Regeringen föreslår att tobakslagen ändras till följd av en ändring i tolkningen av läkemedelslagen som gjort att nikotinpåsar får säljas fritt. Regeringen föreslår att det till tobakslagen fogas en definition av rökfria nikotinprodukter som omfattar nikotinpåsar och produkter som har en nära likhet med sådana. För rökfria nikotinprodukter föreslås en nikotingräns och det föreslås ett förbud mot karakteristiska dofter eller smaker, med undantag för vissa specifika smaker. Till övriga delar föreslås det att bestämmelserna om rökfria nikotinprodukter i stort sett ska motsvara tobakslagens bestämmelser om tobaksprodukter och nikotinvätskor.
Det föreslagna lagutkastet baserar sig på regeringens proposition med förslag till lag om ändring av tobakslagen (RP 38/2024 rd), som lämnades till riksdagen den 18 april 2024. Riksdagen godkände ändringen av tobakslagen den 9 oktober 2024 i enlighet med social- och hälsovårdsutskottets betänkande om ändringen (ShUB 8/2024 rd) (riksdagens svar RSv 76/2024 rd). Efter det att lagen hade blivit antagen uppdagades det emellertid att de bestämmelser som gäller smakerna på nikotinpåsarna hade kunnat gynna ett enskilt företag. I den regeringspropositionen föreslogs det att karakteristiska dofter och smaker ska vara förbjudna i nikotinpåsar och andra rökfria nikotinprodukter, med undantag av smakerna mentol, mint, te, ingefära, rosmarin och trä. Regeringen beslutade i oktober 2024 att lagen i fråga inte ska föredras för republikens president för stadfästelse, utan beredningen av lagen inleds på nytt för att trygga en rättvis och öppen konkurrens samt en jämlik och icke-diskriminerande behandling av företagare.
Republikens president beslutade den 8 november 2024 att inte stadfästa lagen, varefter den icke stadfästa lagen återgick till riksdagen (ISL 1/2024 rd). Riksdagen förkastade lagen den 28 november 2024 och godkände i sin skrivelse (RSk 30/2024 rd) ett uttalande enligt vilket riksdagen förutsätter att statsrådet skyndsamt bereder en ny regeringsproposition om rökfria nikotinprodukter så att aktuella uppgifter om lagberedningen gällande dessa nikotinprodukter i närområdena beaktas vid beredningen.
En väsentlig ändring i det nu aktuella lagutkastet jämfört med det tidigare lagförslaget (RP 38/2024 rd) är att endast mint och mentol är tillåtna karakteristiska smaker i rökfria nikotinprodukter. I övrigt motsvarar den aktuella propositionen till centrala delar regeringens proposition RP 38/2024 rd.
Utskottet betonar att det är viktigt att rökfria nikotinprodukter omfattas av tobakslagen. I och med den föreslagna regleringen får tobakssurrogat i fortsättningen inte säljas till eller innehas eller föras in i landet av personer under 18 år (53, 62 och 118 § i lagförslaget). Utskottet anser det vara särskilt viktigt att syftet med den föreslagna regleringen är att förebygga i synnerhet användning bland unga och att stödja dem som står i kontakt med barn och unga, såsom idrottsföreningar, att besluta om åtgärder för att förebygga nikotinberoende bland minderåriga. Utskottet ser också som viktigt det mål som skrivits in i propositionsmotiven (s. 3) om att förebygga grå import och illegal handel samt att motverka organiserad brottslighet genom att inkludera rökfria nikotinprodukter i tobakslagens tillämpningsområde.
Utskottet hänvisar till sitt betänkande om det tidigare lagförslaget ShUB 8/2024 rd och understöder också den nu föreslagna lagen. Utskottet föreslår att lagförslaget godkänns med de ändringar som föreslås nedan.
Allmänna rökförbud
Utskottet stöder det föreslagna 74 § 3 mom. om att användningen av rökfria nikotinprodukter förbjuds i lokaler och på utomhusområden som används av daghem eller läroanstalter som ger förskoleundervisning, grundläggande utbildning, yrkesutbildning eller gymnasieutbildning och på utomhuslekplatser. Utskottet anser att förslaget gör det möjligt att bättre än för närvarande vid läroanstalterna ingripa i användningen av alla slag av tobakssurrogat, såsom nikotinpåsar och snus samt elektroniska cigaretter med eller utan nikotin. Dessutom betonar utskottet förbudets betydelse i strävan att skydda barn mot livshotande nikotinförgiftning som kan orsakas av att barn får i sig nikotinpåsar.
I vissa sakkunnigyttranden ansågs det att förbudet mot användning av rökfria nikotinprodukter särskilt i fråga om lokaler som används av unga bör vara mer omfattande än vad som föreslås i propositionen. Användningsförbud föreslogs till exempel för utomhusområden i anslutning till ungdomslokaler och ungdomsverkstäder samt för motionslokaler inomhus för barn och unga. Utskottet konstaterar att många idrotts- och hobbylokaler är avsedda för alla åldrar, inte enbart för unga, vilket gör det svårt att i lagstiftningen utgå från unga som användare. Utskottet anser dock att det är viktigt att i samhället på olika sätt främja att tobaks- och nikotinprodukter inte används i motions- och hobbylokaler. Utskottet noterar också att hälsosamma levnadsvanor, inklusive drogfrihet, har inkluderats i kriterierna för allmänt understöd till idrottsfrämjande organisationer.
Förpackningspåskrifter
Utskottet anser det vara viktigt att de rökfria nikotinprodukternas förpackningspåskrifter minskar användningen. I propositionen föreslås det att detaljhandelsförpackningar för rökfria nikotinprodukter ska vara försedda med bland annat hälsovarningar på finska och svenska (39 a §). Dessutom föreslås det att utseendet på rökfria nikotinprodukter och detaljhandelsförpackningar för dem förenhetligas (39 b §).
Det finns enligt propositionsmotiven (s. 24) vetenskapliga bevis för att ett förenhetligande av förpackningarna för tobaksprodukter gör dem mindre attraktiva och gör varningsmärkningarna mer synliga. I detta avseende kan effekterna antas vara likartade även för nikotinpåsar. Förenhetligandet är enligt utskottet ett centralt sätt att minska nikotinpåsarnas och andra rökfria nikotinprodukters attraktivitet särskilt bland barn och unga.
Utskottet noterar dock att det i förslaget inte förutsätts några figurativa hälsovarningar för rökfria nikotinprodukter på samma sätt som det i den gällande regleringen med stöd av direktivet om tobaksvaror (Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU om upphävande av direktiv 2001/37/EG) förutsätts i fråga om tobaksprodukter avsedda för rökning, till exempel cigaretter och rulltobak. Utskottet betonar att frågan behöver följas upp och regleringen vid behov ändras så att den kräver figurativa varningar också för rökfria nikotinprodukter.
Begränsning av smaker
Utskottet välkomnar att man i propositionen strängare än i den tidigare propositionen (RP 38/2024 rd) har begränsat mängden karakteristiska smaker som får förekomma i rökfria nikotinprodukter. Utöver tobakssmak förblir ändå smakerna mentol och mint enligt propositionen tillåtna i rökfria nikotinprodukter (25 a §:n 1 mom. 2 punkten), även om de karakteristiska dofterna och smakerna, inklusive mentol och mint, i och med det nuvarande tobaksdirektivet förbjöds i fråga om vissa tobaksprodukter framför allt på grund av att de konstaterats vara lockande i synnerhet för ungdomar.
I nästan alla sakkunnigyttranden ansågs att rökfria nikotinprodukter inte bör tillåtas ha några karakteristiska dofter eller smaker alls, eftersom alla karakteristiska dofter och smaker kan tilltala minderåriga. I synnerhet mentol, som ökar nikotinhalten i kroppen, bör enligt sakkunnigutfrågningen inte tillåtas. Turism- och Restaurangförbundet rf konstaterade dock att det i rökfria nikotinprodukter är nödvändigt att tillåta smak av åtminstone mentol och mint, men att de strikta bestämmelserna som föreslås i propositionen i fråga om smaksättning styr finländarna att från utlandet skaffa nikotinpåsar som smaksatts på annat sätt.
Enligt utredning från social- och hälsovårdsministeriet har förslaget till bestämmelser om begränsning av smaken på rökfria nikotinprodukter uppstått som ett resultat av politisk ändamålsenlighetsprövning. Om mängden tillåtna smaker begränsas jämfört med det som föreslås i propositionen, försämras enligt erhållen utredning de rökfria nikotinprodukternas attraktivitet jämfört med snus. Om mängden tillåtna smaker däremot utökas jämfört med vad som föreslås i propositionen, ökar produkternas attraktivitet särskilt ur barnens och de ungas synvinkel.
I propositionsmotiven (s. 15) konstateras att genom att begränsa undantaget från förbudet mot karakteristiska dofter och smaker till mentol och mint förbjuds till exempel söta godis-, frukt- och bärsmaker, som kan anses vara särskilt riktade till barn. En betydande del av de nikotinpåsar som säljs är enligt motiveringen sådana att namnen på deras smaker hänvisar till mentol och mint. Även i Danmark har man för avsikt att förbjuda karakteristiska dofter och smaker i nikotinpåsar, med undantag av mentol. Även om också mentol och mint kan intressera barn och unga kan de smakerna enligt propositionsmotiven (s. 37) dock inte anses vara riktade uttryckligen till barn och unga på samma sätt som exempelvis söta godis- eller fruktsmaker och de bedöms inte vara lockande särskilt för minderåriga.
Trots det förbud mot karakteristiska dofter och smaker som föreslås i propositionen får rökfria nikotinprodukter dessutom smaka tobak (2 § 25 punkten). Till denna del är den föreslagna regleringen förenlig med bestämmelserna om vissa tobaksprodukter och nikotinvätskor. Vid utskottets sakkunnigutfrågning uttrycktes oro över att tobakssmaken kan vänja användarna av nikotinprodukter vid användning av tobaksprodukter. Enligt utredning från social- och hälsovårdsministeriet finns det inga undersökningar om att uttryckligen tobakssmaken i till exempel nikotinvätskor skulle sporra användarna att övergå till tobaksprodukter. Utskottet betonar behovet av att i fråga om detta hålla sig uppdaterad om aktuella forskningsrön och utifrån dem bedöma behovet av ändringar i lagstiftningen.
Nikotingräns
I propositionen föreslås det att rökfria nikotinprodukter får innehålla högst 16,6 milligram nikotin per gram produkt (25 a § 1 mom. 1 punkten). Propositionen innehåller inget förbud mot tillsatser som underlättar upptaget av nikotin i rökfria nikotinprodukter. Förslaget motsvarar till dessa delar den tidigare propositionen (RP 38/2024 rd).
Utskottet fäster uppmärksamhet vid att den i propositionen föreslagna nikotingränsen är anmärkningsvärt hög. I alla sakkunnigyttranden som behandlade frågan med tanke på folkhälsan ansågs den föreslagna nikotingränsen vara för hög. Nikotin klassificeras som ett starkt beroendeframkallande gift med många olika skadeverkningar. Nikotinets toxicitet och graden av nikotinberoende är högre ju högre nikotinmängden och nikotinhalten är i den använda produkten. Redan små doser av nikotin kan orsaka förgiftningssymtom och större doser är särskilt farliga för barns och ungas kropp som ännu utvecklas. Turism- och Restaurangförbundet rf konstaterade dock att nikotingränsen åtminstone måste vara förenlig med den föreslagna propositionen för att resandeinförseln av nikotinpåsar och den gråa marknaden inte ska växa.
Enligt utredning från social- och hälsovårdsministeriet har man kommit fram till den nikotingräns som föreslås i propositionen genom att överväga propositionens mål: å ena sidan vill man skydda folkhälsan, särskilt barns och ungas hälsa, och å andra sidan vill man behålla nikotinpåsar som ett tillräckligt attraktivt alternativ till snus. När nikotinhalten är lägre än 16,7 milligram per gram produkt överskrids inte gränsvärdet för akut toxicitet i fråga om nikotin enligt den s.k. CLP-förordningen. Då krävs inte heller någon påskrift på detaljhandelsförpackningen om produktens akuta toxicitet.
Utskottet konstaterar att av de nordiska länderna har tills vidare endast Island föreskrivit en nikotingräns för nikotinpåsar: 20 milligram nikotin per gram produkt. Inte heller Estland har fastställt någon övre gräns. I Sverige publicerades i mars 2024 ett betänkande där det föreslås att nikotinhalten får vara högst 12 milligram per gram produkt. I Danmark har det i sin tur föreslagits att nikotinpåsar ska få innehålla högst 9 milligram nikotin per påse. I Danmark ska man fastställa en nikotingräns för nikotinpåsarnas nikotinhalt som motsvarar nikotinhalten i cigaretter. Norge har ingen nikotingräns, men det finns ett godkännandeförfarande för produkterna. Enligt erhållen utredning har dock inga nikotinpåsar godkänts till den norska marknaden, men i Norge är det tillåtet att sälja snus.
Utskottet fäster uppmärksamhet vid att halterna av nikotinprodukter som säljs i olika länder kan vara svåra att uppfatta för konsumenterna, då nikotingränsen i en del länder anges per gram och i andra länder per påse. Nikotingränserna i de olika länderna kan således inte direkt jämföras med varandra. I propositionen föreslås en gräns per gram, det vill säga 16,6 milligram per gram oberoende av hur mycket påsen väger. Vidare föreslås påsstorleken begränsas så att den inte får väga mindre än 0,5 gram eller mer än 1 gram. I länder med nikotingräns per påse inverkar påsens vikt på hur stark nikotinblandningen får vara. T.ex. i Danmark kan produktens nikotinhalt per gram (milligram per gram) beroende på påsens storlek överstiga eller underskrida det som föreslås i den aktuella propositionen. Detsamma gäller det lagutkast som var på remiss på Åland, där nikotingränsen föreslogs vara högst 10 milligram nikotin per påse.
De nordiska regeringarna svarade i december 2024 på fråga E 21/2024 om nikotinhalten i vitt snus (dvs. i praktiken nikotinpåsar). I svaret konstateras att ett gränsvärde för nikotin som är gemensamt för alla nordiska länder kan skydda barn och unga och minska barns och ungas möjligheter att köpa vitt snus i ett annat nordiskt land där en högre nikotinhalt är tillåten, samtidigt som gränshandeln underlättas. Å andra sidan värnar arbetet enligt erhållen utredning om den nationella självbestämmanderätten inom folkhälsoområdet. Enligt de nordiska regeringarnas bedömning är det inte aktuellt att inleda ett nordiskt samarbete för att uppnå en gemensam högsta nikotinhalt för tobaksfria nikotinpåsar i väntan på en rapport från Nordens välfärdscenter, som kan ge mer information om situationen i Norden.
Utskottet konstaterar att rapporten blev klar i mars 2025. I rapporten betonas behovet av att harmonisera lagstiftningen, inklusive begränsningarna av nikotinhalterna, för att kunna skydda unga från att utveckla ett nikotinberoende och för att underlätta gränsöverskridande kontroll. Enligt rapporten kan enhetliga bestämmelser också förhindra att produkter skaffas från länder där regleringen är mindre strikt. Även om det ännu inte har fattats några konkreta samnordiska beslut är rapporten en utgångspunkt för diskussionen och för en eventuell harmonisering av regleringen i framtiden.
Ikraftträdande
I propositionen föreslås det att lagen ska träda i kraft så snart som möjligt efter det att frysningsperioden enligt TRIS-direktivet har avslutats. Frysningsperioden löpte ut den 27 februari 2025. Valvira föreslår dock i sitt yttrande att tiden mellan det att lagen stadfästs och träder i kraft bör vara tre månader, eftersom inrättandet av nya myndighetsförfaranden och införandet av dem i de elektroniska systemen och den praktiska verksamheten förutsätter att myndigheterna och aktörerna inom branschen har skälig tid på sig att förbereda sig. Eftersom lagförslagets innehåll i huvudsak har varit oförändrat redan från hösten 2024 (RSv 76/2024 rd, ShUB 8/2024 rd, RP 38/2024 rd), bör statsrådet enligt utskottet ännu bedöma möjligheterna att sätta lagen i kraft snabbare än Valvira föreslagit. Utskottet instämmer i det som sägs i propositionsmotiven (s. 49) om att nuläget är förknippat med risker som utgör ett hot mot folkhälsan och i synnerhet mot barns och ungas hälsa.
Uppföljning och fortsatt beredning
Utskottet ser det som nödvändigt att statsrådet följer hur den föreslagna regleringen fungerar särskilt med tanke på minskad grå import, främjande av folkhälsan, minskning av skillnaderna i välfärd och hälsa samt förebyggande av användning bland unga och vid behov snabbt vidtar åtgärder för att ändra regleringen (Utskottets förslag till uttalande 1). Regleringen i Finland bör följas upp också i förhållande till regleringen i de övriga nordiska länderna och andra närområden. Utskottet betonar att statsrådet aktivt bör främja en så låg nikotinhalt i rökfria nikotinprodukter som möjligt som är gemensam för alla nordiska länder och andra närområden samt en enhetlig reglering som främjar folkhälsan. Utskottet betonar att i synnerhet om det i de nordiska länderna eller i Finlands närområden föreskrivs om lägre nikotinhalter än i Finland eller strängare begränsningar av aromämnen eller tillsatsämnen, bör Finlands reglering till denna del snabbt förenhetligas med regleringen i fråga (Utskottets förslag till uttalande 2).
Utskottet betonar att man vid den fortsatta beredningen måste främja åtgärder som minskar användningen av tobaks- och nikotinprodukter. Enligt utskottets sakkunnigutfrågning skulle en höjning av åldersgränsen i tobakslagen vara en effektiv åtgärd för att minska inledandet av användning av nikotinprodukter bland unga vuxna. Med hänvisning också till utskottets tidigare utlåtanden (ShUB 8/2024 rd, s. 6—7, och ShUB 2/2022 rd, s. 4—5) anser utskottet att det är viktigt att man vid den fortsatta beredningen av tobakslagen bedömer om åldersgränsen ska höjas från 18 till 20 år och att den fortsatta beredningen av tobakslagen också till denna del genomförs så att den främjar folkhälsan och minskad användning. Utskottet betonar starkt kravet på drogfrihet också i fråga om tobaks- och nikotinprodukter i idrotts- och fritidsverksamhet för barn och unga. (Utskottets förslag till uttalande 3)
Avslutningsvis välkomnar utskottet det beslut som statsminister Orpos regering fattade vid halvtidsöversynen om att skärpa skatten på nikotinpåsar och elektroniska cigaretter. Nikotinprodukter omfattas sedan början av 2024 av tobaksbeskattningen. Den skärpta tobaks- och nikotinbeskattning väntas dämpa efterfrågan särskilt bland unga.