2.1  Praxis

I det finska luftrummet har antalet modellflygplan och obemannade luftfartyg ökat avsevärt under de senaste åren. I denna utveckling ingår civila, privata företag, myndigheter och andra aktörer. Obemannad luftfart avviker från traditionell luftfart först och främst i det att man inte utifrån luftfartygets position kan påvisa var den som styr luftfartyget befinner sig. Med tanke på säkerheten är det centralt att den som styr modellflygplanet eller luftfartyget kan nås och lokaliseras, för att myndigheterna vid behov ska kunna ge anvisningar eller ingripa i verksamheten. Det ökande antalet anordningar och det att de som styr dem inte kan nås ökar hotet mot säkerheten. 

Den olägenhet som flygningarna orsakar kan vara både fysisk och orsakas av att frekvenser används. Med anordningarna kan man också sträva efter att skada och hota Försvarsmaktens verksamheter och personer som är centrala för Försvarsmakten. De kan också användas för att avslöja och spana på en myndighets verksamhet. Obemannade luftfartyg som är avsedda för spaning och militär användning representerar en ny teknik, som det under tidigare år endast fanns begränsad tillgång till. Det att tekniken har blivit mera tillgänglig och allmännare har lett till att det säkerhetshot som obemannad luftfart utgör totalt sett har ökat betydligt. 

För styrningen av obemannade luftfartyg kan man använda olika slags utrustning som lämpar sig för fjärrstyrning eller också kan luftfartygens flygrutter programmeras in på förhand. Av obemannade luftfartygs fjärrstyrningsutrustning och styr- och övervakningskontakter kan man bilda övergripande system med prestanda. Möjligheterna att utnyttja den nya tekniken är mycket vidsträckta. För närvarande bildas den allmännaste styr- och videokontakten inom obemannad luftfart digitalt. För överföring av data används ett WiFi-protokoll eller andra dataöverföringsprotokoll. Utvecklingen av trådlösa nät påverkar också kapaciteten i luftfartygssystemens distanskontakt. Med dagens teknik kan man uppnå en klart längre bärvidd än tidigare, men frekvensregleringen begränsar de kommersiella aktörernas möjligheter att utveckla effekten i de anordningar som släpps ut på marknaden.  

När dataöverföringen från obemannade luftfartyg i framtiden övergår till 4G- och 5G-nät, kan ett luftfartyg styras nästan varifrån som helst. Nätbolagen undersöker och utvecklar sina basstationer i 4G-mobilnäten så att deras bärvidd i vertikal riktning blir klart högre än nuvarande 50–75 meter. Dataöverföringens övergång till 4G- och 5G-nät samt förbättrad störningstålighet för dataöverföringen kommer i framtiden att göra det svårare att stoppa dessa anordningar. I de automatiska styrsystemen (autopiloterna) i obemannade luftfartyg och modellflygplan införs hela tiden nya egenskaper. I de nyaste systemen kan ett luftfartyg fortfarande manövreras med autopilot, fastän en del av rotorerna har gått sönder eller lossnat. Dessutom kan luftfartygen styras i flock. 

2.2  Lagstiftning

2.2.1 Lagen om försvarsmakten 

Försvarsmaktens uppgifter finns inskrivna i 2 § i lagen om försvarsmakten (551/2007). Enligt 2 § 1 mom. 1 punkten underpunkt a i lagen om försvarsmakten hör till det militära försvaret av Finland övervakning av landområdena, vattenområdena och luftrummet samt tryggande av den territoriella integriteten. Enligt 2 § 1 mom. 1 b punkten i lagen om försvarsmakten hör till det militära försvaret av landet också tryggande av befolkningens livsbetingelser, de grundläggande fri- och rättigheterna och statsledningens handlingsfrihet samt försvar av den lagliga samhällsordningen. 

Försvarsmakten kan på de områden som stadigvarande används av den använda vissa befogenheter för att utföra vakt- och jouruppgifter. Detsamma gäller de fastigheter som är i Försvarsmaktens tillfälliga användning och som avses i 14 § i lagen om försvarsmakten samt under de undantagsförhållanden som avses i 3 § 1 och 2 punkten i beredskapslagen de områden och utrymmen som Försvarsmakten får i sin besittning med stöd av 113 § i den lagen. 

I 15 § i lagen om försvarsmakten föreskrivs om förbud och begränsningar beträffande rätten att röra sig. Om militära orsaker eller skyddandet av utomstående mot faror nödvändigtvis kräver det, får staben för en försvarsgren inom Försvarsmakten eller Försvarsmaktens lokala förvaltningsmyndighet, garnisonschefen eller den som leder övningen förbjuda obehöriga att röra sig på ett område eller en plats som Försvarsmakten förfogar över eller begränsa denna rätt. Bestämmelser om straff vid överträdelse av förbudet finns i 24 kap. 3 § i strafflagen (39/1889) enligt vilken avses brott mot offentlig fred.  

I 18 § i lagen om försvarsmakten föreskrivs om upprätthållande av säkerhet och ordning på ett område som stadigvarande används av Försvarsmakten. Enligt bestämmelsen är det garnisonschefen eller kommendören för ett truppförband som bestämmer närmare om hur säkerhet och ordning ska upprätthållas på ett område som stadigvarande används av försvarsmakten. Enligt detaljmotiveringen till regeringens proposition (RP 264/2006 rd) bestämmer garnisonschefen om säkerhetsarrangemang vid garnisonen, om passagekontroll, övervakar och styr den militära ordningen samt vidtar vid behov åtgärder som är nödvändiga för att de brott som upptäcks ska kunna utredas eller överföras till polisen. Utöver garnisonschefen svarar också kommendören för truppförbandet för dessa åtgärder. 

I 18 a – d § föreskrivs om försvarsmaktens säkerhetsuppdrag, med vilka avses uppdraget att garantera säkerheten för en person på allmän plats eller uppdraget att garantera immuniteten vid transport av försvarsmaktens särskilda tillgångar. 

I 19–22 § i lagen om försvarsmakten föreskrivs om befogenheterna för en tjänsteman i vakt- eller jourtjänst på områden som används av Försvarsmakten. I lagens 22 § föreskrivs om maktmedel i anslutning till upprätthållandet av säkerhet och ordning och i 22 a § om befogenheter vid utförande av en personskyddsuppgift och i 22 b § om befogenheter vid skyddandet av immuniteten vid transport av Försvarsmaktens särskilda tillgångar. I 23 § föreskrivs om militärpersoners, militära förmäns och säkerhetsmäns användning av maktmedel. 

2.3  Den internationella utvecklingen samt lagstiftningen i utlandet och i EU

2.4  Bedömning av nuläget

3.1  Mål

Syftet med propositionen är att förbättra säkerheten i samhället. Den nuvarande lagstiftningen gör att Försvarsmaktens möjligheter att ingripa i skadlig flygverksamhet och obemannad luftfart delvis är oklara. I den föränderliga säkerhetssituationen är det nödvändigt att utveckla den lagstiftning som gäller Försvarsmakten så att den blir mera detaljerad. 

Målet är att komplettera den lagstiftning som gäller Försvarsmakten så att Försvarsmakten har tillräckliga och i lagstiftningen specificerade befogenheter för att kunna bemöta ett hot som riktar sig mot vissa av dess centrala verksamheter och objekt vad gäller modellflygplan och obemannade luftfartyg. Försvarsmaktens behörighet ska vara begränsad så att avvärjandet av ett hot alltid ska sammanhänga med genomförandet av Försvarsmaktens lagstadgade uppgifter. Ett särskilt hot mot Försvarsmakten orsakar en främmande makts militära aktörer och de parter som agerar för deras räkning. 

Det föreslås att till lagen ska fogas befogenheter utifrån vilka Försvarsmakten vid behov genom en teknisk anordning eller med användning av maktmedel kan ingripa i ett obemannat luftfartygs eller modellflygplans färd. Befogenheterna omfattar både traditionella maktmedel och användning av en teknisk anordning. Med tekniska anordningar kan man behandla signaler och frekvenser som anknyter till flygning för att upptäcka anordningar, men också för att påverka dem. Befogenheterna behövs i de objekt som används av Försvarsmakten, men under vissa rådande förutsättningar också utanför dem, dvs. på allmän plats. Befogenheterna på allmän plats ska dock begränsas till att vara inriktade på att stödja Försvarsmaktens lagstadgade uppgifter, och användningen av befogenheterna på allmän plats ska förutsätta samarbete med polisen. Det är inte motiverat att binda befogenheterna enbart vid de områden som stadigvarande används av Försvarsmakten, eftersom Försvarsmakten ordnar militära övningar, transporterar krigsmateriel, rör sig med marinens fartyg eller underhåller sina radarstationer utanför sina områden.  

Med propositionen ändras inte det nuvarande rättsläget, där polisen är den som upprätthåller allmän ordning och säkerhet. Principiellt är ändringen av betydelse på så sätt att för Försvarsmakten ska föreskrivas om befogenheter på allmän plats, men detta minskar inte polisens roll som upprätthållare av allmän ordning och säkerhet. Avsikten är att polisen inte ska behöva svara för säkerheten vid Försvarsmakten i situationer där hotet från obemannad luftfart anknyter till Försvarsmaktens verksamhet.  

Det är ändamålsenligt att Försvarsmakten har befogenheter att skydda sina egna objekt och verksamheter, och då är det inte nödvändigt att stödja sig t.ex. på polisens handräckningsarrangemang. Även anvisandet av resurser och kostnadsansvaret skulle inriktas på Försvarsmakten. Följaktligen ingår i propositionen en principiellt betydelsefull ändring med anknytning till befogenheterna, men den kan dock motiveras med behov orsakade av en föränderlig verksamhetsmiljö. Med tanke på resursallokeringen är det motiverat att uttryckligen om de befogenheter som anknyter till obemannad luftfart kan föreskrivas i lagen om försvarsmakten. Befogenheterna ska anknyta till Försvarsmaktens lagstadgade uppgifter och de definieras i lagen exakt avgränsade. I beslutsfattandet ska ändamålsenlighet och proportionalitet beaktas samt en territoriell och tidsmässig dimension för användningen av befogenheterna fastslås. 

Målet för propositionen är att förtydliga bestämmelserna om verksamheten så att också de som idkar obemannad luftfart blir medvetna om de specialbestämmelser som anknyter till Försvarsmaktens verksamhet. Ett oklart och flertydigt rättsläge står inte heller i en enskild persons intresse och rättspraxis är följaktligen inkonsekvent i fråga om den obemannade luftfarten. De ramar som lagstiftningen ger flygverksamheten påverkar dock inte laglig luftfartsverksamhet eller företagsverksamhet negativt mera än i obetydlig mån. Användningen av befogenheterna ska alltid grunda sig på en bedömning i varje enskilt fall och det är osannolikt att en sporadisk modellflygplansflygare kommer att orsakas onödig skada. 

3.2  Alternativ och bedömning av dem

Vid beredningen övervägdes olika lagstiftningsalternativ, genom vilka de mål som definierats i beslutet om tillsättande kunde uppnås. Först övervägdes det hur nödvändiga ändringarna av lagstiftningen är och dryftades om det är möjligt att tolka den nuvarande lagstiftningen så att den också täcker de hot som den förändrade säkerhetssituationen orsakar.  

Användning av nödvändiga maktmedel på allmän plats mot hotande, farlig eller brottslig verksamhet ankommer på polisen, också när det är fråga om flygverksamhet. Gränsbevakningsväsendet igen svarar för upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet på gränsövergångsställen och kan inom sitt verksamhetsområde använda nödvändiga maktmedel för att ingripa i flygverksamhet som strider mot bestämmelserna. Territorialövervakningsmyndigheterna har också i vissa situationer möjlighet att använda maktmedel. De situationer där territorialövervakningslagens befogenheter kan användas sammanhänger nära med territorialövervakningsmyndigheternas uppgifter att övervaka och trygga den territoriella integriteten. Vid tryggandet av Försvarsmaktens verksamhet och objekt lämpar sig igen de befogenheter som ingår i lagen om försvarsmakten.  

Ett lagstiftningsalternativ gick ut på att komplettera bestämmelsen om ingripande i ett luftfartygs färd i 167 § i luftfartslagen. Med stöd av den paragrafen finns inget tillräckligt exakt bemyndigande att ingripa i obemannade luftfartygs och modellflygplans färd, eftersom paragrafen i första hand lämpar sig för traditionella luftfartyg. På modellflygplan tillämpas paragrafen inte alls, eftersom de enligt luftfartslagen inte är luftfartyg. Det beordrande att ändra färdriktningen eller landa som förutsätts i luftfartslagen är det i regel inte möjligt att förmedla till ett obemannat luftfartyg eller modellflygplan. Förutsättningarna för att ingripa i färden när det är fråga om modellflygplan och obemannade luftfartyg ska finnas åtskilda från de bestämmelser som gäller ett vanligt flygplan. Användning av maktmedel och teknisk påverkan är godtagbara endast i fråga om flygande anordningar utan människor i, och till denna del bör nuläget inte ändras på något sätt. 

Under beredningens gång föreslogs det också att en lägesbild i realtid avsevärt skulle förbättra säkerheten. Trafiksäkerhetsverket Trafi förbereder en mobilapplikation, som i fortsättningen kommer att göra det möjligt för dem som flyger obemannade luftfartyg att, om de så önskar, meddela andra aktörer de platser där flygningen kommer att ske. Med samma applikation kan aktörerna se, om det i området finns sådan verksamhet som borde beaktas vid flygningen (t.ex. ett tillfälligt flygförbudsområde som har upprättats på begäran av Försvarsmakten eller polisen). Applikationen kommer att förbättra säkerhetsmyndigheternas lägesbild över flygningarna med obemannade anordningar. Åtminstone kan det i vissa situationer hjälpa till att reda ut myndigheternas iakttagelser och utgöra ett stöd när man bedömer de metoder som står till buds så att de får rätt proportioner.  

En lägesbild i realtid förbättrar också flygsäkerheten, då man i realtid får kännedom om de aktiva verksamhetsområden samt restriktionsområden som är i kraft på grund av Försvarsmaktens flygverksamhet. För Försvarsmaktens verksamhet är saken av särskild betydelse, eftersom man i lågflygningsverksamheten lätt opererar på samma höjd som de obemannade luftfartygen. Ifall det inte finns någon lägesbild, är risken för en kollision överhängande överallt. Dessutom kan Försvarsmaktens enskilda övningsflygningar riktas in på sådana områden där det inte har anmälts förekomma aktiv flygverksamhet med obemannade luftfartyg. Under projektets gång konstaterades det att utvecklandet av en luftlägesbild i realtid dock inte hör till kärnområdet för målen med lagstiftningsprojektet. 

Vidare bedömdes det i projektet vilken möjligheten är att utöka antalet områden där luftfarten är inskränkt med stöd av statsrådets förordning om områden där luftfart är inskränkt. Alla militärt viktiga objekt är det dock inte ändamålsenligt eller möjligt att klassificera som R-områden, såsom är fallet t.ex. i fråga om spaningsradar, Försvarsmaktens trupper eller mobil krigsmateriel. Vidare ska det noteras att om områden med flygförbud inte har föreskrivits att gälla enbart modellflygplan eller obemannade luftfartyg. Enbart genom att utöka antalet områden med inskränkt luftfart är det dock inte möjligt att tillgodose det anförda behovet. Restriktionsområdena kommer dock i fortsättningen att ha betydelse med tanke på användningen av befogenheterna.  

Dessutom bedömdes möjligheten att utvidga det straffrättsliga ansvaret och utvecklandet av lagstiftningen om de tvångsmedel som sammanhänger med detta. Den som flyger med eller styr ett obemannat luftfartyg kan i sin verksamhet göra sig skyldig till flera olika överträdelser eller brott, men det har inte ansetts ändamålsenligt att binda förutsättningarna för att använda befogenheterna vid ett brottsmotiv. Vidare ansågs det inte ändamålsenligt att ändra Försvarsmaktens roll i brottsbekämpningen. 

De allmänna nödvärnsprinciperna möjliggör också under vissa förutsättningar för myndigheterna att i ett enskilt fall ingripa i verksamhet som bedöms vara skadlig. Dessutom möjliggör teknikutvecklingen i fråga om övervakningssensorer och väktarsystem redan i sig övervakning av strategiska objekt. Utöver övervakning har Försvarsmakten också behov av att påverka obemannade luftfartyg, som hotar Försvarsmaktens verksamhet. Påverkan och användning av maktmedel förutsätter i princip exakt reglering i lag. 

I planeringsfasen av projektet övervägdes en bedömning av flera olika förvaltningsområdens behov i ett avsevärt omfattande lagstiftningsprojekt, men man kom till att det var ändamålsenligare att framskrida förvaltningsområdesvis. Vid beredningen används förvaltningsövergripande sakkunskap och samordnas olika lagstiftningsprojekt. 

I skenet av de presenterade omständigheterna är det nödvändigt att föreskriva separat om Försvarsmaktens befogenhet att ingripa i obemannad luftfart, ifall detta är nödvändigt för att skydda landets försvar eller Försvarsmaktens verksamhet. Således stannade man för att utveckla lagen om försvarsmakten, i vilken det redan finns bestämmelser som gäller ordningen och säkerheten i Försvarsmaktens objekt.  

Myndigheternas befogenheter bör vara klart definierade i lagstiftningen. Lagstiftningstekniskt är det till denna del motiverat att lösa behoven av utveckling på försvarsministeriets förvaltningsområde i den referensram som lagen om försvarsmakten ger, framför allt då det är fråga om möjligheten att till och med använda maktmedel. 

3.3  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås det att lagen ska ändras så att Försvarsmakten får befogenheter att ingripa i modellflygplans och obemannade luftfartygs färd i de situationer som särskilt definieras i lagen. Det föreslås att till lagen ska fogas bestämmelser om befogenheter att ingripa i ett modellflygplans och ett obemannat luftfartygs färd, om beslutandet om detta, om samarbete med polisen, om inhämtande av identifieringsuppgifter samt en bestämmelse om hanteringen av omhändertagna modellflygplan och obemannade luftfartyg och om protokollföring av saken. Vidare ska det i lagen finnas bestämmelser om samarbete med Kommunikationsverket till de delar som hör till verkets verksamhetsområde. 

Målet med det nya regelverket är att skapa befogenheter att ingripa i modellflygplans eller obemannade luftfartygs färd för att spaningsverksamhet och annan olovlig verksamhet vid Försvarsmaktens objekt, såsom fientlig eller militär verksamhet som riktas mot Försvarsmaktens objekt, personal och rikets vitala funktioner, ska kunna förhindras. Dessutom inverkar propositionen positivt på den militära luftfartens flygsäkerhet i det nedre luftrummet, eftersom en klar lagstiftning för sin del minskar risken för kollisioner. 

4.1  Ekonomiska konsekvenser

Den teknik med vilken man kan bemöta hotet från obemannad luftfart är huvudsakligen dyr. Tekniken i fråga utvecklas kontinuerligt inom försvars- och säkerhetsindustrin. Industrin producerar utrustning både för enskilda företags och för myndigheternas bruk. 

Vid Försvarsmakten har en resurs reserverats för utvecklande av beredskapen, och den ska täcka de kostnader som författningsändringarna medför. Med tanke att Försvarsmaktens investeringar ska kunna användas effektivt är det viktigt att regleringen utvecklas så att den blir mera exakt. Det föreslås inget tilläggsanslag på grund av författningsändringarna. De investeringar och personresurser som föranleds av författningsändringarna kan man inrikta inom ramen för utvecklingsprogrammen som en del av Försvarsmaktens normala verksamhet. 

4.2  Konsekvenser för myndigheternas verksamhet

Försvarsmaktens kapacitet att ingripa i obemannad luftfart stöder också andra myndigheter och kompletterar samhällets myndighetsresurser på ett ändamålsenligt sätt. Polismyndigheterna, Gränsbevakningsväsendet, Tullen och luftfartsmyndigheterna sörjer inom sina verksamhetsområden för åtgärder som anknyter till modellflygplansverksamhet och obemannad luftfart. 

Med tanke på samhällets övergripande säkerhet är det motiverat att Försvarsmakten har befogenhet att ingripa i modellflygplans och obemannade luftfartygs verksamhet inom Försvarsmaktens områden och objekt, men under vissa villkor också utanför dem. Användningen av befogenheterna utanför Försvarsmaktens områden och objekt bör ordnas och planeras i samarbete med övriga myndigheter. I synnerhet polisen, som har allmän behörighet på allmän plats, ska också i fortsättningen vara den myndighet som ansvarar för allmän ordning och säkerhet. Efter att ha fått information av Försvarsmakten om en planerad insats på allmän plats, kan polisen besluta delta i uppdraget i samarbete, planera realiserandet av det tillsammans med Försvarsmakten eller till och med ta över skötseln av uppdraget. Det viktiga är att polisen har uppdaterad information om Försvarsmaktens verksamhet på allmän plats, också om polisen inte anser det nödvändigt att själv desto mera delta i saken. 

Den föreslagna ändringen har en positiv effekt i synnerhet på Försvarsmakten. Ändringen har stor betydelse för tryggandet av verksamhetsbetingelserna för landets försvar och klargörandet av rättigheterna att använda maktmedel. Ändringen anknyter också till Försvarsmaktens upphandling. Den kapacitet som behövs utformas som en del av utvecklingsprogrammen, vilka uppdateras med jämna mellanrum. Lagstiftningen möjliggör att kapacitet kan skapas såväl för normala förhållanden som också för undantagsförhållanden samt som stöd till andra myndigheter för att den övergripande säkerheten ska kunna garanteras för samhället. Den personal som behövs måste utbildas för verksamheten, även om utbildningsbehoven inte är betydande. Utbildningen och sätten att dela information bör förankras inom Försvarsmakten i samband med att lagen träder i kraft. De som använder teknisk störningsutrustning måste ges behövlig utbildning så att man kan förhindra att åtgärderna orsakar fara för radioanläggningar eller verksamheten i det allmänna kommunikationsnätet samt för utomstående. 

Med användningen av befogenheterna sammanhänger sådan teknik som kan förutsätta Kommunikationsverkets godkännande (radiotillstånd, 39 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation). Ifall Försvarsmakten använder teknik som förutsätter radiotillstånd för att påverka modellflygplan och obemannade luftfartyg eller för att identifiera sådana under fredstid, måste anordningarna godkännas av Kommunikationsverket. I den verksamhet som hänför sig enbart till landets försvar behövs inget radiotillstånd. Också för användning av dessa anordningar kan det behövas en föreskrift från Kommunikationsverket om rätten att använda frekvenser, om anordningen kan användas också på andra frekvenser än de som har anvisats för det militära försvaret. Ändringen kan obetydligt öka Kommunikationsverkets arbetsuppgifter. 

Verkställandet av lagändringarna förutsätter ett tätare samarbete mellan olika myndigheter. För att lägesbild och information ska kunna delas bör gemensam praxis utformas mellan de olika myndigheterna. 

4.3  Samhälleliga konsekvenser

Ändringen förbättrar samhällets säkerhet mot inre och yttre hot. Beredskapen på en förändrad säkerhetssituation genomförs i enlighet med verksamhetsmodellen för den övergripande säkerheten samt genom att författningsgrunden utvecklas. 

De tekniska anordningar med vilka man kan ingripa i flygning med obemannade luftfartyg kan orsaka störning i radiokommunikationen. Den tillgängliga tekniken är av sådan art att det är omöjligt att inrikta den enbart på ett enskilt modellflygplan eller obemannat luftfartyg. Flygningen kan ske genom en styrsignal eller anordningen kan, medan den flyger, sända en viss signal, och genom att ingripa i den kan man påverka anordningens färd. Möjligheterna att ingripa i modellflygplans och obemannade luftfartygs färd förändras och utvecklas i takt med att tekniken utvecklas. Den olägenhet som radiokommunikationen orsakas av detta bör vara liten och användningen av befogenheterna förenlig med proportionalitetsprincipen. Till exempel vilka verkningar detta har på det allmänna mobilnätet bör man vara medveten om när verksamheten planeras och skadliga verkningar bör minimeras. 

Enskilda hobbyutövare och företagsaktörer påverkas av det nya regelverket när den luftfartsverksamhet de bedriver sker i närheten av Försvarsmaktens objekt och verksamhet. I förhållande till nuläget är ändringen dock inte betydande, eftersom man måste ha tillstånd för att röra sig i Försvarsmaktens objekt och flygfotograferingsförbuden enligt territorialövervakningslagen redan nu begränsar verksamheten.  

I praktiken är Försvarsmaktens objekt, såsom garnisoner och krigsövningar, nästan utan undantag belägna ute i landskapen avsides från bosättningscentra. Ifall Försvarsmakten har ett behov att använda sina befogenheter någon annanstans, framhävs behovet av samarbete med polisen och Kommunikationsverket. Företagsverksamheten, såsom transporttjänster som eventuellt kommer att bli mera allmänna i framtiden, torde huvudsakligen koncentreras till andra platser än i närheten av Försvarsmaktens objekt. Det kan emellertid inte uteslutas att det inte i framtiden kan förekomma något slags affärsverksamhet också i glesbygdsområden. 

Fotografering torde vara en av de allmännaste formerna av hobby- och företagsverksamhet just nu. Från luften fotograferas t.ex. elledningars skick och stormskador. Det torde dock vara mycket sällsynt att någon fotograferar Försvarsmaktens objekt i samband med näringsutövande eller som hobby. Det är emellertid möjligt att Försvarsmakten sporadiskt blir tvungen att ersätta utomstående för skador som orsakats dem. 

För säkerhets- och försvarssektorns företag som utvecklar utrustning för att upptäcka och avvärja modellflygplan och obemannade luftfartyg torde inverkan av den föreslagna lagen vara positiv eller neutral. De föreslagna ändringarna torde inte heller orsaka någon betydande olägenhet för enskilda aktörer, eftersom användningen av Försvarsmaktens befogenheter kommer att begränsa sig till vissa områden och särskilda situationer. Till exempel informeras det vidsträckt om krigsövningar och garnisonernas läge känner man väl till, vilket gör att i förhållande till nuläget är ändringarna huvudsakligen obetydliga. Med tanke på enskilda aktörers rättsskydd är det viktigt att tillräckligt med information finns tillgänglig om begränsningarna i flygning och i obemannad luftfart. Förbuden ska i regel meddelas genom skyltar (områden som används av försvarsmakten, 11 § i förordningen om försvarsmakten) eller andra märkningar. Försvarsmakten bör också aktivt informera om sina verksamheter som kan påverka den obemannade luftfarten. Till exempel i fråga om Försvarsmaktens fartyg som rör sig ute till sjöss är det dock inte möjligt eller ändamålsenligt att göra en märkning eller på ett annat sätt informera i detalj. Följaktligen bör man, sedan lagen trätt i kraft, eftersträva att aktivt informera om dess innehåll. 

5.1  Beredningsskeden och beredningsmaterial

Propositionen har beretts i en arbetsgrupp som tillsattes av försvarsministeriet den 25 november 2016. I arbetsgruppen fanns representanter för försvarsministeriet, Försvarsmakten, inrikesministeriet och Gränsbevakningsväsendet. Till arbetsgruppen har kallats permanenta sakkunniga från kommunikationsministeriet, sekretariatet för Säkerhetskommittén och myndighetsenheten för militär luftfart. Med ett beslut av den 2 juni 2017 förlängde försvarsministern mandattiden för arbetsgruppen till den 15 november 2017. 

Ett diskussionsmöte om propositionen ordnades den 2 oktober 2017 och det var öppet för allmänheten. Intressentgrupper förde fram sina synpunkter vid mötet, och utgående från dem preciserades propositionen bl.a. på de punkter som gäller myndighetssamarbete och informerande om begränsningar. Vid diskussionsmötet fick man också information som anknöt till bedömningen av propositionens konsekvenser. I samband med diskussionsmötet reserverades också en möjlighet att komma med en skriftlig kommentar. 

5.2  Remissyttranden och hur de har beaktats

Försvarsministeriet sände utkastet till regeringsproposition om ändring av lagen om försvarsmakten på remiss, och remissbehandlingen ordnades den 1 december 2017 – den 31 januari 2018. Remissbegäran fanns också allmänt tillgänglig på försvarsministeriets webbplats och på webbplatsen utlatande.fi som upprätthålls av justitieministeriet.  

Remissyttranden gavs av justitieministeriet, utrikesministeriet, inrikesministeriet, kommunikationsministeriet, finansministeriet, statsrådets kansli, riksdagens justitieombudsman, justitiekanslern i statsrådet, Riksåklagarämbetet, Huvudstaben, Tullen, Trafiksäkerhetsverket Trafi, dataombudsmannen, Kommunikationsverket, staben för Gränsbevakningsväsendet, centralkriminalpolisen, Polisstyrelsen, skyddspolisen, Geologiska forskningscentralen, Befälsförbundet rf, Underofficersförbundet rf, Försvarsutbildningsföreningen rf, Finavia Oyj, Tietoliikenteen ja tietotekniikan keskusliitto FiCom ry och Kari Käräjäoja. 

Allmänna kommentarer  

I remissyttrandena fick propositionen och dess mål ett omfattande understöd. Betänkandet ansågs motiverat och lagförslaget nödvändigt. I remissyttrandena konstaterades också att propositionen för sin del realiserar skrivningen i regeringsprogrammet om att hybridhot ska bemötas. Det föreslogs emellertid flera preciseringar till definitionerna av befogenheterna och till innehållet och detaljerna i dem och till deras konsekvenser. I vissa remissyttranden understöddes också mera vidsträckta befogenheter än de som föreslagits. Vid bedömningen av ändringarnas förenlighet med grundlagen bör uppmärksamhet fästas särskilt vid skyddet av ett förtroligt meddelande och den granskning som gäller egendomsskyddet.  

I remissresponsen tog man också upp behovet att sammanpassa alla författningsprojekt gällande säkerhetshotet från modellflygplan och obemannade luftfartyg, vilka pågår just nu inom statsrådet. 

Befogenheterna på de områden som används av Försvarsmakten och ovanför dem 

Justitieministeriet är i sitt remissyttrande enig med den synen i propositionen att dylika bestämmelser bör fogas till lagen, för att man inte ska behöva tolka Försvarsmaktens allmänna befogenheter. Den föreslagna befogenhetsregleringen bör emellertid preciseras till flera delar. Enligt justitieministeriet ska den föreslagna lagen anses motiverad av den anledningen att t.ex. allmänna luftfartsrestriktioner inte kan anses vara tillräckligt effektiva och ändamålsenliga för att målen med förslaget ska kunna uppnås.  

Enligt riksdagens justitieombudsman bör definieringen och den exakta avgränsningen av trösklarna för alla befogenheter uppmärksammas vid den fortsatta beredningen. Paragrafformuleringarna och motiveringstexterna i propositionen har kompletterats utgående från remissresponsen. 

Befogenheter på allmän plats 

Justitieministeriet anser att definitionen av allmän plats i 15 a § 2 mom. bör preciseras, i synnerhet i förhållande till den plats som avses i 15 a § 1 mom. Enligt riksåklagarämbetet bör tröskeln för att använda befogenheten preciseras. 

Enligt inrikesministeriets polisavdelning är det viktigaste för polismyndigheten hur Försvarsmaktens befogenheter används på allmän plats. Enligt remissyttrandet bör skrivningarna om lagstiftningsordningen i betänkandet, vilka gäller användningen av befogenheterna på allmän plats, preciseras vid det fortsatta arbetet. 

Enligt riksdagens justitieombudsman väcker den i 15 b § nämnda förutsättningen för att vidta åtgärder när landets försvar och Försvarsmaktens verksamhet äventyras i någon mån frågor genom sin allmänt hållna formulering och ställer tröskeln för att använda befogenheterna synnerligen lågt. Enligt riksdagens justitieombudsman bör befogenhetströskeln höjas. 

Enligt riksdagens justitieombudsman är det motiverat att av bestämmelsen framgår att det förutsätts att av beslutet åtminstone framgår dess giltighetstid samt de konkreta omständigheter som beslutet grundar sig på. Vidare blir det utgående från den föreslagna bestämmelsen oklart, om det beslut som gäller ingripande i en anordnings färd och som i praktiken ska fattas på förhand är ett separat beslut från det som gäller vidtagande av åtgärden eller om det protokoll som ska upprättas motsvarar realiserandet av åtgärden. 

Kommunikationsministeriet anser i sitt remissyttrande att det i motiveringarna till propositionsutkastet vore nödvändigt att i ännu högre grad än för närvarande och om möjligt med exempel öppna upp vad man i synnerhet i det föreslagna 15 a § 2 mom. avser med allmän plats och situationer där rätt till ingripande kan komma i fråga. Detta är viktigt i synnerhet med tanke på näringsfriheten, för att lagstiftningen ska vara förutsebar för yrkesaktörerna i branschen. I propositionen bör det mera exakt tas upp hur man vid användningen av metoder för ingripande kommer att sörja för den civila luftfartens säkerhet samt också i övrigt för utomståendes säkerhet, om Försvarsmakten beslutar ingripa i ett luftfartygs eller modellflygplans färd t.ex. genom att få det att störta.  

Kommunikationsministeriet påpekar att det föreslagna andra momentet i 15 b § verkar stå i strid med tredje momentet i 15 a §, eftersom verksamheten i vilket fall som helst inte får orsaka mer än ringa störningar. Information om eventuella störningssituationer måste fås på förhand. 

Paragrafformuleringarna och motiveringstexterna i propositionen har kompletterats utgående från remissresponsen. 

Verkan av användningen av befogenheterna på signalkommunikationen och på signalerna 

Enligt propositionen ska det kunna ingripas i ett modellflygplans eller ett obemannat luftfartygs färd genom användning av teknisk utrustning. Metoden ska grunda sig på upptäckt av de signaler som anordningen använder när den flyger. 

Enligt riksdagens justitieombudsman innebär det att en anordning, som anknyter till användningen av ett obemannat luftfartyg eller ett modellflygplan, identifieras och dess läge fastställs i praktiken att den plats från vilken anordningen fjärrstyrs reds ut och att den person som flyger anordningen i någon grad identifieras för att detta syfte ska kunna redas ut. Ifall syftet är att reda ut platsuppgifter och identifiera en person, bör om detta föreskrivas exakt och entydigt i lag. Dessutom ska i lag föreskrivas om behörigheten att reda ut flygarens identitet för att denne ska kunna identifieras, om en sådan åtgärd anses nödvändig. Riksdagens justitieombudsman anser att enligt vad som framkommer av förslaget är det i sig möjligt att identifiera den som flyger en anordning eller åtminstone anordningens ägare utifrån de ägaruppgifter som enligt RPAS-bestämmelsen ska finnas på anordningen. 

Enligt kommunikationsministeriet är propositionsutkastet med tanke på radiokommunikationens konfidentiella natur och störning av den i princip motiverat och svarar mot den linjen, att om myndigheterna har befogade behov att göra ett undantag från radiokommunikationens konfidentiella natur eller förbudet mot att störa radiokommunikationen, så föreskrivs det om de befogenheter som behövs i den speciallagstiftning som gäller myndigheten i fråga. Det är fråga om en speciallagstiftning i förhållande till lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation, där det föreskrivs om konfidentialiteten hos kommunikation och förmedlingsuppgifter.  

Kommunikationsministeriet konstaterar i sitt remissyttrande att tekniska åtgärder måste kunna inriktas endast på behövliga frekvensområden och frekvenser, dvs. i princip bara på sådana där de luftfartyg och modellflygplan som är föremål för åtgärderna styrs. I utkastet till proposition skulle det också vara nödvändigt att berätta på vilket sätt och hur omfattande störningen av radiokommunikationen kan påverka användningen av luftfartyg eller andra verksamheter som utnyttjar radiofrekvenser och att framhäva att de tekniska åtgärderna ska utföras så snävt och kortvarigt som möjligt. Eventuella störningar som utomstående orsakas av användningen av befogenheterna och den tekniska anordningen måste man eftersträva att minimera med alla till buds stående metoder. Synpunkterna beaktades i de allmänna motiven. 

Kommunikationsverket ansåg det ytterst viktigt att användningen av befogenheterna inte orsakar övrig signalkommunikation störningar. I synnerhet nödtelefonförbindelserna bör fungera i alla situationer. Kommunikationsverket ansåg också att användningen av traditionella maktmedel ska prioriteras i förhållande till teknisk påverkan.  

Dataombudsmannen ansåg att av propositionen noggrannare bör framgå, om det vid användningen av befogenheterna blir fråga om att lagra och behandla sådana uppgifter som ska anses vara personuppgifter (förmedlingsuppgifter). Dataombudsmannens byrå konstaterar dock i sina slutsatser att de föreslagna ändringarna uppfyller kravet på ändamålsenlighet samt nödvändighet i fråga om behandlingen av personuppgifter och att de föreslagna bestämmelserna sålunda är motiverade och ändamålsenliga. 

Myndighetssamarbete 

Riksdagens justitieombudsman understöder bestämmelsen om samarbetet med polisen, men konstaterar att saken åtminstone förutsätter riksomfattande anvisningar för polisen och Försvarsmakten samt snabba åtgärder för att behovet att utveckla den förvaltningsområdesvisa lagstiftningen gällande polisen ska kunna bedömas. 

Enligt responsen från polismyndigheterna har behovet av samarbete mellan Försvarsmakten och polisen beaktats väl i den föreslagna lagen. Polisstyrelsen påminner i sitt remissyttrande om att polisen inte kan be om handräckning av andra myndigheter för sådana funktioner som polisen själv inte har befogenhet till. Enligt justitieministeriets syn förblir det oklart, vad anmälan till polisen på förhand omfattar. Enligt riksåklagarämbetet bör också samarbetet med polisen preciseras i propositionen. Yttrandet beaktades när paragrafformuleringarna preciserades. 

Enligt Kommunikationsverket bör lagförslaget vidarejusteras så att det bättre täcker det lagstadgade samarbetet med Kommunikationsverket i de ärenden som hänför sig till verkets verksamhetsområde. Enligt riksåklagarämbetet bör tröskeln i 15 b § att anmäla till Kommunikationsverket vara lägre. 

Kommunikationsministeriet anser det bra att i det föreslagna 15 b § 2 mom. ska föreskrivas om att Kommunikationsverket ska informeras om ett beslut som gäller befogenheterna. Ministeriet anser emellertid att Kommunikationsverket bör informeras om alla beslut, där användningen av befogenheten anknyter till radiokommunikation, det allmänna kommunikationsnätet eller tjänster i det. Synpunkterna beaktades i de allmänna motiven och paragrafformuleringarna. 

Tullen anförde att i lagförslaget ska föreskrivas närmare om Försvarsmaktens handräckning till Tullen i dess brottsbekämpningsuppdrag. I synnerhet har ett behov av handräckning av Försvarsmakten uppkommit i brott som gäller smuggling över östgränsen, där myndigheterna måste kunna samarbeta intensivare än tidigare. Enligt justitieministeriets syn bör polisens behörighet som den primära upprätthållaren av ordning och säkerhet betonas mera än tidigare i propositionen. Propositionen har preciserats utifrån remissyttrandena. 

Hanteringen av de anordningar som omhändertagits av Försvarsmakten 

Enligt remissyttrandena vore det skäl att ännu granska de termer som används i propositionen i relation till tidpunkten för när de anordningar som omhändertagits av Försvarsmakten ska återlämnas. I propositionen bör det motiveras, om anordningarna ska återlämnas omedelbart eller utan obefogat dröjsmål. 

Finansministeriet anser att det förslaget är korrekt, enligt vilket anordningarna ska återlämnas till deras rätta ägare eller överlämnas till den myndighet som undersöker ett ärende som anordningen är förknippad med (polisen, Tullen och Gränsbevakningsväsendet).  

Riksdagens justitieombudsman konstaterar att i bestämmelsen bör nämnas att det är fråga om ett luftfartyg i vars färd det har ingripits och vilket har omhändertagits som en följd av detta. Alternativt bör det i detaljmotiveringen finnas ett omnämnande om att bestämmelsen också lämpar sig för t.ex. anordningar som övergetts av sin ägare och som störtat av ett skäl som inte beror på myndigheternas verksamhet. 

Riksdagens justitieombudsman anser att det är befogat att precisera formuleringen i 15 e §. I bestämmelsen finns omnämnandet ”ifall det anknyter till ett ärende som behandlas eller undersöks av myndigheten”. 

Protokollföring 

Enligt riksdagens justitieombudsman framgår det inte av den föreslagna bestämmelsen, huruvida ett protokoll kommer att upprättas endast när konkreta åtgärder har vidtagits eller alltid när ett beslut i enlighet med 15 b § har fattats. Riksdagens justitieombudsman anser att om det exakta innehållet i protokollet ska föreskrivas t.ex. i en förordning eller i en riksomfattande föreskrift. Enligt min åsikt bör det av protokollet framgå som minimiinformation de omständigheter som lett till åtgärden och ingripandets förlopp, åtgärdens innehåll och vem som beslutat om den samt vem som vidtar den. 

Enligt riksdagens justitieombudsman bör det bedömas vilken möjligheten är att specificera den egendom som varit föremål för åtgärden och att en kopia av protokollet i mån av möjlighet utan dröjsmål ska tillställas den vars egendom är föremål för åtgärden. 

Enligt justitieministeriets syn bör det i motiveringarna till den paragraf som gäller protokollföring skrivas mera exakt om det innehåll som protokollet förutsätts ha. 

Konsekvensbedömning 

Enligt utlåtandena har ändringen i säkerhetssituationen och behoven att bemöta hot av nya slag beskrivits grundligt och konstruktivt i betänkandet. De olika exemplen som nämndes var bra enligt dem som lämnade yttranden. 

Enligt finansministeriets syn finns det inget att anmärka på i bedömningen av propositionens ekonomiska konsekvenser. 

Enligt statsrådets kansli bör det i betänkandet mera noggrant bedömas vilken relation den presenterade lagstiftningen har till den EU-rätt som är under beredning och som kommer att påverka den obemannade luftfarten. Propositionen har preciserats till denna del. 

Enligt FiCom ry bör vid den fortsatta beredningen av betänkandet beaktas vilken ställning ett teleföretag har och vilka skyldigheter och påföljder som föreskrivits för det i eller med stöd av lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation, när störningar riktas mot den allmänna telekommunikationen. Nämnda skyldigheter och påföljder får inte uppkomma för teleföretagen som en följd av Försvarsmaktens verksamhet. 

Kommunikationsministeriet konstaterar i sitt remissyttrande att lagstiftningen om obemannad luftfart har en klar förbindelse med regeringsprogrammets centrala mål. Genom regeringens spetsprojekt som gäller skapande av en tillväxtmiljö för digital affärsverksamhet strävar man efter att skapa en gynnsam verksamhetsmiljö för nya affärsverksamhetsidéer för digitala tjänster. 

Bedömning av förenligheten med grundlagen 

Justitieministeriet, justitiekanslern i statsrådet, Dataombudsmannen och riksdagens justitieombudsman uppmärksammade i sina yttranden behoven att precisera bedömningen av förenligheten med grundlagen. Enligt utrikesministeriets och Dataombudsmannens syn bör det i den fortsatta beredningen beaktas de grundläggande fri- och rättigheterna i synnerhet i skenet av den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter och Europeiska människorättsdomstolens rättspraxis. Enligt statsrådets kansli bör det vid bedömningen av förenligheten med grundlagen hänvisas mera exakt till de internationella människorättsförpliktelserna. 

Propositionen har preciserats på det sätt som föreslagits i remissyttrandena. 

Övrigt 

Utrikesministeriet uppmärksammade i sitt remissyttrande att Ålands demilitariserade ställning bör beaktas i relation till de presenterade befogenheterna och föreslog att beskrivningen gällande FN:s havsrättskonvention skulle preciseras. I den fortsatta beredningen har de påtalade omständigheterna beaktats. 

Kommunikationsministeriet anser i sitt remissyttrande att det är ytterst viktigt både för den civila luftfartens säkerhet och med tanke på en störningsfri radiokommunikation att de personer som använder maktmedel och tekniska åtgärder ges tillräcklig utbildning för uppgiften, genom vilken det kan förhindras att åtgärderna orsakar fara för utomstående samt onödig störning för andra radioanordningar och det allmänna kommunikationsnätets anordningar och tjänster. 

Enligt statsrådets kanslis syn vore det bra att diskutera luftfartens hotbilder internationellt t.ex. med Europeiska kompetenscentret för motverkande av hybridhot och dess sakkunnignätverk. 

Trafi understöder propositionen, men föreslår att den punkt i betänkandet som gäller en mobilapplikation med anknytning till en lägesbild ska preciseras. 

Propositionen har preciserats utifrån remissyttrandena.