1.1  Tausta

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelman mukaan valtion ohjausta kuntiin arvioidaan ja uudistetaan hallituskauden aikana. Hallitusohjelman mukaan kaikkien kuntien toimintaedellytyksiä vahvistetaan jatkamalla normien purkamista nykyisestä kuntien tehtäväkentästä. Tarkoitusta varten valtiovarainministeriö on asettanut kuntien normien keventämisen ja kokeilujen ohjelman, johon kytketään kaikki kuntia ohjaava sektorilainsäädäntö soveltuvin osin. Varhaiskasvatuksen osalta normien keventäminen suunnataan suunnittelu- ja raportointivelvoitteiden keventämiseen. 

1.2  Valmistelu

Esitys on valmisteltu opetus- ja kulttuuriministeriössä virkatyönä. Hallituksen esityksen luonnoksesta on pyydetty lausunnot keskeisiltä sidosryhmiltä. Esitysluonnos oli lausuntokierroksella lausuntopalvelu.fi -palvelussa 13.6.⸺19.7.2024, jossa kaikilla halukkailla oli mahdollisuus antaa lausuntonsa luonnoksesta. 

Hallituksen esitystä on käsitelty kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa 13.8.2024. 

2.1  Lakisääteiset suunnitelmat varhaiskasvatuksessa

Varhaiskasvatus on varhaiskasvatuslain (540/2018, 2 §) mukaan lapsen suunnitelmallinen ja tavoitteellinen kasvatuksen, opetuksen ja hoidon muodostama kokonaisuus, jossa painottuu erityisesti pedagogiikka. Varhaiskasvatuslaissa on säädetty suunnitelmista kolmella tasolla: valtakunnallisesta varhaiskasvatussuunnitelman perusteista (21 §), sitä täydentävästä, varhaiskasvatuksen järjestäjä- tai tuottajakohtaisesta paikallisesta suunnitelmasta (22 §) sekä lapsen henkilökohtaisesta varhaiskasvatussuunnitelmasta (23 §). Varhaiskasvatussuunnitelman perusteet on varhaiskasvatuslain perusteella Opetushallituksen antama valtakunnallinen määräys, jonka mukaan paikalliset ja lasten varhaiskasvatussuunnitelmat laaditaan ja varhaiskasvatus toteutetaan. Varhaiskasvatuksen valtakunnallisen ohjauksen tarkoituksena on luoda yhdenvertaiset edellytykset varhaiskasvatukseen osallistuvien lasten kokonaisvaltaiselle kasvulle, kehitykselle ja oppimiselle. 

2.2  Paikalliset varhaiskasvatussuunnitelmat

Varhaiskasvatuksen järjestäjien ja yksityisten palveluntuottajien tulee laatia ja hyväksyä valtakunnallisen varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden pohjalta paikalliset varhaiskasvatussuunnitelmat. Paikalliset varhaiskasvatussuunnitelmat ovat velvoittavia ja niitä tulee arvioida ja kehittää. Paikallinen varhaiskasvatussuunnitelma voidaan laatia kaikkia toimintamuotoja koskevaksi (päiväkotitoiminta, perhepäivähoito ja avoin varhaiskasvatustoiminta) tai kullekin toimintamuodolle erikseen. Varhaiskasvatuksen järjestäjät voivat sopia järjestäjärajat ylittävästä yhteistyöstä varhaiskasvatussuunnitelmaa laadittaessa, arvioitaessa ja kehitettäessä. 

Varhaiskasvatussuunnitelma laaditaan siten, että se määrittelee, ohjaa ja tukee varhaiskasvatuksen järjestämistä paikallisesti. Suunnitelmaa laadittaessa tulee ottaa huomioon paikalliset erityispiirteet, mahdolliset pedagogiset painotukset, lasten tarpeet sekä varhaiskasvatusta koskevan arviointitiedon ja kehittämistyön tulokset. Paikalliset suunnitelmat voivat tarkentaa valtakunnallisia perusteita, mutta ne eivät voi sulkea pois mitään lain, asetuksen tai varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden edellyttämää tavoitetta tai sisältöä. Varhaiskasvatussuunnitelman laadinnassa otetaan huomioon muut paikallisella tasolla tehtävät suunnitelmat. 

Varhaiskasvatuksen järjestäjä huolehtii siitä, että varhaiskasvatuksen henkilöstölle, huoltajille sekä lapsille annetaan mahdollisuus osallistua paikallisen varhaiskasvatussuunnitelman laatimiseen ja kehittämiseen Paikallista varhaiskasvatussuunnitelmaa laadittaessa tehdään yhteistyötä kunnan eri hallinnonalojen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviä hoitavien viranomaisten kanssa. Varhaiskasvatuksen järjestäjä hyväksyy varhaiskasvatussuunnitelman erikseen suomenkielistä, ruotsinkielistä, saamenkielistä sekä tarvittaessa muulla kielellä annettavaa varhaiskasvatusta varten. 

Paikallinen varhaiskasvatussuunnitelma ja lapsen varhaiskasvatussuunnitelma laaditaan varhaiskasvatuslain mukaisesti varhaiskasvatuksen järjestäjän päättämällä tavalla varhaiskasvatussuunnitelman perusteissa kuvattuja tavoitteita ja periaatteita noudattaen. Varhaiskasvatussuunnitelman perusteissa määritellään, mitä paikallisessa varhaiskasvatussuunnitelmassa tulee päättää ja kuvata. Varhaiskasvatuksen järjestäjä hyväksyy paikallisen varhaiskasvatussuunnitelman erikseen suomenkielistä, ruotsinkielistä, saamenkielistä sekä tarvittaessa muulla kielellä annettavaa varhaiskasvatusta varten. Paikallinen varhaiskasvatussuunnitelma määrittelee, ohjaa ja tukee varhaiskasvatuksen järjestämistä paikallisesti, minkä vuoksi sen laadinnassa tulee huomioida paikalliset erityispiirteet ja lasten tarpeet. 

Paikallisessa varhaiskasvatussuunnitelmassa voidaan käyttää perustetekstiä. Olennaista on kuitenkin avata ja konkretisoida tekstiä siten, että se ohjaa ja tukee varhaiskasvatuksen toteuttamista ja kehittämistä paikallisesti. Paikallisesti voidaan laatia erilliset suunnitelmat varhaiskasvatuksen eri toimintamuodoille. Paikalliset varhaiskasvatussuunnitelmat voidaan laatia myös järjestäjien yhteistyönä. Paikallinen varhaiskasvatussuunnitelma voidaan hyväksyä kokonaan tai osittain joko kunta-, yksikkö-, ryhmä- tai toimintamuotokohtaisena. Yksityisen palveluntuottajan varhaiskasvatussuunnitelma voidaan hyväksyä edellä mainituin periaattein tai koko palveluntuottajan toimintaa koskevana. Paikallista suunnitelmaa arvioidaan säännöllisesti ja sitä kehitetään arvioinnin pohjalta. 

2.3  Paikallisten varhaiskasvatussuunnitelmien arviointi

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus Karvi on arvioinut vuosina 2017⸺2019 ja 2023 varhaiskasvatussuunnitelmien toimeenpanoa. Näiden arviointien mukaan varhaiskasvatuksen järjestämistä tukevat parhaiten sellaiset paikalliset varhaiskasvatussuunnitelmat, joissa konkretisoidaan mahdollisimman selkeästi, mitä tavoitteita varhaiskasvatussuunnitelman perusteissa varhaiskasvatukselle asetetaan (Repo ym., 2019). Viime vuosina on toteutettu useampia uudistuksia sekä varhaiskasvatuksen lainsäädäntöön, että varhaiskasvatussuunnitelman perusteisiin. Tämän vuoksi on tullut tarve päivittää myös paikallisia varhaiskasvatussuunnitelmia, laajamittaisimmin vuosina 2018 ja 2022. Paikallisten varhaiskasvatussuunnitelman arvioinnin ja kehittämisen tulisi olla kuitenkin luonteeltaan jatkuvaa eikä olla sidoksissa vain varhaiskasvatussuunnitelman perusteissa tapahtuviin muutoksiin. 

Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen vuonna 2018 julkaisemassa varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden toimeenpanon arvioinnissa (Repo ym., 2018) tuotiin esiin paikallisen suunnitelmaprosessin monivaiheisuus kunnissa. Päivitysprosessin suunnittelu, siihen liittyvän työn organisointi ja paikallisen varhaiskasvatussuunnitelman laadinta on laaja ja merkittävä työ. Arvioinneissa todettiin myös, että koska paikallinen suunnitelma tulee hyväksyä kunnan poliittisessa päätöksentekojärjestelmässä, muutosten tekeminen asiakirjaan vie aikaa. Näin ollen demokraattista poliittista päätöksentekoa ja paikallisen varhaiskasvatussuunnitelman luonnetta kehkeytyvänä ja kehittyvänä asiakirjana ei ole helppoa sovittaa yhteen. Tästä seuraa, että paikalliset varhaiskasvatussuunnitelmat näyttävät olevan melko väljästi kirjattuja ja niissä toistetaan usein perusteasiakirjan tekstiä tai viitataan johonkin muuhun asiakirjaan. Esiopetussuunnitelman ja aikaisempien varhaiskasvatussuunnitelmien paikallisissa tulkinnoissa on selvityksissä havaittu perusteasiakirjojen tekstien kopioimista paikallisiksi suunnitelmiksi (esim. Karila, 2016). Liian tiukka aikataulu paikallisen varhaiskasvatussuunnitelman laadinnassa tuottaa muun muassa varhaiskasvatussuunnitelman perusteasiakirjatekstien siirtämistä suoraan paikallisiin suunnitelmiin ottamatta huomioon paikallisia erityispiirteitä (Karila, 2016). Tämän seurauksena varhaiskasvatussuunnitelman perusteista ei ole tehty tarvittavia ja varhaiskasvatuksen henkilöstöä sitouttavia ja paikallisesti yhteisiä tulkintoja. Paikallisen varhaiskasvatussuunnitelman pääasiallinen tarkoitus on konkretisoida perusteasiakirjan määrittelemiä tavoitteita käytännön pedagogista toimintaa ohjaavalle tasolle, mikä ei arvioinnin mukaan kaikilta osin toteutunut. On viitteitä siitä, että henkilöstö ei saisi paikallisista suunnitelmista riittävästi tukea paikalliset varhaiskasvatuksen periaatteet huomioivaa tasalaatuista toimintaa varten. Varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden tulkinta ja konkretisointi uhkaavat jäädä yksittäisten työntekijöiden vastuulle. Erityisesti ongelma nousee esiin silloin, kun varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden kirjaukset ovat yleisellä tasolla ja uusia. 

Vuonna 2023 toteutettujen arviointien mukaan paikallinen varhaiskasvatussuunnitelma ei ole kaikin osin onnistunut tasalaatuistamaan varhaiskasvatusta. Varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden mukaiset tavoitteet eivät toteudu kaikissa varhaiskasvatuksen toimipaikoissa perusteiden edellyttämällä tavalla. Arvioinnissa ilmeni myös, ettei paikallisia varhaiskasvatussuunnitelmia välttämättä päivitetä vastaamaan lainsäädännön tai perusteiden muutoksia ennen niiden voimaan tuloa. Varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden toimeenpanon edellytykset vaihtelivat myös kunnittain. Maaseutumaisissa ja taajaan asutuissa kunnissa paikallisen varhaiskasvatussuunnitelmaprosessin arvioitiin onnistuneen heikommin kuin kaupunkimaisissa kunnissa. Arvioinnissa ilmeni, että vaikka päiväkoti- tai ryhmäkohtaisten suunnitelmien laatiminen ei ole lakisääteistä, yksikön toimintasuunnitelma ja ryhmän suunnitelma laaditaan suurimmassa osassa päiväkoteja. Vain 10 % päiväkotien henkilöstöstä kertoi, että heillä ei ole ryhmän suunnitelmaa käytössä ja 8 %, ettei heillä ole käytössään yksikön toimintasuunnitelmaa. Päiväkotien johtajien mukaan 13 %:lla ei ole käytössä yksikön toimintasuunnitelmaa. Lasten ja perheiden osallisuuden turvaaminen on helpompaa yksikkötasolla kuin koko kunnan tasolla. 

2.4  Tiedon tallentaminen varhaiskasvatuksen henkilöstön täydennyskoulutuksesta

Varhaiskasvatuksen järjestäjän ja tuottajan on varhaiskasvatuslain (540/2018, 70 §) mukaan tallennettava tieto henkilöstön täydennyskoulutukseen osallistumisesta varhaiskasvatuksen tietovaranto Vardaan. Varhaiskasvatuslain 68 §:n mukaan Opetushallitus antaa tarkempia määräyksiä varhaiskasvatuslain 13 luvussa säädettyjen tietojen tietorakenteista. Opetushallitus on tietovarannosta antamassaan määräyksessä määrännyt, että tietovarantoon tulee tallentaa varhaiskasvatuksen työntekijän täydennyskoulutukseen osallistumisesta seuraavat tiedot: täydennyskoulutuksen nimi, suorituspäivämäärä, koulutuspäivien määrä ja osallistuneen työntekijän tehtävänimike. Osa varhaiskasvatustoimijoista tallentaa tiedot rajapinnan avulla eli varhaiskasvatustoimijalla käytössä olevan tietojärjestelmän ja Vardan välisellä automaattisella tiedonsiirrolla, osa Vardan käyttöliittymän kautta. Osalla kunnista täydennyskoulutustiedot sisältyvät henkilöstöhallinnon järjestelmään, osalla täydennyskoulutustiedolle ja henkilöstön osaamisen kehittämiselle on käytössä oma erillinen tietojärjestelmänsä. 

Vardaan tallennettavaa täydennyskoulusta on kaikki varhaiskasvatuslain 39 §:ssä tarkoitettu ammattitaitoa ylläpitävä ja osaamista kehittävä koulutus, joka liittyy varhaiskasvatuksen työntekijän työtehtävään. Täydennyskoulutus on työnantajan kustantamaa varhaiskasvatuksen henkilöstölle suunnattua koulutusta, joka voi tapahtua työpaikalla tai sen ulkopuolella ja olla yksilöllistä, tiimille, työyhteisölle tai koko varhaiskasvatuksen henkilöstölle suunnattua. Täydennyskoulutuksen aiheena voi olla esimerkiksi varhaiskasvatuksen pedagogiikka, lapsen varhaiskasvatussuunnitelmien laatiminen, turvallisuus ja johtaminen. 

Vardaan tallennettujen alustavien tietojen mukaan yhteensä noin 12 500 vakituista ja määräaikaista varhaiskasvatuksen työntekijää osallistui täydennyskoulutukseen vuonna 2023. Tästä noin 11 500 oli kunnan työntekijöitä ja noin 1000 yksityisten palveluntuottajien työntekijöitä. Kunnan järjestämän täydennyskoulutuksen määrän arvioidaan olevan suurempi muutaman tiedossa olevan suuren kunnan henkilöstötiedon tallennushaasteiden takia. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan, että varhaiskasvatuslaista poistetaan kunnan velvoite laatia paikallinen varhaiskasvatussuunnitelma kumoamalla varhaiskasvatuslain 22 §. 

Valtakunnallisten arviointien mukaan paikallisten varhaiskasvatussuunnitelmien laadinta on monivaiheinen, aikaa vievä, laaja ja merkittävä hallinnollinen työ. Paikallisissa varhaiskasvatussuunnitelmissa toistetaan usein valtakunnallisen perusteasiakirjan tekstiä. Näin ollen paikallisten varhaiskasvatussuunnitelmien päätavoite, valtakunnallisen varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden konkretisointi ja paikallisten erityispiirteiden huomioon ottaminen käytännön pedagogista toimintaa ohjaavaksi, on jäänyt puutteelliseksi eikä ole kaikilta osin onnistunut turvaamaan yhdenvertaisia edellytyksiä varhaiskasvatukseen osallistuvien lasten kokonaisvaltaiselle kasvulle, kehitykselle ja oppimiselle. Jatkossa kunnalla ei olisi velvollisuutta laatia paikallista varhaiskasvatussuunnitelmaa, mutta kunta voisi edelleen laatia sellaisen. 

Esityksessä ehdotetaan lisäksi henkilöstön täydennyskoulutuksen raportointivelvoitteen keventämistä siten, että varhaiskasvatuslain 70 § 2 momentin kohta 5 kumotaan. Varhaiskasvatustoimijat tallentavat tällä hetkellä jokaiselle tietovarantoon tallennetulle työntekijälle seuraavat tiedot henkilön täydennyskoulutukseen osallistumisesta: täydennyskoulutuksen nimi, suorituspäivämäärä, koulutuspäivien määrä ja työntekijän tehtävänimike. Jatkossa henkilöstön täydennyskoulutusta koskevia tietoja ei tallennettaisi. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

6.1  Lausuntokierros ja lausuntopalaute

Hallituksen esityksen luonnos oli lausuntokierroksella 13.6.⸺19.7.2021. Lausuntopyyntö lähetettiin keskeisille sidosryhmille, minkä lisäksi myös muut tahot ovat voineet jättää lausuntonsa lausuntopalvelu.fi-palvelussa. 

Lausuntoja pyydettiin 34 taholta. Esityksestä annettiin kaikkiaan 43 lausuntoa. Lausunnon antoivat: Järvenpään kaupunki, Kansallinen koulutuksen arviointikeskus, Raision kaupunki, Suomen Kuntaliitto, Kuurojen Liitto ry, Helsingin kaupunki, Turun kaupunki, Mannerheimin Lastensuojeluliitto ry, Kehitysvammaisten Tukiliitto ry, KT Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat, Suomen Yrittäjät, Opetusalan Ammattijärjestö OAJ, Lastensuojelun Keskusliitto, Rovaniemen kaupunki, Naisasialiitto Unioni ry, Invalidiliitto ry, Tampereen kaupunki, Näkövammaisten liitto ry, Suomen Vanhempainliitto ry, Suomen lähi- ja perushoitajaliitto SuPer ry, Opetushallitus, Kuusamon kaupunki, Tietosuojavaltuutettu, Suomen nuorisoalan kattojärjestö Allianssi ry, Jyväskylän kaupunki, Yhdenvertaisuusvaltuutettu, Lapsiasiavaltuutettu, Suomen UNICEF ry, Varhaiskasvatuksen Opettajien Liitto, Vantaan kaupunki, Suomen varhaiskasvatuksen erityisopettajat sveot ry, Sivistysala ry, Tehy ry, Talentia ry, Varhaiskasvattajien verkosto, Saamelaiskäräjät, valtiovarainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Oulun kaupunki, Vaasan kaupunki, Porvoon kaupunki sekä Lieksan kaupunki. 

Lausunnot ovat luettavissa esityksen hankesivuilla osoitteessa: https://okm.fi/hanke?tunnus=OKM050:00/2024 .  

Osa lausunnonantajista piti esityksen yleisiä tavoitteita kannatettavina tai pääosin kannatettavina. Osa lausunnonantajista koki, että esitysluonnoksessa ehdotetut muutokset turvaavat asetettujen tavoitteiden toteutumista. Esitykseen kriittisesti suhtautuvat lausunnonantajat sen sijaan katsoivat, etteivät esityksen tavoitteet toteudu ehdotetuilla muutoksilla säätämällä, vaan ne voitaisiin saavuttaa purkamalla normeja muilla tavoin. Osa lausunnonantajista katsoi, että normien purkamista koskevat tavoitteet soveltuvat huonosti pieniä lapsia koskevaan varhaiskasvatukseen ja, että esityksen lapsivaikutuksia koskevaa arviointia on syytä täydentää. Lausuntopalautteen perusteella esityksen vaikutustenarviointia täsmennettiin erityisesti taloudellisten vaikutusten sekä lapsivaikutusten osalta. Esitykseen lisättiin myös toimeenpanoa ja seurantaa koskeva luku. 

6.2  Lausunnot varhaiskasvatuslain 22 §:n kumoamisesta

Lausunnonantajien mielipiteet varhaiskasvatuslain 22 §:n kumoamisesta jakaantuivat. Noin kaksi kolmasosaa lausunnonantajista vastusti paikallisen varhaiskasvatussuunnitelman kumoamista. Esitykseen kriittisesti suhtautuneet lausunnonantajat katsoivat, että ehdotus ei tosiasiassa vähennä hallinnollista työtä. Lausunnonantajat katsoivat, että kunnissa tulee joka tapauksessa paikallisesti määritellä käytänteitä ja ohjeistaa yksiköiden toimintaa. Lisäksi lausunnoissa nostettiin esiin huoli siitä, että esitetyt muutokset tulisivat heikentämään varhaiskasvatuksen yhdenvertaista laatua ja siten myös lapsen saamaa tukea varhaiskasvatuksessa. Lausunnonantajat katsoivat, että velvoitteen poistuessa suunnittelu saatetaan lopettaa myös niissä kunnissa, joissa se on ollut toimivaa. Paikallisen varhaiskasvatussuunnitelman katsottiin tukevan varhaiskasvatuslain 3 §:ssä säädettyjen varhaiskasvatuksen tavoitteiden toteutumista. Osa varhaiskasvatuslain 22 §:n kumoamiseen kriittisesti suhtautuneista lausunnonantajista katsoi, että laatimisvelvoitteen kumoamisen sijaan paikallisen varhaiskasvatussuunnitelman toimeenpanoa tulisi kehittää. Esityksen lapsivaikutusten arviointia pidettiin puutteellisena. Esityksen lapsivaikutusten arviointia on täydennetty lausuntopalautteen johdosta. 

Osa lausunnonantajista huomautti, että paikalliset varhaiskasvatussuunnitelmat ovat olleet käytössä vasta lyhyen aikaa ja niiden toimeenpanoa tulisi kehittää velvoitteen poistamisen sijaan. Muutama lausunnonantaja nosti esiin yhdenvertaisuuslain 6 a §:n 2 momentin mukaiseen yhdenvertaisuussuunnitteluvelvoitteeseen kaavaillut samanaikaiset muutokset ja suunnitteluvelvoitteiden purkamisen yhteisvaikutukset varhaiskasvatuksen laatuun ja lapsen oikeuksien toteutumiseen. 

Noin kolmasosa lausunnonantajista kannatti paikallisesta varhaiskasvatussuunnitelmasta luopumista ja katsoi, että velvoitteen poistaminen keventää hallinnollista työtä. Osa velvoitteen poistamiseen myönteisesti suhtautuneista lausunnonantajat katsoi, että hallinnollisen työn keveneminen edellyttää kuitenkin, että varhaiskasvatussuunnitelman perusteita kehitetään ja että paikallisesta suunnitteluvelvoitteesta luopuminen korostaa toimipaikkakohtaisen johtamisen merkitystä. 

6.3  Lausunnot varhaiskasvatuslain 70 §:n 2 momentin 5 kohdan kumoamisesta

Noin puolet lausunnonantajista kannatti täydennyskoulutustietojen rekisteröintivelvoitteen poistamista. Ehdotusta puoltaneissa lausunnoissa katsottiin muun muassa, että valtakunnallinen seuranta ei ole välttämätöntä, koska varhaiskasvatuksen järjestäjät seuraavat itse henkilöstön täydennyskoulutuksiin osallistumista ja sisältöä. Osa lausunnonantajista katsoi myös, että saatu tieto ei joka tapauksessa ole ollut luotettavaa tiedonkeruuseen liittyvien hankaluuksien vuoksi. 

Esitykseen kriittisesti suhtautuneet lausunnonantajat katsoivat, että täydennyskoulutusta koskevien tietojen tietopohja heikkenisi esityksen myötä. Esimerkiksi Kansallinen koulutuksen arviointikeskus Karvi katsoi, että raportointivelvoitteen keventämisen riskinä on, että täydennyskoulutuksen toteutumiseen syntyy kokonaiskuvan puuttuessa vaihtelua. Tämä saattaa asettaa varhaiskasvatuksen työntekijät eriarvoiseen asemaan täydennyskoulutukseen osallistumisen suhteen ja muutoksella voi olla vaikutuksia varhaiskasvatuksen laatuun.