Utskottets tidigare arbete inom temat marginalisering
Revisionsutskottets arbete inom temat förebyggande av marginalisering bland unga inleddes redan för tio år sedan, 2012, då utskottet inledde ett forskningsprojekt i frågan. Syftet med undersökningen var då att utreda hur man kan förbättra effektiviteten, resultaten och kostnadseffektiviteten av åtgärderna för att förebygga marginalisering bland unga. Ett mål var också att få forskningsrön om utvärderingen av projekt och åtgärder för att förebygga marginalisering, statliga och kommunala myndigheters verksamhet i förebyggandet av marginalisering av unga samt tredje sektorns och frivilligverksamhetens roll i förebyggandet av marginalisering. Genom undersökningen ville man dessutom lyfta fram god praxis och goda åtgärder som kunde utnyttjas i större utsträckning för att förebygga marginalisering.
Undersökningen blev klar 2013 (TrVJ 1/2013 vp). Utskottet hörde ett stort antal sakkunniga och redogjorde för sin uppfattning om marginalisering och förebyggande av marginalisering bland unga i sitt betänkande, som innehöll ett flertal åtgärdsförslag. Riksdagen godkände utifrån utskottets betänkande (ReUB 1/2014 rd) ett ställningstagande i sju punkter, varav sex fortfarande är giltiga.
Utskottets nya beställningsundersökning
Marginaliseringen av unga är fortfarande ett allvarligt samhälleligt och mänskligt problem. Av de ställningstaganden som godkänts med stöd av betänkandet (ReUB 1/2014 rd) förutsätter riksdagen i den första punkten att regeringen i samband med reformeringen av systemet för social- och hälsovårdstjänster flyttar tyngdpunkten från korrigerande till förebyggande arbete. Betoningen på förebyggande åtgärder skulle på lång sikt medföra såväl besparingar för de offentliga finanserna som lindra det mänskliga lidandet. Ändå har tyngdpunkten enligt utskottets uppfattning inte flyttats till förebyggande arbete.
Marginaliseringen av unga orsakar samhället kostnader bland annat för användning av offentliga tjänster, inkomstöverföringar, förlorade skatteinkomster samt brottslighet och aktiveringsåtgärder. Det finns tjänster som syftar till att förebygga marginalisering, men sammantaget är tjänsterna splittrade och det räcker inte att reagera på riskfaktorer. De unga som löper risk för marginalisering identifieras inte nödvändigtvis i tid och hänvisas inte till tjänster i rätt tid. Det finns endast lite information om effekterna av de tjänster som förebygger marginalisering.
På ovannämnda grunder beslutade revisionsutskottet 2020 beställa en ny undersökning om marginaliseringen av unga. Undersökningen (TrVJ 1/2022 vp) har som mål att utreda service- och förmånsstrukturer som förebygger marginalisering samt samarbetet mellan tjänsteproducenterna, de resurser som använts för att förebygga marginalisering samt fördelningen och effekterna av dessa resurser.
I undersökningen analyseras direkta och indirekta penningflöden riktade till unga samt penningflödena enligt typ av tjänst. Tjänsterna delas upp i lätta, stödjande och tunga tjänster. Dessutom intervjuades representanter för statsförvaltningen och kommunerna samt de unga själva.
Undersökningen visar att samarbetet inom statsförvaltningen för att förebygga marginalisering inte fungerar på bästa möjliga sätt på grund av silotänket inom de enskilda förvaltningsområdena. Problem i anslutning till marginalisering löses i varje förvaltningsområde genom åtgärder och projekt som fokuserar på en tjänst i sänder. Kommunerna ansvarar för att ordna många tjänster inom förebyggande av marginalisering. Kommunerna upplever att det i tjänsterna för förebyggande av marginalisering bland unga saknas nationellt överenskommen samordning och nationellt överenskommet ägarskap, vilket försvårar ledningen och samordningen av tjänsterna.
I undersökningen utreds hur mycket av statsbudgeten och kommunernas driftskostnader som läggs på att förebygga marginalisering bland unga. Undersökningen visar att endast några procent av medlen i statsbudgeten för 2020 direkt och indirekt riktades till förebyggande av marginalisering bland unga: av arbets- och näringsministeriets budget cirka 4 procent, av undervisnings- och kulturministeriets 3 procent och av social- och hälsovårdsministeriets 0,6 procent. I de granskade kommunerna (Karleby, Kontiolahti, Lahtis, Reso, Somero och Tammerfors) hänfördes cirka 10 procent av nettodriftskostnaderna till tjänster som förebygger marginalisering bland unga.
Av flera orsaker är det svårt att mäta effekterna av de offentliga medel som används för att förebygga marginalisering. För det första uppstår konsekvenserna ofta indirekt, det vill säga som en följd av eller vid sidan av andra konsekvenser. Exempelvis kulturtjänster är tillgängliga för alla, och syftet med dem är inte i första hand att förebygga marginalisering, men deltagande i kulturverksamhet kan ge upplevelser av gemenskap, som också bidrar till att förebygga marginalisering. För det andra kan många effekter observeras först på lång sikt: exempelvis barnskyddstjänsternas inverkan på barnets framtida studier och sysselsättning märks först efter åtskilliga år.
I undersökningen presenteras metoder för att utveckla kostnadskontrollen och konsekvensbedömningen. För det första bör uppföljningen och utvärderingen vara långsiktig och basera sig på uppföljningsmaterial. De uppgifter som följs bör vara enhetligt klassificerade och utvecklingen av klassificeringen bör ligga på en klart definierad aktörs ansvar. Likaså bör ansvaret för informationsledningen vara klart fastställt. Forskningsgruppen ger dessutom flera rekommendationer om hur servicesystemet för förebyggande av marginalisering kunde utvecklas. Rekommendationerna hänför sig till exempel till utveckling av sektorsövergripande arbete och tjänsteproduktion samt till att göra tjänsterna mer kundorienterade. I undersökningen rekommenderas dessutom att det utses en ansvarig person för varje ung person som har en klientplan.
I undersökningen utreds sambandet mellan det belopp som använts för tjänster för förebyggande av marginalisering och de ungas situation i sex kommuner. Undersökningen ger vid handen att det belopp som används för tjänsterna inte har något samband med indikatorerna för marginaliseringen bland unga i dessa kommuner. Resultaten visar att inte heller egenskaperna hos någon enskild tjänst eller tillgången till en viss tjänst förklarar marginaliseringen bland unga, utan snarare är servicekedjorna och samarbetet mellan aktörerna i nyckelställning.
Utskottet har på bred front hört sakkunniga både om den beställda undersökningen och tjänsterna för att förebygga marginalisering bland unga i allmänhet. Enligt de sakkunniga innehåller undersökningen en hel del värdefull information. Undersökningen uppskattas vara täckande och omfattande och det material som utnyttjas i den mångsidigt. De sakkunniga ser positivt på att marginaliseringen uppfattas som ett omfattande fenomen. Också undersökningens intervjuer med unga anses vara värdefulla.
De sakkunniga anser dock samtidigt att slutsatserna och rekommendationerna inte innehåller så mycket nytt. Undersökningen lyfter fram i och för sig viktiga men redan välkända utmaningar. En del av de sakkunniga anser att det finns brister och inexaktheter i avsnitten om förmånsutgifter och social trygghet. En del önskade också att de faktorer som påverkar marginaliseringen skulle ha behandlats i större utsträckning. Utskottet instämmer i de sakkunnigas synpunkter och fäster dessutom uppmärksamhet vid undersökningens brister i fråga om statens och kommunernas satsningar på att förebygga utslagning bland unga.
Utskottet har också hört unga som har berättat om sina erfarenheter av tjänster för förebyggande av marginalisering. De unga som hörts upplever att de allmänt taget inte vet vilket slag av tjänster som erbjuds eller hur man kan ansöka om dem. De unga anser att man bör få information om de tillgängliga tjänsterna på alla ställen som de unga besöker och där de tillbringar tid. Information ska finnas tillgänglig till exempel i skolor, på arbetsplatser, inom hälso- och sjukvården och i medierna. Också social- och hälsovårdsutskottet konstaterar i sitt utlåtande till revisionsutskottet (ShUU 2/2022 rd) att det med tanke på förebyggandet av utslagning är väsentligt att de unga är medvetna om de tjänster som finns, att de är lätt tillgängliga för de unga och att servicesystemet är flexibelt enligt de ungas varierande behov. Revisionsutskottet omfattar de ungas och social- och hälsovårdsutskottets synpunkter.
Problemen med att definiera marginalisering och förebyggande av marginalisering bland unga
Det finns ingen entydig definition av marginalisering. Med utslagning avses i allmänhet kumulering av utsatthet och det uppfattas som att olika risk- och bristfaktorer, såsom missbruksproblem och psykiska problem samt brist på utbildning, hopar sig. En del av de faktorer som ökar risken för marginalisering är generationsöverskridande, såsom föräldrarnas låga utbildningsnivå, långvarigt behov av utkomststöd och långvarig arbetslöshet. Eftersom det inte finns någon exakt definition av marginalisering kan man inte säga hur många marginaliserade unga det finns i Finland. Uppskattningarna varierar kraftigt. Enligt Institutet för hälsa och välfärds uppskattning finns det 14 000—100 000 marginaliserade.
Enligt sakkunnigutfrågningen har till exempel unga som inte arbetar eller deltar i utbildning eller unga som har fått utkomststöd i över tolv månader definierats som marginaliserade eller hörande till den grupp som löper risk för marginalisering. Dessa definitioner är dock på sin höjd vägledande. Den unga kan vara arbetslös och sakna utbildningsplats till exempel medan han eller hon väntar på att ett jobb, studier eller beväringstjänst ska börja eller när han eller hon vårdar sitt barn. Utkomststöd betyder inte heller automatiskt att den unga personen är marginaliserad eller löper risk för marginalisering.
Det är inte ens entydigt när en person definieras som ung. I en undersökning som utskottet beställt definieras 15—29-åringar som unga. De sakkunniga som utskottet hört påpekar att definitionen av ung person varierar i lagstiftningen och i olika aktörers etablerade praxis. Till exempel i ungdomslagen definieras personer under 29 år som unga, medan personer i åldern 18—24 år definieras som unga i socialvårdslagen och barnskyddslagen. Dessutom varierar åldersgränserna för olika tjänster. Till exempel inom HUS-området övergår barnet från barnpsykiatrin till ungdomspsykiatrin efter att ha fyllt 13 år och vidare till vuxenpsykiatrin efter att ha fyllt 18 år.
Det framgår tydligt också av de sakkunnigas yttranden att marginalisering är ett mångfacetterat fenomen som det är omöjligt att definiera uttömmande. Av samma skäl finns det flera motiverade, sinsemellan alternativa sätt att definiera tjänsterna för att förebygga marginalisering och penningflödena till dem. Trots att fenomenet är mångfacetterat betonar utskottet att man måste kunna följa upp de penningflöden som styrs till dessa tjänster.
Statsbudgetens penningflöden för förebyggande av marginalisering
I en undersökning som utskottet beställt utreddes statsbudgetens anslag för tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga. Forskningsgruppen har gått igenom samtliga ministeriers budgetmoment och granskat respektive användningsändamål. Forskningsgruppen har utifrån sin bedömning valt de moment som den anser vara inriktade på att förebygga marginalisering bland unga.
I undersökningen ingår följande budgetmoment ur statsbudgeten antingen i sin helhet eller till den del som motsvarar de ungas andel:
Undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde:
- Hobbyverksamhet för barn och unga
- Omkostnader för statlig allmänbildande utbildning
- Gemensamma utgifter för allmänbildande utbildning, småbarnspedagogik, fritt bildningsarbete och gymnasieutbildning
- Utveckling av kontinuerligt lärande och kompetens
- Avkastning av penningspelsverksamheten för främjande av ungdomsarbete
- Verkstadsverksamhet för unga samt uppsökande ungdomsarbete
Social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde:
- Understöd till samfund och stiftelser för främjande av hälsa och social välfärd
- Statlig ersättning till kommunerna för anordnande av arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte
- Omkostnader för de barnskyddsenheter som lyder under Institutet för hälsa och välfärd
- Statlig finansiering av utgifterna för skyddshemsverksamhet
Arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde:
- Främjande av invandrares integration och sysselsättning
- Statlig ersättning för integrationsfrämjande verksamhet
- Offentlig arbetskrafts- och företagsservice
Jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde:
- Statsbidrag för 4H-verksamhet
Utöver de penningflöden som riktas till tjänsterna granskar undersökningen förmåner som faller under ministerierna, det vill säga bostadsbidrag, studiestöd, arbetslöshetsförmåner och grundläggande utkomststöd. Däremot har rehabiliteringstjänsterna och Folkpensionsanstaltens rehabiliteringspenning ställts utanför granskningen.
Revisionsutskottet konstaterar att marginalisering och förebyggande av marginalisering är fenomen som lämnar rum för tolkning. Det är därför svårt att entydigt fastställa beloppet av de medel som anvisats för tjänster för förebyggande av marginalisering. Det finns därför olika åsikter bland de sakkunniga som utskottet hört om vilka penningflöden som bör räknas in som penningflöden som syftar till att förebygga marginalisering. En del av de sakkunniga som utskottet hört ifrågasätter en uppfattning som förs fram i undersökningen, nämligen att förmånsutgifterna bör hänföras till utgifterna för förebyggande av marginalisering. Dessa experter anser att sambandet mellan å ena sidan arbetslöshetsförmåner och bostadsbidrag och å andra sidan marginalisering är diffust och att dessa förmånsutgifter inte med någon exakthet beskriver förebyggandet av marginalisering bland unga. Det finns ett samband mellan långvarigt utkomststöd och marginalisering av unga, men långt ifrån alla unga som får utkomststöd är marginaliserade eller löper särskild risk för att bli det. En del av de sakkunniga som utskottet hört anser att den förteckning över penningflödena för tjänster för förebyggande av marginalisering som ges i undersökningen inte är heltäckande. Enligt dem bör man också beakta FPA:s rehabiliteringstjänster och rehabiliteringspenning när man granskar statens satsningar på att förebygga marginalisering.
Man bör också beakta att undersökningsmaterialet utgörs av penningflöden under endast ett år. Därför kan man inte på basis av materialet bilda sig en uppfattning av hur penningflödet till tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga har utvecklats över tid.
Enligt den av revisionsutskottet beställda undersökningen uppgick statsbudgetens anslag för tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga till 437,4 miljoner euro år 2020. Av detta belopp riktades 222,4 miljoner euro till undervisnings- och kulturministeriets, 73,1 miljoner euro till social- och hälsovårdsministeriets, 138,1 miljoner euro till arbets- och näringsministeriets och 3,8 miljoner euro till jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområden.
Av de förmåner som lyder under ministerierna riktades år 2020 sammanlagt 2,5 miljarder euro till personer under 30 år. Av detta belopp gick 777 miljoner euro till bostadsbidrag, 558 miljoner euro till studiestöd, 831 miljoner euro till arbetslöshetsförmåner och 319 miljoner euro till grundläggande utkomststöd. År 2020 riktades cirka 172 miljoner euro av Folkpensionsanstaltens rehabiliteringskostnader till 16—24-åringar. Rehabiliteringspenningens andel av detta var cirka 128 miljoner euro.
Enligt utskottets uppfattning utgör dessa siffror en övre gräns för uppskattningen av hur mycket pengar staten använder för att förebygga marginalisering bland unga. Också lägre uppskattningar är möjliga, eftersom det med fog kan framföras olika åsikter om huruvida olika tjänster hör till eller inte hör till de tjänster som förebygger marginalisering bland unga. Revisionsutskottet betonar dessutom att det är fråga om uppgifter om budgeten för ett enskilt år. På basis av uppgifterna är det således inte möjligt att beskriva hur satsningarna på att förebygga marginalisering bland unga har utvecklats över tid.
Kommunbudgetarnas penningflöden för förebyggande av marginalisering
Utöver staten ordnar kommunerna många tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga. Kommunerna ordnar till exempel grundläggande utbildning, ungdomsarbete och kulturtjänster, vilka indirekt också förebygger utslagning. Kommunerna ordnar också korrigerande tjänster för dem som löper större risk för utslagning, såsom arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte och uppsökande ungdomsarbete.
I den nämnda undersökningen har man utrett penningflödet i fråga om tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga i sex exempelkommuner. Kommunerna är Karleby, Kontiolahti, Lahtis, Reso, Somero och Tammerfors. Avsikten var att exempelkommunerna skulle representera de olika typerna av kommuner så bra som möjligt. Kriterierna för valet har varit de mätare som används inom ungdomsgarantin, det geografiska läget, sättet att ordna social- och hälsovårdstjänsterna (kommun, samkommun), invånarantalet, andelen 20—29-åringar utan examen efter den grundläggande utbildningen samt andelen unga arbetslösa 18—24-åringar.
Av de kommuner som granskades i undersökningen är Tammerfors och Lahtis de största sett till invånarantal, medan Somero och Kontiolahti är de minsta. Andelen personer under 18 år är störst i Kontiolahti och minst i Tammerfors. Andelen 20—29-åringar utan examen efter den grundläggande utbildningen är högst i Lahtis och lägst i Kontiolahti. Andelen ungdomsarbetslösa är också högst i Lahtis och lägst i Somero. Utskottet välkomnar att kommuner med varierande särdrag valts ut för undersökningen. Det är dock oklart i vilken utsträckning de valda kommunerna representerar hela kommunfältet i Finland.
I undersökningen har man, utifrån samma principer som i statsbudgeten, gått igenom sex exempelkommuners budgetar och beräknat andelen tjänster för att förebygga marginalisering bland unga. En del av tjänsterna, såsom ungdomsarbete och sommarjobb för unga, har räknats med i sin helhet, en del i förhållande till de ungas befolkningsandel.
För kommunernas del definieras tjänster inom bildningsväsendet, social- och hälsovårdsväsendet samt sysselsättningen som tjänster för förebyggande av marginalisering. Inom bildningsväsendet har bibliotek, kulturtjänster, elevvård vid gymnasier, museer, ungdomsarbete, elevvård vid grundskolan, projekt inom bildningsväsendet samt fritt bildningsarbete definierats som tjänster för förebyggande av marginalisering. Inom social- och hälsovårdssektorn har som tjänster för förebyggande av marginalisering definierats läkar- och sjukskötartjänster, socialt arbete, specialiserad sjukvård, rehabilitering, familjetjänster, social- och hälsovårdsprojekt samt mentalvårds- och missbrukartjänster. Inom sysselsättningssektorn har sommarjobb för unga, arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte, social arbetsverksamhet, annan sysselsättningsverksamhet, Navigatorn och Nuorten startti definierats som tjänster för förebyggande av marginalisering.
Enligt bokslutsuppgifterna för 2020 användes i exempelkommunerna i genomsnitt 9,8 procent av nettodriftskostnaderna till tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga. Uppgifterna för Kontiolahti kommun är inte jämförbara med uppgifterna för andra kommuner, men i fem exempelkommuner användes 3 300 euro per invånare i åldern 15—29 år för att förebygga marginalisering bland unga år 2020. Variationen var dock stor, från cirka 2 300 euro i Tammerfors till över 4 000 euro i Reso.
Enligt utskottets uppfattning är undersökningens beskrivningar av de penningflöden som använts för att förebygga marginalisering av unga främst vägledande. Av kostnaderna för tjänster för alla åldersgrupper har man i undersökningen beaktat den andel som motsvarar de ungas andel av befolkningen. De unga använder dock inte alla tjänster exakt enligt sin befolkningsandel. Exempelvis är konsumtionen av hälsovårdstjänster vanligare i de äldre åldersklasserna. Således ger kostnader som beräknats enligt befolkningsandelen en delvis vilseledande bild av kostnaderna för tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga.
Bedömningen av kommunernas tjänster och de penningflöden som hänför sig till dem är problematisk också därför att kommunernas organisationsstrukturer och bokföringspraxis avviker från varandra. Till exempel hemservice för barnfamiljer kan i vissa kommuner produceras inom hemvården, som också producerar tjänster för äldre. I vissa kommuner produceras hemservicen för barnfamiljer av ett team för familjeservice, medan den i andra kommuner organiseras av barnskyddet. Även serviceproducenten kan variera till och med i samma kommun: kommunen kan producera tjänsterna själv under ett år, men nästa år köpa dem av en utomstående serviceproducent. Kommunen kan också ansluta sig till en regional affärsverkssamkommun som producerar tjänster.
När penningströmmarna till tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga har antecknats under olika budgetmoment i olika kommuner, kräver jämförelsen mellan kommunerna att deras budgetar granskas manuellt. En grundlig jämförelse av penningströmmarna i olika kommuner och deras utveckling skulle kräva att alla Finlands kommuners budgetar granskas under flera års tid, vilket skulle vara mycket arbetskrävande.
I den av utskottet beställda undersökningen har den grundläggande utbildningens tjänster inkluderats i de tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga som kommunerna ordnar endast i fråga om kostnaderna för elevvården. Forskningsgruppen anser att den grundläggande utbildningen är en förebyggande tjänst för att förebygga utslagning, men har trots det beslutat att inte granska kostnaderna för den. Motiveringen är att de övriga kostnadernas andel, det vill säga alla andra än elevvårdskostnaderna, skulle ha varit så stor att det hade snedvridit budgetanalysen.
De sakkunniga som utskottet hört är inte eniga om huruvida lösningen att lämna kostnaderna för den grundläggande utbildningen utanför granskningen är ändamålsenlig. En del av de sakkunniga ifrågasätter lösningen och anser att grundläggande utbildning är en viktig tjänst för att förebygga marginalisering och därför borde ha inkluderats. En del av de sakkunniga anser å sin sida att forskningsgruppens motivering är godtagbar och att beaktandet av kostnaderna för den grundläggande utbildningen skulle snedvrida analysen.
I undersökningen kunde man inte hitta något samband mellan kommunernas ekonomiska satsningar och de indikatorer som beskriver marginalisering. Kommunens ekonomiska satsning på tjänster för förebyggande av marginalisering har med andra ord inget samband med hur stort problemet med marginalisering bland unga är i kommunen. Detta överraskande resultat har två möjliga förklaringar.
För det första visar resultatet att enskilda tjänster och penningflödet till dem inte förklarar marginaliseringen av unga särskilt väl. Enligt undersökningen är fungerande servicekedjor särskilt kostnadseffektiva när det gäller att förebygga marginalisering bland unga. Samarbete mellan olika aktörer och multiprofessionellt stöd till unga är enligt undersökningen mer verkningsfulla än enskilda tjänster.
En annan förklaring som anknyter till faktaunderlaget är att det saknas uppföljande information om kommunernas satsningar på förebyggande av marginalisering på lång sikt. Tjänsterna för unga ger effekt först efter flera år, så satsningarna under ett visst år syns inte genast i resultaten. Enligt undersökningen är en central faktor hur mycket man på lång sikt har satsat på tjänsterna och servicesystemets funktion och hur väl servicesystemet för unga fungerar i stort. Denna information kan inte fås ur ett eller några års statistik, utan det skulle krävas material för en längre tid för att utreda saken.
Det är svårt att fastställa kostnaderna för tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga, och det har inte varit möjligt att göra det på ett tillräckligt tillförlitligt sätt i den nu aktuella undersökningen. Kommunerna är en betydande anordnare av tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga, men på basis av de tillgängliga uppgifterna går det inte att bilda sig en helhetsbild av kommunernas ekonomiska satsningar på tjänsterna. Utskottet anser att bristen på information är ett missförhållande och konstaterar att bristen på kostnadsuppgifter hindrar jämförelsen mellan kommunerna och försvårar utvecklingen av servicesystemen. Utskottet anser att kommunernas praxis för statistikföring och rapportering bör förenhetligas för att jämförbar uppföljningsinformation ska finnas tillgänglig för utveckling av servicesystemet.
Välfärdsområden, tjänster för förebyggande av marginalisering och risken för deloptimering
I början av 2023 överförs ansvaret för att ordna social- och hälsovården och räddningsväsendet från kommunerna och samkommunerna till 21 välfärdsområden. Ett undantag är Helsingfors stad, som behåller ansvaret för att ordna social- och hälsovården och räddningsväsendet. Efter reformen av social- och hälsovårdstjänsterna övergår kommunernas och samkommunernas personal inom social- och hälsovården till välfärdsområdena. Däremot fortsätter till exempel bildningsväsendets personal som kommunalt anställda. Således ordnas och produceras tjänster för förebyggande av marginalisering som tidigare varit på kommunernas och samkommunernas ansvar i fortsättningen både i kommuner, samkommuner och välfärdsområden.
Deloptimering är ett fenomen där en enskild aktör ser till sin egen nytta utan att beakta den lösning som är bäst med tanke på hela systemet. I utbudet av tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga kan det förekomma att en aktör försöker sänka sina egna kostnader och inte erbjuder unga tillräckligt högklassiga tjänster med låg tröskel. Brister i kvaliteten på och tillgången till tjänster för en aktör kan leda till ett ökat behov av tjänster som produceras av andra aktörer. Även om en aktör får lägre kostnader kan de totala kostnaderna för skattebetalarna öka.
Slutsatsen av den undersökning som revisionsutskottet beställt är att det finns risk för deloptimering när ansvaret för tjänsterna för förebyggande av marginalisering bland unga och finansieringen av dem i fortsättningen fördelas mellan kommunen och välfärdsområdet. Om endera aktören sänker sina egna kostnader genom att inte erbjuda unga tillräckligt högklassiga lågtröskeltjänster för att förebygga marginalisering, ökar behovet av tilläggstjänster och de totala kostnaderna för den offentliga sektorn.
Uppgifterna om kostnaderna för tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga kommer även i fortsättningen att vara mycket viktiga i strävan att minimera deloptimeringen. Servicesystemet för förebyggande av marginalisering bland unga och penningströmmarna för förebyggande av marginalisering är redan nu splittrade. Det är svårt att få en samlad bild av dem. Bedömningarna av statens ekonomiska satsningar på att förebygga marginalisering bland unga varierar kraftigt. Som det konstateras ovan är det svårt att bedöma kommunernas satsningar, eftersom bokförings- och servicepraxis varierar mellan olika kommuner. Välfärdsområdena utgör en ny aktörsgrupp i systemet. Om praxis för ordnande av tjänster inte förenhetligas i kommunerna och välfärdsområdena, förblir uppgifterna om kostnaderna spridda. Det innebär att penningflödena till tjänsterna inte kan följas eller jämföras mellan olika aktörer.
Utskottet anser att det bör fästas uppmärksamhet vid att informationen förenhetligas och görs lättare att följa. Utskottet ser det som en risk att uppföljningen av satsningarna på att förebygga marginalisering av unga blir allt svårare när en del av de uppgifter som tidigare hört till kommunerna överförs på välfärdsområdena.
Revisionsutskottet betonar att de nya välfärdsområdena innebär en stor förändring i helheten av tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga. När välfärdsområdena inleder sin verksamhet bör det säkerställas att hela servicekedjan fungerar smidigt med målet att främja de ungas välbefinnande. Tjänsterna måste samverka, oberoende av vem som ordnar dem.
Effektiviteten hos tjänsterna för förebyggande av marginalisering och mätningen av den
Med effektivitet avses hur väl man genom en viss verksamhet lyckas uppnå önskade resultat och effekter, till exempel hur en viss tjänst påverkar risken för marginalisering bland unga. Effektiviteten bör särskiljas från konsekvenserna, som kan vara positiva eller negativa, förutsedda eller oförutsedda. Konsekvenserna kan också gälla något annat än det egentliga objektet för tjänsten. Till exempel behandlingen av en förälders missbruksproblem förbättrar också barnens välbefinnande. I fråga om effektivitet är det å sin sida fråga om hur målen för servicen uppnås. Kostnadseffektiviteten beskriver förhållandet mellan effektivitet och kostnader för verksamheten. När två tjänster når lika goda resultat är den förmånligaste tjänsten mest kostnadseffektiv. Enligt revisionsutskottets uppfattning finns det brister i informationen om hur effektiva och i synnerhet kostnadseffektiva tjänsterna för att förebygga utslagning bland unga är. Detta var också en grund för att den nu aktuella undersökningen startades år 2020.
Utskottet har tagit del av de bedömningar som gjorts under de senaste åren om konsekvenserna av tjänsterna för att förebygga marginalisering bland unga. Bland annat Navigatorverksamheten, Vamostjänsten och verkstäderna för unga har bedömts. Utskottet anser att många tjänster har positiva effekter, men det är mycket svårt att få en samlad bild av verkningsfullheten och kostnadseffektiviteten hos tjänsterna för att förebygga marginalisering bland unga. Det beror delvis på att bedömningarna inte är jämförbara och på att kostnadsuppgifterna är bristfälliga.
Navigatorerna är sektorsövergripande serviceställen som är avsedda för personer under 30 år. Den unga personen kan besöka Navigatorn utan tidsbokning exempelvis i frågor som gäller studier, sysselsättning, boende och välbefinnande. När den unga kontaktar Navigatorn behöver han eller hon inte känna till vilken myndighet eller aktör som har ansvaret för det område hans eller hennes ärende hör till.
Enligt en undersökning om Navigatorernas genomslag (Valtakari et al. 2020) får den unga i allmänhet hjälp i Navigatorn snabbare än via andra kanaler, om hans eller hennes behov kräver multiprofessionell hjälp. I kommuner med Navigatorverksamhet är utvecklingen i fråga om arbetslöshetsgraden och andelen unga som står utanför arbete och utbildning positivare än i kommuner utan Navigator. Resultaten tyder på att kommunens servicesystem i stort har förbättrat förmågan att förebygga ungdomsarbetslöshet efter det att Navigatorn inrättades.
Navigatorverksamhetens samhälleliga och ekonomiska effekter uppstår framför allt som ett resultat av effektivare styrning till tjänsterna. Efter den undersökning som publicerades 2020 har man inlett en uppföljande undersökning för att producera mer information om Navigatorverksamhetens effekter. Enligt resultat som ännu inte publicerats är övergången till tjänster och vidareutbildning statistiskt signifikant snabbare för unga än för en jämförbar kontrollgrupp. På samma sätt är det statistiskt signifikant mer sannolikt att Navigatorns kunder avlägger examen på andra stadiet inom tre år från det att kundrelationen inleddes. Andelen kunder som får utkomststöd är mindre bland dem som deltagit i Navigatorverksamheten än bland jämförelsepersonerna, när situationen granskas 2—3 år efter att kundrelationen inleddes.
På kort sikt ökar Navigatorn inte de ungas sysselsättning på den öppna arbetsmarknaden. Det är förståeligt, eftersom unga som söker sig till Navigatorverksamheten ofta behöver andra tjänster innan de kan söka sig till arbetsmarknaden. På lång sikt har Navigatorverksamheten positiva sysselsättningseffekter bland annat genom att den unga avlägger examen på andra stadiet och blir sysselsatt efter att ha avlagt examen.
Diakonissanstaltens Vamosverksamhet erbjuder träning för unga i åldern 16—29 år som saknar arbete och utbildning. Träningen kan syfta till sysselsätta den unga eller förbättra sysselsättningsfärdigheterna, hjälpa den unga att söka utbildning eller förbättra hans eller hennes hantering av vardagen. Vamosverksamheten har under sina 14 verksamhetsår nått cirka 15 000 unga. Av de 1 882 unga som 2021 deltog i Vamos träning fick 46 procent jobb eller studieplats.
Självständighetsjubileets barnstiftelse Itla har utrett effekterna av Vamostjänsten i en undersökning (Merikukka m.fl. 2021). Resultaten av undersökningen ligger i linje med undersökningen om Navigatorverksamhetens genomslag (Valtakari et al. 2020) och en pågående undersökning om Navigatorerna (Vauhkonen, under arbete). Unga som deltagit i Vamosverksamheten söker oftare utbildning än unga i en jämförbar kontrollgrupp. Undersökningen visar att nyttan för samhället av att en person får jobb eller en studieplats är 5 000—7 000 euro per år. I beloppet ingår ökade skatteinkomster och minskade transfereringar samt övriga kostnader. Intervjuer med de unga visade att de upplever att Vamos viktigaste verkningsmekanismer anknyter till att någon möter dem utan brådska, att de känner sig accepterade och känner att någon bryr sig om dem samt till att verksamheten syftar till att de unga tar små steg framåt och vid behov får stöd.
Verkstäderna för unga är en del av ungdomsgarantin, där varje ung som gått ut grundskolan garanteras en utbildningsplats vid en läroanstalt, i läroavtalsutbildning, på en verkstad, i rehabilitering eller i någon annan form. Ungdomsverkstäderna stöder unga under 29 år i frågor som gäller utbildning, arbetslivet och livskompetens. Man kan söka sig till verkstaden direkt eller till exempel via den egna ortens arbets- och näringsbyrå, socialbyrå eller Navigator. Verkstadsverksamheten för unga baserar sig på träning som den unga personen enligt sina egna förutsättningar deltar i utifrån en individuell, gemensamt utarbetad träningsplan. Ungdomsverkstäder ordnas av bland annat kommuner, föreningar och stiftelser. Över 90 procent av kommunerna i Fastlandsfinland har verkstadsverksamhet.
Enligt en undersökning om verkstadsträningens effektivitet (Vauhkonen och Hoikkala 2020) är verkstadsträningen till nytta särskilt för unga som inte har någon examen efter den grundläggande utbildningen. Till exempel unga med examen på högst grundnivå som avslutade verkstadsperioden 2015 deltog år 2016 i högra grad i utbildning än unga i jämförelsegruppen. För unga som avlagt yrkesexamen bidrar verkstadsperioden enligt undersökningen inte lika kraftigt till att den unga söker arbete eller studieplats efter verkstadsperioden. Forskarna anser att verkstadsträningen stärker förmågan att gå i skola, det vill säga stöder både arbets- och funktionsförmågan. Den stöder särskilt unga som avbryter sin yrkesutbildning och ungdomar som riskerar att ställas utanför utbildningen.
I undersökningen utreddes också verkstadsverksamhetens inverkan på deltagarnas nettoinkomstöverföringar. Nettotransfereringarna är skillnaden mellan betalda direkta skatter och skatteliknande avgifter samt erhållna transfereringar. Enligt resultaten medför verkstadsträningen kostnadsbesparingar för den offentliga ekonomin i fråga om deltagare som högst slutfört den grundläggande utbildningen. Däremot medför verkstadsperioden inga kostnadsbesparingar för den offentliga ekonomin i fråga om dem som avlagt yrkesexamen.
Tjänsternas så kallade mjuka effekter är andra än sysselsättnings- och inkomsteffekter. Deltagandet i tjänsterna kan till exempel förbättra deltagarens välbefinnande och livskompetens. De mjuka effekterna av verkstadsverksamheten framgår av att de som deltagit i verksamheten enligt enkäten upplever att verkstadsverksamheten har stärkt dem psykosocialt. Enligt undersökningen drar de deltagare som fått en diagnos med koppling till den mentala hälsan särskilt stor nytta av verkstadsverksamheten.
Ovan relateras undersökningar och bedömningar av effektiviteten hos tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga. Resultaten visar att många tjänster har positiva effekter. Bedömningarna säger dock mycket litet om hur tjänsterna har påverkat marginaliseringen av unga. En bidragande orsak till detta är att marginalisering är en mångfasetterad och långvarig process. Det finns inga entydiga indikatorer för att mäta det förebyggande arbetet.
I undersökningarna har man till exempel strävat efter att utreda tjänsternas inverkan på sysselsättningen av unga och på i vilken grad de unga söker utbildning. Sysselsättningseffekterna är dock sällan en följd av endast en enskild åtgärd. Effekterna har ofta byggt på en långvarigare serviceprocess och dess styrfunktioner, i synnerhet för de mest svårsysselsatta. Till exempel undersökningen om Navigatorernas genomslag (Valtakari et al. 2020) konstaterar att det regionala servicesystemets funktion som helhet är nyckeln till de positiva effekterna, inte de enskilda tjänsterna.
I sitt utlåtande till revisionsutskottet (FiUU 7/2022 rd) betonar finansutskottet åtgärdernas genomslag och anser det vara viktigt att främja sådan forskning utifrån vilken man bättre än tidigare kan bedöma åtgärdernas och tjänsternas genomslag. Utskottet instämmer i detta. Utskottet anser det också viktigt att fästa uppmärksamhet vid att tjänsterna utöver sysselsättning och sökande till utbildning har så kallade mjuka effekter och kan stärka deltagarnas välbefinnande och livskompetens. Det är dock mycket svårt att mäta mjuka effekter, och i olika undersökningar har de behandlats på olika sätt. Det är alltså mycket svårt att jämföra effekterna av olika tjänster sinsemellan.
Utskottet anser att det finns många förtjänstfulla tjänster för att förebygga marginalisering bland unga. Servicesystemet är dock splittrat och de tjänster som olika aktörer ordnar samverkar inte nödvändigtvis integrerat. Utskottet förutsätter att man ser till att servicesystemet för förebyggande av marginalisering bland unga fungerar samordnat när välfärdsområdena tar över ansvaret för ordnandet av social- och hälsovårdstjänsterna. Tjänsterna måste samverka, oberoende av vem som ordnar dem.
Tidigare i detta betänkande har det beskrivits hur bristfällig den tillgängliga informationen om kostnaderna för tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga är för närvarande. Kostnadsuppgifterna är spridda mellan olika aktörer och uppföljningen av kostnadsuppgifterna är bristfällig. På grund av skillnader i bokföringspraxis går det inte heller att jämföra kostnaderna mellan aktörerna. Tjänsterna har i flera undersökningar konstaterats ha positiva effekter, men effektiviteten när det gäller att förebygga utslagning har inte verifierats. På grund av informationsbristen går det inte att bedöma tjänsternas genomslag och kostnadseffektivitet. Revisionsutskottet förutsätter att regeringen utreder hur man kunde förbättra informations- och statistikunderlaget när det gäller tjänsterna för att förebygga marginalisering bland unga. Jämförbar information ska finnas tillgänglig till stöd för bedömningen av tjänsternas effektivitet och för utvecklingen av servicesystemet.
Det övergripande ansvaret för tjänster för förebyggande av marginalisering samt informationsgång
Utskottet konstaterade redan 2014 i sitt betänkande om förebyggande av marginalisering bland unga (ReUB 1/2014 rd) att problemet förefaller vara att ingen enskild aktör tar huvudansvaret för de tjänster som behövs, utan var och en sköter enbart den egna, sektorspecifika biten. I sitt betänkande om regeringens årsberättelse för 2017 (ReUB 11/2018 rd) upprepade utskottet detta. Utskottet konstaterar också att Finland saknar en nationell strategi som skulle täcka alla funktioner som siktar på att främja barns och barnfamiljers välmående och som ligger på det offentligas ansvar. Enligt betänkandet ReUB 11/2018 rd behövs strategin som ett instrument för styrning av barn-, ungdoms- och familjepolitiken. Den bör enligt utskottet genomsyra hela statsförvaltningen, landskapsförvaltningen och kommunförvaltningen och den bör inte lyda under ett enskilt ministerium.
I sitt betänkande om regeringens årsberättelse för 2018 (ReUB 5/2019 rd) upprepar utskottet sin iakttagelse att ingen aktör tar eller bär det övergripande ansvaret för behövliga tjänster för förebyggande av marginalisering bland unga: ”Det är enligt utskottet oroväckande att problemet fortfarande inte har lösts, trots att det är välkänt. Utskottet betonar att det behövs en övergripande samordning av tjänsterna och stödet till barn, unga och familjer. Samtidigt måste det tydligt framgå vem som bär huvudansvaret. På riksnivå bör det övervägas om huvudansvaret och samordningen kan anförtros exempelvis statsrådets kansli”. Utskottet har alltså i tre betänkanden krävt att det övergripande ledarskapet för tjänsterna för förebyggande av marginalisering bland unga ska fastställas för en enda aktör, men problemet har fortfarande inte lösts.
Bristen på övergripande ansvar och samordning har noterats även av social- och hälsovårdsutskottet och kulturutskottet, av vilka revisionsutskottet begärde utlåtande om den beställda undersökningen och tjänsterna för att förebygga marginalisering bland unga. Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar i sitt utlåtande (ShUU 2/2022 rd) att servicesystemet för unga redan nu innehåller många utvärderings- och planeringsprocesser som delvis överlappar varandra men inte nödvändigtvis leder till egentlig service. Kulturutskottet konstaterar likaså i sitt utlåtande (KuUU 9/2022 rd) att problemet med det nuvarande servicesystemet är att många olika aktörer bedömer den ungas situation och därefter överför den unga till en annan tjänst. I de utlåtanden som revisionsutskottet fått upprepas således oron över bristen på övergripande ledarskap för tjänsterna för att förebygga marginalisering bland unga. Revisionsutskottet delar social- och hälsovårdsutskottets och kulturutskottets oro och konstaterar att tjänsterna för att förebygga marginalisering bör fungera som en helhet oberoende av om den ungas angelägenheter sköts av en eller flera aktörer.
Också informationsgången och dataskyddsfrågorna blir ofta ett problem när det gäller att förebygga marginalisering bland unga och följa upp tjänsterna. Utskottet fäste uppmärksamhet vid detta redan i sitt tidigare betänkande om förebyggande av marginalisering (ReUB 1/2014 rd). Riksdagen godkände utifrån betänkandet sju ställningstaganden, av vilka två gäller dataskydds- och sekretessfrågor. Utskottet anser att informationsgången fortfarande i hög grad försvåras av samma problem som lyfts fram tidigare.
Problemet är för det första att lagstiftningen, klient- och patientdatasystemen och socialskyddssystemen fortfarande inte stöder skapandet av en övergripande bild av den ungas situation och användning av tjänster. Servicebehovet kan inte bedömas utifrån de uppgifter som samlats in i olika system, och den unga kan därför ofta bli tvungen att gå igenom sitt ärende från grunden när han eller hon möter en ny aktör.
Lagstiftningen tillåter inte heller att uppgifter om en ung som är kund hos flera aktörer registreras så att alla aktörer har tillgång till uppgifterna. Enligt de sakkunniga som utskottet har utfrågat leder detta till att det inte går att göra en samlad bedömning av den ungas situation.
Informationsutbyte mellan de olika aktörerna är en grundläggande förutsättning för att en övergripande service ska kunna ordnas. Enligt de sakkunniga råder det dock i praktiken stor oklarhet om när och på vilken nivå samarbetet i fråga om en enskild klient kan eller bör bedrivas, vilka uppgifter som får behandlas utan samtycke och vilka uppgifter om samarbetet som över huvud taget kan registreras. Dessutom är bristen på ett nationellt och informationssäkert verktyg för klientsamarbete ett stort problem. Utskottet förutsätter att situationen tas på allvar och att behövliga korrigerande åtgärder vidtas.
De sakkunniga som utskottet har hört påpekar att de myndigheter som arbetar med att förebygga marginalisering åläggs samarbetsskyldighet i flera lagar. Trots denna skyldighet har myndigheterna inte möjlighet att i sin egen verksamhet få och behandla uppgifter som en annan personuppgiftsansvarig innehar. Utskottet anser att situationen är motstridig: Aktörerna åläggs att samarbeta, men dataskydds- och sekretessfrågor hindrar det behövliga samarbetet.
Problemen med uppföljningen av kostnaderna för och effekterna av tjänsterna för att förebygga marginalisering och informationsgången mellan aktörerna visar att ingen aktör har det övergripande ansvaret för uppföljningen och styrningen av tjänsterna. Utskottet förutsätter att regeringen utreder under vilka förutsättningar det övergripande ansvaret för tjänsterna och informationsgången mellan aktörerna för förebyggande av marginalisering bland unga kan läggas på en enda aktör. Det bör också utredas vilken denna aktör kunde vara.