1  Bakgrund

Europeiska unionens byrå för straffrättsligt samarbete (nedan Eurojust) i Haag har till uppgift att hjälpa nationella myndigheter med samordning och samarbete inom det rättsliga området för att bekämpa terrorism och grov organiserad brottslighet som drabbar flera EU-länder. För utförandet av sina uppgifter ordnar Eurojust samordningsmöten, finansierar och ordnar experthjälp för gemensamma utredningsgrupper och organiserar samarbete med hjälp av samordningscentrum. Eurojusts behörighet omfattar också folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser (nedan allvarliga internationella brott). 

I artikel 85 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan EUF-fördraget) konstateras att Eurojusts uppgift är att stödja och stärka samordning och samarbete mellan de nationella myndigheter som har till uppgift att utreda och lagföra allvarlig brottslighet som berör två eller flera medlemsstater eller som det krävs lagföring för på gemensamma grunder.  

Eurojust inrättades genom rådets beslut 2002/187/RIF om inrättande av Eurojust för att stärka kampen mot grov brottslighet, som har ersatts av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1727 om Europeiska unionens byrå för straffrättsligt samarbete (Eurojust), och om ersättning och upphävande av rådets beslut 2002/187/RIF som antogs en 12 december 2019 (nedan Eurojustförordningen). Om den nationella lagstiftning som kompletterar förordningen föreskrivs i lagen om Finlands deltagande i verksamheten för Europeiska unionens byrå för straffrättsligt samarbete (Eurojust) (1232/2019, Eurojustlagen). I artikel 2–4 i Eurojustförordningen föreskrivs om Eurojusts uppgifter, behörighet och operativa uppgifter, och i artikel 52 om förbindelser med tredjeländers myndigheter och med internationella organisationer.  

Den 24 februari 2022 inledde Ryssland en militär invasion av Ukraina. Det finns grund för antagandet att det har begåtts och begås allvarliga internationella brott i Ukraina. Åklagaren vid Internationella brottmålsdomstolen meddelade den 2 mars 2022 att han hade inlett en utredning om situationen i Ukraina. Åklagarmyndigheterna i flera medlemsstater och i Ukraina har också inlett förfaranden för utredning av allvarliga internationella brott som misstänks ha begåtts i Ukraina. Eurojust stödjer och samordnar dessa utredningar. 

Europeiska kommissionen lämnade den 25 april 2022 ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av Eurojustförordningen när det gäller insamling, lagring och analys av bevis i samband med folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser vid Eurojust (COM(2022) 187 final). Enligt tillgängliga uppgifter är avsikten att förslaget ska behandlas i brådskande ordning. 

Med anledning av att behandlingen sker i brådskande ordning överlämnades statsrådets utredning E 54/2022 rd till riksdagen den 29 april 2022. Lagutskottet ordnade en utfrågning den 3 maj 2022. Lagutskottet gav sitt utlåtande (LaUU 13/2022 rd) den 4 maj 2022, och stora utskottet omfattade statsrådets ståndpunkt i enlighet med lagutskottets utlåtande den 4 maj 2022. 

2  Förslagets syfte

Insamling, lagring och analys av bevis i samband med allvarliga internationella brott sker ofta på flera olika aktörers försorg, vilket också situationen är i Ukraina för närvarande. Sådana aktörer är till exempel nationella myndigheter, EU:s institutioner (inklusive relevanta byråer), internationella organisationer och privata aktörer (inklusive icke-statliga organisationer). 

Förslagets syfte är att utvidga och förtydliga Eurojusts verksamhetsmöjligheter när det gäller insamling, lagring och analys av bevis i samband med allvarliga internationella brott så att bevisen (uppgifter samt fysiska och elektroniska bevis) kan användas i straffrättsliga förfaranden både vid nationella domstolar och vid Internationella brottmålsdomstolen eller någon annan domstol eller mekanism som inrättats för detta ändamål. 

Genom förslaget åläggs de nationella myndigheterna dock inte några nya skyldigheter att dela information och bevis. 

3  Förslagets huvudsakliga innehåll

Förordningsförslaget består av sammanlagt två artiklar. Genom förslagets artikel 1 görs en ändring i Eurojustförordningen och i artikel 2 föreskrivs om genomförandet av ändringen. 

Enligt punkt 1 i förslagets artikel 1 utvidgas Eurojusts operativa uppgifter som gäller insamling, lagring och analys av bevis i samband med internationella brott (i synnerhet folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser) i syfte att stödja utredningar och åtalsförfaranden, också när det i enlighet med Eurojustförordningens artikel 3.4 gäller brott som hör samman med sådana brott. Enligt förslaget är Eurojusts analysstöd en av de centrala uppgifter som Eurojust redan för närvarande sköter, och det ska stärkas genom de föreslagna ändringarna. Eurojust ska alltså enligt förslaget kunna ge medlemsstaternas behöriga myndigheter bättre stöd vid analys av bevis, i synnerhet när det gäller att bedöma bevisens äkthet och tillförlitlighet i samband med pågående utredningar och åtalsförfaranden, bland annat för att säkerställa att de aktuella bevisen kan utnyttjas antingen i nationella eller internationella domstolar eller andra motsvarande mekanismer. 

Enligt förslaget kan Eurojust också för närvarande med stöd av Eurojustförordningen överföra bevismaterial till behöriga nationella myndigheter, och också till internationella organisationer, inom ramen för Eurojusts uppgifter och sekretessregler. När personuppgifter överförs till ett tredjeland eller en internationell organisation måste också kraven på en tillräcklig nivå på skyddet för personuppgifter beaktas. Genom tillägget till artikel 1 förtydligar man att Eurojusts existerade referensram också ska gälla bevismaterial som har samlats in, lagrats och analyserats genom automatisk datahantering och i en lagringsplats utanför ärendehanteringssystemet. 

Eftersom Eurojusts nuvarande ärendehanteringssystem inte har teknisk kapacitet för effektiv och säker insamling av bevismaterial som gäller allvarliga internationella brott (folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och brott som hör samman med sådana brott), är syftet med punkt 2 i artikel 1 att ge Eurojust operativa möjligheter att sköta sina stöd- och samordningsuppgifter innan ett nytt ärendehanteringssystem har inrättats och fungerar. På så sätt kan Eurojust enligt förslaget sköta sina ovan nämnda uppgifter redan innan det nya ärendehanteringssystem har tagits i bruk, också när det gäller de internationella brott som troligtvis sker i Ukraina. I bestämmelsen beaktas också att uppgifterna som behandlas är känsliga och att det måste säkerställas att de är skyddade. 

Genom punkt 3 i artikeln ändras Eurojustförordningens bilaga II så att de kategorier av uppgifter som Eurojust kan behandla utvidgas. Enligt förslaget finns det i allmänhet avgörande bevis för internationella brott i form av ljud- och videoupptagningar. Också satellitbilder kan vara användbara. 

4  Förslagets rättsliga grund och förhållande till proportionalitetsprincipen och subsidiaritetsprincipen

Förslagets rättsliga grund är artikel 85 i EUF-fördraget. Enligt artikeln ska Eurojusts struktur, arbetssätt, verksamhetsområde och uppgifter regleras genom förordningar. Enligt statsrådets uppfattning är den rättsliga grunden lämplig.  

Kommissionen anser att enbart nationella åtgärder inte är tillräckligt effektiva för att säkerställa åtalsförfaranden i samband med allvarliga internationella brott. Samarbete mellan medlemsstaterna är viktigt när det gäller att utreda sådana brott och väcka åtal. Kommissionen anser också att Eurojust i egenskap av unionens byrå för straffrättsligt samarbete är ett starkt uttryck för medlemsstaternas strävan att genom att samarbeta ställa de ansvariga för dessa fruktansvärda brott inför rätta. Det betyder att Eurojust har den bästa möjligheten att samla in, lagra och analysera sådana bevis och vid behov göra de möjligt att överföra informationen eller på annat sätt ställa bevismaterialet till nationella eller internationella rättsliga myndigheters, inklusive Internationella brottsmålsdomstolens, förfogande. Kommissionen anser också att det finns ett behov för åtgärder på unionsnivå och att det mål som avses i förslaget kan uppnås endast på unionsnivå i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen. 

Med avseende på proportionalitetsprincipen anser kommissionen att man genom förslaget endast gör mindre ändringar i Eurojustförordningen och att de inte förändrar förordningens struktur eller Eurojusts verksamhet. Eurojusts nuvarande behörigheter och uppgifter kommer enligt kommissionen att bevaras oförändrade. De nu föreslagna ändringarna stärker den roll Eurojust har enligt förordningen och beaktar att de uppgifter som ska behandlas är känsliga och måste skyddas. Enligt kommissionen överensstämmer förslaget därmed med proportionalitetsprincipen och det går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå förslagets mål.  

Statsrådet anser att förslaget följer subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen. 

5  Förslagets konsekvenser

Med beaktande av den särskilda brådska som är förenad med förslaget har kommissionen inte haft möjlighet att göra en konsekvensbedömning. I förslagets förklaringsdel konstateras dock att förslaget uteslutande är avsett att förbättra Eurojusts kapacitet att uppfylla de mål som ställs i Eurojustförordningen genom att skapa en uppdaterad teknisk lösning till stöd för medlemsstaternas myndigheter när de utreder allvarliga internationella brott. I förklaringsdelen konstateras vidare att förslaget inte ändrar de huvudprinciper som stöder Eurojusts verksamhet och den rättsliga ram som gäller det straffrättsliga samarbetet i brottsfrågor, samt att förslaget inte på något sätt begränsar Eurojusts nuvarande behörigheter och uppgifter. 

Enligt förklaringsdelen är konsekvenserna av de föreslagna ändringarna mycket begränsade eftersom förslaget innehåller endast en noga avgränsad ytterligare uppgift för Eurojust som gör en begränsad verksamhet möjlig i Eurojusts nuvarande övergripande arkitektur, och denna uppgift gäller endast en av de 30 former av grova brott som Eurojust har behörighet att behandla. Samstämmigheten mellan Eurojusts och Europeiska polisbyråns (nedan Europol) kompletterande uppgifter ska bedömas i enlighet med den gällande Eurojustförordningen. Kommissionen ska enligt artikel 69.1 i Eurojustförordningen göra en oberoende utvärdering av genomförandet av Eurojustförordningen och Eurojusts verksamhet senast den 13 december 2024. 

I förslagets förklaringsdel konstateras förslaget har konsekvenser för Eurojusts budget och behov av personal. Utifrån den finansieringsöversikt som finns som bilaga till förslaget uppskattas att det under perioden 2022–2027 kommer att behövas ytterligare 15,705 miljoner euro för att Eurojust ska kunna sköta de uppgifter som det föreskrivs om i förslaget. I denna uppskattning ingår kostnaderna för inrättande och drift av ett system för automatisk datahantering och -lagring (cirka 500 000 euro per år) samt de personalresurser som behövs för hanteringen av systemet.  

Lagstiftningsmässigt är EU-förordningen direkt tillämplig i medlemsstaterna och kräver i regel inte nationella genomförandebestämmelser. I fråga om den nationella lagstiftningen kan det dock finnas skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller i vilka situationer de kan vidta åtgärder vid sådana grova brott som begås i ett tredjeland och som saknar särskild förbindelse till eller konsekvenser för den aktuella medlemsstaten. Förslaget har enligt en preliminär bedömning inga konsekvenser för den nationella lagstiftningen i Finland. 

Enligt den preliminära bedömningen uppskattas förslaget inte ha några betydande ekonomiska konsekvenser nationellt. Beslut om ett eventuellt behov av finansiering fattas i beslutsprocessen i samband med planerna för de offentliga finanserna och statens budgetproposition. I fråga om EU:s budget bör tilläggsfinansieringen i första hand ordnas genom en omfördelning av medel inom EU:s budget. 

6  Förslagets förhållande till grundlagen och de grundläggande och mänskliga rättigheterna

Bestämmelserna i förslaget är av betydelse med avseende på skyddet för privatlivet och skyddet för personuppgifter, som tryggas i 10 § i grundlagen. Enligt grundlagens 10 § 1 mom. utfärdas närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter genom lag. Grundlagsutskottet har när det behandlade den nationella lagstiftningen i samband med reformen av EU:s dataskydds-lagstiftning delvis justerat sin tolkningspraxis gällande skyddet för personuppgifter enligt grundlagens 10 § 1 mom., men bestämmelser som gäller behandling av personuppgifter ska till exempel när det gäller känsliga uppgifter i en regleringskontext där det finns ett känsligt samband med de grundläggande och mänskliga rättigheterna, fortsättningsvis bedömas enligt utskottets tidigare praxis med fokus på exakta och heltäckande bestämmelser på lagnivå (GrUU 26/2018 rd, s. 3, se även GrUU 14/2018 rd, s. 7 och GrUU 15/2018 rd, s. 37). Enligt grundlagsutskottets etablerade praxis begränsas lagstiftarens rörelsefrihet utöver av denna bestämmelse även av att skyddet av personuppgifter delvis ingår i skyddet av privatlivet enligt samma moment. Sammantaget gäller frågan att lagstiftaren ska skydda denna rätt på ett sätt som kan anses acceptabelt enligt systemet för grundläggande rättigheter (se t.ex. GrUU 13/2016 rd, s. 3–4). Enligt utskottet är de grundläggande rättigheter som tryggas i Finlands grundlag av betydelse också vid beredningen av EU-lagstiftning (se t.ex. GrUU 15/2017 rd, s. 4 och GrUU 9/2017 rd, s. 5—6 och de utlåtanden som nämns där). Finlands grundlag ska styra statsrådets ställningstaganden vid beredningen av EU-lagstiftning (se t.ex. GrUU 20/2017 rd). 

Förslaget är av betydelse också med tanke på Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. I artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna tryggas skyddet för privatlivet och artikel 8 tillförsäkrar var och en rätt till skydd för personuppgifter. Enligt artikel 8 ska personuppgifter behandlas lagenligt för bestämda ändamål. Till principen om ändamålsbegränsning hör till väsentlig del att personuppgifterna inte senare får behandlas på ett sätt som är oförenligt med det ursprungliga användningsändamålet. Enligt artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (FördrS 19/1990) har var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Artikeln har i Europeiska människorättsdomstolens rättspraxis ansetts omfatta även skydd för personuppgifter. 

Genom det förslag som nu behandlas ändras Eurojustförordningens bestämmelser när det gäller behandlingen av bevismaterial och personuppgifter i samband med allvarliga internationella brott. Med tanke på skyddet för privatlivet och skyddet för personuppgifter blir de frågor som gäller personuppgifter och känsliga personuppgifter som hör till de särskilda kategorierna av personuppgifter av central betydelse. Punkt 1 n i bilaga II med en förteckning över de kategorier av personuppgifter som kan behandlas enligt artikel 27 i Eurojustförordningen kompletteras genom att man utöver nuvarande DNA-profiler, fotografier och fingeravtryck också nämner video- och ljudupptagningar när det gäller brott som avses i en ny artikel 4.1 j. Uppgifterna i punkten i den gällande bilagan är personuppgifter som hör till de särskilda kategorier av personuppgifter som avses i EU:s dataskyddslagstiftning. Alla kategorier av uppgifter som omfattas av den nya punkten är samtidigt känsliga i konstitutionellt hänseende och regleringskontexten är känslig med avseende på de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Video- och ljudupptagningar kan innehålla mycket känsligt bevismaterial om brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser och om brottsoffer och vittnen.  

Kommissionens förslag till förordning gäller behandling av bevis och personuppgifter vid Eurojust, men Eurojust bistår i utredningen av internationella brott på begäran av en eller flera medlemsstater, vilket även betyder att nationella myndigheter som samarbetar med Eurojust i princip kommer att behandla samma känsliga uppgifter. Grundlagsutskottet har upprepade gånger bedömt riskerna vid behandlingen av känsliga personuppgifter när det gäller biometriska uppgifter. Till exempel fingeravtryck innehåller sådan information om en individ som gör det möjligt att exakt identifiera individen i många olika sammanhang (se t.ex. Europeiska människorättsdomstolens dom S. och Marper mot Förenade Kungariket, 4.12.2008, punkt 84). När det gäller kommissionens förslag måste det beaktas att video- och ljudupptagningar är känsliga uppgifter som gäller offer och andra fysiska personer. Enligt grundlagsutskottet kan biometriska kännetecken på flera sätt jämställas med känsliga uppgifter. Tillåtelse att behandla känsliga uppgifter berör själva kärnan i skyddet för personuppgifter (GrUU 40/2021 rd, s. 3 punkt 8, GrUU 37/2013 rd, s. 2/I). Av denna orsak kan redan registreringen av fingeravtryck i ett sådant register ge anledning till oro med tanke på integritetsskyddet (se även S. och Marper mot Förenade Kungariket, 4.12.2008, punkt 85). Också EU-domstolen har ansett att tagande och registrering av fingeravtryck innebär ett intrång i respekten för privatlivet och skyddet för personuppgifter enligt artiklarna 7 och 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (Schwarz mot Stadt Bochum C- 291/12, punkt 30 i domen). Av betydelse enligt grundlagsutskottets uppfattning är att omfattande databaser med biometriska uppgifter kan medföra allvarliga risker för informationssäkerheten och för missbruk av uppgifterna, vilket i sista hand kan utgöra ett hot mot personers identitet (GrUU 40/2021 rd, s. 3, punkt 9, GrUU 13/2016 rd, s. 4, GrUU 14/2009 rd, s. 3/I). Motsvarande frågor gäller andra känsliga uppgifter som avses i kommissionens förslag, det vill säga video- och ljudupptagningar. En del av behandlingen kommer enligt förslaget att ske utanför datasystemen, i synnerhet i det skede när bevismaterial samlas in, men när uppgifterna senare lagras i datasystemen innebär det en omfattande behandling av känsliga uppgifter, med beaktande av att de aktuella internationella brotten vanligtvis är betydande och antalet offer och vittnen stort. 

Grundlagsutskottet har ansett att registrering av biometriska kännetecken dessutom medför ett särskilt behov av att skydda personuppgifter som sparas i systemet mot risken för missbruk och all slags olaglig åtkomst till och användning av dessa uppgifter (GrUU 40/2021 rd, s. 4, punkt 10, GrUU 29/2016 rd, s. 5, se även Schrems C-362/14, punkt 91, Digital Rights Ireland C-293/12 och C-594/12, punkt 54 och 55). Till exempel när utskottet bedömde den nationella kompletteringen av SIS-regleringen fäste man av den anledningen särskild uppmärksamhet vid att det är viktigt att behandlingen av känsliga uppgifter begränsas med exakta och noga avgränsade bestämmelser endast i den utsträckning som det är nödvändigt för SIS-systemet (GrUU 13/2017 rd, se även GrUU 3/2017 rd, s. 5). På motsvarande sätt gäller också det särskilda behovet att skydda uppgifterna också andra känsliga uppgifter. I kommissionens förslag fästs uppmärksamhet vid kravet på behandlingens proportionalitet och kraven som gäller skydd av uppgifterna med beaktande av uppgifternas känsliga art. 

7  Ålands behörighet

Enligt 27 § 23 punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har riket lagstiftnings-behörighet i fråga om rättskipning med beaktande av vad som stadgas i 25 och 26 §, samt förundersökning, verkställighet av domar och straff samt utlämning för brott. Lagens 25 § gäller förvaltningsrättskipning som gäller landskapsregeringens beslut och beslut av myndigheter under landskapsregeringen, och lagens 26 § gäller inrättande av en förvaltningsdomstol i landskapet.  

8  Behandlingen av förslaget i Europeiska unionens institutioner

Behandlingen av förslaget har inletts den 29 april 2022 i rådets arbetsgrupp för straffrättsligt samarbete. Förslaget behandlades i rådets arbetsgrupp för straffrättsligt samarbete också den 3 maj 2022 och i ständiga representanternas kommitté den 4 maj 2022. Vid behandlingen gjordes några mindre förtydligande ändringar i positiv riktning. I förslagets inledande stycken gjordes positiva tillägg som bland annat förtydligar situationen när det gäller samarbetet med Europol och förklarar den brådskande behandlingen av ärandet. Vidare ändrades artikel 1.1 i fråga om Eurojusts verksamhetsmöjligheter enligt förslaget när det gäller bevis i anslutning till allvarliga internationella brott. Enligt det ursprungliga förslaget skulle Eurojust ha möjlighet att hjälpa medlemsstaterna med insamling, bevarande och analys av bevis i samband med allvarliga internationella brott (collecting, preserving and analysing). Förslaget ändrades så att Eurojusts åtgärder ska gälla bevarande, analys och lagring (preserving, analysing and storing) av bevis i samband med allvarliga internationella brott. Till samma punkt fogades ett förtydligande tillägg enligt vilket utbyte och tillhandahållande av bevis för medlemsstaternas del avser nationella behöriga myndigheter, när endast rättsliga myndigheter nämndes i det ursprungliga förslaget. Förslaget med ändringarna godkändes i de ständiga representanternas kommitté den 6 maj 2022.  

9  Nationell behandling av förslaget

Europeiska kommissionen lade fram sitt förslag till förordning den 25 april 2022.  

Utkastet till U-skrivelse har behandlats av sektionen för rättsliga och inrikes frågor (EU-7) i skriftligt förfarande 28.4.–29.4.2022. 

Med anledning av att behandlingen sker i brådskande ordning överlämnades statsrådets utredning E 54/2022 rd till riksdagen den 29 april 2022. Lagutskottet ordnade en utfrågning den 3 maj 2022. Lagutskottet gav sitt utlåtande (LaUU 13/2022 rd) den 4 maj 2022 och stora utskottet omfattade den 4 maj 2022 statsrådets ståndpunkt i enlighet med lagutskottets utlåtande. 

10  Statsrådets ståndpunkt

Statsrådet anser det vara viktigt att man med nödvändiga åtgärder stödjer utredningen av allvarliga internationella brott som sker i Ukraina och att de skyldiga till dessa brott ställs inför rätta. 

Statsrådet finner att de föreslagna ändringarna av Eurojustförordningen i princip är nödvändiga eftersom man med hjälp av dem förbättrar Eurojusts möjligheter att stödja medlemsstaternas behöriga myndigheter och andra internationella aktörer, så som Internationella brottmålsdomstolen, vid insamling, lagring och analys av bevismaterial i samband med allvarliga internationella brott. Statsrådet anser det dock vara viktigt att de föreslagna ändringarna genomförs inom ramen för den fördragsbestämmelse som gäller Eurojust (artikel 85 i EUF-fördraget). Statsrådet anser det också nödvändigt att man i mån av möjlighet och i den mån det behövs beaktar möjligheterna till samarbete med Europol. 

Statsrådet anser det också vara viktigt att man i enlighet med förslaget när det gäller datahanteringen säkerställer att datasäkerheten och dataskyddet är av hög kvalitet i enlighet med Eurojustförordningens bestämmelser om databehandling, med beaktande av de särskilda krav som EU:s dataskyddslagstiftning ställer på behandlingen av särskilda kategorier av personuppgifter.