Motivering

Allmänt

Social- och hälsovårdsutskottet har behandlat ärendet med avseende på sitt eget ansvarsområde och koncentrerar sig i utlåtandet på propositionens social- och hälsovårdspolitiska konsekvenser.

Bakgrunden till propositionen är att Finland måste anpassa sin alkoholpolitik till den alkoholpolitik som de flesta medlemsländer i EU tilllämpar. Detta beror dels på att de undantag för resenärers införsel av alkohol som Finland förhandlade fram i anslutningsfördraget håller på att gå ut, dels på att Estland blir medlem i EU. I Finland har prioriteringarna i alkoholpolitiken byggt på den nordiska uppfattningen att alkoholpolitiken har ett nära samband med social- och hälsovårdspolitiken och att alkoholkonsumtion är relaterad till sjukfrekvens, sociala problem och därigenom också till folkhälsan. I EU är alkoholpolitiken fast förankrad i punktskatter och jordbruk, inte i folkhälsan.

I Finland är det primära målet med alkoholpolitiken att förebygga alkoholrelaterade skador. Reglering av tillgången till och priset på alkohol är de medel som Finland i främsta rummet tilllämpat för att nå målet. Skatterna på alkohol är ett ofta tillämpat och relativt effektivt medel också för att nå de hälsovårdspolitiska målen. Förslagen i propositionen gör att tillgången på alkohol underlättas och att priserna på alkoholhaltiga drycker sjunker markant. Dessutom innehåller propositionen en del fiskala lösningar som kan påverka konsumtionsvanorna, i viss fall i en helt annan riktning än vad som målmedvetet eftersträvats i vår alkoholpolitik. Med hjälp av skattepolitiken har man försökt styra den finländska alkoholkonsumtionen från starksprit till svagare drycker som vin och öl. De föreslagna skattelättnaderna på starksprit avviker från den tidigare alkoholpolitiska linjen.

Tillgången till alkohol kommer att underlättas när begränsningarna i resenärers rätt att införa alkohol försvinner den 1 januari 2004. Ändringen beror på att övergångsperioden i Finlands anslutningsfördrag går ut och att ändringarna måste genomföras i den nationella lagstiftningen. Däremot beror prissänkningarna på grund av skattesänkningarna i första hand på att Finland måste gardera sig när resenärer får föra in alkohol i obegränsade mängder från länder där priserna är betydligt lägre än hos oss. Skattesänkningarna är helt och hållet en nationell fråga och har ingenting med gemenskapslagstiftningen att göra. När tillgången till alkohol också i övrigt underlättades avsevärt på 1990-talet spelar ett lägre pris på den tillgängliga alkoholen en större roll för konsumtionen.

Utskottet påpekar att propositionen bygger på en rad hypoteser vars riktighet inte direkt går att bevisa. I propositionen räknar regeringen med vissa risker när införseln av alkohol släpps fri. Effekterna på införseln och efterfrågan på alkohol i landet kan inte vara annat än antaganden. Tidigare prissänkningar på alkohol har rört sig kring några procent. Nu antas minuthandelspriserna sjunka med 22 procent. Åtgärden är exceptionell och det är omöjligt att exakt förutse vilka konsekvenserna kommer att vara. När till exempel försäljningen av mellanöl släpptes fri 1968 räknade forskarna med att konsumtionen skulle stiga med fyra procent. I själva verket steg konsumtionen med 40 procent på ett år.

I propositionen diskuterar regeringen olika alternativ till skattesänkningarna. Ett av alternativen är att skatterna inte alls sänks. Däremot diskuteras olika procentsatser för sänkningen överhuvudtaget inte. Enligt utskottet är detta en stor brist i propositionen. Vi står inför ett historiskt avgörande och det hade varit motiverat med en öppen diskussion kring olika alternativ. En annan stor brist i propositionen är att de social- och hälsovårdspolitiska effekterna utvärderas mycket knapphändigt. Propositionen går visserligen in på konsekvenserna både när det gäller alkohol och när det gäller tobak och diskussionen går i rätt riktning. Ändå behandlas alkoholens stora konsekvenser för folkhälsan mycket litet jämfört med motiveringen i övrigt.

Social- och hälsovårdspolitiska aspekter

Alkoholpriset är den viktigaste enskilda faktorn som påverkar den totala alkoholkonsumtionen. Enligt olika studier leder en ändring i priset med en procent till en 0,2—1,5-procentig ändring i alkoholkonsumtionen. Följaktligen kan alkoholkonsumtionen i Finland komma att stiga med 4,4—33 procent om accisen sänks på det sätt som regeringen föreslår. De direkta alkoholrelaterade skadorna utvecklas i samma riktning och de kroniska skadorna kommer fram först om flera år. Utskottet påpekar att alkoholkonsumtionen kommer att öka i ett läge då vi varken är fullt medvetna om de alkoholrelaterade skadorna på befolkningens hälsa och sociala situation eller har kunnat ta hand om skadorna på behörigt sätt ens med nuvarande konsumtionsnivå.

Ett exempel på hur vanligt det är med alkoholrelaterade skador i Finland är uppgifterna i studien Hälsa 2000. Studien undersöker bland annat alkoholism bland personer över 30 år i den vuxna befolkningen. Resultaten visar att 6,7 procent av männen och 1,5 procent av kvinnorna är alkoholister. Uppgifter till utskottet ger vid handen att en stor prissänkning på framför allt starksprit med mycket stor sannolikhet leder till att alkoholisternas supperioder blir ungefär 30 procent längre, eftersom perioderna vanligen avbryts först när pengarna tar slut. Därmed får vi se de hälsomässiga och sociala skadorna på grund av alkoholism öka avsevärt. Bland skadorna kan nämnas långvarigare och större behov av avgiftningsvård för missbrukare, en ökning av alkoholpsykoserna och epileptiska anfall samt en ökning i alkoholrelaterade somatiska komplikationer som infektioner, skador, njurpåverkan och bukspottskörtelinflammationer. Samtidigt ökar de sociala problemen när supperioderna blir längre, och problemen slår hårdast mot de anhöriga. En annan konsekvens är att alkoholisterna marginaliseras allt mer.

Enligt propositionen ökar storkonsumenterna av alkohol med 50 procent när konsumtionen ökar. Dessutom är den ökade konsumtionen nästan helt och hållet koncentrerad till den befolkningsgrupp som konsumerar mest alkohol. Efter en tid insjuknar en del av storkonsumenterna i alkoholism och andra alkoholrelaterade sjukdomar. I dagsläget ger alkoholen årligen upphov till 3 000 fall av för tidig död, medan alkoholförgiftningarna och antalet dödsfall i leversjukdomar har nästan tredubblats på 30 år. Under samma period har misshandelsfallen där alkohol är inblandad så gott som ökat med det fyrdubbla. När konsumtionen av starksprit ökar, ökar också benägenheten att dricka sig full. Därmed ökar också akoholförgiftningarna och dödsfallen. Samtidigt ökar olycksfallen, våldet och de sociala problemen på grund av supandet. Det är inte bara alkoholister som är en riskgrupp utan i lika hög grad också unga som är ovana vid alkohol. Alkoholen förorsakar också svårmätbara produktionsbortfall på arbetsplatser och stort lidande för familjerna samt direkta kostnader för samhället på nästan en miljard euro. De alkoholrelaterade skadorna kommer också fram i statistiken över bostadslösa, och merparten av de bostadslösa uppskattas ha allvarliga missbruksproblem.

Prissänkningarna på alkohol antas framför allt påverka alkoholkonsumtionen bland kvinnor och unga. Också utan en prissänkning har alkoholkonsumtionen bland kvinnor ökat markant de senaste åren. Av tradition har medelålders och äldre ensamma män hört till de största klientgrupperna inom missbrukarvården. Nu är vårdtagarna yngre och påfallande många av dem kvinnor. Ungefär en tredjedel av klienterna vid A-klinikerna är kvinnor. Den ökade alkoholkonsumtionen bland kvinnor kommer också fram i det faktum att det varje år föds ungefär 650 barn i Finland med alkoholskador av varierande grad. Skadorna är bestående och kräver ofta många olika behandlingar. Bara en del av skadorna upptäcks i spädbarnsåldern och den rätta diagnosen ställs ofta först i skolåldern när barnen får inlärningsproblem.

De befintliga resurserna och kommunernas likviditet räcker inte till för att samhället ska klara av skadorna till följd av den nuvarande konsumtionen. Under den ekonomiska krisen på 90-talet var det missbrukarvården, särskilt vården av de mest utsatta, som drabbades av de mest drastiska nedskärningarna. Skadorna till följd av den nuvarande alkoholkonsumtionen ligger på den nivån att kommuner med ekonomiska problem har stora svårigheter att klara av de alkoholrelaterade skadorna och att finansiera den anknytande vården och behandlingen, som medborgarna har rätt att få med hänvisning till de grundläggande fri- och rättigheterna. Den tilltagande efterfrågan på hälsovård kommer att försvåra verksamheten inom hälso- och sjukvården som redan nu är hårt belastad på grund av det otillräckliga serviceutbudet. Samtidigt kommer det att vara svårt att tillhandahålla vård inom en rimlig tid. En ökning av alkoholkonsumtionen med exempelvis 20 procent kan resultera i ungefär 2 000 fler vårdkontakter per dag inom social- och hälsovården, en ökning på drygt 700 000 vårdkontakter på årsnivå.

Utskottet understryker att den tilltagande alkoholkonsumtionen kommer att ge utslag i att kommunerna måste bygga ut sin service i mycket omfattande skala. Det behövs större resurser för hälso- och sjukvård och för den direkta missbrukarvården, men också för barnrådgivningen, uppfostrings- och familjerådgivningen, barnskyddet, krishjälpen och till skyddade bostäder, hem för missbrukare, preventiv verksamhet osv. Den kommunala hälso- och sjukvården måste gardera sig för en ökande efterfrågan på alla dessa tjänster och följaktligen med en gång avsätta mer resurser för ändamålet.

Prevention av alkoholrelaterade skador

Det är positivt att regeringen håller på att utarbeta ett brett upplagt nationellt alkoholprogram för de närmaste åren. Programmet koordinerar samarbetet mellan olika aktörer. Enligt statsrådets principbeslut om de alkoholpolitiska riktlinjerna är ett av de viktigaste målen att få den totala alkoholkonsumtionen att minska. Målet är ett steg i rätt riktning och alla medel måste sättas in för att det ska uppfyllas, understryker utskottet. Det är inte lätt att uppfylla målet i ett läge då de faktorer som av tradition mest har påverkat alkoholkonsumtionen, tillgången till alkohol och priset, ändras i en riktning som tidigare alltid har lett till ökad alkoholkonsumtion. Som motvikt till de nya åtgärderna krävs det mycket ambitiösa och effektiva instrument för att dämpa alkoholkonsumtionen, om målet att minska alkoholkonsumtionen ska nås.

Arbetet för att förebygga missbruk måste riktas in på många olika nivåer, det behövs insatser från stat, kommuner, mindre samhällsenheter och också från individer. Hälsovården bör satsa på tidig diagnos och tidig intervention men också på att bearbeta attityderna i preventivt syfte. Forskningen har visat att sannolikheten för att bli botad från alkoholrelaterade hälsoproblem är större om symptomen upptäcks på ett tidigt stadium. Missbrukarvården bör satsa på behandlingsformer som involverar hela familjen i rehabiliteringen. I preventivt syfte bör behandlingen i första hand sättas in på alkoholiserade föräldrar med små barn. De preventiva åtgärderna måste också bli effektivare inom mödravården. I den preventiva verksamheten krävs det dels samarbete mellan specialistvården inom primärvården, barnskyddet, missbrukarvården och annan social vård, dels multidisciplinär kompetens och samarbete med den tredje sektorn.

I de alkoholpolitiska riktlinjerna lyfter statsrådet fram insatser för att minska de alkoholrelaterade skadorna bland barn och familjer. Genom intensifierad övervakning av åldersgränserna inom detaljhandeln och utskänkningen kan man påverka alkoholbeteendet bland de unga. Dagligvaruhandeln står för ungefär 40 procent av detaljhandeln med alkohol. Det är i själva verket genom alkoholförsäljningen inom dagligvaruhandeln som barn och unga lättast kommer åt att konsumera alkohol. Bestämmelserna i alkohollagen begränsar försäljningen av så kallad alkoläsk till unga eftersom detaljhandelstillstånd bara får medges för alkoholdrycker som är tillverkade genom jäsning och innehåller högst 4,7 volymprocent alkohol. Det är också viktigt att förbudet mot att rikta reklam för alkoholdrycker till minderåriga och förbudet att utöva säljfrämjande verksamhet i denna grupp övervakas. I detta sammanhang understryker utskottet att Alko Ab och dagligvaruhandeln som idkar detaljhandel med alkohol har ett ansvar för att alkoholrelaterade skador förebyggs.

Det måste gå att övervaka försäljningen av alkohol på utskänkningsplatser effektivare. I synnerhet företagens egenkontroll av försäljningen till t.ex. minderåriga och berusade måste bli strängare. Den hårda konkurrensen om kunderna har medfört en del problem och rentav ekonomisk brottslighet inom restaurangnäringen. Med nuvarande resurser kan brottsligheten inte övervakas. På grund av den bristande övervakningen utsätts personalen för större otrygghet i arbetsmiljön. Effektivare övervakning från myndigheternas sida skulle också stötta personalen i dess ambitioner att övervaka utskänkningsbegränsningarna enligt alkohollagen. Dessutom vore det på sin plats att bestämmelserna om undantag för restaurangernas öppettider ses över och omprövas. I vilket fall som helst bör länsstyrelsernas social- och hälsovårdsavdelningar få betydligt större resurser för alkoholfrågorna för att tillsynen överhuvudtaget ska vara trovärdig. Också den kommande liberaliserade införseln av alkohol för eget bruk måste övervakas på behörigt sätt.

Dagens ungdom konsumerar alkohol oftare och råsuper mer än dagens vuxna gjorde i samma ålder. I en europeisk jämförelse ligger ungdomar i Finland i täten när det gäller berusningsdrickande. Undersökningar på senare tid visar emellertid att alkoholkonsumtionen i de lägre åldersgrupperna pekar neråt. Detta är resultatet av aktiva insatser för en attitydförändring.

Intervention i barns och ungas alkoholanvändning är viktigt redan på ett tidigt stadium. Samtidigt är det angeläget att motverka drogberoende i tidig ålder och att reducera vårdbehovet. Ju yngre de unga är när de börjar, oavsett om det är fråga om måttlig och kontrollerad eller stor och berusningsinriktad alkoholkonsumtion, i desto yngre ålder drabbas de av organiska alkoholrelaterade problem, t.ex. alkoholrelaterade lever- och bukspottssjukdomar samt hjärnskador. Preventiv hälso- och sjukvård kan sättas in med hjälp av tidig uppföljning, t.ex. intervention vid skolfrånvaro och effektivare utnyttjande av skolhälsovården.

Genom insatser för att motverka utslagning av de unga motverkas också en ökning av drogproblemen. Därför är det viktigt att barn med risk för marginalisering fångas upp redan inom barnomsorgen och i grundskolan och att de kan få ökat stöd. Med hjälp av stödinsatser bör det motarbetas att de unga avbryter sin skolgång i grundskolan. Vidare bör unga som inte går på utbildning eller söker arbete efter grundskolan erbjudas aktiverande verksamheter. På så sätt får de unga lättare att hantera sitt liv, något som har ett direkt samband med alkoholkonsumtionen.

Unga tar på många sätt exempel av de vuxnas alkoholkonsumtion. Barnens liv börjar i familjen och familjelivet är ett av de viktigaste områden som reglerar de ungas beteende. Studier visar att en god uppväxt skyddar de unga mot missbruk. Det kräver dock att föräldrarna aktivt bevakar ungdomarnas liv, fortlöpande är i kontakt med de unga när det gäller stora beslut i deras liv och varje dag umgås med sina barn. Däremot har, visar studier, dåligt föräldraskap ett samband med olika beteendestörningar hos unga, särskilt tidig alkohol- och drogdebut. Följaktligen måste föräldrarna och vuxna ha ett större ansvar för alkohol- och drogfrågorna.

Utskottet understryker att problemen med de ungas alkoholkonsumtion inte kan hanteras fristående från resten av samhället och att alkoholproblem inte kan undanröjas eller förmildras bara genom insatser bland de unga. Upplysningskampanjer och hälsoupplysning kan inte vara av betydelse annat än om de kombineras med simultana åtgärder. Till exempel drogfria miljöer vid idrotts- och familjeevenemang, på arbetsplatser osv. kunde tjäna som exempel på hur en drogfri livsstil kan skyddas. Tydliga moralkoder för de ungas livsstil är viktiga för deras attityder. Det måste t.ex. klart sägas ut att det är kriminellt att langa alkohol till minderåriga och att alla vuxna, också föräldrar och vuxna syskon, ska låta bli att köpa alkohol till barn. Föräldrarna ska dessutom föregå med gott exempel och visa att berusningsdrickande inte är något acceptabelt beteende.

Tobaksaccisen

Enligt utskottet är det positivt att regeringen inte föreslår någon sänkning av tobaksaccisen. Det aktiva arbetet för att bekämpa rökning måste fortsätta och särskilt inriktas på att motverka att unga börjar röka. En större del av inkomsterna från tobaksaccisen bör i enlighet med en rekommendation från WHO användas till hälsoupplysning för att förhindra att människor börjar röka.

Utvärdering av effekter

Det är nödvändigt att det följs upp och utvärderas hur den föreslagna lagen påverkar alkoholkonsumtion, alkoholvanor, alkoholrelaterade skador och servicebehovet och att det görs över hela linjen, understryker utskottet. Beroende på utfallet av bedömningen måste det finnas beredskap att snabbt dra konsekvenserna av resultatet, dvs. se över den alkoholpolitiska linjen och höja acciserna om prissänkningarna visar sig vara för stora. Enligt propositionen uppgår kostnaderna för de direkta alkoholrelaterade skadorna nästa år till 120—123 miljoner euro. Kommunernas utgifter för direkta kostnader för skadorna ökar därmed med 15—19 miljoner euro. Utskottet påpekar att både stat och kommun i sina verksamheter måste avsätta tillräckligt stora belopp för att täcka kostnaderna för skadorna redan 2004. Dessutom är det enligt utskottet nödvändigt att det följs upp på bred front vilka kostnadseffekter reformen har för social- och hälsovården.