos andra sammanslutningar som med stöd av lag sköter motsvarande produktionsuppgifter. Till de sistnämnda hör bolag som sköter statliga specialuppgifter och som redan med stöd av den gällande lagstiftningen om dem är skyldiga att säkerställa kontinuiteten i sin verksamhet under undantagsförhållanden. Förslaget innebär således ingen väsentlig förändring jämfört med nuläget. Det är dessutom fråga om en relativt begränsad utvidgning av användningsområdet som syftar till att trygga kontinuiteten i det kritiska beslutsfattandet i samhället och i de kritiska trafiktjänsterna under sådana undantagsförhållanden som avses i lagförslaget. Tillämpningen begränsas dessutom av principerna för ibruktagning av beredskapslagen och av att beredskapslagen tillämpas tillfälligt. Bestämmelserna anses inte mot denna grund vara problematiska med tanke på 7 och 18 § i grundlagen eller den rättsliga ställningen hos dem som i övrigt omfattas av bestämmelserna.  

Det föreslås att 126 § i beredskapslagen, som gäller skyldigheten att offentliggöra meddelanden, kompletteras med ett omnämnande av Gränsbevakningsväsendet. Detta anses motiverat, eftersom det är Gränsbevakningsväsendets uppgift att ansvara för det upprätthållande av gränssäkerheten som nämns i den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden. Meddelandena kan gälla till exempel utförande av in- och utresekontroller, praktiska arrangemang i samband med mottagningstjänster eller rörelse och vistelse på ett gränsövergångsställe eller på Gränsbevakningsväsendets bevakningsområde. I bestämmelsen åläggs utgivare och utövare av programverksamhet att utan ersättning publicera eller sända myndigheternas meddelanden om tillämpningen eller iakttagandet av beredskapslagen. Skyldigheten att publicera de meddelanden som myndigheten bestämmer är relevant med tanke på skyddet för yttrandefriheten i 12 § i grundlagen. Det kan dock anses finnas vägande skäl för bestämmelserna med tanke på innehållet i och syftet med den föreslagna grunden för undantagsförhållanden. Den föreslagna utvidgningen av användningsområdet för 126 § anses således till sina grunder vara godtagbar med avseende på systemet med de grundläggande fri- och rättigheterna. 

De befogenheter som föreslås bli omfattade av aktiveringsmöjligheten innehåller samtidigt också sådana bemyndiganden som grundlagsutskottet ansåg vara problematiska i samband med stiftandet av beredskapslagen. Det är dessutom värt att notera att utskottet när beredskapslagen stiftades inte ansåg det vara ändamålsenligt att på ett heltäckande sätt bedöma alla bestämmelser i förslaget till beredskapslag. Inom den tid som användes för beredningen fanns det inte förutsättningar att se över de nuvarande befogenheterna så att de är grundlagsenliga. Avsikten är att denna bedömning ska göras som en del av den beredning som syftar till en totalreform av beredskapslagen och som snart inleds. Det som sägs ovan anses dock inte ha avgörande betydelse vid bedömningen av om den föreslagna regleringen är statsförfattningsrättsligt godtagbar, i synnerhet med beaktande av de innehållsliga avgränsningarna av definitionen av undantagsförhållanden och tröskeln för tillämpning samt de befogenhetsbestämmelser enligt lagförslaget som utgår från potentiella hotscenarier. 

Tilläggsbefogenheter som föreslås i beredskapslagen

I beredskapslagen föreslås en ny 57 a § med bestämmelser om stöd som beviljas för tryggande av befolkningens försörjning under undantagsförhållanden som avses i 3 § 3 och 6 punkten. Bestämmelsen kan främst tillämpas i situationer där de förfaranden enligt socialvårdslagen och lagen om utkomststöd som föreskrivs för brådskande situationer är otillräckliga när befolkningens likviditet allvarligt äventyras, till exempel på grund av omfattande och långvariga störningar i datakommunikationen och betalningsrörelsen. Med stödet ska det vara möjligt att täcka anskaffning av nödvändiga livsmedel, läkemedel och andra motsvarande nödvändiga nyttigheter. Stödet kan i praktiken betalas genom att sökanden ges en betalningsförbindelse eller något annat motsvarande betalningsinstrument. Om det på grund av undantagsförhållandenas karaktär inte är möjligt att bevilja stöd, svarar välfärdsområdena för befolkningens nödvändiga försörjning på annat sätt. Utgångspunkten är att stödet ska återkrävas senare när störningarna i betalningsrörelsen har avhjälpts. Bestämmelser om återkrav finns i 131 a § som föreslås bli fogad till beredskapslagen. 

Bestämmelserna är av betydelse med tanke på de rättigheter i anslutning till social trygghet som tryggas i 19 § i grundlagen. Alla har med stöd av 19 § 1 mom. i grundlagen rätt till oundgänglig försörjning och omsorg. Det är således fråga om en subjektiv rättighet för alla (GrUB 25/1994 rd, s. 10/II). Var och en ska enligt 2 mom. i paragrafen genom lag garanteras rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad i vissa situationer med sociala risker. Den grundläggande försörjning som tryggas i 19 § 2 mom. i grundlagen är en mer långtgående trygghet än rätten enligt 1 mom. till oundgänglig försörjning och omsorg. Systemet för tryggad grundläggande försörjning får alltså inte utgöras av den trygghet som i sista hand följer av 1 mom. (GrUU 48/2006 rd, s. 2/II).  

Stöd enligt den föreslagna 57 a § kan betalas ut endast under sådana undantagsförhållanden som avses i 3 § 3 och 6 punkten och även då om situationen nödvändigtvis kräver det. Det föreslås inte att antalet stödtagare ska begränsas, utan stöd ska beviljas alla som på grund av störningar i betalningsrörelsen inte kan använda sina medel för anskaffning av nödvändiga nyttigheter och därmed är i behov av oundgänglig försörjning. Avsikten med förslaget är i sista hand att tillförsäkra var och en rätt till oundgänglig försörjning också under undantagsförhållanden. Av ovan nämnda skäl anses förslaget inte vara problematiskt med tanke på 19 § i grundlagen eller den jämlikhet som tryggas i 6 § i grundlagen. 

Grundlagsutskottet har betonat att när kommunerna åläggs uppgifter ska det i enlighet med finansieringsprincipen också ses till att de har faktiska förutsättningar att klara av dem (se GrUU 16/2014 rd, s. 2/II och de utlåtanden som nämns där). Motsvarande princip ska iakttas när nya uppgifter åläggs de självstyrande välfärdsområdena (GrUU 17/2021 rd). Det föreslagna 57 a § 4 mom. innehåller en bestämmelse som är av betydelse med tanke på finansieringsprincipen, enligt vilken staten svarar för kostnaderna för det stöd som avses i den föreslagna bestämmelsen och ersätter välfärdsområdena för kostnaderna för åtgärder som avses i denna paragraf.  

Till beredskapslagen föreslås bli fogat ett nytt 17 a kap. som innehåller befogenheter som bedöms nödvändiga för upprätthållande av gränssäkerheten och den allmänna ordningen och säkerheten under undantagsförhållanden enligt den föreslagna 3 § 6 punkten. I den föreslagna 122 a § blir det möjligt att ålägga ett företag som tillhandahåller transporttjänster enligt lagen om transportservice att utföra sådana transporter som nödvändigtvis krävs för upprätthållandet av gränssäkerheten eller den allmänna ordningen och säkerheten. I bestämmelserna är det inte fråga om besittningstagande av ett fordon som påverkar äganderätten till fordonet, utan om tillfällig begränsning av nyttjanderätten och tillhandahållande av transporttjänster i samband med utförandet av enskilda transporter i en situation där det är nödvändigt att ordna transporter på det sätt som avses i den föreslagna bestämmelsen på grund av att myndigheternas resurser är otillräckliga. Regleringen gäller dessutom företag som tillhandahåller transporttjänster och inte enskilda personer. Den som är föremål för skyldigheten ska dessutom i enlighet med 128 § i beredskapslagen ha rätt att av statens medel få full ersättning för den skada som överföringen av nyttjanderätten orsakar. Bestämmelserna anses således inte vara problematiska med tanke på egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen och näringsfriheten enligt 18 § i grundlagen. 

Migrationsverket kan enligt den föreslagna 122 b § för att trygga tillräckliga lokaler för ordnandet av mottagningstjänster under undantagsförhållanden som avses i 3 § 6 punkten genom sitt beslut ålägga ägaren eller innehavaren av en byggnad eller lägenhet att ställa en byggnad eller lägenhet som lämpar sig för gemensam inkvartering av minst 30 personer till Migrationsverkets förfogande. Inte heller i den föreslagna 122 b § är det fråga om sådan överföring av äganderätt eller expropriation av egendom som är problematisk med tanke på egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen, utan om en tillfällig begränsning av nyttjanderätten. Syftet med regleringen är att trygga de materiella resurser som är nödvändiga för en kontrollerad organisering av de mottagningstjänster som Migrationsverket ansvarar för i situationer där resursbehovet kan öka plötsligt och oförutsett till exempel till följd av massinvandring. Det har föreslagits att lokaler som används för stadigvarande boende ska undantas från skyldigheten genom lag, och dessutom ska bestämmelsen endast gälla lokaler som lämpar sig för inkvartering av ett stort antal människor. En ytterligare förutsättning är att skyldigheten enligt det föreslagna 3 mom. inte orsakar byggnadens eller lägenhetens ägare eller innehavare oskälig olägenhet. Den som är föremål för skyldigheten ska dessutom i enlighet med 128 § i beredskapslagen ha rätt att av statens medel få full ersättning för den skada som överföringen av nyttjanderätten orsakar. Den föreslagna 122 b § anses som helhet betraktad uppfylla de krav som ställs på begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna. 

Hybridhot är vanligen förenade med en strävan efter att skapa samhällelig instabilitet, vilket i betydande grad ökar risken för omfattande, okontrollerade och interna störningar som inbegriper våld. I propositionen har det därför ansetts nödvändigt att under undantagsförhållanden enligt den föreslagna 3 § 6 punkten säkerställa statsrådets förutsättningar att genom mer begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegräsningar som kompletterar användningsområdet för 118 § i beredskapslagen bemöta också särskilt allvarliga och omfattande störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Enligt den föreslagna 122 c § kan rätten att vistas eller röra sig på en bestämd ort eller ett bestämt område förbjudas eller begränsas tillfälligt, för högst två veckor åt gången, genom förordning av statsrådet, om det är nödvändigt för att avvärja ett hot eller hantera en situation som synnerligen allvarligt och i synnerligen stor omfattning äventyrar den allmänna ordningen och säkerheten. Bestämmelsen är således mer omfattande till sitt sakinnehåll än 118 § i beredskapslagen, men avgränsad till sitt geografiska och tidsmässiga användningsområde. I avsnitt 11.2 redogörs det för hur nödvändig regleringen är och för dess förhållande till polislagen och lagen om försvarstillstånd. 

Den föreslagna bestämmelsen är av betydelse särskilt med tanke på den rörelsefrihet som tryggas i 9 § 1 mom. i grundlagen. Enligt den har finska medborgare samt utlänningar som lagligen vistas i landet rätt att röra sig fritt inom landet och att där välja bostadsort. Enligt artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till Europeiska människorättskonventionen har dessutom var och en som vistas lagligt på en stats territorium rätt till rörelsefrihet inom dess område och rätt att fritt välja bostadsort. Enligt artikel 45.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna har varje unionsmedborgare rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Grundlagsutskottet har betonat att rätten att röra sig fritt från plats till plats är ett viktigt element i individens självbestämmanderätt. Enligt grundlagsutskottet täcker 9 § 1 mom. i grundlagen rätten att inom landet röra sig mellan olika orter och inom en enskild ort. (GrUB 8/2020 rd).  

Den föreslagna 122 c § gör det möjligt att ställa begränsningar för rörelsefriheten och vistelsebegränsningar endast till den del det är nödvändigt för att avvärja ett i bestämmelsen avsett hot som allvarligt och i stor omfattning äventyrar allmän ordning och säkerhet eller för att få situationen under kontroll. Bestämmelsens ordalydelse ger uttryck för kravet att styrkan i begränsningen av rörelsefriheten (ett förbud eller en mindre begränsning samt dess geografiska omfattning) ska stå i rätt proportion till de grunder på vilka rörelsefriheten inskränks. I en eventuell tillämpningssituation bör även 4 § i beredskapslagen beaktas, enligt vilken de befogenheter som ingår i beredskapslagen får utövas endast på ett sådant sätt som är nödvändigt för att syftet med lagen ska kunna nås och som står i rätt proportion till det mål som eftersträvas genom utövandet av befogenheterna. Vid bedömningen av nödvändigheten och proportionaliteten bör man således beakta att begränsningen är nödvändig i sak, tidsmässigt och regionalt hänseende och också granska andra regleringsalternativ som är mindre begränsande med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna (se till exempel GrUU 31/2020 rd och GrUU 14/2020 rd, s. 5). I motiveringen till den föreslagna bestämmelsen konstateras det att begränsningen också kan vara till exempel en tidsmässig begränsning av rörelsefriheten som är bunden till en viss tid på dygnet. 

När det bemyndigande att utfärda förordning som den föreslagna bestämmelsen möjliggör används bör man dessutom på det sätt som situationen tillåter på behörigt sätt beakta skyddet för de friheter som hör till kärnområdet för rörelsefriheten och rätten att röra sig av tvingande skäl (GrUB 8/2020 rd, GrUB 11/2020 rd). Som exempel på sådana kan det hänvisas till de undantag från tillämpningen som räknas upp i 2 § 2 och 3 mom. i statsrådets förordning om temporära begränsningar i rörelsefriheten som behövs för skyddande av befolkningen (146/2020, upphävd genom förordning 217/2020), som utfärdades med stöd av 118 § i beredskapslagen i syfte att förhindra spridning av covid-19-pandemin. Sådana är i synnerhet vars och ens rätt att återvända till sin bostadsort och att utnyttja sin rörelsefrihet för att utöva arbete eller näringsverksamhet eller för att fullgöra en lagstadgad skyldighet. Även till exempel studier kan utgöra en nödvändig grund för att rörelsefrihet. Grundlagsutskottet har i sin bedömning av förordningen om ibruktagning av 118 § i beredskapslagen betonat att en inskränkning i rörelsefriheten, sådan den garanteras i 9 § i grundlagen, kan basera sig endast på exakta och noggrant avgränsade bestämmelser, och inte exempelvis sådana omnämnanden som framgår av motiveringen (GrUB 8/2020 rd). 

Med tanke på regleringens proportionalitet är det dessutom av betydelse att den begränsning i rörelsefriheten och vistelsebegränsning som avses i den föreslagna 122 c § på det sätt som framgår av bestämmelsen är av tillfällig karaktär och kan gälla högst två veckor åt gången. Med hänsyn till kravet på nödvändighet får begränsningen inte bestämmas att vara längre än vad situationen nödvändigt kräver. Uppfyllandet av förutsättningarna för tillämpning och eventuella problem vid tillämpningen bör följas upp (GrUB 11/2020 rd). När det inte längre finns några rättsliga grunder för begränsningen eller om grunderna har ändrats, ska begränsningen ändras eller förordningen upphävas (se även GrUB 8/2020 rd).  

Behörig myndighet vid övervakningen av begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar enligt 122 c § är polisen, som även under undantagsförhållanden är skyldig att noggrant följa lagen och handla i enlighet med principerna för god förvaltning. 

Den föreslagna 122 c § kan, om den är avgränsad och tillämpad på det sätt som beskrivs ovan, inte anses vara problematisk i konstitutionellt hänseende. 

Ibruktagandet och tillämpningen av befogenheterna begränsas också under undantagsförhållanden enligt den föreslagna 3 § 6 punkten av kraven i 23 § i grundlagen och i 4 § i beredskapslagen på att utövandet av befogenheterna ska vara nödvändigt och proportionellt. Varje befogenhet som tas i bruk ska vara nödvändig och stå i rätt proportion till sitt syfte enligt 1 § i beredskapslagen. I enlighet med den normalitetsprincip som framgår av 4 § i beredskapslagen får befogenheterna utövas endast om situationen inte kan hanteras med myndigheternas normala befogenheter och med hjälp av vanlig lagstiftning. Dessutom måste bestämmelsernas giltighetstid begränsas till vad som är absolut nödvändigt. Ibruktagandet och utövandet av befogenheterna ska också vara förenligt med Finlands internationella människorättsförpliktelser. Grundlagsutskottet har betonat behovet av att sätta en mycket hög tröskel för att befogenheterna enligt beredskapslagen ska kunna tas i bruk och betonat att de inte ska tas i bruk på lättvindiga grunder eller för säkerhets skull (GrUB 17/2020 rd). 

Förordningar om ibruktagning av befogenheterna i beredskapslagen ska i enlighet med beredskapslagen föreläggas riksdagen. På så sätt bedöms nödvändigheten och proportionaliteten i fråga om enskilda befogenheter ännu i dessa skeden separat i riksdagen. Grundlagsutskottet har i sin bedömning av förordningar om ibruktagning av beredskapslagen dessutom betonat vikten av att noggrant och i realtid följa upp ibruktagandet och utövandet av befogenheterna (GrUB 2/2020 rd). 

Befogenheter enligt beredskapslagen som undantagits från aktiveringsmöjligheten

Med beaktande av 23 § i grundlagen och grundlagsutskottets praxis föreslås det att bland annat bestämmelserna om allmän arbetsplikt i 13 och 14 kap. i beredskapslagen, som grundlagsutskottet har ansett innebära ett mycket kännbart ingrepp i den personliga frihet som är garanterad genom 7 § 1 mom. i grundlagen och även i de rättigheter som tryggas i 18 § i grundlagen, undantas från möjligheten enligt den föreslagna 3 § 6 punkten att aktivera de nuvarande befogenheterna i beredskapslagen (GrUU 6/2009 rd, GrUB 7/2020 rd). 

De föreslagna bestämmelserna möjliggör inte heller aktivering av alla bestämmelser om tryggande av finansmarknaden och försäkringsverksamheten i 4 kap. i beredskapslagen. I 4 kap. i beredskapslagen finns bestämmelser om statsrådets befogenhet att i stor omfattning reglera finansmarknaden och försäkringsverksamheten för att upprätthålla systemens stabilitet och funktionsförmåga. I enlighet med den föreslagna 3 § 6 punkten kan endast sådana befogenheter aktiveras som är nödvändiga för att avvärja, avhjälpa eller förhindra hinder, störningar, fel och trakasserier eller hot om sådana vid användningen av tekniska system för produktion av kritiska finansmarknadstjänster, såsom informationssystem eller datalager. I synnerhet om en sådan störningssituation drar ut på tiden och utvidgas leder den sannolikt också till omfattande ekonomiska störningar på finansmarknaden, där ett ingripande skulle kräva en tillämpning även av andra befogenheter enligt 4 kap.  

I fråga om 3 § 3 punkten i beredskapslagen är det värt att notera att grundlagsutskottet inte har ansett att enbart ekonomiska kriterier uppfyller begreppet undantagsförhållande enligt 23 § i grundlagen (GrUB 9/2010 rd). Till exempel allvarliga störningar i betalningsrörelsesystemen kan i sig bli föremål för bedömning som ett sådant äventyrande av funktionen hos samhällets kritiska infrastruktur som avses i den föreslagna bestämmelsen.  

Det är i och för sig också möjligt att den föreslagna grunden för undantagsförhållanden kan leda till att till exempel behoven av finansiering inom den offentliga sektorn ökar och tillgången till upplåning försvåras. Om undantagsförhållanden som konstaterats på basis av den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden också uppfyller exempelvis rekvisitet för ekonomisk kris i 3 § 3 punkten, kan undantagsförhållandena konstateras också med stöd av den och tillämpningen även av andra bestämmelser i 4 kap. inledas. Detta innebär i sig ingen ändring i tillämpningspraxisen för beredskapslagen, eftersom grunderna för undantagsförhållanden i lagen för närvarande även kan bli tillämpliga parallellt.  

I de situationer som omfattas av den föreslagna definitionen av undantagsförhållanden har det inte heller ansetts finnas grunder för tillämpningen av bestämmelserna om reglering av byggande och byggprodukter i 6 kap. i beredskapslagen och bestämmelserna om reglering av bostadsbeståndets användning i 7 kap. i den lagen. Detsamma kan konstateras om de befogenheter enligt 16 kap. i beredskapslagen som gäller den militära försvarsberedskapen och är avsedda för väpnade angrepp eller angrepp som är så allvarliga att de kan jämställas med väpnade angrepp enligt 3 § 1 och 2 punkten i beredskapslagen. Undantagsförhållanden som avses i den föreslagna 3 § 6 punkten kan i och för sig, om de eskalerar, leda till att till exempel förutsättningarna i 3 § 2 punkten i beredskapslagen uppfylls och att undantagsförhållanden konstateras med stöd av den, varvid också tillämpningen av bestämmelserna i 16 kap. kan komma i fråga.  

Med tanke på de föreslagna bestämmelserna är det dessutom befogat att betona statsrådets skyldighet att i enlighet med 12 § i beredskapslagen se till att myndigheternas befogenheter enligt den normala lagstiftningen är tillräckliga och uppdaterade. När det gäller hybridhot kan det finnas många olika sätt att rubba samhällets funktionsförmåga som man inte heller framöver kan bemöta genom befogenheterna enligt beredskapslagen. Hybridhot och hybridpåverkan kännetecknas av att de också kan ske med lagliga medel så att myndigheterna i princip inte har förutsättningar att bemöta de hot som verksamheten ger upphov till. 

11.5  Bestämmelsernas samband med Ålands självstyrelse

Riket har enligt 27 § 34 punkten i självstyrelselagen för Åland lagstiftningsbehörighet bland annat i fråga om beredskap inför undantagsförhållanden. Beredskapslagen ska således tillämpas också på Åland (GrUU 6/2009 rd). Även befolkningsskyddet hör enligt 27 § 28 punkten i självstyrelselagen till rikets lagstiftningsbehörighet. 

Grundlagsutskottet har i samband med att beredskapslagen stiftades konstaterat att tillämpningen av beredskapslagen även på Åland i praktiken kan leda till att sådana förvaltningsuppgifter som landskapsmyndigheterna normalt sköter kan överföras på riksmyndigheterna när beredskapslagen tillämpas. Utskottet har med beaktande av Ålands särställning ansett det viktigt att det utöver hur uppgifterna vid beredskapen inför undantagsförhållanden ska ordnas också avgörs genom en överenskommelseförordning hur de förvaltningsuppgifter som beror på att beredskapslagen tillämpas ska ordnas i landskapet Åland (GrUB 1/2021 rd, GrUU 6/2009 rd).  

Den föreslagna reformen ändrar inte dessa utgångspunkter. Som ett led i den totalreform av beredskapslagen som snart kommer att inledas är avsikten att skapa klarhet i behörighetsfördelningen mellan landskapet Åland och riket när det gäller tillämpningen av beredskapslagen och hanteringen av ibruktagningen av undantagsförhållanden. 

Den föreslagna 57 a § om tryggande av befolkningens försörjning ger dock upphov till frågor som gäller fördelningen av lagstiftnings- och förvaltningsbehörigheten mellan riket och landskapet Åland till den del det i paragrafen föreslås bestämmelser om välfärdsområdenas skyldighet att under undantagsförhållanden som avses i bestämmelsen trygga försörjningen för dem som är i behov av nödvändig omsorg och försörjning enligt socialvårdslagen (1301/2014). Socialvård samt hälso- och sjukvård och brand- och räddningsväsendet hör med stöd av 18 § 6, 12 och 13 punkten i självstyrelselagen för Åland till landskapets behörighet, och lagen om ordnande av social- och hälsovård (612/2021) tillämpas inte på social- och hälsovård som ordnas i landskapet Åland. Till landskapet Ålands lagstiftningsbehörighet hör även i fortsättningen att utse administrativa organ med uppgift att verkställa den lagstiftning om hälso- och sjukvård och socialvård samt räddningsväsendet som hör till landskapets behörighet. 

I regeringens proposition (RP 56/2021 rd), som för närvarande behandlas i riksdagen, har det till följd av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet föreslagits att hänvisningar till kommunen i annan lagstiftning ändras till hänvisningar till välfärdsområdet. I de lagar som gäller uppgifter inom socialvården i propositionen föreslås samtidigt bestämmelser om hur de ska tillämpas på Åland. 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 18/2022 rd) med hänvisning till Ålandsdelegationens ståndpunkt ansett att självstyrelselagen inte ställer några hinder för att sådana uppgifter som hör till rikets behörighet och som enligt rikslagstiftningen hör till kommunerna i landskapet Åland kvarstår hos kommunerna, även om de på annat håll i Finland överförs till myndigheter som inte finns på Åland. Det ansågs inte heller föreligga något hinder för regleringen med avseende på grundlagens bestämmelser om kommunal självstyrelse och jämlikhet mellan kommuninvånarna (se till exempel GrUU 17/2021 rd, punkterna 107–116). Enligt grundlagsutskottet vore det dock med tanke på Ålands självstyrelse lämpligare att skriva in de behövliga ändringarna i självstyrelselagen. 

Det lagtekniska genomförandet av hänvisningarna kommer att avgöras i social- och hälsovårdsutskottets betänkande om saken. Därför har det inte ansetts motiverat att i 57 a § i lagförslaget ta in en särskild bestämmelse om tillämpningen av paragrafen i landskapet Åland.  

11.6  Bedömning av lagstiftningsordningen

Regeringen anser att införandet av den definition av undantagsförhållanden som föreslås i propositionen i beredskapslagen och utvidgningen av möjligheten att tillämpa de gällande befogenhetsbestämmelserna i beredskapslagen inte utvidgar användningsområdet för beredskapslagen och befogenheterna i fråga så att lagförslaget av dessa skäl bör behandlas i grundlagsordning. 

De nya befogenhetsbestämmelser som föreslås bli fogade till beredskapslagen kan anses uppfylla kraven i 23 § i grundlagen. Det har inte föreslagits att de berörda bestämmelserna ska innehålla sådana bemyndiganden att utfärda förordning som är problematiska med tanke på grundlagen. 

På de grunder som anges ovan kan den föreslagna lagen enligt regeringens uppfattning stiftas i vanlig lagstiftningsordning. Regeringen anser det dock önskvärt att grundlagsutskottet ger utlåtande i frågan. 

Om grundlagsutskottet anser att godkännandet av denna proposition dock förutsätter att grundlagsordning iakttas, anser regeringen det vara motiverat att propositionen behandlas skyndsamt. Grundlagsutskottet har i olika sammanhang ansett det som mycket viktigt att den brådskande behandlingsordningen inte utnyttjas annat än i tvingande situationer (bland annat GrUU 6/2009 rd) eller om det inte finns ett exceptionellt trängande behov av en ändring (GrUB 4/2018 rd; GrUU 5/2005 rd). I samband med stiftandet av underrättelselagstiftningen ansåg grundlagsutskottet att det inte fanns något hinder för brådskande förfarande på grund av de förändringar och osäkerhetsfaktorer som uppstått i Finlands säkerhetspolitiska miljö bland annat på grund av hybrid- och cyberhot (GrUB 4/2018 rd). Den internationella säkerhetspolitiska miljön har på kort tid snabbt försämrats. Samtidigt har de globala spänningarna och osäkerhetsfaktorerna i Finlands närområden ökat. Dessa ökar också risken i Finland för sådana sektorsövergripande, asymmetriska och delvis svåridentifierbara hot- och störningssituationer som allvarligt äventyrar samhällets funktionsförmåga och som inte entydigt omfattas av de nuvarande definitionerna av undantagsförhållanden i beredskapslagen och för vilka inte heller regleringen under normala förhållanden ger tillräckliga befogenheter. Detta ställer krav på en skyndsam bedömning av beredskapslagens definition av undantagsförhållanden och om befogenheterna är tillräckliga, vilket enligt regeringens uppfattning utgör en tillräcklig grund för att propositionen kan förklaras brådskande på det sätt som avses i 72 § 2 mom. i grundlagen.