1.1  Tausta

Lainsäädännön arviointineuvostosta säädetään 1.2.2016 voimaan tulleessa lainsäädännön arviointineuvostosta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1735/2015). Valtioneuvosto asetti ensimmäisen lainsäädännön arviointineuvoston toimikaudelle 15.4.2016–14.4.2019. Pääministeri Juha Sipilän hallituksen ohjelmaan oli sisällytetty kirjaus siitä, että valtioneuvoston yhteyteen perustetaan lainsäädännön vaikutusarviointielin, jonka tehtävä on varmistaa lainsäädännön vaikutusarviointien laatu. Tätä edeltävästi Valtion ohjausjärjestelmän kehittäminen -hanke (OHRA-hanke) oli esittänyt joulukuussa 2014 antamassaan raportissa vaikutusarvioinnin asiantuntijayksikön perustamista valtioneuvoston yhteyteen (VM142:00/2013). Vaikutusarvioinnin asiantuntijayksikön valmistelemiseksi perustettu valmisteluryhmä oli esittänyt huhtikuussa 2015 annetussa muistiossaan määräaikaisen vaikutusarviointilautakunnan perustamista valtioneuvoston kanslian yhteyteen. Myös eduskunta oli Valtiontalouden tarkastusviraston vuosikertomusta koskevaan kirjelmään (EK 46/2014 vp) liitetyssä lausumassaan edellyttänyt, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin lakien vaikutusarviointeja käsittelevän yksikön perustamiseksi. Sittemmin eri hallituskausilla arviointineuvoston asemaa on pyritty vahvistamaan. Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelma sisälsi kirjauksen, jonka mukaan lainsäädännön arviointineuvoston roolia vahvistetaan samalla, kun Suomeen laaditaan valtioneuvostotasoinen lainsäädännön jälkiarviointijärjestelmä, jonka valmistelu aloitetaan mahdollisimman pian. Vastaava kirjaus sisältyi pääministeri Marinin hallitusta edeltäneen pääministeri Antti Rinteen hallituksen ohjelmaan. 

Ehdotetulla lainsäädännön arviointineuvostoa koskevalla lain tasoisella sääntelyllä toteutetaan pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelman kirjaus, jonka mukaan hallitus vahvistaa lainsäädännön arviointineuvoston asemaa säätämällä siitä lailla. 

Lisäksi on ilmennyt tarve selkeyttää hallituksen arkiston oikeudellista asemaa ja luoda selkeät menettelysäännöt tutkimusluvan myöntämiselle hallituksen asiakirjoihin. Suomen hallituksen ja valtioneuvoston jäsenten toiminnassa muodostuu asiakirjoja, jotka eivät ole viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki ) tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, mutta joilla kuitenkin arvioidaan olevan historiallista ja tutkimuksellista arvoa. Tällaisia asiakirjoja on arkistoitu tapauskohtaisesti ainakin jo 1930-luvulta lähtien Kansallisarkistoon sekä 1990-luvulta lähtien systemaattisemmin valtioneuvoston kanslian ylläpitämiin hallitusten arkistoihin. Hallituksen asiakirjoista ei kuitenkaan ole erityistä sääntelyä.  

Pääministeri Sanna Marinin ja pääministeri Petteri Orpon hallituskausien aikana on valmisteltu sekä julkisuuslain että arkistolain (831/1994) uudistamiseen liittyviä toimia. Oikeusministeriö asetti ajalle 22.1.2021–31.10.2023 työryhmän, jonka tehtävänä oli valmistella julkisuuslain ajantasaistamiseksi tarvittavat lainsäädännön muutosehdotukset. Työryhmä luovutti mietintönsä oikeusministeriölle 12.12.2023. Opetus- ja kulttuuriministeriössä puolestaan on vireillä arkistolain uudistaminen. Uutta arkistointilakia koskeva hallituksen esitys on ollut lausuntokierroksella 28.1.–11.3.2025 ja esitysluonnoksen mukaan uusi laki on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2026 alusta. Julkisuuslain ja arkistolain uudistamishankkeiden sekä käytännön kokemusten myötä on noussut esille tarve säännellä nykyistä tarkemmin myös hallituksen arkiston oikeudellista asemaa. On nähty perustelluksi, että asiasta ei säädettäisi edellä mainituissa hallinnon yleislaeissa, vaan erillissääntelyllä valtioneuvostosta annetussa laissa (175/2003, jäljempänä valtioneuvostolaki ).  

Julkisen virantäytön ohella suurimmassa osassa ministeriöitä on vakiintuneena käytäntönä tehtävien täyttämisessä työnantajan työnjohto- ja valvontaoikeuteen (jäljempänä direktio-oikeus ) perustuva tehtävään määrääminen. Tehtävään määräämisessä on kyse normaalista töiden organisoinnista ja tehtävien järjestelystä, jolloin virkamiehen tehtävät voivat muuttua ilman virantäyttömenettelyä. Virkamiehen tehtävään määräämisestä ei säädetä valtion virkamieslaissa (750/1994) tai valtion virkamiesasetuksessa (971/1994) lukuun ottamatta valtion virkamieslain 57 §:n 3 momentin 3 kohtaa ja 4 momenttia, joissa säädetään tehtävään määräämiseen liittyvästä muutoksenhausta. Tehtävään määräämistä koskevaa erityissääntelyä on ulkoministeriön osalta ulkoasiainhallintolaissa (204/2000) ja esimerkiksi Puolustusvoimien osalta puolustusvoimista annetussa laissa (551/2007) sekä Rajavartiolaitoksen osalta rajavartiolaitoksen hallinnosta annetussa laissa (577/2005).  

Tehtävään määräämisen ollessa yleisesti käytössä ministeriöissä laillisuusvalvontaviranomaiset ja eduskunta ovat eri yhteyksissä kiinnittäneet huomiota tehtävään määräämisen yleistymiseen ja sitä koskevan sääntelyn puuttumiseen sekä esittäneet selvitettäväksi tarvetta säätää tehtävään määräämisestä ja siihen liittyvästä menettelystä lain tasolla. 

Yleissääntelyn puuttuessa on katsottu tarpeelliseksi, että ministeriöissä vakiintuneena käytäntönä olevasta tehtävään määräämisestä ja sitä koskevasta menettelystä säädettäisiin valtioneuvostotasolla lailla oikeudellisen epävarmuuden poistamiseksi sekä yhtenäisen toimintatavan varmistamiseksi ministeriöissä. Oikeudellinen epävarmuus on johtunut osin siitä, että voimassa olevat ministeriöitä koskevat säännökset tehtävään määräämisestä ovat hajanaisia. Osa säännöksistä on lain tasolla erityislainsäädännössä ja osa asetustasolla ministeriöiden työjärjestyksissä. 

1.2  Valmistelu

Hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä valtioneuvoston kansliassa. Luonnoksesta hallituksen esitykseksi järjestettiin lausuntokierros 27.6.–22.8.2025 lausuntopalvelu.fi -verkkopalvelussa. Esitysluonnoksesta pyydettiin lausunnot 51 taholta. Myös muilla tahoilla oli mahdollisuus antaa esitysluonnoksesta lausuntonsa lausuntopalvelu.fi -verkkopalvelussa. Lausuntopyyntö ja saadut lausunnot ovat tutustuttavissa lausuntopalvelu.fi -verkkopalvelussa ja valtioneuvoston hankeikkunan julkisessa palvelussa osoitteessa https://valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella VNK015:00/2025. 

Esitysluonnoksen hallituksen arkistoon kuuluvia asiakirjoja koskevasta sääntelystä on kuultu valmistelun yhteydessä Kansallisarkistoa. 

2.1  Nykytila

Lainsäädännön arviointineuvosto 

Lainsäädännön arviointineuvostosta on säädetty lainsäädännön arviointineuvostosta annetulla valtioneuvoston asetuksella, joka tuli voimaan 1.2.2016. Ensimmäinen lainsäädännön arviointineuvosto aloitti toimintansa 15.4.2016. Nykyinen, neljäs arviointineuvosto on asetettu toimikaudelle 15.4.2025–14.4.2028. 

Lainsäädännön arviointineuvostosta annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n mukaan lainsäädännön vaikutusarvioinnin arviointia varten valtioneuvoston kanslian yhteydessä toimii riippumaton ja itsenäinen lainsäädännön arviointineuvosto. Asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan neuvoston tehtävänä on antaa lausuntoja vaikutusarvioinneista, jotka ovat luonnoksissa hallituksen esityksiksi. Tämä on ollut neuvoston keskeisin tehtävä. Asetuksen perustelumuistion mukaan neuvoston perustamisella pyritään parantamaan vaikutusarviointien ja samalla lainsäädännön laatua. Neuvoston tarkoituksena on erityisesti parantaa hallituksen esitysten vaikutusarviointien laatua ja yleisemmin lainvalmistelukulttuuria. Tarkoituksena on, että neuvoston lausuntokäytäntö täsmentäisi sitä vaatimustasoa, joka lakiehdotusten vaikutusarvioinnin on täytettävä. 

Eduskunnan tarkastusvaliokunnan mietinnöissä (TrVM 9/2014 vp, s. 3 ja TrVM 1/2022 vp, s. 25) on korostettu vaikutusarviointien arviointielimen luonnetta riippumattomana asiantuntijana ja sen itsenäisyyttä yhtenä arviointitoiminnan perusedellytyksenä. Asetuksen perustelumuistion mukaan vaikutusarvioinnin arvioinnin tulee olla avointa ja puolueetonta. Arviointineuvoston riippumattomuudella ja itsenäisyydellä tarkoitetaan riippumattomuutta ja itsenäisyyttä suhteessa poliittiseen päätöksentekoon sekä eri hallintosektoreiden ja yhteiskunnan etutahojen erityisintresseihin. Tämä on konkretisoitunut riippumattomuutena arviointiin ottamisessa ja lausuntojen laatimisessa. Neuvosto valitsee itse säädösehdotukset, jotka se ottaa arvioitavakseen. Neuvoston jäsenet toimivat tehtävässään virkavastuulla ja sen jäseniin sovelletaan hallintolain (434/2003) esteellisyyssäännöksiä. Neuvoston toimintaan sovelletaan julkisuuslakia. Sille toimitetut hallituksen esitysten luonnokset ja sen antamat lausunnot ovat julkisia. Toiminnan avoimuus ja julkisuus tukevat neuvoston riippumatonta ja itsenäistä asemaa. 

Arviointineuvosto on organisatorisesti valtioneuvoston kanslian yhteydessä. Neuvoston sihteerit ovat valtioneuvoston kanslian virkamiehiä, joita koskevat työnantajaoikeudet ja -velvoitteet ovat valtioneuvoston kanslialla. Näiden seikkojen ei kuitenkaan ole katsottu johtavan siihen, ettei neuvosto olisi riippumaton ja itsenäinen vaikutusarviointien arvioinnin edellyttämällä tavalla. 

Arviointineuvosto valitsee hallituksen lainsäädäntöohjelmasta, hallituksen lainsäädäntösuunnitelmasta tai muulla tavoin ne hallituksen esitykset, joista se antaa lausuntonsa. Valinnassa on painotettu taloudellisesti ja yhteiskunnallisesti merkittäviä esitysluonnoksia. Tavoitteena on ollut valita arvioitavia esityksiä kaikista ministeriöistä. Lainvalmistelun vaikutusarviointiohjeen (Valtioneuvoston julkaisuja 2022:75, s. 11) mukaan hallituksen esityksessä kuvataan hankkeen olennaiset vaikutukset. Neuvosto arvioi, kuinka hallituksen esitysten luonnoksissa vaikutuksia on arvioitu. Neuvosto tarkastelee esitysluonnoksissa kaikkia arvioitavien vaikutusten vaikutuslajeja. Neuvoston tehtävänä ei ole tehdä vaikutusarviointeja, vaan se arvioi laadittuja vaikutusarviointeja ja niiden laatua. Vaikutusarvioiden lisäksi neuvosto tarkastelee myös esitysluonnoksen muita perusteluja. Neuvosto tarkastelee, miten hallituksen esityksen luonnos on valmisteltu kokonaisuutena. Neuvosto antaa kokonaisarvion siitä, onko esitysluonnoksen vaikutusarviointien tietopohja ollut riittävä, ovatko vaikutusarvioinnin pohjalta tehdyt johtopäätökset uskottavia ja ovatko esitetyt perustelut läpinäkyviä ja kestäviä. Arviointi perustuu lainvalmistelun ja sen vaikutusarvioinnin ohjeistukseen. Neuvosto arvioi, kuinka hyvin ohjeistusta on noudatettu. Neuvosto antaa lausunnoissaan ehdotuksia ja suosituksia siitä, miten vaikutusarviointia voitaisiin parantaa sekä myönteistä palautetta hyvin valmistelluista esitysluonnoksista. Neuvosto otti keväällä 2018 lausunnoissaan käyttöön viisi standardilausumaa, jotka kuvaavat neuvoston käsitystä esitysluonnoksen laadusta. 

Lainsäädännön arviointineuvostosta annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momentin nojalla arviointineuvosto voi antaa lausuntoja myös muiden säädösluonnosten kuin hallituksen esitysten vaikutusarvioinneista. Arvioitaviksi voivat tulla esimerkiksi asetustasoiset säädökset sekä vaikutusarvioinnit, jotka koskevat ehdotuksia sellaisiksi säädöksiksi, joista päätetään EU:ssa, ja jotka sisältyvät eduskunnalle perustuslain 96 §:n 2 momentin nojalla annettaviin valtioneuvoston kirjelmiin (jäljempänä U-kirjelmät ) tai perustuslain 97 §:n 2 momentin nojalla annettaviin selvityksiin (jäljempänä E-kirjeet ). Arvioitavaksi valinnassa on painotettu vastaavasti kuin hallituksen esitysten osalta taloudellisesti ja yhteiskunnallisesti merkittäviä säädöksiä. U-kirjelmien ja E-kirjeiden arviointi poikkeaa jossain määrin hallituksen esitysten luonnosten arvioinnista. U-kirjelmien ja E-kirjeiden tyypillisesti tiiviin valmisteluaikataulun ja asian käsittelyn keskeneräisyyden vuoksi vaikutuksia ei ole välttämättä mahdollista arvioida yhtä tarkasti kuin valmisteltaessa hallituksen esityksiä. Siten U-kirjelmien tai E-kirjeiden ehdotuksia ja niiden vaikutuksia koskevien kuvausten ei neuvoston arvioinnissa odoteta olevan yhtä yksityiskohtaisia kuin hallituksen esitysten luonnoksissa. U-kirjelmiä tai E-kirjeitä koskevissa neuvoston lausunnoissa ei anneta myöskään edellä mainittua standardilausumaa. Niissä annetaan suosituksia asian jatkovalmistelua varten. Lausunnot annetaan sen jälkeen, kun U-kirjelmä tai E-kirje on toimitettu eduskunnalle. Neuvosto antoi ensimmäisen lausuntonsa EU-lainsäädäntöön liittyvästä vaikutusarvioinnista kesäkuussa 2020.  

Arviointineuvosto on antanut toukokuun loppuun 2025 mennessä yhteensä 247 lausuntoa. Neuvosto on antanut lausunnon 233 hallituksen esityksestä, yhdestä asetuksesta ja 12 U-kirjelmästä. Lisäksi neuvosto on antanut lausunnon kokeiluhankkeesta. Vuosittain on annettu noin 25–45 lausuntoa. Neuvoston käsittelemien hallituksen esitysten luonnosten osuus on noin 12 prosenttia kaikista vuosina 2016–2024 eduskunnalle annetuista hallituksen esityksistä. Neuvoston vuosittain antamien lausuntojen määrään vaikuttaa se, kuinka paljon neuvosto saa hallituksen esitysten luonnoksia arvioitavakseen. Esimerkiksi vuosina 2019 ja 2023 hallituksen vaihdokset vaikuttivat arvioitavaksi saatujen esitysluonnosten määrään. Neuvosto muutti vuonna 2021 työskentelytapojaan, jotta se voisi kasvattaa vuosittain antamiensa lausuntojen määrää. Lisäksi neuvoston sihteeriresursointia vahvistettiin. Esimerkiksi vuonna 2024 neuvosto arvioi vajaat 20 prosenttia eduskunnalle annetuista hallituksen esityksistä. Eniten lausuntoja neuvosto on antanut sosiaali- ja terveysministeriölle, työ- ja elinkeinoministeriölle, oikeusministeriölle ja valtiovarainministeriölle. 

Taulukko 1. Arviointineuvoston hallituksen esitysluonnoksista antamien lausuntojen lukumäärä, eduskunnalle annettujen hallituksen esitysten lukumäärä sekä neuvoston lausuntojen prosenttiosuus eduskunnalle annetuista hallituksen esityksistä. 

Tieto hallituksen esityksen vaikutusarvioinnin ottamisesta arviointineuvoston arvioitavaksi annetaan asianomaiselle ministeriölle ja julkaistaan valtioneuvoston verkkosivuilla. Lainsäädännön arviointineuvostosta annetun valtioneuvoston asetuksen 5 §:n 3 momentin mukaan asianomainen ministeriö toimittaa arviointineuvostolle sen tarvitseman luonnoksen hallituksen esitykseksi ja muut sen tarvitsemat tiedot, selvitykset ja asiakirjat. Ministeriöt toimittavat lausuntokierroksen jälkeen viimeistellyn hallituksen esityksen luonnoksen arvioitavaksi ennen kuin asia viedään valtioneuvoston päätettäväksi. Neuvosto ohjeistaa arviointiin varattavaksi noin neljä viikkoa. Neuvoston käsittelyajan mediaani on ollut noin 12 työpäivää. 

Taulukko 2. Arviointineuvoston hallituksen esitysluonnosten käsittelyajan mediaani työpäivinä. 

Arviointineuvoston lausunnot ovat julkisia ja ne julkaistaan valtioneuvoston verkkosivuilla. Lausunto toimitetaan asianomaiselle ministeriölle tiedoksi ennen sen julkaisemista, jotta sillä olisi ennen lausunnon julkaisua mahdollisuus ilmoittaa neuvostolle mahdollisista selkeistä asiavirheistä tai väärinymmärryksistä. Lausunto vaikutusarvioinnista ei sido ministeriötä. Hallituksen esityksessä on kuitenkin kerrottava, jos neuvosto on antanut lausunnon ja mainittava, miten se on otettu huomioon sekä perusteltava, jos neuvoston suosittamia muutoksia ei ole tehty. 

Lainsäädännön arviointineuvostosta annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan neuvosto voi tehdä aloitteita lainvalmistelun laadun, erityisesti vaikutusarviointien laadun ja arviointitoiminnan parantamiseksi. Se voi säädösten tultua voimaan myös arvioida, ovatko lainsäädännön vaikutukset toteutuneet arvioidusti. Neuvosto ei ole toimintansa aikana tehnyt jälkiarviointeja. Neuvosto on tehnyt kaksi aloitetta lainvalmistelun kehittämiseksi. Neuvosto on maaliskuussa 2019 ehdottanut, että Suomeen laadittaisiin valtioneuvostotasoinen lainsäädännön jälkiarviointijärjestelmä. Valtioneuvoston yhteiset periaatteet lainsäädännön seurannasta ja jälkiarvioinnista julkaistiin toukokuussa 2023. Maaliskuussa 2024 neuvosto esitti, että hallituksen esityksiin lisättäisiin tai sen ohessa olisi noin yhden sivun tiivistelmä esityksen tavoitteista, keskeisistä ehdotuksista ja olennaisista vaikutuksista. Valtioneuvostossa lainvalmistelun kehittämisen yhteistyöryhmän toimeksiannosta on arvioitu toteuttamisvaihtoehtoja tälle neuvoston tekemälle aloitteelle. 

Lainsäädännön arviointineuvostosta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n mukaan neuvostossa on puheenjohtaja, kaksi varapuheenjohtajaa sekä enintään kuusi muuta jäsentä. Asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto määrää neuvoston puheenjohtajan ja muut jäsenet kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Neuvosto valitsee jäsenistään itselleen kaksi varapuheenjohtajaa. Asetuksen perustelumuistion mukaan valtioneuvoston yleisistunto nimittää puheenjohtajan ja muut jäsenet. Arviointineuvosto on asetettu valtioneuvoston kanslian esityksestä. Puheenjohtajan lisäksi kulloinkin asetettuna olleen neuvoston jäsenten määrä on vaihdellut kuudesta kahdeksaan. Nykyisessä, toimikautensa 15.4.2025 aloittaneessa neuvostossa jäseniä on puheenjohtajan lisäksi kuusi. Asetuksen 4 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston kanslia nimittää neuvoston sihteerit ja mahdolliset pysyvät asiantuntijat. Sihteerit toimivat asioiden esittelijöinä neuvostossa. Sihteerit ovat kokopäivätoimisia virkamiehiä, joita on kerrallaan ollut kahdesta neljään. Vuonna 2023 neuvostoon perustettiin pääsihteerin tehtävä. Tavoitteena on ohjata sihteerien työtä, keventää neuvoston puheenjohtajan työtaakkaa ja lisätä neuvoston vuorovaikutusta ministeriöiden kanssa. Neuvoston toiminnan tukemiseen on ollut nimitettynä yksi sivutoiminen pysyvä asiantuntija. Neuvosto on vahvistanut itselleen työjärjestyksen työnsä järjestämisestä ja asioiden käsittelystä. 

Arviointineuvosto tekee yhteistyötä ministeriöiden kanssa lainvalmistelun ja erityisesti vaikutusarviointien laadun parantamiseksi. Neuvosto käy ministeriöiden ja kansliapäällikkökokouksen kanssa keskustelua lainvalmistelun laadun kehittämisestä. Valtioneuvostossa sihteerit osallistuvat asiantuntijoina lainvalmistelun kehittämisen työryhmiin ja kouluttavat neuvoston toimialaan kuuluvissa kysymyksissä. 

Kansainvälinen yhteistyö on osa arviointineuvoston toimintaa. Neuvosto liittyi eurooppalaisten itsenäisten ja riippumattomien valvontaelinten verkostoon (RegWatchEurope) vuonna 2016. Verkoston muodostavat Alankomaiden, Iso-Britannian, Norjan, Romanian, Ruotsin, Saksan, Suomen, Tanskan ja Tšekin tasavallan elimet, joiden tehtäviin kuuluu lainsäädäntöehdotusten vaikutustenarviointien arviointi. Neuvosto osallistuu myös muun muassa Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n (Organization for Economic Cooperation and Development) ja EU:n paremman sääntelyn tilaisuuksiin. 

Lainsäädännön arviointineuvostosta annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 2 momentin mukaan neuvosto seuraa vaikutusarviointien laadun kehitystä ja arvioi toimintansa vaikuttavuutta. Neuvosto antaa vuosittain katsauksen toiminnastaan valtioneuvoston kanslialle. Vuosittain julkaistava katsaus sisältää tietoja arviointineuvostossa kyseisenä vuonna käsitellyistä asioista sekä yhteenvetoja neuvoston lausuntojen vaikuttavuudesta. Siihen voi sisältyä myös havaintoja lainvalmistelun ja vaikutusarviointien laadusta ja kehittämistarpeista. Neuvosto on arvioinut toimintansa vaikuttavuutta muun muassa tarkastelemalla, miten sen lausumat on otettu huomioon hallituksen esityksissä. Neuvoston lausuntoihin sisältyvistä suosituksista on otettu huomioon kokonaan tai osittain keskimäärin 60 prosenttia. Esimerkiksi vuonna 2024 sen esittämistä suosituksista otettiin huomioon kokonaan 36 prosenttia ja osittain 32 prosenttia. Vastaavasti 32 prosentissa kannanottoja ministeriöt eivät ottaneet neuvoston lausuntoja huomioon lainkaan. Neuvoston suositukset ovat luonteeltaan erilaisia. Jotkin niistä voidaan toteuttaa suhteellisen helposti, kun taas toisten toteuttaminen voi edellyttää ministeriöiltä merkittävästikin aikaa tai muita resursseja. Neuvosto on arvioinut toimintansa vaikuttavuutta myös tarkastelemalla lausunnoissaan antamiensa suositusten määrää ja luonnetta, antamiensa standardilausumien jakaumaa sekä yleisemmin sitä, miten ministeriöiden valmistelemien hallituksen esitysten vaikutusarviointien laatu on kehittynyt. 

Hallituksen arkisto 

Hallituksen arkiston taustaa 

Valtioneuvoston kanslia on antanut määräyksiä ja ohjeita hallituksen asiakirjojen käsittelystä ja arkistoinnista. Määräyksissä määritellään ja kuvataan toimintatavat hallituksen asiakirjojen käsittelystä ja arkistoinnista. Lähtökohtana on, että jokaisen hallituksen asiakirjoista muodostuu oma aineistokokonaisuutensa, jota kutsutaan hallituksen arkistoksi. Voimassa oleva määräys on annettu 20.6.2023 (VN/11462/2023). 

Voimassa olevan määräyksen mukaan kunkin hallituksen arkiston muodostavat ministereiden, ministerin toimikaudeksi nimitettyjen valtiosihteerien ja ministereiden erityisavustajien tehtävien hoidossa syntyneet tai vastaanotetut sellaiset asiakirjat, jotka eivät ole kyseisen ministeriön toimialaan kuuluvia viranomaisen asiakirjoja. Tällaisia asiakirjoja ovat esimerkiksi ministeriön toimialaan kuulumattomat kansalaiskirjeet ja vastaukset niihin, kirjeenvaihto muiden kuin yksityishenkilöiden kanssa sekä ministereille saapuneet kutsut erilaisiin tilaisuuksiin. Hallituksen arkistoon kuuluvat myös ministerin sihteerin ylläpitämät kalenterit sekä ministerityöryhmien, hallituksen neuvottelujen ja iltakoulujen asiakirjat. Muita hallituksen arkistoon tallennettavia asiakirjoja ovat esimerkiksi puheet, vetoomukset ja adressit. Hallituksen arkistoon kuuluvat asiakirjat ja niiden säilytysajat käyvät ilmi valtioneuvoston tiedonohjaussuunnitelmasta. Hallituksen arkistoon eivät kuulu asiakirjat, jotka kertyvät ministereille yksityishenkilönä, puolueen puheenjohtajana tai kansanedustajana. 

Hallituksen arkistoon tallennettavien asiakirjojen tarkoituksena on mahdollistaa ministereiden ja heidän avustajiensa kirjeenvaihtoon sekä hallituksen neuvotteluihin liittyvä historiallinen ja tieteellinen tutkimus. Hallituksen arkistoon tallennettavien asiakirjojen tunnuspiirteenä on, että niiden ei katsota olevan julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Hallituksen arkistoon tallennettavat asiakirjat eivät kuulu julkisuuslain mukaisen yleisöjulkisuuden piiriin eikä tietoja niistä luovuteta julkisuuslain mukaisten tietopyyntöjen perusteella. Tietojen antaminen hallituksen arkistoon kuuluvista asiakirjoista perustuu valtioneuvoston kanslian määräyksen mukaisesti valtioneuvoston kanslian antamaan tutkimuslupaan. 

Tiettävästi ensimmäinen nimenomainen dokumentoitu ohjeistus hallituksen arkistoon liitettävästä aineistosta on pääministeri Harri Holkerin allekirjoittamassa valtioneuvoston arkiston johtosäännössä 9.8.1990 (414/410/89). Kansallisarkistosta löytyy kuitenkin erillisiä ”hallitusten arkistoja” jo 1930-luvulta lähtien. Näistä ensimmäinen on Kivimäen hallituksen arkisto (1932–36). Seuraavat hallitusten arkistot ovat hallituksilta vuodesta 1945 eteenpäin sisältäen erinäistä materiaalia, kuten saapuneita asiakirjoja, kirjeenvaihtoa, eduskuntakyselyjä ja välikysymyksiä. 

Valtioneuvoston arkiston 9.8.1990 päivätyn johtosäännön mukaan valtioneuvoston arkistoon arkistoitiin alkujaan sekä nykyisen julkisuuslain sääntelyn mukaisia viranomaisen asiakirjoja että valtioneuvoston ja ministereiden toimintaan liittyviä sellaisia muita asiakirjoja, jotka nykyisen käytännön mukaan tallennetaan hallituksen arkistoon. Valtiovarainministeriö asetti vuonna 1998 valtioneuvoston tietopalvelun yhteistyöryhmän VALTIPAn esityksestä valtioneuvoston asiakirjojen säilytyssuunnitelma -hankkeen (VM 0220:01/02/02/1998), jonka tavoitteena oli kehittää valtioneuvoston yhteisten asiakirjojen ja niihin rinnastettavien tietoaineistojen käsittelyä, seulontaa ja arkistointia. Hankkeen laatimasta työryhmämuistiosta (Valtioneuvoston ja eduskunnan yhteisten asiakirjojen ja niihin rinnastettavien tietoaineistojen säilytysvastuut, -muodot ja -ajat, Valtiovarainministeriön työryhmämuistio 27/99) käy ilmi se nykyisinkin käytössä oleva periaate, että hallituksen arkistoon kuuluvat sellaiset hallituksen asiakirjat, jotka eivät julkisuuslain tai arkistolain perusteella kuulu virka-arkistoon. Valtioneuvoston kanslia asetti vuonna 2005 työryhmän kehittämään valtioneuvoston arkiston säilytysvastuuta (VNK007:00/2005). Työryhmä julkaisi väliraportin ja loppuraportin (Valtioneuvoston arkiston säilytysvastuun kehittäminen, Valtioneuvoston kanslian raportteja 6/2006). Loppuraportissa ehdotettiin valtioneuvoston arkiston siirtämistä Kansallisarkiston yhteyteen vuoden 2008 alusta lähtien. Lisäksi raportissa esitettiin, että vastuu hallitusten asiakirjoista säilyisi edelleen valtioneuvoston kanslialla. 

Vuonna 2006 valtioneuvoston kanslia asetti hankkeen hallitusten asiakirjojen käsittely- ja arkistointiohjeen laatimiseksi (VNK020:00/2006). Hankkeen tehtävänä oli laatia ohjeet hallitusten asiakirjojen rekisteröinnistä, arkistoinnista ja niiden siirtämisestä valtioneuvoston kanslian arkistoon. Lisäksi osana tehtävää laadittiin arkistonmuodostussuunnitelma hallitusten asiakirjoille säilytysaikoineen sekä määriteltiin hallitusten asiakirjojen käyttörajoitukset eli niiden julkisuus, salassapito ja luvanvaraisuus. Hankkeen lopputulemana laadittiin hallitusten asiakirjojen käsittely- ja arkistointiohje (11.4.2008). Ohjeen mukaan hallituksen erottua arkistot tuli koota ministeriöistä valtioneuvoston kanslian arkistoon, jossa niitä säilytetään 25 vuotta, minkä jälkeen ne siirretään Kansallisarkistoon. Ohjeessa myös todettiin hallitusten asiakirjojen olevan tutkimusluvan alaisia. 

Valtioneuvoston kanslian tehtävänä on ollut 1.3.2015 alkaen valtioneuvostolain 2 §:n 3 momentin mukaisesti valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteiset hallinto- ja palvelutehtävät. Valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) mukaan yhteisiin hallinto- ja palvelutehtäviin kuuluu muun ohella valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteinen tietohallinto ja asiakirjahallinto sekä niihin liittyvä hyvän tiedonhallintatavan ja yhteentoimivuuden ohjaus, kehittäminen ja yhteensovittaminen sekä arkistonmuodostajan tehtävät (12 §:n 9 kohta). Valtioneuvoston kansliasta annetun valtioneuvoston asetuksen (393/2007) 1 §:n 31 kohdan mukaan valtioneuvoston kanslian tehtäviin kuuluu valtioneuvoston ja ministeriöiden arkistonmuodostukseen liittyvä asiakirjojen rekisteröinti, arkistointi ja seulonta sekä muut arkistonmuodostajan tehtävät. Edellä mainittujen säännösten nojalla hallituksen aineistojen arkistointia on nykyisin ohjattu valtioneuvoston kanslian antamilla määräyksillä. Nykyinen 20.6.2023 annettu määräys on voimassa 30.7.2027 saakka, sillä käytännöksi on muodostunut, että hallituksen asiakirjoja koskevat määräykset uusitaan vaalikausittain, ellei niihin vaalikauden aikana kohdistu muita päivitystarpeita. 

Ohjeissa ja määräyksissä kuvataan hallituksen arkistoon luovutettavia asiakirjoja sekä luovuttamiseen liittyviä käytännön menettelyitä. Ohjeistusta ja määräyksiä on vuosien mittaan tarkennettu sen suhteen, mitä asiakirjoja hallituksen arkistoon luovutetaan, ottaen huomioon muun muassa asiakirjojen luonteeseen liittyvä oikeuskäytäntö. Ohjeistusta on säännöllisesti uusittu myös sen vuoksi, että tiedonkäsittelyn sähköistyminen on muuttanut asiakirjojen luovuttamisen tapoja. Nykyisin hallituksen arkistoon luovutettavat asiakirjat tallennetaan ministeriöissä pääosin sähköisesti suoraan valtioneuvoston yhteiseen asianhallintajärjestelmään ja paperisia asiakirjoja luovutetaan enää erittäin harvoin. 

Vakiintuneesti on katsottu, että arkistolaki ei velvoita arkistoimaan hallituksen arkistoon tallennettavia asiakirjoja. Hallituksen ei ole katsottu olevan arkistolaissa tarkoitettu arkistonmuodostaja. Arkistolain säännöksiä on kuitenkin soveltuvin osin sovellettu myös hallituksen arkistoon tallennettuihin asiakirjoihin. Hallitusten arkistoihin tallennetuille asiakirjoille on määritelty esimerkiksi säilytysajat ja tehty hallitusten arkistonmuodostussuunnitelma (nykyisin tiedonohjaussuunnitelma). Arkistolain 8 §:n 3 momentin mukaan arkistolaitos määrää, mitkä asiakirjat tai asiakirjoihin sisältyvät tiedot säilytetään pysyvästi (seulontapäätös). Valtioneuvoston kanslia on vuonna 2010 tehnyt Kansallisarkistolle hallitusten arkistojen asiakirjoja koskevan seulontaesityksen ja Kansallisarkisto on antanut seulontapäätöksen (AL/12501/07.01.01.03.01/2010, 5.8.2010). Se koskee sellaisia asiakirjoja, jotka eivät ole muodostuneet arkistolaissa tarkoitetun arkistonmuodostajan toiminnassa. Kansallisarkisto on määrännyt hallitusten arkistonmuodostussuunnitelmassa mainitut asiakirjat pysyvään säilytykseen pääosin valtioneuvoston kanslian tekemän esityksen mukaisesti. Kyseinen seulontapäätös on edelleen voimassa. Arkistolain 8 §:n 3 momenttia ei ole sidottu arkistonmuodostajaan. Kansallisarkistoon voidaan siirtää myös muita kuin arkistonmuodostajan arkistointivelvoitteen piiriin kuuluvia asiakirjoja ja näistä asiakirjoista voidaan siirtomenettelyiden ja säilytysajan vahvistamiseksi hakea ja antaa seulontapäätös. Seulontapäätösten hakeminen on liittynyt asiakirjojen säilytykseen liittyviin käytännön ratkaisuihin ja säilytysaikaan, eli sen ratkaisemiseen, mitkä hallituksen arkistoon kuuluvista asiakirjoista ovat pysyvästi säilytettäviä. 

Hallituksen arkistoon kuuluvat asiakirjat ovat osin valtioneuvoston kanslian hallussa, mutta pääosin ne on siirretty Kansallisarkistoon. Julkisuuslain 27 §:ssä säädetään Kansallisarkistoon siirrettyjen salassa pidettävien asiakirjojen antamisesta. Säännös mahdollistaa sen, että asiakirjan Kansallisarkistoon siirtävä viranomainen voi pidättää itsellään määräysvallan asiakirjaan ja päättää salassa pidettävän asiakirjan mahdollisesta antamisesta. Kansallisarkistoon siirrettyjen asiakirjojen osalta valtioneuvoston kanslia on pääosin pidättänyt päätösvallan asiakirjoihin, mutta vanhimpien aineistojen osalta päätösvallan pidättäminen ei ole ollut systemaattista. 

Hallituksen arkiston oikeudellinen asema 

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Hallituksen arkistoon tallennetaan asiakirjoja, joiden ei katsota olevan julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Julkisuuslaissa, arkistolaissa tai muussa lainsäädännössä ei oteta nimenomaisesti kantaa hallituksen arkistoon tai sinne tallennettaviin asiakirjoihin. Julkisuuslaissa ja sen esitöissä on mainittu kuitenkin tiettyjä asiakirjoja, joiden ei katsota kuuluvan julkisuuslain soveltamisalan piiriin. Käytännössä tällaisia asiakirjoja tallennetaan hallituksen arkistoon. 

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentissa määritellään ne asiakirjat, joita ei pidetä viranomaisen asiakirjoina ja jotka jäävät julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle. Momentin 1 kohdan mukaan tällaisia ovat viranomaisen palveluksessa olevalle tai luottamushenkilölle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetetyt kirjeet tai muut asiakirjat. Julkisuuslain esitöissä todetaan (HE 30/1998 vp, s. 56), että esimerkiksi ministerille saapuu äänestäjien kirjeitä ja aineistoa puolue-elinten jäsenenä. Esitöiden mukaan on luonnollista, että tällaiset viranomaisen toimialaan ja tehtäviin liittymättömät asiakirjat jäävät lain soveltamisalan ulkopuolelle. Hallituksen arkistoon tallennetaan julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja kirjeitä ja asiakirjoja, jotka on lähetetty ministerille hallituksen jäsenenä taikka valtiosihteerille tai erityisavustajalle ministerin avustajana toimimiseen liittyvän poliittisen asemansa vuoksi, mutta jotka eivät liity viranomaisessa käsiteltävään asiaan tai kyseisen ministeriön toimialaan ja tehtäviin. 

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa säädetään sisäisen työskentelyn asiakirjoista. Säännöksen ensimmäisen virkkeen mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Säännöksen toisessa virkkeessä todetaan, että jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla. Hallituksen asiakirjoja ei arkistoida sen vuoksi, että velvoite arkistointiin muodostuisi arkistolainsäädännön perusteella, joten ne eivät kuulu julkisuuslain soveltamisalan piiriin. Tallentaminen ja arkistointi perustuvat vuosikymmenten aikana muodostuneeseen vakiintuneeseen käytäntöön ja nykytilanteessa valtioneuvoston kanslian antamaan määräykseen. Kyseessä on eräänlainen asiakirjojen omaehtoinen arkistointi, koska kyseisillä asiakirjoilla arvioidaan olevan historiallista ja tutkimuksellista arvoa, vaikka voimassa oleva lainsäädäntö ei velvoita niiden arkistointiin. 

Julkisuuslain 4 §:ssä määritellään lain soveltamisalaan kuuluvat viranomaiset. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomaisilla tarkoitetaan valtion hallintoviranomaisia sekä muita valtion virastoja ja laitoksia. Momentin 8 kohdan mukaan viranomaisella tarkoitetaan myös lain tai asetuksen taikka 1, 2 tai 7 kohdassa tarkoitetun viranomaisen päätöksen perusteella tiettyä tehtävää itsenäisesti hoitamaan asetettuja lautakuntia, neuvottelukuntia, komiteoita, toimikuntia, työryhmiä, toimitusmiehiä sekä hyvinvointialueen ja hyvinvointiyhtymän, kunnan ja kuntayhtymän tilintarkastajia sekä muita niihin verrattavia toimielimiä. Julkisuuslain esitöissä todetaan (HE 30/1998 vp, s. 52) hallituksen iltakoulun olevan valtioneuvoston epävirallinen poliittinen neuvotteluelin samoin kuin hallituksen tilannekohtaiset neuvottelukokoukset, joita ei voida katsoa asetetun hoitamaan tehtäviään itsenäisesti. Ministerityöryhmien, iltakoulujen ja hallituksen muiden neuvotteluiden asiakirjat onkin katsottu sisäisen työskentelyn asiakirjoiksi, jotka tallennetaan hallituksen arkistoon. 

Julkisuuslain 5 §:n 5 momentin mukaan asiakirjan salassapidosta julkisuuslain 24 §:ssä tai muussa laissa säädettyä sovelletaan myös 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa (muistiinpanot ja luonnokset) ja 5 §:n 4 momentissa (sisäisen työskentelyn asiakirjat) tarkoitettuihin asiakirjoihin, vaikka ne muutoin jäävät julkisuuslain soveltamisalan ja julkisuusperiaatteen ulkopuolelle. Hallituksen arkistoon sisältyy näitä edellä mainittuja asiakirjatyyppejä, joten niihin sovelletaan julkisuuslain mukaisia salassapitoperusteita suoraan julkisuuslain nojalla. Hallituksen arkistoon sisältyy kuitenkin myös julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja kirjeitä ja asiakirjoja, kuten kansalaisilta saapuneita kirjeitä ja viestejä, jotka voivat sisältää yksityiselämän piiriin kuuluvia tietoja. Julkisuuslain säännökset eivät nimenomaisesti ulota salassapitoperusteiden soveltamista näihin asiakirjoihin. Käytännöksi on kuitenkin muodostunut, että jos hallituksen arkistoon tallennettuihin asiakirjoihin sisältyy julkisuuslain 24 §:n mukaan salassa pidettäviä tietoja, kuten tietoja henkilön terveydentilasta tai henkilökohtaisista oloista, on asiakirjojen luovuttamisharkinnassa sovellettu julkisuuslain mukaisia salassapitoperusteita. 

Tietoja hallituksen arkistoon kuuluvista asiakirjoista annetaan valtioneuvoston kanslian myöntämän tutkimusluvan perusteella. Tutkimuslupamenettelyn on katsottu perustuvan julkisuuslain 5 §:n 4 momentin toisen virkkeen säännökseen, joka mahdollistaa sen, että tietoja kyseisessä virkkeessä tarkoitetuista asiakirjoista voidaan antaa viranomaisen luvalla, jos viranomainen näin on määrännyt. Tutkimusluvan alaisena eivät ole sellaiset asiakirjat, jotka arkistolain nojalla on liitettävä arkistoon ja jotka näin ollen kuuluvat julkisuuslain 5 §:n 4 momentin ensimmäisen virkkeen nojalla julkisuuslain soveltamisalan piiriin. Tutkimusluvan alaisia ovat ainoastaan sellaiset asiakirjat, jotka eivät kuulu julkisuuslain soveltamisalaan. Tietojen antamisen muista kuin julkisuuslain soveltamisalaan kuuluvista asiakirjoista voidaan katsoa, muiden kuin salassa pidettävien tietojen osalta, perustuvan yleisesti ottaen viranomaisen harkintaan, jos asiasta ei ole erikseen säädetty. Tutkimuslupamenettelystä määrätään tarkemmin valtioneuvoston kanslian hallituksen arkistoa koskevassa määräyksessä. 

Hallituksen arkistoon kuuluu myös julkisuuslain 5 §:n 5 momentin nojalla salassa pidettäviä asiakirjoja. Näitä asiakirjoja viranomainen ei lähtökohtaisesti voi näyttää eikä luovuttaa sivulliselle, ellei tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen ole laissa erikseen nimenomaisesti säädetty. Julkisuuslain 27 ja 28 §:ssä säädetään salassa pidettävien asiakirjojen antamisesta tieteellistä tutkimusta varten ja muihin kyseisissä säännöksissä mainittuihin tarkoituksiin. Salassa pidettävien asiakirjojen osalta tutkimuslupaharkinnassa onkin sovellettu soveltuvin osin näitä julkisuuslain säännöksiä. Tietojen antaminen hallituksen arkistoon tallennetuista asiakirjoista on kuitenkin aina harkinnanvaraista, myös sellaisten asiakirjojen osalta, jotka eivät ole julkisuuslain mukaan salassa pidettäviä, koska nämä asiakirjat eivät kuulu julkisuuslain soveltamisalaan. Tutkimuslupamenettelyssä on vuosien saatossa ollut vaihtelevia käytänteitä. Linjaksi on muodostunut, että tutkimuslupa hallituksen arkistoon myönnetään vain tieteellisen tutkimuksen käyttötarkoituksiin. 

Hallituksen arkistoon tallennettavista asiakirjoista on muodostunut myös oikeuskäytäntöä. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä (KHO:2020:48) kysymys koski sitä, kuuluiko eräs yksityishenkilön ministerille lähettämä kansalaiskirje julkisuuslain soveltamisalan piiriin. Päätöksen mukaan ministereille lähetettyjen kansalaiskirjeiden julkisuusasemaa koskevan arvioinnin lähtökohta oli, että ministeri on paitsi poliittista luottamustehtävää hoitava hallituksen jäsen, myös ministeriönsä päällikkö, joka tässä ominaisuudessa käsittelee ministeriön toimialaan kuuluvia asioita. Päätöksessä todettiin, että sellaiset ministerin saamat sinänsä kansalaiskirjeiksi luonnehdittavat asiakirjat, joiden oli sisältönsä perusteella katsottava toimitetun ministerille ministeriön toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa, olivat tuon ministeriön hallussa olevia viranomaisen asiakirjoja. Kysymyksessä olevan kansalaiskirjeen oli sisältöönsä ja tarkoitukseensa nähden katsottava toimitetun ministerille ministeriön toimialaan ja tehtäviin kuuluvassa asiassa, joten se ei siten jäänyt julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdassa säädetyn perusteella sanotun lain soveltamisalan ulkopuolelle. Vaikka päätöksessä kyseinen kansalaiskirje katsottiinkin viranomaisen asiakirjaksi, päätös toisaalta vahvistaa sitä tulkintaa, että ministerille voi saapua kirjeitä myös poliittista luottamustehtävää hoitavan hallituksen jäsenen ominaisuudessa ja tällaiset asiakirjat jäävät julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle. 

Toisessa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä (muu päätös 781/2015) oli kyse ministerin kalenteritietoihin kohdistuvasta julkisuuslain mukaisesta tietopyynnöstä. Päätöksessä todettiin kalenterin olevan luonteeltaan ministerin ajankäytön suunnittelua ja aikatauluissa pysymistä palveleva apuväline ja täten sisältönsä ja tarkoituksensa perusteella julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettu neuvotteluihin ja yhteydenpitoon verrattavaa viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittu asiakirja. Ratkaisussa oli kyse istuvan hallituksen ministerin kalenteritiedoista. Lisäksi Helsingin hallinto-oikeus on antanut kaksi hallituksen arkistoon siirrettyjä ministereiden kalenteritietoja koskevaa päätöstä, joista toinen koski kalenteritietojen luovuttamista julkisuuslain mukaisen tietopyynnön perusteella (7403/2024) ja toinen valtioneuvoston kanslian tutkimusluvan perusteella (892/2025). Myös näissä kahdessa päätöksessä ministerin kalenteritietojen todettiin olevan sisäisen työskentelyn asiakirjoja. 

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaistavana on ollut myös kaksi valitusta (17/0591/5 ja 17/0592/5, 25.10.2017), jotka koskivat pääministerin saamia ja lähettämiä sähköpostiviestejä koskeneita tietopyyntöjä. Helsingin hallinto-oikeus on todennut ratkaisuissaan, ettei se seikka, että sähköpostikeskustelun osapuolena on pääministeri, sellaisenaan ole peruste arvioida julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetun viranomaisen tehtäviin tai toimialaan kuuluvan asian käsitettä laajentaen. Hallinto-oikeus katsoi, että sisältönsä perusteella arvioituna sähköpostikeskustelu ei ollut sellainen, että se koskisi viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvaa asiaa, joten sähköpostikeskustelun sisältämät viestit eivät olleet julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Helsingin hallinto-oikeus on ministerityöryhmän pöytäkirjoista tehtyä tietopyyntöä koskevassa päätöksessään (6038/2025, 26.9.2025, ei lainvoimainen) todennut, että asiassa oli kyse julkisuuslaissa tarkoitetusta viranomaisesta eikä ministeriö ollut voinut kieltäytyä antamasta pyydettyä tietoa sillä perusteella, että asiakirjat ovat julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuja sisäisen työskentelyn asiakirjoja. 

Tehtävään määrääminen ministeriöissä 

Valtion virkasuhteissa noudatetaan pääsääntöisesti avoimeen julkiseen hakuun perustuvaa virantäyttöä. Viran täyttäminen perustuu perustuslain 125 §:ssä säädettyihin yleisiin virkanimitysperusteisiin, joita ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto. Yleisistä kelpoisuusvaatimuksista säädetään valtion virkamieslain 6, 7 ja 8 §:ssä. Näitä ovat kielitaito, kansalaisuus ja ikä. Erityisistä kelpoisuusvaatimuksista voi olla säännöksiä asianomaista viranomaista koskevassa laissa tai hallintoasetuksessa. Erityisiä kelpoisuusvaatimuksia ovat esimerkiksi vaadittava koulutus tai tutkinto, tehtävien edellyttämä kokemus tai perehtyneisyys viran tehtäväalaan. 

Valtion virkamiehen tehtävät voivat muuttua nimittämismenettelyä käyttämättä tehtävään määräämisellä. Viran täyttämisen ohella ministeriöissä on ollut vakiintuneena käytäntönä työnantajan direktio-oikeuteen perustuva tehtävään määrääminen, josta ei ole yhtenäistä lainsäädäntöä. Tehtävään määräämiseen liittyvästä muutoksenhausta säädetään kuitenkin valtion virkamieslain 57 §:n 3 ja 4 momentissa. Pykälän 3 momentin mukaan seuraaviin virkamiestä koskeviin päätöksiin ei saa hakea muutosta valittamalla, jollei laissa toisin säädetä: 1) viraston yhteisen viran sijoittaminen viraston sisällä; 2) harkinnanvaraisen virkavapauden myöntäminen tai epääminen; 3) tehtävään määrääminen, jos virkamies on antanut suostumuksensa tehtävään määräämiseen. Pykälän 4 momentin mukaan, jos 3 momentin 1 tai 3 kohdassa tarkoitettu päätös merkitsee viran sijoituspaikkakunnan muuttumista, päätökseen saa hakea muutosta siten kuin 1 momentissa säädetään. Päätös tulee kuitenkin noudatettavaksi siitä tehdystä valituksesta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää. 

Valtion virkamieslain muuttamisesta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa todetaan (HE 61/2011 vp, s. 18–19), että tehtävään määräämisellä tarkoitetaan tässä säännöksessä tilanteita, joissa viraston palveluksessa oleva virkamies määrätään hoitamaan esimerkiksi virastossa olevaa esimiestehtävää. Tehtävään määräämisestä ei ole säännöksiä valtion virkamieslaissa tai valtion virkamiesasetuksessa. Jos järjestelmä otetaan käyttöön virastossa, siitä määrätään työjärjestyksessä. Samalla määritellään, onko annettava tehtävään määräys voimassa määräajan vai toistaiseksi. Tällaisissa asioissa on kyse normaalista töiden organisoinnista ja tehtävien järjestelystä. Tehtävään määrääminen toteutetaan yhteisymmärryksessä asianomaisen virkamiehen kanssa. Pääsääntönä on viraston sisäinen ilmoittautumismenettely, jossa halukkaat virkamiehet voivat ilmoittautua esimerkiksi esimiestehtävään. Tehtävään määräämistä rajoittavat vain virkamiehen virkanimike ja kyseistä virkaa koskevat säännökset. 

Erityissääntelyä tehtävään määräämiseen liittyen on ulkoasiainhallintoa eli ulkoministeriötä ja ulkomaanedustukseen kuuluvia edustustoja koskevassa lainsäädännössä. Myös joidenkin ministeriöiden työjärjestyksissä säädetään tehtävään määräämisen käytöstä. 

Lisäksi virkamiesten tehtävään määräämistä käsitellään valtiovarainministeriön virantäytössä noudatettavista periaatteista annetussa ohjeessa (VN/30496/2024, 28.10.2024), jossa todetaan (s. 5) tehtävään määräämisestä, että siinä on kyse työnantajan direktio-oikeuteen kuuluvasta, normaalista töiden organisoinnista ja tehtävien järjestelystä. Tehtävään määräämistä rajoittavat vain virkamiehen virkanimike ja kyseistä virkaa koskevat säännökset sekä käytännössä virkamiehen osaaminen. Virkamiehen tehtäviä ei voida tehtävämääräyksellä muuttaa kuitenkaan siten, että kyseessä olisi asiallisesti viran olennainen muuttaminen. Työnantaja voi direktio-oikeutensa puitteissa määrätä, onko tehtävään määräys voimassa määräajan vai toistaiseksi. Virkaan vaadittavia kelpoisuusvaatimuksia ei voi kiertää tehtävään määräyksellä. On myös syytä kiinnittää huomiota siihen, että menettelyssä noudatetaan avoimuutta, hyvää hallintoa ja soveltuvin osin virantäyttömenettelyn periaatteita. Tämä voi toteutua ainakin siten, että tehtävään halukkaat virkamiehet voivat ilmoittautua asianomaisiin tehtäviin ja ilmoittautuneiden ansioita vertaillaan tasapuolisesti ja objektiivisesti. Koska tehtävään määräyksellä ei ole tarkoitus muuttaa virkaa, käytännössä suositellaan menettelyä, jossa tehtävään määräys on ajallisesti rajoitettu ja määräykseen sisältyy myös tieto siitä, miten se peruutetaan. Tehtävämääräystä ei tulisi antaa ilman erityistä syytä yli viideksi vuodeksi. 

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään (KHO:2025:21) ottanut kantaa tehtävään määräämiseen ja tehtävään määräämistä koskevan päätöksen valituskelpoisuuteen. Korkein hallinto-oikeus on muun ohessa todennut, että vain työnjohtovaltaan ja viraston työjärjestykseen perustuvalla tehtävään määräämistä koskevalla menettelytavalla ei voida muuttaa olennaisesti viran hierarkkista ja organisatorista asemaa niin, että kyse on sisällöllisesti kokonaan toisesta tehtävästä ja, että jos näin tehdään, synnyttää se valitusoikeuden muille samaan tehtävään ilmoittautuneille. 

Korkein hallinto-oikeus on todennut, että virkamiehen viran tai virkanimikkeen mukaiset tehtävät ja organisatorinen asema sekä julkista hakumenettelyä koskevat säännökset asettavat rajoja tehtävään määräämistä koskevan menettelytavan käyttöalalle tilanteissa, joissa tämän menettelytavan käyttäminen perustuu vain työnantajan työnjohtovaltaan ja viraston työjärjestykseen. Tehtävään määräämisessä ei ole kysymys virkaan tai virkasuhteeseen nimittämisestä. Tehtävään määrätyn virkamiehen virkasuhde perustuu aiempaan päätökseen, jolla hänet on nimitetty virkaan tai virkasuhteeseen. Työnantaja voi tehtävään määräämisellä organisoida töitä ja järjestellä tehtäviä direktio-oikeutensa perusteella. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan virkamiestä ei voida vain työnjohtovaltaan ja viraston työjärjestykseen perustuvalla tehtävään määräämisellä määrätä pysyväisluonteisesti tai pitkäksi määräajaksi sellaiseen tehtävään, johon kuuluvat tehtävät ja jonka organisatorinen asema poikkeavat olennaisesti hänen oman virkansa ja virkanimikkeensä mukaisesta organisatorisesta asemasta ja tehtävästä. 

Valtioneuvoston oikeuskansleri on ratkaisuissaan ottanut kantaa tehtävään määräämiseen. Oikeuskansleri on ratkaisussaan (OKV/1872/10/2022) kiinnittänyt huomiota muun muassa tehtävämääräystä koskevan hallintolain mukaisen päätöksen perusteluvelvollisuuteen sekä siihen, että virkaan vaadittavia kelpoisuusvaatimuksia ei voi kiertää tehtävään määräyksellä. Lisäksi oikeuskansleri on ratkaisussaan (OKV/967/1/2017) todennut, että jos virastossa käytetään tehtävään määräämismenettelyä, olisi asiasta perusteltua määrätä selkeästi työjärjestyksessä. Näin pystytään varmistamaan, että tehtävään määräämismenettelyn ja virkaan nimittämisen käyttöalat ovat selkeät ja ennalta tiedossa. 

Myös eduskunnan oikeusasiamies on ratkaisussaan (EOAK/7091/2019) todennut, että laissa sääntelemätöntä mutta sinänsä tietyissä tilanteissa ja tietyin reunaehdoin sallittua tehtävään määräämismenettelyä ei saa käyttää laissa säädetyn virantäyttömenettelyn sivuuttamiseksi. Viranomaisen tulee noudattaa lakia ja käyttää harkintavaltaansa vain siihen, mihin se on lain mukaan tarkoitettu. 

Tehtävään määrääminen perustuu ministeriön tarpeeseen järjestellä tehtäviä ja henkilöstöresursseja joustavasti verrattuna virantäyttöön liittyvään pitkähköön rekrytointiprosessiin. Menettely toteutetaan ministeriössä pääsääntöisesti sisäisellä ilmoittautumisella, jolloin halukkaat henkilöt voivat ilmoittaa kiinnostuksensa tehtävään ja samalla ministeriö voi tukea henkilöstönsä osaamisen kehittämistä ja urapolkua. 

Tehtävään määräämistä käytetään ministeriöissä vakiintuneesti erilaisissa osastopäällikkötasoa alemmissa esihenkilötehtävissä, esimerkiksi yksikön päällikön, ryhmän päällikön ja tiimin johtotehtävissä, mutta myös asiantuntijatehtävissä. Ulkoasiainhallinnossa eli ulkoministeriössä ja ulkomaanedustukseen kuuluvissa edustustoissa yleis- ja erityisvirkamiehet määrätään laajasti erilaisiin tehtäviin ja menettelyä käytetään myös ministeriön johdon tehtävämääräyksissä (valtiosihteeri kansliapäällikkönä, alivaltiosihteeri, osastopäällikkö, edustuston päällikkö ja yksikön päällikkö). Tehtävään määräämisestä ulkoasiainhallinnossa on säädetty ulkoasiainhallintolain 17–22 §:ssä. Ehdotetulla sääntelyllä ei ole tarkoitus muuttaa näitä säännöksiä, eikä ehdotettua sääntelyä tehtävään määräämisestä sovellettaisi ulkoasiainhallintolain 3 luvussa tarkoitettuihin ulkoasiainhallinnon virkamiehiin. 

Oikeuskirjallisuudessa tehtävään määräämisessä on todettu olevan kyse normaalista töiden ja tehtävien järjestelystä, joka kuuluu työnantajan direktio-oikeuden alaan. Mikäli tehtävään määräämismenettely otetaan käyttöön virastossa, siitä on aiheellista määrätä työjärjestyksessä (Koskinen–Kulla: Virkamiesoikeuden perusteet, Alma Talent 2019, s. 67). 

2.2  Nykytilan arviointi

Lainsäädännön arviointineuvosto 

Lainsäädännön arviointineuvostoa ja sen toimintaa on tarkasteltu ja arvioitu useissa yhteyksissä. Laajimmat arviot sisältyvät valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarjan raporttiin Lainsäädännön arviointineuvoston toiminnan vaikuttavuuden arviointi (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:12), eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisemaan selvitykseen Miten vaikutusten arviointia voitaisiin parantaa? – Vaikutusarviointi ja sen kehittämistarpeet suomalaisessa lainvalmistelussa (Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2020) ja Elinkeinoelämän keskusliiton julkaisuun Arviointineuvostoselvitys (EK, maaliskuu 2022). Eduskunnan tarkastusvaliokunta on säädösehdotusten vaikutusarviointien toteutumista, nykytilaa ja kehittämistarpeita koskevassa mietinnössään (TrVM 1/2022 vp) käsitellyt myös arviointineuvoston toiminnan kehittämistä.  

Arviointineuvoston tehtävät vaikutusarviointien laadinnassa 

Aika ajoin on käyty keskustelua siitä, tulisiko arviointineuvoston ja erityisesti sen sihteerien osallistua vaikutusarviointien laadintaan ministeriöissä. On suositeltu, että vaikutusarviointien laadun parantamiseksi neuvosto neuvoisi ministeriöitä vaikutusarviointien laadinnassa ja olisi mukana suunnittelemassa ja ohjaamassa niitä. 

Lainsäädännön arviointineuvostosta annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan neuvoston tehtävänä on antaa lausuntoja vaikutusarvioinneista. Asetuksen perustelumuistion mukaan neuvoston tehtävänä ei ole tehdä vaikutusarviointeja, vaan se arvioi laadittuja vaikutusarviointeja. Neuvoston tulee olla riippumaton ja itsenäinen suhteessa eri hallintosektoreiden erityisintresseihin. Neuvoston lausunnot tulee laatia riippumattomasti ja sen arviointien tulee olla avoimia ja puolueettomia. Sihteerit voivat antaa neuvontaa, joka voi koskea esimerkiksi yleisesti lainsäädäntöhankkeiden vaikutusarvioinnin suunnittelua, arviointimenetelmiä tai neuvoston käsittelyn menettelyjä. Sihteerit eivät kuitenkaan voi neuvoa yksittäisissä säädösvalmisteluhankkeissa varsinaisen vaikutusarvioinnin suunnittelussa tai sisällön tekemisessä siten, että se olisi katsottavissa arvioinnin tekemiseksi. 

Eduskunnan tarkastusvaliokunta on viitannut mietinnössään (TrVM 1/2022 vp, s. 26) siihen, että arviointineuvoston osallistuminen lainvalmisteluhankkeen suunnitteluvaiheeseen kyseenalaistaisi neuvoston roolin riippumattomana ja itsenäisenä toimijana ja hankaloittaisi työnjakoa ministeriöiden ja neuvoston välillä. Neuvosto itse on tuonut esille, että neuvosto arvioisi käytännössä omia suosituksiaan, jos se lainvalmistelun alkuvaiheessa antaisi neuvoja vaikutusarviointien laatimisesta ja myöhemmässä valmisteluvaiheessa arvioisi laaditun hallituksen esityksen luonnoksen vaikutusarviointeja. Neuvoston itsenäisyyttä ja riippumattomuutta ja sen osallistumista vaikutusarviointien laadintaan olisi vaikeaa sovittaa yhteen. 

Arviointineuvoston lausuntojen ajoittaminen 

Eduskunnan tarkastusvaliokunnan mietinnössä (TrVM 1/2022 vp, s. 27) on pidetty välttämättömänä, että arviointineuvosto tarkastelisi toimintaprosessejaan ja huolehtisi siitä, että sen lausunto olisi käytettävissä nykyistä aikaisemmassa vaiheessa hallituksen esityksen viimeistelyä, jotta neuvoston suositukset olisi mahdollista ottaa huomioon. Neuvosto itse on pitänyt keskeisenä, että se arvioi sellaista hallituksen esityksen luonnosta, jossa on jo otettu huomioon lausuntopalaute ja joka on muutoinkin mahdollisimman viimeistelty, jolloin esitysluonnos sisältää myös kuulemisessa saadun palautteen ja sen pohjalta tehdyt tarvittavat muutokset ja vaikutusarvioinnit. 

Lainsäädännön arviointineuvostosta annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan neuvoston tehtävänä on antaa lausuntoja vaikutusarvioinneista, jotka ovat luonnoksissa hallituksen esityksiksi. Siitä, missä vaiheessa säädösvalmisteluprosessia neuvoston tulee antaa lausuntonsa, ei ole säädetty. Neuvoston painotukset ja toimintatavat ovat muotoutuneet sen käytännön toiminnassa. Tarkoituksenmukaiselta ei vaikuttaisi jatkossakaan säätää lailla tai asetuksella sellaisista kysymyksistä, jotka koskevat neuvoston toiminnan painotuksia ja käytännön järjestämistä. 

Arviointineuvoston toimivaltuudet puuttua säädösehdotusten etenemiseen 

Arviointineuvoston lausunnot ja niihin sisältyvät suositukset siitä, miten säädösehdotusten vaikutusarviointia tulisi parantaa eivät ole ministeriöitä sitovia. Neuvosto ei voi puuttua siihen, miten säädösehdotusten valmistelu etenee. Eduskunta on säädösehdotusten vaikutusarviointien toteutumista, nykytilaa ja kehittämistarpeita koskevaan kirjelmään (EK 14/2022 vp) liitetyssä lausumassaan edellyttänyt, että hallitus selvittää, tulisiko neuvostolla olla oikeus pysäyttää ja palauttaa valmisteluun puutteelliseksi katsomansa hallituksen esitys. Eduskunnan tarkastusvaliokunnan asiasta tätä edeltävästi antaman mietinnön (TrVM 1/2022 vp, s. 27) mukaan kyse olisi siitä, että neuvosto voisi tietyin edellytyksin pysäyttää säädösvalmistelun ja palauttaa säädösehdotuksen ministeriölle lisävalmisteluun silloin, kun vaikutusten arviointi on ollut puutteellista. 

Valtioneuvostossa (ks. tarkemmin Hallituksen vuosikertomus 2022, liite 3 Toimenpiteet eduskunnan lausumien ja kannanottojen johdosta, s. 81–82) pysäyttämis- ja palauttamisoikeutta on pidetty ongelmallisena suhteessa valtioneuvoston rooliin hallitusvallan käyttäjänä lainvalmistelussa. Perustuslain 67 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston yleisistunnossa ratkaistaan laajakantoiset ja periaatteellisesti tärkeät asiat sekä ne muut asiat, joiden merkitys sitä vaatii. Valtioneuvoston ohjesäännön 3 §:n 1 kohdan mukaan valtioneuvoston yleisistunto käsittelee ja ratkaisee eduskunnalle annettavaa hallituksen esitystä koskevan asian. Yleisistunnolle kuuluvaa ratkaisuvaltaa ei voida siirtää yksittäisistä asiantuntijoista koostuvalle elimelle. Valtioneuvostossa pysäyttämis- ja palauttamisoikeutta ei ole pidetty ongelmattomana myöskään suhteessa laillisuusvalvontaan. Valtioneuvoston oikeuskansleri valvoo perustuslain 112 §:n mukaisesti valtioneuvoston virkatointen laillisuutta. Oikeuskanslerilla ei ole muodollista oikeutta pysäyttää hallituksen esitystä. 

Valtioneuvostossa käsityksenä on niin ikään ollut, että pysäyttämis- ja palauttamisoikeus voisi viivästyttää lainsäädäntöhankkeita. Sitä ei ole muutoinkaan valtioneuvostossa pidetty tarkoituksenmukaisena. Arviointineuvosto on valtionhallinnon sivuelin. Tällaiset elimet eivät kuulu hierarkkiseen hallintokoneistoon eikä niillä yleensä ole myöskään hallinnollista päätösvaltaa. Mikäli toimivaltuudet puuttua hallituksen esitysten etenemiseen arvioitaisiin mahdollisiksi, merkitsisivät ne perustavanlaatuista muutosta neuvoston asemaan ja tehtäviin. Arvioitavaksi tulisi muun ohella se, miten neuvoston ja asianomaisen ministeriön mahdolliset eriävät näkemykset hallituksen esityksen luonnoksen puutteellisuudesta voitaisiin ratkaista. Vaikka neuvoston lausunnot eivät ole oikeudellisesti sitovia, niillä on suuri tosiasiallinen painoarvo. Käytännössä jo nyt ministeriöillä on velvollisuus arvioida tarvetta ja mahdollisuuksia korjata lausunnoissa puutteellisiksi todettuja vaikutusarviointeja, jotta eduskunnan tiedonsaantioikeus voi toteutua. 

Arviointineuvoston lainsäädännön jälkiarviointia koskevat tehtävät 

Lainsäädännön arviointineuvosta annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan neuvosto voi säädösten tultua voimaan arvioida, ovatko lainsäädännön vaikutukset toteutuneet arvioidusti. Neuvosto ei ole toimintansa aikana tehnyt tällaisia lainsäädännön jälkiarviointeja. Hallituksen esitysten luonnoksista antamissaan lausunnoissa neuvosto on voinut käsitellä lainsäädännön seurantaa ja jälkiarviointia koskevia osuuksia osana muuta esitysluonnoksen perustelujen tarkastelua. Neuvosto on todennut maaliskuussa 2019 tekemässään valtioneuvostotasoista lainsäädännön jälkiarviointijärjestelmää koskevassa aloitteessaan, ettei neuvostolla ole ollut edellytyksiä lainsäädännön jälkiarviointiin, koska siihen ei ole ollut valtioneuvostossa yleisiä periaatteita tai kriteerejä, joita vasten arviointia olisi voitu tehdä. Aloitteen mukaan neuvostolla ei ole käytettävissä olleiden resurssien rajallisuuden vuoksi ollut myöskään mahdollisuuksia tehdä itse jälkiarviointeja eikä teettää niitä ulkopuolisilla. 

Toukokuussa 2023 julkaistuissa valtioneuvoston yhteisissä periaatteissa lainsäädännön seurannasta ja jälkiarvioinnista todetaan (Valtioneuvoston julkaisuja 2023:50, s. 8 ja 16), että lainsäädännön toimivuuden ja ajantasaisuuden jatkuva seuranta tulee ymmärtää osaksi lainvalmistelua. Se on toimialojensa lainvalmistelusta vastaavien ministeriöiden vastuulla ja niiden keskeinen tehtävä. Kukin ministeriö vastaa toimialansa sääntelyn jälkiarvioinneista. 

Arviointineuvoston tehtävänä on lainsäädännön arviointineuvostosta annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan antaa lausuntoja vaikutusarvioinneista, jotka ovat luonnoksissa hallituksen esityksiksi. Neuvoston tehtävänä ei ole tehdä vaikutusarviointeja, vaan se arvioi laadittuja vaikutusarviointeja ja niiden laatua. Tarkasteltaessa neuvoston asemaa sääntelyn jälkiarvioinnissa vastaavista lähtökohdista käsin vaikuttaisi perustellulta, ettei neuvosto itse tekisi jälkiarviointeja. Valtioneuvoston yhteisissä periaatteissa lainsäädännön seurannasta ja jälkiarvioinnista todetaan (s. 27), että lainsäädännön arviointineuvosto voi antaa lausuntoja jälkiarviointiraporttien laadusta. Myös neuvosto itse on katsonut valtioneuvostotasoista lainsäädännön jälkiarviointijärjestelmää koskevassa aloitteessaan, että se voisi mahdollisesti arvioida erikseen määritellyillä kriteereillä valittujen jälkiarviointien laatua. Tehtävä edellyttäisi kuitenkin neuvoston käsityksen mukaan lisäresursointia. 

Eduskunnan tarkastusvaliokunta on mietinnössään todennut (TrVM 1/2022 vp, 26), että arviointineuvoston osallistuminen vaikutusarviointien valmisteluun voisi kyseenalaistaa neuvoston roolin itsenäisenä ja riippumattomana toimijana ja hankaloittaa työnjakoa ministeriöiden ja neuvoston välillä. Samoja näkökohtia voisi liittyä neuvoston osallistumiseen jälkiarviointien laadintaan. Lainvalmistelussa neuvoston tehtävänä on antaa lausuntoja hallituksen esityksissä olevista vaikutusarvioinneista. Vastaavalla tavalla neuvoston tehtävänä voisi lainsäädännön jälkiarvioinnissa olla lausuntojen antaminen laadituista jälkiarvioinneista ja niiden laadusta. Kun neuvoston lausuntokäytäntöä ajan oloon kertyisi jälkiarvioinneista, voitaisiin jälkiarvioinneilta edellytettävää vaatimustasoa pyrkiä tarkentamaan vastaavasti kuin neuvoston lausuntokäytännöllä pyritään täsmentämään sitä vaatimustasoa, joka lakiehdotusten vaikutusarvioinnin on täytettävä. 

Johtopäätökset 

Arviointineuvoston pääasiallinen tehtävä on lausuntojen antaminen vaikutusarvioinneista, jotka ovat luonnoksissa hallituksen esityksiksi. Neuvosto on ainoa taho, joka arvioi järjestelmällisesti vaikutusarviointien laatua hallituksen esitysten luonnoksissa ja vertaa esitysluonnoksen koko vaikutusarviointia vaikutusarvioinnin ohjeistuksessa asetettuihin vaatimuksiin. Neuvosto on pyrkinyt vuositasolla arvioimaan esitysluonnoksia ja antamaan niistä lausuntoja lukumäärällisesti siten, että kunakin vuonna laadittuja esitysluonnoksia arvioitaisiin ja niistä annettaisiin lausuntoja kattavasti. 

Arviointineuvoston perustaminen ja sen toiminta ovat nostaneet esiin lainsäädännön vaikutusarvioinnin merkitystä osana hyvää lainvalmistelua ja lisänneet ymmärrystä vaikutusarviointien ja niiden huolellisen laadinnan tärkeydestä. Neuvostoa koskevissa arvioissa on katsottu, että sen toiminta on luonut ministeriöissä kiinnostusta ja painetta kehittää vaikutusten arviointien laatua. Neuvoston lausunnot vaikuttavat vaikutusten arviointien laatuun niissä yksittäisissä hallituksen esityksissä, joista neuvosto antaa lausuntonsa. Vaikutusta vaikutusarviointien laatuun voi olla myös sillä, että ministeriöt varautuvat mahdolliseen neuvoston arviointiin ja vaikutusarviointien huolelliseen laadintaan kiinnitetään tämän vuoksi enemmän huomiota. Lisäksi neuvoston lausuntokäytännöllä pyritään vaikuttamaan yleisesti vaikutusarviointien laatimiseen valtioneuvostossa ja vaikutusarviointien laadun kehittämiseen. 

Arviointineuvoston lausuntojen kautta toteutuvan ohjauksen tarkoitus ei siten rajaudu vaikuttamiseen vain niihin yksittäisiin hallituksen esityksiin, joiden vaikutusarvioinneista neuvosto antaa lausunnon, vaan tarkoituksena on vaikuttaa lainvalmistelun ja vaikutusarviointien laatuun sekä lainvalmistelukulttuuriin valtioneuvostossa myös yleisesti ja laajemmin. Toimintansa tavoitteita neuvosto edistää lausuntojen ja niistä muodostuvan lausuntokäytännön ohella myös esimerkiksi tekemällä yhteistyötä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden kanssa ja osallistumalla lainvalmistelusta ja vaikutusarvioinneista käytävään julkiseen keskusteluun muun muassa lainvalmistelun ja vaikutusarviointien laadusta ja kehittämistarpeista tekemiensä aloitteiden ja havaintojen välityksellä. 

Eduskunnan tarkastusvaliokunnan mietinnössä (TrVM 1/2022 vp, s. 27) on arvioitu, että arviointineuvoston toiminnalla on ollut myönteinen vaikutus lainvalmisteluun ja erityisesti vaikutusarviointien laatuun. Neuvosto on toiminnallaan kyennyt vaikuttamaan lainvalmistelun kehittämiseen. Lainvalmistelun vaikutusarviointia on vahvistettu valtioneuvostossa merkittävästi viime vuosien aikana. Toisaalta on esitetty myös huoli siitä, että vaikutusarviointien laadun parantamiseen olisi panostettu jo siinä määrin, että se saattaisi heikentää mahdollisuuksia toteuttaa toimia muiden hallituksen esitysten osien, ennen kaikkea lakiehdotusten ja säännöskohtaisten perustelujen, laadun kehittämiseksi. 

Eräät esitetyt ehdotukset arviointineuvoston toiminnan kehittämiseksi ovat koskeneet seikkoja, jotka jo nykyisellään kuuluvat arviointineuvoston toimivaltaan ja tehtäviin ja joissa voidaan arvioida olevan kyse pääosin neuvoston toiminnan painotuksiksi ja käytännön järjestämiseksi luonnehdittavista kysymyksistä. Esimerkiksi on ehdotettu sen selvittämistä, miten neuvoston lausuntoja voitaisiin hyödyntää paremmin lainvalmistelussa ja lainvalmistelijoiden koulutuksessa. On suositeltu, että neuvosto tekisi tiiviimpää yhteistyötä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden kanssa ja korostaisi vaikutustenarvioinnin merkitystä osana laadukasta lainvalmistelua ja toisi esille havaintojaan lainvalmistelun puutteista. On myös katsottu, että neuvoston tulisi arvioida kaikki valtioneuvostossa laaditut luonnokset hallituksen esityksiksi. Lisäksi on esitetty, että neuvoston tulisi osallistua entistä enemmän yhteiskunnalliseen keskusteluun ja tehdä aloitteita lainvalmistelun laadun parantamiseksi. 

Neuvoston painotukset ja toimintatavat ovat muotoutuneet sen käytännön toiminnassa. Työtään ja asioiden käsittelyä neuvosto on järjestänyt tarkemmin työjärjestyksessään, jonka lainsäädännön arviointineuvostosta annetun valtioneuvoston asetuksen 7 §:n mukaisesti neuvosto on itselleen vahvistanut. Arviointineuvostoa koskevat keskeiset asetuksentasoiset säännökset ehdotetaan nostettaviksi eräin täsmennyksin lain tasolle. Ehdotettua lain tasoista sääntelyä täydennettäisiin keskeiseltä sisällöltään nykyistä valtioneuvoston asetusta vastaavalla valtioneuvoston asetuksella. Samalla kumottaisiin nykyinen valtioneuvoston asetus. Tarkoituksenmukaiselta ei vaikuttaisi jatkossakaan säätää lailla tai asetuksella sellaisista kysymyksistä, jotka koskevat neuvoston toiminnan painotuksia ja käytännön järjestämistä, vaan antaa neuvoston järjestää toimintansa tavalla, jonka se arvioi parhaiten tukevan toimintansa vaikuttavuutta ja siten vaikutusarvioinnin laadun kehittämistä. Lainsäädännön arviointineuvostosta annetun valtioneuvoston asetuksen perustelumuistion mukaan puheenjohtaja edustaa arviointineuvostoa ja linjaa sen toimintaa. Puheenjohtajalla on siten neuvoston toiminnassa olennainen rooli toiminnan painotusten ja käytännön järjestämisen linjaamisessa neuvostoa koskevien säännösten puitteissa. Osa ehdotuksista neuvoston toiminnan kehittämiseksi on koskenut sen keskeisiä tehtäviä ja toimivaltuuksia. Näitä on käsitelty edellä tässä luvussa. 

Arviointineuvoston toiminnasta on kertynyt kokemuksia yli yhdeksän vuoden ajalta. Valmistelun kuluessa on arvioitu, ettei tänä aikana tietoon ole tullut sellaisia epäkohtia tai seikkoja, jotka välttämättä edellyttäisivät tai antaisivat aihetta jo tämän lakimuutoksen yhteydessä esittää merkittäviä muutoksia neuvoston tehtäviin. Neuvoston tehtävät lainsäädännön vaikutusarviointia arvioivana asiantuntijaelimenä ovat osoittautuneet varsin selkeiksi ja toimiviksi. Useassa neuvostoa koskevassa arvioinnissa on kuitenkin esitetty, että neuvoston asemaa tulisi vahvistaa. Pääasiassa tätä on ehdotettu tehtäväksi siten, että neuvostosta säädettäisiin lain tasolla. Tätä käsitellään tarkemmin luvussa 5.1 Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset. 

Hallituksen arkisto 

Voimassa olevassa lainsäädännössä ei ole erityistä sääntelyä hallituksen arkistosta. Yhteiskunnallisen merkittävyyden vuoksi olisikin perusteltua, että hallituksen arkiston olemassaolosta ja asemasta säädettäisiin lain tasolla, kuten on säädetty tasavallan presidentin arkistosta. Myös tietosuojalainsäädännön kehittyminen puoltaisi hallituksen arkiston asemasta säätämistä lain tasolla, sillä hallituksen arkistoon tallennetaan runsaasti ministereiden, valtiosihteereiden ja erityisavustajien vastaanottamia kirjeitä, nykyisin käytännössä useimmiten sähköpostiviestejä. 

Tutkimuslupamenettelyn on katsottu perustuvan julkisuuslain 5 §:n 4 momentin toisen virkkeen säännökseen ja menettelyn tarkemmat perusteet määritellään valtioneuvoston kanslian määräyksellä. Salassa pidettävien asiakirjojen osalta noudatetaan soveltuvin osin julkisuuslain 27 ja 28 §:n sääntelyä salassa pidettävien viranomaisen asiakirjojen antamisesta, mutta mainitut säännökset eivät kuitenkaan sanamuotonsa mukaan suoraan sovellu hallituksen arkistoa koskevien tutkimuslupien käsittelyyn, koska ne lähtökohtaisesti koskevat tiedon antamista salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta. Muiden kuin salassa pidettävien asiakirjojen antaminen ei vaadi nimenomaista sääntelyä, vaan esimerkiksi sisäisen työskentelyn asiakirjoja on voimassa olevan sääntelyn mukaisesti mahdollista antaa viranomaisen harkinnan perusteella. Olisi kuitenkin perusteltua, että tutkimuslupamenettelystä säädettäisiin nykyistä selkeämmin. Lisäksi olisi tarpeellista selkeyttää oikeustilaa salassa pidettävien tietojen luovuttamiseen ja käyttöön sovellettavan sääntelyn osalta. Nimenomainen sääntely poistaisi hallituksen asiakirjojen luovuttamiseen ja käyttöön liittyvät tulkinnalliset epäselvyydet. 

Tehtävään määrääminen ministeriöissä 

Julkisen virantäytön ohella suurimmassa osassa ministeriöitä on vakiintuneena käytäntönä työnantajan direktio-oikeuteen perustuva tehtävään määrääminen. Virkamiehen tehtävään määräämisestä ei säädetä valtion virkamieslaissa lukuun ottamatta lain 57 §:n 3 momentin 3 kohtaa ja 4 momenttia, joissa säädetään tehtävään määräämiseen liittyvästä muutoksenhausta. Voimassa olevat ministeriöitä koskevat säännökset tehtävään määräämisestä ovat hajanaisia. Ulkoasiainhallintoa eli ulkoministeriötä ja ulkomaanedustukseen kuuluvia edustustoja koskevat lain tasoiset erityissäännökset, kun taas osa säännöksistä on ministeriöiden asetuksina annetuissa ministeriöiden työjärjestyksissä. Lisäksi menettelyä koskee valtiovarainministeriön virantäytössä noudatettavista periaatteista annettu ohje, vaikka ohjeena se ei ole oikeudellisesti velvoittava. Lainsäädännön puuttuessa edellä mainittu ohje on kuitenkin muodostanut viitekehyksen, jonka mukaisesti menettelyä voidaan käyttää työnantajan direktio-oikeuden puitteissa. 

Yleissääntelyn puuttuessa tehtävään määrääminen on ulkoasiainhallintoa lukuun ottamatta perustunut ministeriöissä työnantajan direktio-oikeuteen ja asianomaisen ministeriön työjärjestykseen. Säädöshierarkkisesti ministeriöiden työjärjestystasoista sääntelyä voidaan pitää matalana. Muutoin tehtävään määräämistä koskeva soveltamiskäytäntö ministeriöissä on ollut valtiovarainministeriön virantäytössä noudatettavista periaatteista annetun ohjeen varassa. Tästä on aiheutunut käytännössä oikeudellista epävarmuutta myös sen vuoksi, ettei tehtävään määräämisestä ole juuri oikeuskäytäntöä. Korkein hallinto-oikeus on hiljattaisessa päätöksessään (KHO:2025:21) arvioinut tehtävään määräämistä ja siihen liittyvän päätöksen valituskelpoisuutta tilanteessa, jossa henkilö oli valittu ja määrätty kyseiseen tehtävään noudattaen tehtävään määräämistä koskevaa menettelytapaa. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan se, että tehtävään määrääminen ei ollut tapahtunut niissä rajoissa, joissa tätä menettelytapaa on mahdollista käyttää työnantajan työnjohtovallan ja viraston työjärjestyksen perusteella merkitsi sitä, että tehtävää hakeneella henkilöllä oli oikeus valittaa viranomaisen päätöksestä, koska se vastasi oikeusvaikutuksiltaan pitkälti virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä. 

Suurimmassa osassa ministeriöitä vakiintuneesti käytössä olevan tehtävään määräämisen nykyistä oikeustilaa ministeriöissä voidaan pitää epäselvänä ja epätyydyttävänä. Yleissääntelyn puuttuessa on katsottu tarpeelliseksi, että ministeriöissä vakiintuneena käytäntönä olevasta tehtävään määräämisestä säädettäisiin valtioneuvostotasolla lailla. Säätämällä tehtävään määräämisestä ja sitä koskevasta menettelystä koko valtioneuvostossa lain tasolla poistettaisiin menettelyyn liittyvä oikeudellinen epävarmuus sekä käytäntöjen epäyhtenäisyys, kun menettely perustuisi jatkossa kaikissa ministeriöissä lakiin. Lisäksi varmistettaisiin menettelyä koskeva yhtenäinen ja selkeä sääntely ministeriöissä sekä säädettäisiin aiempaa laajemmasta muutoksenhakuoikeudesta. Työnantajan olisi kuitenkin myös jatkossa mahdollista käyttää työnantajan yleistä direktio-oikeutta ja määrätä virkamiehelle tehtäviä osana hänen virkatehtäviään. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valtioneuvostolakia siten, että siihen lisätään lainsäädännön arviointineuvostoa koskevaa sääntelyä. Lainsäädännön arviointineuvostoa koskevat keskeiset asetuksentasoiset säännökset nostettaisiin eräin täsmennyksin valtioneuvostolakiin, jonka myötä valtioneuvostolaissa säädettäisiin neuvostosta, sen asemasta, tehtävistä, asettamisesta sekä asetuksenantovaltuudesta. Neuvoston tehtävät vastaisivat sen nykyisiä tehtäviä kuitenkin siten tarkennettuna, että neuvosto voisi jatkossa lausua arvioinneista, jotka koskevat voimaan tulleiden säädösten vaikutuksia. Voimassa olevan sääntelyn mukaan neuvosto voi säädösten tultua voimaan arvioida, ovatko lainsäädännön vaikutukset toteutuneet arvioidusti. Ehdotetulla täsmennyksellä neuvoston lainsäädännön jälkiarviointia koskeva tehtävä muutettaisiin vastaamaan paremmin lainsäädännön jälkiarviointikäytäntöjen kehityksen myötä valtioneuvostossa muodostunutta käsitystä neuvoston roolista jälkiarvioinnissa. Neuvosto jatkaisi toimintaansa kuten aiemminkin. Neuvoston arviointi perustuisi vastedeskin lainvalmistelun ja sen vaikutusarvioinnin ohjeistukseen. 

Valtioneuvostolakiin ehdotetaan lisättäväksi myös hallituksen arkiston asemaa koskevaa sääntelyä. Sääntelyn kautta luotaisiin nimenomaiset menettelysäännöt tutkimusluvan myöntämiselle hallituksen asiakirjoihin. Sääntelyssä myös tarkennettaisiin hallituksen arkistoon tallennettavien asiakirjojen salassapitoperusteita sekä säädettäisiin nykyistä selkeämmin salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta sekä tiedot saavan henkilön oikeuksista ja velvollisuuksista. 

Ministeriöissä vakiintuneesti käytössä olevasta työnantajan direktio-oikeuteen perustuvasta tehtävään määräämisestä ja sitä koskevasta menettelystä säädettäisiin lailla. Valtioneuvostolakiin lisättäisiin tehtävään määräämistä ja siihen liittyvää menettelyä koskevaa sääntelyä, joka perustuu ministeriöissä jo olemassa olevaan käytäntöön. Valtioneuvostolaissa ehdotetaan säädettäväksi tehtävään määräämisestä, tehtävistä, joihin virkamiehiä voidaan tehtävämääräyksellä määrätä, tehtävään ilmoittautumismenettelystä, tehtävään määrättävän virkamiehen valinnassa noudatettavista arviointiperusteista, tehtävämääräyksen voimassaolosta ja sen päättymisestä, muutoksenhausta sekä ulkoasiainhallinnon virkamiesten rajaamisesta sääntelyn soveltamisalan ulkopuolelle. 

Voimassa olevat ministeriöitä koskevat säännökset tehtävään määräämisestä ovat hajanaisia. Osa säännöksistä on lain tasoisia erityissäännöksiä ja osa asetustasolla ministeriöiden työjärjestyksissä. Säätämällä lailla tehtävään määräämisestä ja sitä koskevasta menettelystä valtioneuvostotasolla poistettaisiin tehtävään määräämiseen liittyvä oikeudellinen epävarmuus, kun se perustuisi jatkossa kaikissa ministeriöissä lakiin, eikä enää osassa ministeriöitä työnantajan direktio-oikeuteen ja asetustasoisiin ministeriöiden työjärjestyksiin. Lisäksi varmistettaisiin yhtenäinen ja selkeä sääntely sekä menettelylliset ja oikeusturvatakeet. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi aiempaa laajemmasta muutoksenhakuoikeudesta. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Lainsäädännön arviointineuvosto 

Valmistelun aikana on harkittu myös vaihtoehtoisia keinoja esitetylle sääntelylle sekä arvioitu näitä vaihtoehtoisia keinoja etenkin esitettyjen tavoitteiden toteuttamisen kannalta. 

Selkeimpänä vaihtoehtona esitykselle voidaan pitää nykytilan säilyttämistä eli sitä, että lainsäädännön arviointineuvostosta säädettäisiin jatkossakin valtioneuvoston asetuksella. Tällöin seuraavassa kuvatut lailla säätämisen edut jäisivät saavuttamatta. Lisäksi hallitusohjelman kirjaus edellyttää jo itsessään lainsäädäntötoimenpiteitä. Sitä, että neuvostosta säädettäisiin lain tasolla puoltavat useat seikat. Neuvoston toiminta on luonteeltaan pysyvää. Neuvosto antaa julkisia lausuntoja luonnoksista hallituksen esityksiksi. Lausunnoilla on yhteiskunnallista merkitystä, ja niiden tarkoituksena on kiinnittää huomiota vaikutusarvioinnin puutteisiin ja antaa ehdotuksia ja suosituksia siitä, miten arviointia voitaisiin parantaa. Vaikka neuvoston lausunnot eivät ole oikeudellisesti sitovia, niillä on suuri tosiasiallinen painoarvo. Käytännössä ministeriöillä on velvollisuus arvioida tarvetta ja mahdollisuuksia korjata lausunnoissa puutteellisiksi todettuja vaikutusarviointeja, jotta eduskunnan ja valtioneuvoston päätöksenteon tueksi olisi mahdollisimman luotettavia arvioita uudistusten erilaisista toteuttamisvaihtoehdoista ja niiden vaikutuksista. Neuvoston toiminnan yhteiskunnallinen vaikuttavuus ei toisaalta tyhjene pelkästään niihin lausuntoihin, jotka neuvosto antaa, vaan toiminnalla on myös epäsuoraa vaikutusta. Tämä ilmenee aloitteiden sekä lainvalmistelun ja vaikutusarviointien laadusta ja kehittämistarpeista tehtyjen havaintojen muodossa samoin kuin neuvoston lausuntojen uutisarvossa ja siten median kautta tapahtuvalla vaikuttamisella. Lausuntojen saamalla julkisella huomiolla saattaa olla vaikutusta hallituksen esitysten valmisteluun ja niitä koskevaan päätöksentekoon valtioneuvostossa. 

Säätäminen arviointineuvostosta lain tasolla vahvistaisi lainvalmistelun kehittämistä ja puuttumista sen laadussa havaittuihin puutteisiin. Säätämällä neuvostosta asetuksen sijaan lailla vahvistettaisiin myös neuvoston asemaa ja pysyvää luonnetta osana säädösvalmisteluprosessia sekä neuvoston toimintaedellytyksiä ja toiminnan jatkuvuutta hallituskausien yli. Neuvostosta ja sen toiminnasta esitettyjä tarkasteluja ja arviointeja kuvataan edellä luvussa 2.2 Nykytilan arviointi. Useissa neuvostoa koskevissa arvioissa on esitetty, että sen asemaa tulisi vahvistaa ensi sijassa säätämällä neuvostosta lain tasolla. 

Voimassa oleva lainsäädännön arviointineuvostoa koskeva asetustasoinen sääntely on annettu perustuslain 119 §:n 2 momentin nojalla. Pykälän 2 momentin mukaan valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista on säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä. Valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista säädetään niin ikään lailla. Valtionhallinnon yksiköistä voidaan muutoin säätää asetuksella. 

Perustuslain 119 §:n 2 momentin säännöskohtaisten perustelujen mukaan (HE 1/1998 vp, s. 174/II) valtionhallintoon kuuluvan toimielimen yleisistä perusteista olisi säädettävä lailla aina, jos toimielimen tehtäviin kuuluu merkittävää julkisen vallan käyttöä. Yleisillä perusteilla säännöksessä tarkoitetaan lähinnä yksikön nimeä, toimialaa sekä pääasiallisia tehtäviä ja toimivaltuuksia. Julkisen vallan käyttämisestä olisi kysymys esimerkiksi silloin, kun yksikkö voi antaa 80 §:n 2 momentissa tarkoitettuja oikeussääntöjä tai tehdä päätöksiä yksilön oikeuksista, velvollisuuksista tai etuuksista taikka käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten yksilön perusoikeuksiin. Yksikön tehtäviin kuuluvaa julkisen vallan käyttämistä olisi lisäksi pidettävä merkittävänä. Muissa tilanteissa valtionhallinnon yksiköistä voitaisiin säätää joko lailla tai asetuksella, jollei kysymys ole valtion liikelaitoksen toiminnan ja talouden perusteiden sääntelystä. Merkittävistä valtionhallinnon järjestelyistä olisi kuitenkin asianmukaista säätää aina lailla. 

Valtion keskushallinnon ohessa toimii erilaisia valmisteluelimiä, kuten työryhmiä, toimikuntia ja komiteoita, jotka viranomainen asettaa määräajaksi. Ne eivät ole varsinaisia viranomaisia eivätkä ne myöskään tee hallintopäätöksiä. Niiden tehtävänä on sen sijaan yleensä valmistelu, suunnittelu taikka lausuntojen tai neuvojen antaminen. Ne eivät kuulu hierarkkiseen hallintokoneistoon eikä niillä yleensä ole myöskään hallinnollista päätösvaltaa. Sivuelimen jäsenet toimivat kuitenkin tehtävässään virkavastuulla. Arviointineuvosto on valtioneuvoston kanslian yhteydessä toimiva riippumaton ja itsenäinen valtionhallinnon sivuelin, jollaisena neuvoston tehtäviin ei kuulu julkisen vallan käyttöä, joka perustuslain 119 §:n 2 momentin nojalla edellyttäisi säätämistä lailla neuvoston toiminnan yleisistä perusteista. Toisaalta pykälän säännöskohtaisten perustelujen mukaan myös muissa kuin tällaisissa tilanteissa valtionhallinnon yksiköistä on mahdollista säätää lailla. Perustuslain 119 §:n 2 momentti ei siten estä säätämästä lailla arviointineuvostosta. 

Sääntelyn toteutuksen osalta valmistelussa on ollut esillä se, että lainsäädännön arviointineuvostosta säädettäisiin oma, erillinen lakinsa. Perustuslaista ei seuraa vaatimusta säätää arviointineuvoston kaltaisesta elimestä säädöshierarkkisesti lain tasolla. Neuvostosta säädetään nykyisin asetustasolla. On asianmukaista, että vain neuvostoa koskevat keskeiset säännökset nostettaisiin lain tasolle. Tällöin säännösten määrä jää vähäiseksi ja erillisestä laista muodostuisi varsin suppea. Erillisen lain antamista neuvostosta ei ole tämän vuoksi pidetty tarkoituksenmukaisena. 

Valmistelussa on arvioitu sitä, minkä lain osaksi ehdotettu sääntely voitaisiin ottaa. Tarkastelussa mahdolliseksi sijoituspaikaksi on tunnistettu valtioneuvostolaki. Ehdotetun sääntelyn ottamista osaksi tätä lakia puoltaisi sen asiallinen yhteys valtioneuvostolain muuhun sääntelykokonaisuuteen. Muissa laeissa ei havaittu vastaavaa asiallista yhteyttä ehdotettuun sääntelyyn kuin valtioneuvostolaissa. 

Valmistelun kuluessa on arvioitu, että nykyiset arviointineuvostoa koskevat säännökset ovat osoittautuneet toimiviksi eikä niissä ole havaittu muita kuin vähäisiä muutostarpeita. Esityksessä ehdotetaankin keskeisten arviointineuvostoa koskevien säännösten siirtämistä pääosin nykyisessä muodossaan lain tasolle. Muilta osin nykyiset valtioneuvoston asetuksen säännökset sisällytettäisiin pitkälti sellaisinaan ehdotetun lakimuutoksen kanssa samaan aikaan voimaan tulevaksi ehdotettavaan valtioneuvoston asetukseen. Neuvoston toiminnassa on tullut esiin vain joitain yksittäisiä tarpeita tarkentaa sääntelyn yksityiskohtia. Tarkoitus olisi tehdä nämä muutokset samassa yhteydessä, kun uusi valtioneuvoston asetus annetaan. 

Hallituksen arkisto 

Hallituksen arkistoon tallennettavien asiakirjojen asemasta voitaisiin vaihtoehtoisesti jättää edelleen sääntelemättä, jolloin nykytilaa vastaavasti asiakirjojen oikeudellinen asema määräytyisi valtioneuvoston kanslian määräysten ja julkisuuslakiin sisältyvien säännösten soveltamisen kautta. Nykyiseen oikeustilaan on kuitenkin havaittu liittyvän tulkinnallisuuksia ja epäselvyyksiä, joiden vuoksi hallituksen arkiston asemasta säätäminen nimenomaisilla säännöksillä on arvioitu tarkoituksenmukaiseksi ja tarpeelliseksi. 

Vaihtoehtoisesti hallituksen arkistoon tallennettavien asiakirjojen oikeudellisesta asemasta voitaisiin säätää julkisuuslaissa tai arkistointia koskevassa lainsäädännössä. Asiasta säätämistä hallinnon yleislaeissa ei kuitenkaan ole katsottu perustelluksi, vaan asiasta on luontevaa säätää valtioneuvostolaissa, jossa muutoinkin säädellään valtioneuvoston ja hallituksen toimintaa. Myös tasavallan presidentin arkistosta on säädetty tasavallan presidentin kanslian toimintaa koskevassa tasavallan presidentin kansliasta annetussa laissa (100/2012). Lain 84 §:n mukaan tasavallan presidentillä on arkisto, josta säädetään tasavallan presidentin asetuksella (151/2015) ja johon sovelletaan, mitä arkistolaissa säädetään. 

Tehtävään määrääminen ministeriöissä 

Vaihtoehtona esitykselle voidaan pitää nykytilan säilyttämistä, jolloin tehtävään määrääminen perustuisi lainsäädännön sijaan edelleen työnantajan direktio-oikeuteen ja asetustasoisiin ministeriöiden työjärjestyksiin. Tehtävämääräyksiin liittyvä oikeudellinen epävarmuus ja toimintatapojen epäyhtenäisyys jatkuisi lainsäädännön puuttuessa. Ministeriöiden työjärjestyksissä olevien säännösten sisältö tehtävään määräämisestä vaihtelee ministeriöittäin, jolloin tehtävään määräämisen osalta ei muodostuisi yhtenäistä toimintatapaa. 

Edellä luvussa 4.2 Nykytilan arviointi on käsitelty tehtävään määräämisen nykytilaa ministeriöissä. Valtioneuvostossa on tunnistettu tarve säätää lailla tehtävään määräämisestä ja siihen liittyvästä menettelystä ministeriöissä. Tarkoituksena on osaltaan poistaa ministeriöiden tehtävään määräämisen ja sitä koskevan menettelyn epäyhtenäisyys. Nykyisen oikeustilan on arvioitu edellyttävän joutuisia lainsäädäntötoimia. 

Valmistelussa on arvioitu sitä, minkä lain osaksi ehdotettu sääntely voitaisiin ottaa. Tarkastelussa mahdollisiksi sijoituspaikoiksi on tunnistettu valtioneuvostolaki ja valtion virkamieslaki. Valtion virkamieslain osalta ei ole käynnissä tai lähiaikoina näköpiirissä selvitys- tai muita hankkeita, joissa tarkasteltaisiin tehtävään määräämistä koskevaa sääntelyä. Lisäksi valtion virkamieslaissa säädetään valtion virkasuhteesta ja viran täytöstä. Koska tehtävään määräämismenettelyssä kysymyksessä ei kuitenkaan ole viran täyttöön liittyvä menettely, vaan menettely, joka koskee ministeriön yleistä töiden organisointia ja tehtävien järjestelyä, on katsottu tarkoituksenmukaisemmaksi säätää tehtävään määräämisestä valtioneuvostolaissa kuin valtion virkamieslaissa. 

Tehtävään määrääminen perustuisi jatkossa ministeriöissä valtioneuvostolain säännöksiin ja ministeriöiden alaisessa hallinnossa työnantajan direktio-oikeuteen. Pääpiirteissään tehtävään määrääminen ministeriöissä ja ministeriöiden alaisessa hallinnossa vastaisi toisiaan riippumatta siitä, olisiko tehtävään määräämisestä säädetty lailla vai perustuisiko se työnantajan direktio-oikeuteen. Valtioneuvostolakiin perustuvassa tehtävään määräämisessä muutoksenhakuoikeus olisi kuitenkin laajempi. On arvioitu olevan tarpeen, että ministeriöiden tehtävään määräämiseen ja sitä koskevaan menettelyyn liittyvä epäyhtenäisyys poistettaisiin. Nykyisen oikeustilan on arvioitu edellyttävän joutuisia lainsäädäntötoimia. Asiaintilan korjaamiseksi on katsottu tarkoituksenmukaiseksi edetä asiassa valtioneuvostolakia muuttamalla. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Lainsäädännön arviointineuvosto 

OECD:n paremman sääntelyn käytäntöjä EU:ssa koskevan raportin (OECD (2019), Better Regulation Practices across the European Union, OECD Publishing, Paris) mukaan viimeisten kahdenkymmenen vuoden aikana Euroopassa suuntauksena on ollut perustaa itsenäisiä sääntelyn valvontaelimiä, jotka täydentävät toimeenpanevien elinten sisäistä sääntelyn valvontaa. 

Alankomaiden , Iso-Britannian , Norjan , Romanian , Ruotsin , Saksan , Suomen, Tanskan ja Tšekin tasavallan vaikutustenarviointielimet, joiden tehtäviin kuuluu lainsäädäntöehdotusten vaikutustenarviointien arviointi, ovat muodostaneet eurooppalaisten itsenäisten ja riippumattomien valvontaelinten verkoston (RegWatchEurope). Kansainväliseen vertailuun näistä maista on valittu Ruotsi , Norja , Tanska ja Saksa oikeusjärjestelmältään Suomen kanssa samankaltaisina valtioina sekä Euroopan komissio , jonka vaikutustenarviointielimen toimivaltuudet ovat eurooppalaisista vaikutustenarviointielimistä laajimmat. Kansainvälisen vertailun perusteella vaikuttaisi siltä, että kullakin vaikutustenarviointielimellä on omat erityispiirteensä, vaikka vertailussa on käynyt ilmi myös monia yhteneväisiä piirteitä. Lainsäädännön arviointineuvoston toiminnan järjestämistä vertailtiin kansainvälisestä vertailusta saatuun tietoon vaikutustenarviointielinten säädösperustasta, tehtävistä ja muista toiminnan järjestämisen keskeisistä piirteistä. Vertailusta ei käynyt esille sellaisia seikkoja tai muita näkökohtia, jotka antaisivat erityistä aihetta arvioida lainsäädännön arviointineuvoston toiminnan järjestämisen tapaa uudelleen.  

Vertailumaista vain Saksassa vaikutustenarviointielimestä on säädetty lakitasolla. Muissa vertailumaissa elimestä on joko säädetty asetuksella tai se on perustettu päätöksellä tai toimeksiantoasiakirjalla. Komission vaikutustenarviointielin on perustettu päätöksellä. Kaikkien vertailun vaikutustenarviointielinten riippumattomuus ja itsenäisyys on vahvistettu niitä koskevassa perustamisasiakirjassa. Elimet toimivat ministeriön tai sen alaisen yksikön yhteydessä. Komission vaikutustenarviointielin on komission pääsihteeristössä. Elimen nimittävä taho vaihtelee. Asioiden valmistelusta vastaa asiantuntijoista koostuva sihteeristö.  

Vaikutustenarviointielinten tehtävät ja resursointi vaihtelevat. Joidenkin elinten tehtäviin kuuluu antaa yksinomaan lausuntoja, jotkin elimet antavat tämän lisäksi neuvontaa. Tyypillisesti sellaisten vaikutustenarviointielinten, joiden tehtäviin kuuluu arvioida kaikki säädösehdotukset tai antaa lausuntojen ohella neuvontaa, sihteeristössä työskentelevien henkilöiden määrä on merkittävästi suurempi kuin lainsäädännön arviointineuvoston sihteerien määrä. Jotkin elimet käsittelevät valintansa mukaan vain osan säädösehdotuksista. Esimerkiksi Ruotsissa elin voi päättää, ettei se anna säädösehdotuksesta yksityiskohtaista lausuntoa. Laajimmillaan elin arvioi kaikki säädösehdotukset, kuten Saksassa . Lakiehdotusten lisäksi elimet voivat käsitellä alemman asteisia ja EU-säädöksiä. Elinten toiminta ajoittuu vaihtelevasti säädösvalmistelun eri vaiheisiin. Tyypillisesti säädösehdotuksen vaikutusten ulkopuolinen arviointi tapahtuu valmistelun loppuvaiheessa, silloin kun säädöstä valmisteleva taho pyytää säädösehdotuksesta lausuntoja tai ennen kuin säädösehdotuksen antamisesta tehdään lopullinen päätös. Eräät elimet ovat kuitenkin mukana säädösvalmistelussa jo sen varhaisvaiheessa. Säädösehdotusten arviointi kohdistuu ennen kaikkea taloudellisten ja yritysvaikutusten arviointiin. Esimerkiksi komission vaikutustenarviointielin soveltaa taloudellisten vaikutusten arvioinnissa taloudellisia kustannuksia rajoittavia yksi yhdestä -periaatteita.  

Suurimmassa osassa vertailumaita vaikutustenarviointielinten lausunnot eivät ole sitovia. Elin voi esittää kannanoton, jonka mukaan säädösehdotusta tulisi muuttaa, mutta ei voi estää sen etenemistä. Vain komission vaikutustenarviointielin arvioi, soveltuuko säädösehdotus tarkoitukseensa. Jos ehdotuksen ei katsota täyttävän tarkoitustaan, ehdotusta tulee korjata ja saattaa se uudelleen elimen käsiteltäväksi.  

Komission vaikutustenarviointielin voi antaa lausuntoja lainsäädännön vaikutusten jälkiarvioinneista. Muiden vertailumaiden elinten perustamisasiakirjoihin ei ole kirjattu jälkiarviointia koskevia tehtäviä.  

Ruotsi 

Vuonna 2008 perustetun Ruotsin vaikutustenarviointielimen Sääntelyneuvoston (Regelrådet) toiminta muutettiin pysyväksi vuonna 2015, jolloin siitä tuli Kasvuviraston (Tillväxtverket) yhteydessä toimiva riippumaton, erillinen päätöksentekoelin. Neuvoston tehtävistä ja kokoonpanosta säädetään Kasvuviraston johtosäännöstä annetussa asetuksessa (Förordning med instruktion för Tillväxtverket, 2009:145, 12.3.2009). Neuvostossa on puheenjohtaja ja neljä muuta jäsentä, joilla kaikilla on hyvä tietämys sääntelyn yksinkertaistamiseen liittyvistä kysymyksistä. Jäsenet nimittää hallitus. Neuvostoa avustaa sen toiminnassa 16 henkilön sihteeristö. 

Neuvoston tehtävänä on arvioida säännöksiä, joilla voi olla merkityksellisiä vaikutuksia yrityksille. Jos viranomaiset katsovat, että säädösehdotuksella voi olla tällaisia vaikutuksia, ehdotus ja siihen liittyvä vaikutusten arviointi toimitetaan neuvostolle. Neuvosto voi antaa säädösehdotuksesta lausunnon taikka päättää, ettei lausu siitä. Lausunnossaan neuvosto arvioi vaikutusten arviointia ja lausuu siitä, täyttääkö se vaikutusten arvioinnista annetussa asetuksessa (Förordning om konsekvensutredningar, 2024:183, 27.3.2024) asetetut vaatimukset. Neuvosto ei hylkää tai puolla ehdotuksia. Neuvosto ei anna lausuntoja ehdotusten asiasisällöstä. Neuvosto julkaisee lausuntonsa verkkosivuillaan. 

Neuvoston tehtävänä on myös avustaa viranomaisia niiden pyynnöstä EU:ssa laadittujen ehdotusten vaikutusten arvioinnin tarkastelussa, jos ehdotuksella arvioidaan olevan merkittävä vaikutus yrityksiin Ruotsissa. Neuvosto ottaa lausunnossaan kantaa siihen, miten hyvin ehdotuksessa kuvataan Ruotsin markkinoita ja olosuhteita sekä ehdotuksen vaikutuksia yrityksiin Ruotsissa. Tämän perusteella neuvosto antaa suosituksen siitä, tulisiko viranomaisen laatia ehdotuksesta vaikutusten arviointi ja mitä sen tulisi sisältää. Neuvosto voi tukea vaikutusten arvioinnin laadintaa. 

Neuvosto antaa hallitukselle vuosittain toimintansa tuloksista ja toiminnan johtopäätöksistä kirjallisen raportin, jossa kootaan yhteen neuvoston käsittelyyn toimitettuja säädösehdotuksia koskevat tilastotiedot sekä neuvoston muu toiminta edeltävältä vuodelta. Neuvostolle ei ole säädetty jälkiarviointia koskevia tehtäviä. 

Vuonna 2024 Ruotsissa aloitti työskentelynsä kaksi uutta neuvostoa, yksinkertaistamisneuvosto (Förenklingsråd) ja täytäntöönpanoneuvosto (Implementeringsråd). Yksinkertaistamisneuvosto on Kasvuviraston erityinen päätöksentekoelin, jonka tehtävänä on vähentää yrityksille aiheutuvaa sääntelytaakka sekä hallinnollisia kustannuksia ja muita täytäntöönpanokustannuksia, joita yrityksille muodostuu sovellettavasta sääntelystä. Täytäntöönpanoneuvosto on komitea, joka avustaa hallitusta ruotsalaisten yritysten kilpailukyvyn parantamisessa välttämällä vähimmäistason ylittävää täytäntöönpanoa, torjumalla perusteetonta sääntelytaakkaa sekä vähentämällä hallinnollisia ja muita täytäntöönpanokustannuksia EU-sääntelyn täytäntöönpanossa Ruotsissa. 

Norja 

Vuonna 2015 perustettu Norjan vaikutustenarviointielin Paremman sääntelyn neuvosto (Regelrådet) on hallinnollisesti kauppa-, teollisuus- ja kalastusministeriön (Nærings- og fiskeridepartementet) alaisuudessa. Se on itsenäinen ja riippumaton hallintoelin, joka on perustettu kuninkaan asetuksella (Kongelig resolusjon 15/4441, 11.12.2015). Neuvostossa on puheenjohtaja, varapuheenjohtaja, kolme muuta jäsentä ja yksi varajäsen. Kuningas nimittää neuvoston. Jäsenten toimikausi on pääsääntöisesti neljä vuotta ja sitä voidaan jatkaa yhdellä toimikaudella. Jäsenet valitaan asiantuntemuksen, ammatillisen integriteetin sekä laajan elinkeinoelämän ja säädösvalmisteluprosessin tuntemuksen perusteella. Neuvoston työtä tukee kahdeksan henkilön sihteeristö. 

Neuvoston tehtävänä on edistää sitä, ettei elinkeinoelämälle aiheudu tarpeetonta taakkaa säädöksistä. Neuvosto arvioi ehdotuksia laeiksi tai asetuksiksi, jotka vaikuttavat elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin ja muihin niille merkityksellisiin olosuhteisiin. Neuvosto arvioi, onko ohjeistusta noudatettu ja onko elinkeinoelämälle aiheutuvia vaikutuksia kuvattu riittävästi. Neuvosto arvioi myös, saavutetaanko säädösehdotuksilla niillä tavoitellut vaikutukset mahdollisimman pienin kustannuksin elinkeinoelämälle. Neuvosto ei ota kantaa esityksen tavoitteisiin. 

Ministeriöt ja virastot ovat velvollisia toimittamaan kaikki yritystoimintaan vaikuttavat säädösehdotukset neuvostolle samalla, kun ne lähetetään lausuntokierrokselle. Neuvosto päättää, mistä asioista se antaa lausunnon. Neuvosto pyrkii lausunnoissaan konkreettisesti osoittamaan ehdotusten mahdolliset heikkoudet ja sen, mitä ehdotuksessa tai vaikutustenarvioinnissa voitaisiin parantaa. Jos neuvosto päätyy siihen, että arvioidun ehdotuksen päätöksentekopohja on riittämätön, neuvosto ehdottaa toimivaltaiselle viranomaiselle neuvoa-antavan kokouksen järjestämistä. Neuvosto julkaisee lausuntonsa verkkosivuillaan. 

Jos EU-säädöksellä voi olla merkittävää vaikutusta Norjan elinkeinoelämälle, neuvosto avustaa pyynnöstä toimivaltaista ministeriötä tarkastelemalla ehdotukseen liittyviä vaikutustenarviointeja. Neuvosto seuraa sääntelyn ja sen yksinkertaistamisen kehitystä ja käytäntöjä ja antaa tehokasta sääntelyä edistävää yleistä ohjausta. Neuvosto julkaisee vuosittain raportin toimintaansa liittyvistä tuloksista ja arvioista. Neuvostolle ei ole säädetty jälkiarviointia koskevia tehtäviä. 

Valtioneuvosto on 15.8.2025 päättänyt lakkauttaa neuvoston 1.3.2026 alkaen. 

Tanska 

Tanskan Elinkeinoelämän EU- ja sääntelyfoorumi (Erhvervslivets EU- og Regelforum) perustettiin vuonna 2019. Nykyinen foorumi on asetettu vuoteen 2027 saakka Elinkeinoelämän EU- ja sääntelyfoorumin toimeksiantoasiakirjalla (Kommissorium for Erhvervslivets EU- og Regelforum, 23.6.2023). Tanskan elinkeinoministeriön alaisen elinkeinoviraston (Erhvervsstyrelsen) yhteydessä toimiva foorumi on hallituksen itsenäinen neuvonantajaelin, jonka tarkoituksena on helpottaa yritystoiminnan harjoittamista. Elinkeinoministeri nimittää jäsenet kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Puheenjohtajan lisäksi foorumiin kuuluu 20 muuta jäsentä, jotka edustavat elinkeinoelämän järjestöjä, ammattiliittoja, asiantuntijoita ja yritysten johtotasoa. Foorumia avustaa kolmen henkilön sihteeristö. 

Foorumi antaa neuvoja kansallisessa sääntelyssä ja alueilla, joissa yritykset kokevat sääntelyn aiheuttavan tarpeettomia kustannuksia. Foorumi antaa konkreettisia suosituksia sääntelyn yksinkertaistamiseksi. Tämä voi sisältää yksittäisiä, teema- tai alakohtaisia suosituksia. Foorumi ei arvioi säädösehdotusten vaikutusarviointeja, vaan se lausuu voimassa olevasta sääntelystä. Foorumi antaa myös hallitukselle neuvoja uudesta ja tulevasta EU-sääntelystä, jotta se aiheuttaisi mahdollisimman vähän kustannuksia elinkeinoelämälle. Foorumi voi myös tunnistaa ja asettaa etusijalle alueita, joilla nykyistä kansallista EU-sääntelyn täytäntöönpanoa tai tulkintaa voitaisiin yksinkertaistaa. Foorumin tavoitteena on antaa konkreettisia suosituksia siitä, miten voidaan vähentää kansallisen ja eurooppalaisen elinkeinosääntelyn aiheuttamaa hallinnollista taakkaa, sääntelyn noudattamisen kustannuksia sekä sääntelyn muutosten aiheuttamia yrityksen sopeuttamisen ja mukauttamisen kustannuksia. Foorumi julkaisee hallitukselle antamansa suositukset verkkosivuillaan. Hallitus joko toteuttaa foorumin suositukset tai tekee selkoa, miksi niitä ei toteuteta (seuraa tai selitä -periaate, følg-eller-forklar-princip). Toimeksiantoasiakirjassa foorumille ei ole annettu jälkiarviointia koskevia tehtäviä. 

Saksa 

Liittovaltion tasolla vuonna 2006 perustettu Saksan kansallinen sääntelyn valvontaneuvosto (Der Nationale Normenkontrollrat) neuvoo riippumattomana asiantuntijaelimenä liittohallitusta, liittopäiviä ja liittoneuvostoa hallinnollisten kustannusten vähentämisessä ja paremmassa sääntelyssä. Neuvosto on perustettu kansallisen sääntelyn valvontaneuvoston perustamisesta annetulla lailla (Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates, 14.8.2006). Neuvosto toimii oikeusministeriön (Bundesministerium der Justiz) yhteydessä. Neuvostossa on puheenjohtaja ja yhdeksän jäsentä. Liittopresidentti nimittää jäsenet viiden vuoden toimikaudeksi. Jäsenet voidaan nimittää uudelleen, puheenjohtaja kuitenkin vain kerran. Jäsenillä tulee olla kokemusta lainsäädäntöasioista valtiollisissa tai yhteiskunnallisissa instituutioissa sekä talousasioiden tuntemusta. Neuvoston työtä tukee 17 henkilön sihteeristö. 

Neuvoston tehtävänä on tarkastella liittohallituksen säädösehdotuksia, jotta voidaan varmistua siitä, että niistä kansalaisille, elinkeinoelämälle ja julkiselle hallinnolle aiheutuvat kustannukset on esitetty järjestelmällisesti ja ymmärrettävästi. Vuodesta 2023 neuvosto on myös tarkastanut, missä laajuudessa uusien säädösten digitaalista toimeenpanoa on arvioitu säädöstä laadittaessa. Neuvosto tarkastelee erityisesti, että vähiten hallinnollisia ja muita kustannuksia aiheuttavaa tapaa on käytetty tavoitteen saavuttamiseksi. Sääntelyn tavoitellut päämäärät ja tarkoitus eivät kuulu neuvoston tarkasteluun. 

Neuvosto arvioi liittovaltion ministeriöiden säädösehdotukset ennen niiden toimittamista liittohallitukselle. Säädösehdotukset lähetetään neuvostolle viimeistään liittohallituksen ministeriöiden välisen kuulemisen käynnistyessä. Neuvoston lausunto liitetään säädösehdotukseen liittohallituksen käytettäväksi. Neuvoston lausunto sekä liittohallituksen kannanotto siihen tulevat osaksi liittopäivien ja liittoneuvoston painettuja asiakirjoja, ja lausunto on tämän jälkeen julkinen. Neuvosto julkaisee verkkosivuillaan osan lausunnoistaan. Lainsäädännön vaikutusten jälkiarvioinnit lähetetään tiedoksi neuvostolle, mutta se ei lausu arviointien laadusta. Neuvosto laatii vuosittaisen toimintakertomuksen liittohallitukselle tarkastustoiminnan keskeisistä havainnoista ja säädösten aiheuttamien kustannusvaikutusten kehityksestä. Se voi myös esittää suosituksia parempaa sääntelyä koskevista kysymyksistä. 

Osavaltiotasolla on osavaltioiden toimivaltaan kuuluvan lainsäädännön valmistelussa otettu joissain osavaltioissa käyttöön samantapaisia vaikutusten arvioinnin menettelyjä kuin liittovaltiotasolla, joskaan ne eivät ole yhtä kattavia. 

Euroopan komissio 

Vuonna 2015 perustettu Euroopan komission sääntelyntarkastelulautakunta (Regulatory Scrutiny Board) on hallinnollisesti osa komission pääsihteeristöä. Sitä koskee Euroopan komission puheenjohtajan päätös itsenäisen sääntelyntarkastelulautakunnan perustamisesta (P(2020) 2, 23.1.2020). Lautakunta on itsenäinen ja riippumaton elin, joka neuvoo komission jäsenten eli komissaarien kollegiota. Lautakunnan jäsenillä ei saa olla muita tehtäviä kuin ne, jotka liittyvät jäsenyyteen lautakunnassa tai jotka komissio on antanut. Komissio nimittää lautakunnan, jonka puheenjohtajana on komission pääosaston pääjohtaja ja jonka kahdeksasta muusta jäsenestä neljä on komission virkamiehiä ja neljä komission ulkopuolista asiantuntijaa. Jäsenet ovat päätoimisia ja heidät nimitetään kolmen vuoden toimikaudeksi, jota ei voi uusia. Toimikautta voidaan kuitenkin poikkeuksellisissa olosuhteissa jatkaa enintään yhdellä vuodella. Lautakunnalla on 25 henkilön sihteeristö. 

Lautakunta arvioi luonnokset komission vaikutustenarvioinneiksi, toimivuustarkastuksiksi ja merkittävimpien voimassa olevan lainsäädännön arvioinneiksi. Lautakunta antaa tarvittaessa suosituksia siitä, miten luonnosten laatua voitaisiin parantaa. Lautakunta kiinnittää erityistä huomiota yksi sisään, yksi ulos -periaatteen (one-in, one-out principle) soveltamiseen ja ennakointinäkökulman sisällyttämiseen komission ohjeistuksen mukaisesti. Samalla lautakunta arvioi kustannusarvioiden laatua ja sitä, tarkastellaanko luonnoksissa riittävästi mahdollisuuksia yksinkertaistaa lainsäädäntöä ja vähentää tarpeetonta taakkaa yrityksille ja kansalaisille. Lautakunta voi myös antaa komissiolle neuvoja paremmasta sääntelystä. 

Lautakunta toimii komission sisäisesti ennen lainsäädännön valmistelua ja sen tarkoituksena on varmistaa, että komission arvioinnit ovat laadukkaita ja perustuvat parhaaseen saatavilla olevaan näyttöön. Lautakunta arvioi sille toimitetut asiakirjat objektiivisesti ja parempaa sääntelyä koskevien suuntaviivojen ja työkalupakin (better regulation guidelines and toolbox) mukaisesti. Lautakunta ei arvioi sääntelyn poliittisia tavoitteita. 

Lautakunta laatii komission osaston luonnoksesta vaikutustenarvioinniksi sen laatua koskevan tarkistuslistan (impact assessment quality checklist), jossa yksilöidään vaikutustenarviointiluonnoksen mahdolliset puutteet, epäjohdonmukaisuudet tai epäselvyydet. Asianomaiset osastot toimittavat kirjallisen vastauksensa tarkistuslistaan. Lautakunnan ja osastojen välillä pidetään kokous, jonka jälkeen lautakunta toimittaa laatimansa lausunnon osastoille. Luonnoksista vaikutustenarvioinneiksi lautakunta voi antaa joko myönteisen lausunnon, myönteisen lausunnon varauksin tai kielteisen lausunnon. Luonnos voi edetä, jos lausunto on myönteinen. Jos lausunto on myönteinen varauksin, luonnosta on muokattava ottaen huomioon lautakunnan lausunnossa esitetyt huomiot. Asia voi edetä vasta tämän jälkeen. Jos lausunto on kielteinen, luonnos vaatii merkittäviä korjauksia ja se on toimitettava uudelleen arvioitavaksi sen jälkeen, kun vaaditut muutokset on tehty. Jos uudelleen arvioitava luonnos sisältää edelleen perustavanlaatuisia puutteita, lautakunta antaa toisen kielteisen lausunnon. Tällöin toimielinten välisistä suhteista ja ennakoinnista vastaava komission varapuheenjohtaja päättää luonnoksen etenemisestä ja sen sisällöstä. Arvioinneista ja toimivuustarkastuksista lautakunta antaa myönteisiä lausuntoja, myönteisiä lausuntoja varauksin tai kielteisiä lausuntoja. Kielteisen lausunnon jälkeen ei kuitenkaan ole velvoitetta toimittaa arviointia tai toimivuustarkastusta uudelleen lautakunnan käsittelyyn. 

Kun komission osasto on laatinut lainsäädäntöehdotuksen ja komissaarien kollegio on sen hyväksynyt, lautakunnan lausunnot julkaistaan komission verkkosivuilla yhdessä ehdotuksen ja lopullisen vaikutustenarvioinnin kanssa. Samoin arviointeja koskevat lausunnot julkaistaan komission verkkosivuilla yhdessä valmiin arvioinnin kanssa. Lautakunta voi myös arvioida lainsäädännön vaikutusten jälkiarviointien laatua ja esittää kehittämisehdotuksia. Lautakunnan vuosittain edellisen vuoden toiminnastaan laatima kertomus julkaistaan. 

Hallituksen arkisto 

Ruotsissa , Norjassa ja Tanskassa ministerin ministeriönsä toimialaan kuuluvassa asiassa käsittelemiin asiakirjoihin sovelletaan samoja säännöksiä kuin muihinkin ministeriön asiakirjoihin ja niitä käsitellään ministeriön asianhallintajärjestelmässä.  

Tanskan julkisuuslain (Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd, LOV-2006-05-19-16, 1.1.2009) mukaan jokaisella on oikeus tutustua viranomaisen hallussa oleviin asiakirjoihin laissa säädetyin poikkeuksin. Tiedonsaantioikeus ei ulotu muun muassa salassa pidettäviin asiakirjoihin tai asiakirjoihin, jotka on laadittu viranomaisen sisäiseen käyttöön. Eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta oikeutta saada tietoa ei ole myöskään sisäisistä asiakirjoista, joita käsitellään ministeriöiden ja virastojen välillä silloin kun on konkreettinen syy olettaa, että ministerillä on tai tulee olemaan tarve virkamiesten neuvontaan ja apuun.  

Ruotsin painovapauslain (Tryckfrihetsförordning, 1949:105, 5.4.1949) mukaan jokaisella on oikeus tutustua viranomaisen hallussa oleviin asiakirjoihin. Oikeutta on rajoitettu siten, että se koskee vain yleisiksi asiakirjoiksi (allmänna handlingar) määriteltäviä asiakirjoja. Lisäksi jotkin viranomaisen asiakirjat ovat salassa pidettäviä. Ruotsissa hallituksen sisäisiä neuvotteluja varten laadittuja asiakirjoja ei yleensä pidetä yleisinä asiakirjoina eikä niitä käsitellä ministeriöiden asianhallintajärjestelmissä.  

Ruotsissa ja Tanskassa ministereiden puoluepoliittiseen toimintaan liittyviä asiakirjoja pidetään yksityisinä asiakirjoina eikä niitä käsitellä ministeriöiden asianhallintajärjestelmissä. Ruotsissa muodostetaan niin sanottuja käsiarkistoja yksittäisten ministereiden tehtävien päätyttyä. Ne eivät ole osa valtioneuvoston kanslian (Regeringskansliet) arkistoa. Ne ovat yksityisiä arkistoja, jotka antavat tietoa ministeriöiden toiminnasta.  

Norjan julkisuuslain (Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd, LOV-2006-05-19-16, 1.1.2009) mukaan asiakirjat ovat julkisia, ellei laissa tai sen nojalla toisin säädetä. Jokaisella on oikeus pyytää nähtäväkseen viranomaisen asiakirjoja kyseiseltä viranomaiselta. Viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen laatimaa tai vastaanottamaa asiakirjaa, joka liittyy sen toimialaan. Julkisia eivät ole viranomaisen salassa pidettävät asiakirjat eivätkä viranomaiset sisäiset asiakirjat. Julkisia eivät ole myöskään alaiselta viranomaiselta hankitut asiakirjat silloin, kun tämä on tarpeen sisäisten päätösmenettelyjen turvaamiseksi tai asiakirjojen osat, jotka sisältävät neuvoja tai arvioita siitä, mikä viranomaisen kanta johonkin asiaan tulisi olla. Ministereiden hallituksen jäseninä käsittelemät asiakirjat eivät kuulu julkisuuslain piiriin, eikä niitä käsitellä ministeriöiden asianhallintajärjestelmissä. Asiakirjojen käsittely kuuluu pääministerin kanslian (Statsministerens kontor) tehtäviin. Hallituksen erottua muistiot, joissa esitellään hallituksen sisäisissä neuvotteluissa käsitellyt asiat, neuvottelujen asialistat ja pöytäkirjat siirretään erilliseen sopimukseen perustuen valtionarkistoon (Riksarkivet) säilytettäviksi. Arkistolaissa (Lov om arkiv LOV-1992-12-04-126, 1.1.1999) ei velvoiteta asiakirjojen siirtoon. Asianomainen pääministeri tai hänen edustamansa puolue voivat pyynnöstä myöntää pääsyn asiakirjoihin. Pyynnöt käsittelee pääministerin kanslia. Ministerin poliittisen puolueen edustajana tai yksityishenkilönä käsittelemiä asiakirjoja ei tallenneta ministeriöiden asianhallintajärjestelmiin.