ALLMÄN MOTIVERING

1 Nuläge

1.1 Riksdagsledamöterna bindningar

Efter beslut av talmanskonferensen har riksdagsledamöterna från och med den valperiod som inleddes 1995 ombetts anmäla vissa bindningar, däribland uppdrag som inte hör till ledamotsuppdraget och ekonomiska bindningar. Anmälan har gjorts i början av varje valperiod och lämnats till riksdagens kansli på en blankett som gjorts upp av kansliet. Under valperioden kan riksdagsledamoten själv vid behov ändra i eller komplettera uppgifterna. I praktiken ber riksdagens kansli ledamöterna uppdatera anmälan en gång under valperioden, dvs. halvvägs in i perioden. Riksdagsledamöterna har ingen juridisk skyldighet att lämna uppgifter om sina bindningar, men denna anmälan som bygger på talmanskonferensens beslut har blivit etablerad praxis. Riksdagens kansli för ett register över ledamöternas anmälningar och uppdateringar av anmälningarna. Anmälningarna publiceras på riksdagens webbplats.

Ledamoten ombeds uppge följande bindningar:

• tjänst inom stat, kommun eller andra offentliga samfund

• avlönad anställning i privata företag eller organisationer

• utövning av yrke eller näring

• förvaltningsuppdrag i statsbolag

• förvaltningsuppdrag i ekonomiskt betydande företag

• förvaltningsuppdrag i banker och andra finansiella institut

• förvaltningsuppdrag i betydande organisationer

• förtroendeuppdrag i intresseorganisationer (gäller bara förtroendeuppdrag i riks- och centralorganisationer)

• kommunala och kyrkliga förtroendeuppdrag (i fullmäktige eller styrelse)

• innehav som förvärvats i affärs- och investeringssyfte och andra betydande innehav och

• lån på mer än 100 000 euro för affärs- och investeringsverksamhet samt borgen eller andra åtaganden på mer än 200 000 euro för samma syfte.

Ledamöterna har inte ombetts uppge ersättningar för uppgifter och uppdrag som inte hör till ledamotsuppdraget. Inte heller har uppgifter om familjemedlemmar eller släktingar begärts.

Eftersom förfarandet är frivilligt har ingen tidsfrist ställts upp för anmälan. Den som inte lämnar anmälan påförs inte heller några sanktioner.

1.2 Bestämmelser och anvisningar som tillämpas på riksdagsledamöterna

Grundlagen, riksdagens arbetsordning () och den allmänna lagstiftningen är förpliktande för ledamöterna. I 29—32 § i grundlagen bestäms om riksdagsledamöternas oberoende, immunitet, rätt att yttra sig, deras sätt att uppträda och om jäv för riksdagsledamöter.

Riksdagens kanslikommission har dessutom utfärdat interna anvisningar om gåvor, och talmanskonferensen har fattat beslut om att ledamöterna bör anmäla eventuella bindningar. Systemet med anmälan av bindningar har blivit praxis men är inte juridiskt bindande.

Någon separat uppförandekod (Code of Conduct) har inte fastställts för ledamöterna.

2 De föreslagna ändringarna

2.1 Ledamöternas bindningar

Det frivilliga systemet för ledamöternas anmälan av bindningar har fungerat tämligen bra. Under valperioden 2007—2010 lämnade samtliga ledamöter in en anmälan. Detsamma gäller den pågående valperioden. I ett internationellt perspektiv är dock Finlands frivilliga system ovanligt. I de flesta västländerna är parlamentarikerna nämligen skyldiga att anmäla bindningar (en internationell jämförelse finns i det finskspråkiga arbetsgruppsbetänkandet om ledamöters anmälan av bindningar och om annan praxis i anslutning till ställningen som ledamot, se kap. 3 och bilaga 4 i EKJ 1/2014).

Ministrar och vissa höga tjänstemän har lagfäst skyldighet att uppge eventuella bindningar. I 63 § i grundlagen bestäms om ministrars bindningar och i 8 a § i statstjänstemannalagen () om statstjänstemäns bindningar. Skyldiga att anmäla bindningar är också riksdagens justitieombudsman, riksdagens högsta tjänstmän och domarna (13 § i lagen om riksdagens justitieombudsman, 13 § i lagen om riksdagens tjänstemän och 14 § i lagen om utnämning av domare). Syftet med bestämmelserna om ministrarnas skyldighet att redogöra för sina bindningar är att stödja medborgarnas förtroende för det politiska systemet och på förhand effektivt förhindra att det uppstår situationer som kan äventyra förtroendet för ministerns verksamhet som medlem av statsrådet (RP 28/1994 rd). Skyldigheten för tjänstemän att anmäla bindningar syftar till att öka öppenheten inom statsförvaltningen samt att stärka medborgarnas förtroende för en oberoende och opartisk förvaltning (RP 236/1996 rd).

Riksdagsledamöterna utses genom val och representerar varierande intresse- och stödgrupper. Till följd av sin bakgrund och verksamhet kan de ha bindningar av olika slag. Omfattande nätverk och täta kontakter till olika aktörer utgör viktiga element i ledamötens arbete. Bindningarna, till exempel förvaltnings- eller förtroendeuppdrag, hör därför väsentligen till vår representativa demokrati. För att kunna följa och bedöma ledamöternas verksamhet är det dock viktigt att medborgarna vet tillräckligt om ledamöternas bindningar. Förbättrad öppenhet och insyn kan höja trovärdigheten hos det politiska systemet och öka allmänhetens förtroende för riksdagen och riksdagsarbetet. Genom att redogöra för bindningarna kan man bidra till att det inte uppstår situationer som kan äventyra allmänhetens förtroende för ledamöternas verksamhet. Den nuvarande praxisen för insamling av uppgifter om bindningar har visserligen fungerat bra, men att göra anmälningsförfarandet obligatoriskt skulle garantera en större öppenhet och insyn bättre än det frivilliga systemet. Ett obligatoriskt anmälningsförfarande för ledamöter skulle också harmonisera med de krav som ställs på ministrar.

Med stöd av det som sägs ovan föreslår talmanskonferensen att riksdagsledamöter åläggs skyldighet att för riksdagen redogöra för sina bindningar. Det kräver ändringar på författningsnivå. Europarådets organ för korruptionsbekämpning (Greco) rekommenderade våren 2013 att Finland inför skyldighet för ledamöterna att anmäla bindningar. Denna rekommendation genomförs således i och med de ändringar talmanskonferensen föreslår.

Strävan har varit att formulera bestämmelserna så att anmälningsskyldigheten ska täcka bindningar som objektivt sett kan ha betydelse vid bedömningen av personens verksamhet som ledamot. Ett annat mål har varit att systemet inte ska medföra oskälig möda. Med tanke på ledamöternas rättsskydd är det dessutom viktigt att anmälningsförfarandet är så transparent som möjligt. På grund av skillnaderna i fråga om ansvar och uppgifter avviker ledamöternas anmälningsplikt något från ministrarnas.

Det är inte ändamålsenligt att på författningsnivå i detalj slå fast vilka bindningar som ska anmälas. I författningen anges i stället de grundläggande bestämmelserna. Närmare anvisningar om vilka bindningar som ska anmälas ges av talmanskonferensen med stöd av en ny bestämmelse i 6 § 1 mom. i riksdagens arbetsordning (se kap. 2.2 i det finska betänkandet).

Utgångspunkten för förslaget var att anmälningsskyldigheten ska omfatta åtminstone de bindningar som ledamöterna kan anmäla enligt nuvarande praxis. Dessutom föreslås det att anmälningsskyldigheten dessutom ska omfatta inkomsterna från uppdrag och näringsverksamhet som inte har samband med ledamotsuppdraget men som kan ha betydelse vid bedömningen av personens verksamhet som riksdagsledamot. Inkomster från uppdrag och näringsverksamhet som ledamoten sköter vid sidan av ledamotsuppdraget ska i detta hänseende anses ha betydelse. Offentligheten i fråga om beskattningsuppgifter är omfattande, men det är med stöd av skattelagstiftningen ändå bara möjligt att få uppgifter om ledamöternas totala årsinkomst. Beskattningsuppgifterna avslöjar alltså inte från vilka enskilda källor inkomsterna kommer. Att ledamöterna i fortsättningen också ska anmäla inkomsterna från uppdrag och näringsverksamhet som inte har samband med ledamotsuppdraget kan förbättra allmänhetens möjligheter att bedöma vilken betydelse enskilda bindningar har. Ändringen innebär samtidigt att Grecos rekommendation genomförs.

Det är med tanke på öppenheten och insynen viktigt att uppgifterna om bindningar lämnas så snart som möjligt efter att uppdraget som ledamot inletts. Å andra sidan måste den tidsfrist som tillämpas vara ändamålsenlig med hänsyn till såväl ledamoten som riksdagsarbetet. Talmanskonferensen föreslår därför att redogörelsen ska ges inom två månader från granskningen av ledamotens fullmakt. Också väsentliga förändringar i bindningarna ska anmälas inom två månader. Det föreslås dock att inkomsterna från uppdrag som inte hör till ledamotsuppdraget och från näringsverksamhet ska lämnas per kalenderår före utgången av juni det år som följer på inkomståret. Det gör det möjligt att ta hänsyn till det skatteförslag som på våren, i regel i april, skickas ut till alla skattskyldiga. Bestämmelsen om inkomsterna ska enligt förslaget dock inte tillämpas på inkomster som intjänats innan de föreslagna ändringarna har trätt i kraft.

Enligt förslaget ska anmälan lämnas till centralkansliet, som ska föra ett register över de uppgifter som lämnas av ledamöterna. Uppgifterna offentliggörs på webben. Uppgifterna i registret och på webben ska enligt förslaget raderas när ledamotens mandatperiod har löpt ut.

För att säkerställa att anmälningsförfarandet är effektivt och trovärdigt måste efterlevnaden av bestämmelserna kontrolleras. Det politiska ansvaret är viktigt också i fortsättningen, men tillsynen över förfarandet får inte vara beroende enbart av det. Tillsynen över att anmälningsförfarandet följs hör i praktiken till centralkansliet. Centralkansliet kontrollerar dock inte om de uppgifter som lämnas är korrekta, utan detta ligger på den enskilde ledamotens ansvar. Om en ledamot trots uppmaning underlåter att lämna en anmälan, ska talmannen meddela detta i plenum. Greco har rekommenderat Finland att vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa verkställandet av bestämmelserna om anmälan av riksdagsledamöters bindningar och tillsynen över förfarandet. Genom förslaget skulle denna rekommendation genomföras.

Bestämmelser om ledamöternas skyldighet att ge riksdagen en redogörelse över bindningarna kan tas in i grundlagen, där det redan finns bestämmelser om bland annat riksdagens ställning som högsta statsorgan och om riksdagsledamöternas ställning. Ett alternativ är att i likhet med Sverige stifta en särskild lag om riksdagsledamöternas skyldighet att anmäla bindningar. Ett tredje alternativ är att införa de specifika bestämmelserna om anmälan av bindningar i riksdagens arbetsordning, där det enligt 52 § i grundlagen utfärdas närmare bestämmelser om förfarandet under riksmötena och om riksdagsarbetet.

De mest beaktansvärda alternativen är att föra in bestämmelserna antingen i grundlagen eller i riksdagens arbetsordning, eftersom det i dem redan finns bestämmelser om ledamöterna och riksdagsarbetet. Det är inte nödvändigt eller ändamålsenligt att stifta en ny speciallag om riksdagsledamöters anmälan av bindningar.

En sak som talar för att bestämmelserna ska tas in i grundlagen är att den redan har bestämmelser om riksdagsledamotens ställning. Det bör dock beaktas att det i den nya grundlagen togs in endast sådana bestämmelser om riksdagen som anknyter till riksdagens ställning som högsta statsorgan eller som i väsentlig mening bestämmer ledamotens ställning eller riksdagens uppgifter, organisation och beslutsprocess och som klart och tydligt är betydelsefulla i ett vidare perspektiv och inte enbart internt för riksdagen. En stor del av bestämmelserna om riksdagsarbetet fanns tidigare i riksdagsordningen, vilken hade grundlagsstatus. Genom grundlagsreformen placerades de i riksdagens arbetsordning. Syftet med den förändringen var att förbättra riksdagens verksamhetsförutsättningar och göra det lättare att utveckla riksdagens interna arbetsprocedurer i takt med tidens krav, utan ändringar i grundlagen (RP 1/1998 rd och TKF 1/1999 rd). Riksdagens arbetsordning fick därmed avsevärt ökad betydelse. Det bestämdes därför att förslag om ändringar i arbetsordningen på samma sätt som lagförslag ska behandlas i plenum (41 § 1 mom. och 52 § 1 mom. i grundlagen). Grundlagsutskottet konstaterade följande i samband med regeringens proposition om grundlagen:

"En likadan riksdagsbehandling för både arbetsordning och lagar framhäver på ett lämpligt sätt att arbetsordningen till sin normstatus i sak bör anses ligga på lagnivå. Det är bara inskränkningarna i arbetsordningens innehåll som avslöjar arbetsordningens särställning i förhållande till lagar: i arbetsordningen ingår bestämmelser om procedurerna under riksmötena samt om riksdagens organ och riksdagsarbetet. Av inskränkningarna följer att det inte går att enbart i arbetsordningen exempelvis föreskriva om skyldigheter för statsrådet i förhållande till riksdagen utan bestämmelserna bör grunda sig antingen på grundlagen eller en lag" (GrUB 10/1998 rd, s. 16)

Förslagen om ledamöternas anmälan av bindningar handlar om bestämmelser som styr ledamöternas handlande gentemot riksdagen och är därmed en fråga om riksdagens interna procedurer. Som konstaterats ovan är det motiverat och naturligt att denna typ av bestämmelser tas in i riksdagens arbetsordning. Vilka uppgifter som ska anmälas har i förslaget avgränsats så att de endast gäller ledamoten själv. Talmanskonferensen föreslår därför att bestämmelserna om ledamöternas skyldighet att redogöra för bindningar tas in i riksdagens arbetsordning.

2.2 Talmanskonferensens anvisningar

De förändringar som föreslås när det gäller ledamöternas anmälan av bindningar förutsätter inte bara ändringar på lagnivå utan också närmare bestämmelser i form av riksdagsinterna anvisningar. Det föreslås därför att 6 § 1 mom. i riksdagens arbetsordning kompletteras med en bestämmelse enligt vilken talmanskonferensen ska utfärda anvisningar om anmälan av ledamöters bindningar och om annan liknande praxis som sammanhänger med ledamöternas ställning. Bestämmelsen tillåter då att anvisningar ges inte bara om anmälan av bindningar utan också om anmälan av gåvor och vissa andra förmåner som ledamöterna har mottagit. Anvisningarna gäller således etiska regler för riksdagsledamöter. Greco har rekommenderat att Finland inför en uppförandekod (Code of Conduct) för ledamöter.

Det är med hänsyn till bestämmelserna i grundlagen och riksdagens arbetsordning om talmanskonferensens uppgifter motiverat och ändamålsenligt att just talmanskonferensen utfärdar anvisningarna. Det tillåter dessutom att anvisningarna vid behov kan justeras och kompletteras i ett enkelt förfarande.

Beredning av förslaget och ikraftträdande

Förslaget bygger på arbetsgruppsbetänkandet om riksdagsledamöternas anmälan av bindningar och om annan praxis i anslutning till ställningen som ledamot (EKJ 1/2014). Förslaget bearbetades och gavs slutlig form som tjänsteuppdrag vid riksdagens kansli.

Det föreslås att ändringarna ska träda i kraft vid ingången av valperioden 2015—2018. Avsikten är att talmanskonferensens anvisningar om riksdagsledamöternas anmälan av bindningar och om annan praxis i anslutning till ställningen som ledamot ska träda i kraft samtidigt.