1
Lakiehdotuksen perustelut
2 §.Työttömyyskassan perustaminen. Pykälän 2 momenttista ehdotetaan poistettavaksi kohta 13. Kyseisen kohdan mukaan työttömyyskassan säännöissä on mainittava kassan varojen käytöstä kassan purkutilanteessa. Tällä esityksellä on tarkoitus säätää lain tasolla siitä, mihin kassan varoja käytetään purkautumisen tai konkurssiin asettamisen jälkeen. Tästä säädettäisiin työttömyyskassalain uudessa 50 a §:ssä.
Lisäksi ehdotetaan poistettavaksi pykälän 2 momentin 5 kohta ja 12 kohta liittyen kassan tasoitusrahastoon. Kyseisistä vaatimuksista on jo säädökset lain tasolla, jolloin ei ole tarpeen mainita samasta asiasta kassan säännöissä. Muutosten johdosta ehdotetaan teknisiä muutoksia myös 2 momentin 10 ja 11 kohtaan.
3 §.Jäsenyyden ehdot. Pykälän 1 momentissa säädettyä työttömän oikeutta liittyä työttömyyskassan jäseneksi ehdotetaan laajennettavaksi. Työttömällä henkilöllä olisi ehdotuksen mukaan mahdollisuus liittyä toisen työttömyyskassan jäseneksi, jos työttömyyskassa, jossa hän on jäsenenä, asetettaisiin selvitystilaan, purkautuisi tai asetettaisiin konkurssiin. Ehdotuksella turvattaisiin selvitystilaan asetetun, purkautuneen tai konkurssiin asetetun kassan työttömän jäsenen oikeutta ansiosidonnaiseen päivärahaan.
Työttömän henkilön tulisi kassaan liittyessään täyttää kassan jäsenyysedellytykset liittyen ammattiin tai työalaan, joka kuuluu kassan toiminnan piiriin. Aiemmin palkansaajakassassa vakuutettu henkilö ei voisi myöskään liittyä yrittäjäkassaan jäseneksi tai toisinpäin. Henkilö ei voisi olla myöskään esimerkiksi samanaikaisesti toisen kassan jäsen eli hänen olisi tullut erota selvitystilaan asetetusta, konkurssiin asetetusta tai purkautuneesta kassasta. Toisaalta toiseen kassaan jäseneksi liittymisen on katsottu tarkoittavan eroamista aikaisemmasta kassasta
Kassan kokouksessa tehdään työttömyyskassalain 43 §:n 1 ja 2 momentin perusteella päätös kassan asettamisesta selvitystilaan. Kassan kokous tekee lisäksi työttömyyskassalain 50 §:n 1 momentin perusteella päätöksen kassan purkamisesta selvitystilamenettelyn jälkeen. Kassan konkurssi puolestaan alkaa siitä hetkestä, kun tuomioistuin asettaa päätöksellään kassan konkurssiin. Kassan konkurssitilasta on säännöksiä työttömyyskassalain 52 §:ssä.
Työttömyysturvalain 5 luvun 5 §:n 3 momentin mukaan, jos palkansaajakassan jäsen kassasta erottuaan kuukauden kuluessa liittyy toiseen palkansaajakassaan, hänen hyväkseen luetaan hänen työssäoloaikansa ja vakuutettunaoloaikansa edellisessä kassassa. Työttömyysturvajärjestelmän kokonaisuuden ja selkeyden kannalta samaa yhden kuukauden aikaa sovellettaisiin myös työttömän henkilön liittyessä työttömyyskassaan edellisen kassan selvitystilaan asettamisen, kassan purkautumisen ja konkurssiin asettamisen yhteydessä. Käytännössä tämä tarkoittaisi, että henkilölle maksettaisiin saman suuruista ansiopäivärahaa eikä päivärahakauden enimmäismaksuaika alkaisi kassaan liittymisen johdosta alusta. Kuukauden määräaika liittyä työttömänä toiseen työttömyyskassaan alkaisi kassan kokouksen päätöksen tekemispäivästä, jolla kassa päättää selvitystilaan asettamisesta ja kassan purkautumisesta. Kassan konkurssitilanteessa kuukauden määräaika alkaisi siitä hetkestä, kun tuomioistuin asettaa kassan päätöksellään konkurssiin. Tästä säädettäisiin pykälän uudessa 9 momentissa.
Esityksessä ehdotetaan, että pykälän 8 momenttiin lisättäisiin vaatimus, että kassan jäsenyydestä olisi annettava hakijalle pyynnöstä valituskelpoinen päätös. Oikeus pyytää valituskelpoinen päätös koskisi tilanteita, joissa jäsenyys on ratkaistu hakemuksen mukaisesti sellaisenaan. Ehdotettu muutos vastaisi käytännössä nykyistä menettelyä, jossa työttömyyskassat eivät käytännössä anna hyväksyviä päätöksiä aina, vaan lähtökohtaisesti jäsenyyden alkamisesta ilmoitetaan ja päätös annetaan ainoastaan jäsenen pyynnöstä. Lisäyksellä laajennettaisiin lain tasolla vakuutetun oikeutta saada valituskelpoinen päätös ja selkeytettäisiin oikeustilaa.
Kassan jäsenyyden edellytyksenä on, että kassan toimialan piiriin kuuluva työntekijä tai yrittäjä kirjallisesti hakee kassan jäseneksi. Jäsenyyden alkamispäivä olisi kirjallisen jäsenhakemuksen saapumispäivä, edellyttäen että henkilö maksaa jäsenmaksun tästä ajankohdasta lukien säännöissä määrätyllä tavalla. Jos jäsenmaksu maksettaisiin jäsenyyshakemuksen saapumispäivää myöhäisemmästä ajankohdasta lukien, työttömyyskassan jäsenyys voisi alkaa vasta siitä päivästä, josta alkaen jäsenmaksu on maksettu.
Jos jäsenyydestä ei ole annettu päätöstä, kassa voisi tehdä jäsenyyttä koskevan päätöksen tai muuttaa jäsenyyttä koskevaa ratkaisua oma-aloitteisesti niissä tilanteissa, joissa kassa huomaa myöhemmin ilman erillisen etuushakemuksen käsittelyä, että jäseneksi hyväksymistä koskevaa ratkaisua tulisi muuttaa. Jos jäsenyydestä olisi annettu päätös, meneteltäisiin päätöksen oikaisua ja poistamista koskevien säännösten mukaisesti. Jos kassa huomaisi puolestaan etuushakemuksen yhteydessä, että jäsenyyden hyväksymistä koskevaa ratkaisua, josta on lähetetty jäsenelle ainoastaan ilmoitus, tulisi muuttaa, kassa voisi etuuspäätöstä antaessaan tarvittaessa muuttaa jäsenyyttä koskevaa ratkaisua. Jäsenyysasiaa koskevaan ratkaisuun olisi luonnollisesti etuuspäätöksen yhteydessä muutoksenhakumahdollisuus.
Edellä mainittuja tilanteita, joissa kassalla olisi tarve muuttaa oma-aloitteisesti jäsenyyttä koskevaa ratkaisua joko antamalla siitä muutoksenhakukelpoinen päätös tai muuttaa jäsenyyttä koskevaa ratkaisua muutoksenhakukelpoisen etuuspäätöksen yhteydessä, olisivat esimerkiksi ne, joissa henkilö on yrittäjäkassaan hakiessaan ja sinne jäseneksi päästessään toiminutkin palkansaajatehtävissä taikka jäsenyyden alkamisajankohta on virheellinen esimerkiksi siitä syystä, että myöhemmin on selvinnyt, että työsuhdetta ei olekaan ollut voimassa.
Silloin kun kassa tekee jäsenyyttä muuttavan päätöksen asiassa, jossa jäsenelle on aiemmin lähetetty ainoastaan ilmoitus jäsenyyden hyväksymisestä, kassan tulisi ottaa päätöstä tehdessään huomioon esimerkiksi se, kuinka pitkään jäsenen on ollut oikeutettua luottaa kassan ilmoitukseen jäseneksi hyväksymisestä ja tätä koskevista yksityiskohdista sekä se, miten se toimisi, jos ilmoituksen sijaan asiasta olisi olemassa kirjallinen päätös. Tämä ei tarkoita sitä, että virheellinen vakuuttamista koskeva päätös jäisi voimaan, vaan tällä korostettaisiin työttömyyskassan velvollisuutta perustella päätös ja myös huolehtia henkilön tiedonsaannista ennen päätöksen antamista. Samalla työttömyyskassan on huolehdittava siitä, että näissä tilanteissa ei kerry enää uutta takaisinperittävää etuutta ajalta, jolloin työttömyyskassalla on jo ollut tiedossa syy, jonka perusteella jäsenyyttä koskevaa asiaa ollaan muuttamassa.
4 §.Huomautus, varoitus ja kassasta erottaminen. Pykälän 1 momentin kohdasta ehdotetaan poistettavaksi maininta, että työttömyyskassan hallitus voisi jäsentä kuultuaan antaa huomautuksen tai varoituksen taikka erottaa jäsenyydestään sen, joka kieltäytyy noudattamasta kassan hallituksen antamia ohjeita. Ehdotetulla muutoksella parannettaisiin kassan jäsenen oikeusturvaa. Käytännössä kyseistä erottamisen perustetta ei nykyään olla käytetty.
Pykälän 4 momentissa mainittuja muutoksenhakutilanteita ehdotetaan lain tasolla laajennettavaksi. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi, että myös päätökseen, jolla kassa on hyväksynyt kassan jäseneksi pääsyn, voisi hakea muutosta. Jäsenyyttä koskevan päätöksen muutoksenhaussa sovellettaisiin työttömyysturvalain muutoksenhakua koskevan 12 luvun säännöksiä kokonaisuudessaan. Muutoksenhakumahdollisuuden lisääminen johtuu 3 §:n 8 momenttiin tehtävästä muutoksesta, jonka mukaan kassan jäsenyydestä olisi annettava hakijalle valituskelpoinen päätös.
4 luku Kassan johto ja valtuuskunta
Luvun otsikko muutetaan vastaamaan luvun sisältöä.
11 §.Kassan hallitus. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että pykälästä poistettaisiin hallituksen jäsenen ja varajäsenen kelpoisuutta koskevat vaatimukset, koska kelpoisuusvaatimuksista ehdotetaan säädettäväksi uudessa 11 a §:ssä.
Nykyinen sääntely edellyttää, että kassan hallituksen jäseneksi ja varajäseneksi voidaan valita 18 vuotta täyttänyt kassan jäsen. Uudessa 11 a §:ssä kaikilta hallituksen jäseniltä tai varajäseniltä ei edellytettäisi kassan jäsenyyttä. Kassan jäsenyyden vaatimuksen poistaminen osalta hallitukseen valittavista henkilöistä mahdollistaisi nykyistä monipuolisemman hallituspohjan. Jäsenyysedellytyksen poistaminen ei estäisi jatkossakaan yksinomaan kassan jäsenten valitsemista hallitukseen, vaan se antaisi mahdollisuuden täydentää hallituksen osaamista myös kassan jäsenistön ulkopuolisella asiatuntemuksella. Vajaavaltaisuuden vaikutuksesta säädettäisiin nykyistä laajemmin uuden 11 a §:n 2 momentissa.
Samalla pykälään ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan vastuunalainen toimihenkilö tai muu kassan palveluksessa oleva henkilö ei voisi toimia samaan aikaan hallituksen jäsenenä tai varajäsenenä.
Työttömyyskassan sisäinen valvonta ja vastuu valvonnan järjestämisestä on työttömyyskassan hallituksella. Valvontavelvollisuus koskee kassan toimintaa ja kassan muuta johtoa. Muutoksella estettäisiin tilanne, että vastuunalainen toimihenkilö tai muu kassan palveluksessa oleva henkilö valvoisi tai arvioisi omaa toimintaansa.
Ehdotettu muutos koskisi myös hallituksen varajäsentä, koska hallituksen varajäsenellä on hallituksen jäsenen oikeudet ja velvollisuudet silloin, kun hän toimii hallituksen jäsenen tilalla hallituksessa.
11 a §.Hallituksen jäsenen ja kassan vastuunalaisen toimihenkilön kelpoisuus. Pykälä olisi uusi. Pykälässä säädettäisiin työttömyyskassan hallituksen jäsenen ja vastuunalaisen toimihenkilön kelpoisuusvaatimuksista. Työttömyyskassa vastaisi siitä, että hallituksen jäsenet ja varajäsenet sekä vastuunalainen toimihenkilö täyttävät valittaessa ja tehtävässä toimiessaan pykälässä säädetyt edellytykset. Kassa voi tarvittaessa järjestää koulutusta hallituksen jäsenille ja vastuunalaiselle toimihenkilölle kelpoisuusvaatimusten täyttämiseksi.
Pykälän 1 momentin mukaan työttömyyskassan hallituksen jäseneltä ja vastuunalaiselta toimihenkilöltä edellytettäisiin hyvämaineisuutta. Hyvämaineisena ei voitaisi pitää henkilöä, jonka aikaisempi toiminta, esimerkiksi se, että hänet olisi tuomittu syylliseksi merkittäviin talousrikoksiin, osoittaisi hänet ilmeisen sopimattomaksi toimimaan työttömyyskassan hallituksen jäsenenä tai vastuunalaisena toimihenkilönä.
Kassan johdolta edellytettäisiin myös työttömyysvakuutustoiminnan tuntemusta. Kassan johdolla tarkoitetaan sekä hallituksen jäsentä että vastuunalaista toimihenkilöä, käytännössä kassanjohtajaa. Työttömyysvakuutustoiminnan tuntemuksella tarkoitettaisiin erityisesti työttömyysvakuutustoiminnan kannalta olennaisten etuuslakien, julkisen tehtävän hoitamiseen liittyvän sääntelyn ja muutoksenhakuun liittyvien säädösten osaamista ja tuntemusta. Työttömyysvakuutustoiminnan tuntemusta arvioitaessa otettaisiin huomioon esimerkiksi henkilön suorittama koulutus sekä aikaisempi työura ja työtehtävät, vastuunalaisen toimihenkilön kohdalla erityisesti työskentely työttömyysturvajärjestelmään liittyvissä työtehtävissä. Mitään tiettyä koulutustaustaa tai –tasoa ei kuitenkaan edellytettäisi. Tehtävään tarvittavaa ammattipätevyyttä ja kokemusta ehdotettaisiin suhteutettavaksi työttömyyskassan toiminnan laatuun ja laajuuteen. Työttömyyskassan toiminnan laadusta ja laajuudesta riippumatta, työttömyyskassalla tulisi olla palveluksessaan sellaista osaamista, että työttömyyskassa pystyy järjestämään jäsenilleen näiden tarvitseman jäsenyysasioita ja työttömyysetuushakemusten käsittelyä koskevan palvelun ja neuvonnan. Työttömyyskassa voisi hankkia ulkopuoliselta palveluntuottajalta osaamista, jolla se täydentää omaa osaamistaan. Vastuunalaisella toimihenkilöllä eli käytännössä kassanjohtajalla tulisi olla sellainen työttömyyskassan toiminnan laatuun ja laajuuteen nähden riittävä kokemus, että hän kykenee vastaamaan näiden julkisen tehtävän hoitamiseen liittyvien tehtävien järjestämisestä työttömyyskassan jäsenistölle ja että hän kykenee vastaamaan siitä, että työttömyyskassan hallitus saa käyttöönsä työttömyyskassaa ja sen toimintaa koskevat päätöksentekoa ja valvontaa varten tarvitsemansa tiedot. Hallituksen jäsenille voidaan tarvittaessa järjestää koulutusta työttömyysvakuutustoimintaan liittyvästä aihekokonaisuudesta hallituskauden alussa ja aikana.
Jos kassan johdolla itsellään ei olisi tarvittavaa ammattipätevyyttä ja kokemusta tiettyyn työttömyyskassan hoitamiseen liittyvässä asiassa, kassan johto voisi palkata avukseen ulkopuolisia asiantuntijoita, joilla olisi oltava ehdotuksen mukainen tarvittava ammattipätevyys ja kokemus työttömyyskassan hoitamisessa. Työttömyyskassa voisi myös ostaa tarvittavia palveluita työttömyyskassan toiminnan hoitamisen apuna. Ulkopuolisten asiantuntijoiden palkkaaminen tai asiantuntijan palveluiden ostaminen ei tarkoittaisi sitä, että hallituksen jäsenen ja vastuunalaisen toimihenkilön ammattipätevyyttä ja kokemusta koskevat vaatimukset olisivat täysin korvattavissa asiantuntijoilla. Mahdollisuus palkata tai ostaa palveluita toiminnan hoitamiseksi ei myöskään tarkoittasi sitä, että kassan johdon vastuu voitaisiin siirtää asiantuntijoille. Asiantuntijat toimivat yhteistyössä kassan johdon kanssa eivätkä muodosta kassan johdosta erillistä tai rinnakkaista elintä. Työttömyyskassa vastaisi edelleen siitä, että kassan johto yksin tai yhdessä asiantuntijoiden kanssa täyttäisi pykälässä edellytetyt kelpoisuusvaatimukset.
Ehdotetussa säännöksessä edellytetään myös, että työttömyyskassan hallituksessa on oltava sijoitustoiminnan tuntemusta. Säännöksellä tarkoitetaan sitä, että vähintään yhdellä hallituksen jäsenellä on vaatimuksen täyttävä sijoitustoiminnan tuntemus. Vaadittavaa sijoitustoiminnan tuntemusta arvioitaisiin suhteessa kassan toimintaan ja laajuuteen. Hallitus voisi käyttää ulkopuolisia asiantuntijoita myös sijoitustoiminnan vaatimuksen täydentämiseksi.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin siitä, että hallituksen jäsen tai vastuunalainen toimihenkilö ei voisi olla vajaavaltainen, konkurssissa tai liiketoimintakieltoon määrätty. Holhoustoimesta annetun lain (442/1999) 2 §:n mukaan vajaavaltaisella tarkoitetaan alle 18-vuotiasta henkilöä ja sellaista 18 vuotta täyttänyttä henkilöä, joka on julistettu vajaavaltaiseksi. Vajaavaltaisen taloudellisia ja muita asioita hoitaa edunvalvoja.
Konkurssilain (120/2004) 4 luvun 13 §:ssä säädetään velallisen toimimiskelpoisuuden rajoituksista. Pykälän mukaan, jos muualla lainsäädännössä on rajoitettu konkurssiin asetetun velallisen kelpoisuutta johonkin toimeen tai tehtävään, rajoitukset ovat voimassa konkurssin alkamisen ja pesäluettelon vahvistamisen välisen ajan. Jollei toisin säädetä, rajoitukset ovat kuitenkin voimassa enintään neljä kuukautta konkurssin alkamisesta.
Liiketoimintakiellosta säädetään liiketoimintakiellosta annetussa laissa (1059/1985). Liiketoimintakielto voidaan määrätä sopimattoman ja vahingollisen liiketoiminnan estämiseksi sekä liiketoimintaan kohdistuvan luottamuksen ylläpitämiseksi. Lain 4 §:n 3 kohdan mukaan liiketoimintakieltoon määrätty ei saa olla yhteisön tai säätiön hallituksen jäsenenä, varajäsenenä, toimitusjohtajana taikka muussa niihin rinnastettavassa asemassa yhteisössä tai säätiössä.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että vähintään yhdellä hallituksen jäsenellä ja vastuunalaisella toimihenkilöllä olisi oltava asuinpaikka ETA-valtiossa. Työttömyyskassalain 12 §:n 3 momentin mukaan vähintään yhdellä 3 momentissa mainitulla henkilöllä, eli hallituksen jäsenellä taikka henkilöllä, jolla on oikeus yksin tai yhdessä toisen kanssa kirjoittaa kassan nimi, on oltava asuinpaikka Suomessa. Asuinpaikkavaatimusta voidaan pitää kelpoisuuden edellytyksenä ja tästä syystä säännös siirrettäisiin uuteen 11 a §:ään. Samalla asuinpaikkavaatimus laajennettaisiin koskemaan ETA-valtioita, jotta säännös olisi yhdenmukainen muun kassa- ja yhtiöoikeudellisen sääntelyn kanssa. Säännös myös kohdentuisi koskemaan vähintään yhtä hallituksen jäsentä ja vastuunalaista toimihenkilöä.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin siitä, että samoja kelpoisuusvaatimuksia sovellettaisiin myös hallituksen varajäseneen. Koska hallituksen varajäsenellä on hallituksen jäsenen oikeudet ja velvollisuudet silloin, kun hän toimii hallituksen jäsenen tilalla hallituksessa, tulee myös hänen täyttää samat kelpoisuusvaatimukset kuin varsinaisen jäsenen. Myös vastuunalaisen toimihenkilön sijaisen tulisi täyttää pykälässä säädetyt kelpoisuusvaatimukset.
12 §.Hallituksen tehtävät ja toiminta. Pykälä vastaisi pääosin asiasisällöltään nykyistä pykälää. Pykälän 1 momentissa täsmennettäisiin kassan hallituksen tehtävien kuvausta siten, että kassan tehtävänä olisi huolehtia kassan hallinnosta ja sen toiminnan asianmukaisesta järjestämistä. Pykälään lisättäisiin kassan hallituksen tehtäväksi kassan vastuunalaisen toimihenkilön valinta. Lisäys vastaa voimassa olevaa nykytilaa.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin aiemmin 1 momentissa säädetystä mahdollisuudesta määrätä kassan säännöissä siitä, mitä hallituksen tehtäviä ja kuinka laajasti näitä tehtäviä voitaisiin antaa yhdelle tai useammalle hallituksen jäsenelle taikka hallitukseen kuulumattomalle kassan palveluksessa olevalle muulle toimihenkilölle. Pykälän 2 momenttiin lisättäisiin, että kassan säännöillä ei voitaisi antaa pykälän 1 momentissa mainittuja tehtäviä eikä hallituksen vastuulle kuuluvia yleisiä hallintotehtäviä kassan toimihenkilölle. Lisäyksillä painotettaisiin kassan hallituksen roolia kassan toiminnan valvontatehtävissä. Pykälän 3 momentista ehdotetaan tämän lain sisäisen johdonmukaisuuden vuoksi poistettavaksi viimeinen virke, jonka mukaan vähintään yhdellä tässä momentissa tarkoitetulla henkilöllä on oltava asuinpaikka Suomessa. Kassan johdon kelpoisuusvaatimuksista säädetään uudessa 11 a §:ssä jonka 3 momentin mukaan vähintään yhdellä hallituksen jäsenellä ja vastuunalaisella toimihenkilöllä olisi oltava asuinpaikka ETA-valtiossa.
12 a §.Yleiset hallintovaatimukset. Pykälässä säädettäisiin työttömyyskassan hallintoa koskevista yleisistä vaatimuksista ja täydennettäisiin nykyisiä sisäistä valvontaa ja riskienhallintaa koskevia säännöksiä.
Pykälän 1 momentin mukaan työttömyyskassalla olisi oltava toimiva hallintojärjestelmä, joka on kassan toiminnan laatuun ja laajuuteen nähden riittävä. Toiminnan laadun ja laajuuden arvioinnissa korostuvat toimintaan liittyvien riskien luonne ja suuruus sekä kassassa vakuutettujen henkilöiden määrä. Toimivan hallintojärjestelmän tehtävänä on mahdollistaa kassan toiminnan johtaminen hallintolain hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti. Toimiva hallintojärjestelmä edellyttää lisäksi, että kassan organisaatiorakenteeseen sisältyvät tehtävät, päätösvalta ja vastuu on asianmukaisesti määritelty, jaettu ja erotettu toisista ja että tiedonkulku on esteetöntä. Jos työttömyyskassan koon vuoksi esimerkiksi erillistä riippumatonta ja suoraan hallitukselle raportoivaa sisäistä tarkastusta ei ole hallintokuluvaikutuksen vuoksi tarkoituksenmukaista järjestää, työttömyyskassan hallituksen on erityisesti huolehdittava sisäisen tarkastuksen toteuttamisen varmistamisesta. Kassan työnjaot ja tehtävänkuvat tulee pyrkiä määrittelemään esimerkiksi siten, että yksi henkilö ei ilman asianmukaista valvontaa hoida samaa koskevia toimenpiteitä läpi koko jäsenyys- ja etuuskäsittelyketjun. Vastuusuhteiden määrittelyyn on kiinnitettävä huomiota myös, jos kassan johto käyttää työssään apuna neuvonantajia.
Työttömyyskassalla tulisi olla kassan hallituksen hyväksymä jatkuvuussuunnitelma. Jatkuvuussuunnitelmalla kassa pyrkii varautumaan sen kannalta keskeisimpiin uhkiin siten, että se pystyy jatkamaan toimintaansa mahdollisimman pienin menetyksin, vaikka kassan toiminta jostain syystä häiriintyisikin. Toiminnan jatkuvuuden varmistamiseksi kassalla tulee olla muun muassa tietoturvallisuutta ja muuta turvallisuutta koskevat riittävät valvontatoimet.
Työttömyyskassalla olisi oltava myös hallituksen hyväksymät kirjalliset toimintaperiaatteet ainakin seuraavista hallintojärjestelmään kuuluvista osa-alueista: sisäisestä valvonnasta, riskienhallinjärjestelmästä, sisäisen tarkastuksen järjestämisestä ja palkitsemisesta. Jos kassa aikoo ulkoistaa toimintojaan, myös ulkoistamisessa sovellettavista käytänteistä on laadittava kirjalliset toimintaperiaatteet. Lopullinen vastuu periaatteiden noudattamisesta on aina kassan hallituksella.
Työttömyyskassan sisäisestä valvonnasta olisi oltava hallituksen hyväksymät kirjalliset toimintaperiaatteet. Kassan sisäinen valvonta kohdistuu etuushakemusten käsittelyyn, kassan kirjanpitoon, hallintoon, varainhoitoon ja muihin keskeisiin toimintoihin. Sisäisen valvonnan tulee kohdistua oikeassa suhteessa niihin riskeihin, joita kussakin toiminnossa voi esiintyä. Kassan johdolle on raportoitava sisäisen valvonnan tuloksista vähintään kerran vuodessa. Kokonaisvastuu sisäisen valvonnan järjestämisestä on työttömyyskassan hallituksella.
Työttömyyskassalla olisi oltava hallituksen hyväksymä riskienhallintajärjestelmä. Riskienhallinnalla tarkoitetaan strategioita, prosesseja ja raportointimenettelyjä, joilla tunnistetaan, mitataan, seurataan ja hallitaan kassaan kohdistuvia erilaisia riskejä. Riskienhallinnassa on otettava huomioon kaikki merkittävät kassan toimintaan vaikuttavat sisäiset ja ulkoiset riskit. Erityisesti riskienhallintajärjestelmän tulee kattaa etuushakemusten käsittelyyn, tietojärjestelmiin, henkilöstöön, vakavaraisuusteen ja maksuvalmiuteen liittyvät riskit.
Sisäisen tarkastuksen järjestämisestä otettaisiin maininta pykälän 1 momenttiin. Nykyisin Finanssivalvonta on suosittanut, että työttömyyskassalla olisi riittävät raportointi- ja muut sisäisen tarkastuksen menettelytavat. Sisäisen tarkastuksen tehtävänä olisi seurata ja arvioida työttömyyskassan sisäisen valvonnan ja muun hallinnon riittävyyttä ja tehokkuutta. Tarvittaessa tehtävä voidaan ulkoistaa. Kassa vastaa siitä, että sisäinen tarkastus on oikein mitoitettu.
Palkitsemisjärjestelmää koskeva vaatimus olisi uusi. Ehdotuksen mukaan työttömyyskassan tulisi laatia hallituksen hyväksymät kirjalliset toimintaperiaatteet palkitsemisesta. Palkitsemisjärjestelmän tulisi olla kassan toiminnan tarkoituksen ja tavoitteiden mukainen. Palkitsemisjärjestelmästä päätettäessä olisi erityisesti otettava huomioon työttömyyskassan luonne osana lakisääteisen sosiaaliturvan järjestämistä. Palkitsemisjärjestelmä ei saisi kannustaa kassan johtoa tai muuta henkilöstöä liialliseen riskinottoon, vaan sen tulisi tukea ja edistää kassan riskienhallintaa ja pitkäjänteistä sijoitustoimintaa. Jos kassalla ei ole palkitsemisjärjestelmää, ei kassan tarvitse laatia kirjallisia toimintaperiaatteita palkitsemisesta tai se voi todeta toimintaperiaatteissaan, ettei kassalla ole palkitsemisjärjestelmää.
Työttömyyskassalla tulisi olla hallituksen hyväksymät kirjalliset toimintaperiaatteet toimintojen ulkoistamisen järjestämisestä, jos kassa aikoo ulkoistaa toimintojaan. Työttömyyskassan tulee varmistua ulkoistettua toimintaa hoitavan tahon resurssien ja ammattitaidon riittävyydestä, taloudellisesta toimintakyvystä ja asiantuntemuksesta ennen ulkoistamispäätöksen tekemistä. Työttömyyskassan on luotava asianmukainen valvontarakenne ja valvontatoimenpiteet kassan ulkoistamien toimintojen hoidon säännönmukaiseen arviointiin ja valvontaan sekä liittää valvontatoimenpiteet osaksi kassan normaalia toimintaa.
Finanssivalvonnalla säilyisi nykylain mukainen mahdollisuus antaa tarkempia määräyksiä tässä momentissa mainituista yleisistä hallintovaatimuksista.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin työttömyyskassan hallitukselle kohdistuvasta vaatimuksesta arvioida hallintojärjestelmää, jatkuvuussuunnitelmaa ja toimintaperiaatteita säännöllisesti. Arviointi olisi tehtävä esimerkiksi kerran vuodessa. Viime kädessä hallitus vastaisi arvioinneista. Arvioinnin voi tehdä esimerkiksi kassan sisäinen tarkastus tai kassan ulkopuolinen riippumaton arvioija. Sisäinen tarkastus ei kuitenkaan voi arvioida omaa toimintaansa, joten sisäinen tarkistuksen osalta arvioinnista vastaisi kassan hallitus.
12 b §.Vastuunalaisen toimihenkilön tehtävät ja toiminta. Pykälä olisi uusi. Käytännössä uusi pykälä vastaa työttömyyskassoissa noudatettuja nykyisiä käytäntöjä ja uudella pykälällä on tarkoitus nostaa nämä käytännöt lain tasolle. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin kassan vastuunalaisen toimihenkilön, esimerkiksi kassanjohtajan nimikkeellä toimivan henkilön, tehtävistä ja toiminnasta. Vastuunalainen toimihenkilö hoitaisi kassan juoksevaa hallintoa hallituksen antamien ohjeiden ja määräysten mukaisesti. Vastuunalaisen toimihenkilön tehtävät on määritelty yleisluontoisesti, eikä säännöksessä ole tarkoitus kuvata kaikkia vastuunalaisen toimihenkilön käytännön tehtäviä. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin myös vastuunalaisen toimihenkilön velvollisuudesta antaa hallitukselle ne tiedot, jotka ovat tarpeen hallituksen tehtävien hoitamiseksi. Vastuunalaisen toimihenkilön olisi annettava vaaditut tiedot oma-aloitteisesti hallitukselle. Tarvittaessa kassan hallitus määrittelee sen, mitkä tiedot ovat tarpeen hallituksen tehtävien suorittamiselle.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin vastuunalaisen toimihenkilön oikeudesta olla läsnä hallituksen kokouksessa ja oikeudesta käyttää kokouksessa puhevaltaa. Puhevallan käyttäminen tarkoittaa myös oikeutta tehdä aloitteita hallituksen kokouksessa. Hallituksella on harkintansa mukaan oikeus rajoittaa vastuunalaisen toimihenkilön oikeutta olla läsnä kokouksessa sekä oikeutta käyttää puhevaltaa. Käytännössä vastuunalaisen toimihenkilön läsnäolo hallituksen kokouksessa on usein välttämätöntä.
19 a §.Jäsenmaksujen tasaus. Pykälä ehdotetaan kumottavaksi. Muutoksen myötä Työllisyysrahasto ei enää myöntäisi yksittäisille työttömyyskassoille varoja tasoittamaan jäsenmaksujen eroja työttömyyskassojen välillä.
24 §.Oikeus osuuksiin. Pykälän 2 momentista ehdotetaan poistettavaksi vaatimus Vakuutusvalvontaviraston (nykyisin Finanssivalvonta) esityksestä. Ehdotettu muutos nopeuttaisi asian käsittelyä ja vähentäisi ylimääräistä työtä, kun kahden eri viranomaisen ei jatkossa tarvitsisi käsitellä samaa aineistoa.
27 §.Osuuksien maksaminen. Pykälän 1 momentista ehdotetaan poistettavaksi vaatimus Finanssivalvonnan esityksestä. Päätökset rahoitusosuuksien maksamisesta tekisi sosiaali- ja terveysministeriö. Ehdotettu muutos vastaa 24 §:n 2 momenttiin ehdotettua muutosta. Lisäksi työttömyysvakuutusrahaston nimi muutettaisiin Työllisyysrahastoksi.
43 §.Selvitystilaan asettaminen ja purkaminen. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi. Muutoksella täsmennettäisiin menettelyä, jolla työttömyyskassa voidaan purkaa, vaikka kassa kykenee edelleen täyttämään sitoumuksensa. Jos työttömyyskassa purettaisiin muulla kuin 1 momentissa mainitulla perusteella, viimeksi valittu hallitus suorittaa purkamisen käynnistämiseen liittyvät toimet. Purkamisen käynnistämiseen liittyviä toimia olisivat esimerkiksi tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatiminen sekä kassan kokouksen kutsuminen koolle. Tilinpäätös ja toimintakertomus olisi toimitettava tilintarkastajien tutkittavaksi.
Kassan purkamisessa noudatettaisiin muilta osin kassan selvitystilaa koskevia säännöksiä. Näin ollen kassan asettamisesta selvitystilaan vapaaehtoisen purkamisen perusteella päätettäisiin hallituksen kokoon kutsuman kassan kokouksen päätöksellä, jonka jälkeen selvitystilamenettely etenisi tavallisen menettelyn mukaisesti.
Pykälän 2 momentista ehdotetaan poistettavaksi viimeinen virke, jonka mukaan päätös selvitystilaan asettamisesta ja selvitysmiesten vaalista on viipymättä ilmoitettava Finanssivalvonnalle. Selvitystilaan asettamisesta sekä selvitysmiesten valinnasta on nykyisin säädetty tarkemmin lain 45 §:ssä. Tämän vuoksi ehdotetaan poistettavaksi kahdenkertainen sääntely ilmoitusvelvollisuudesta.
Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös koskien kassan selvitystilaan asettamista koskevan kokouksen kokouskutsua. Uuden 3 momentin mukaan kutsu kassan selvitystilaan asettamisesta päättävään kokoukseen olisi toimitettava kaikille kassan jäsenille viimeistään kahta viikkoa ennen kassan kokousta. Kyse olisi henkilökohtaisesta kokouskutsusta, joka toimitetaan postitse tai sähköisesti niille, jotka ovat ilmoittaneet yhteystietonsa työttömyyskassaan. Tältä osin kokouksesta ilmoittaminen poikkeaisi normaalissa kokouskutsusta ilmoittamisesta. Säännöksellä varmistettaisiin, että kaikki kassan jäsenet saavat tiedon kassan mahdollisesta selvitystilaan asettamisesta.
Kutsussa olisi erityisesti mainittava selvitystilaan asettamisen merkitys kassan jäsenten päivärahaoikeuden kannalta. Työttömillä kassan jäsenillä olisi 3 §:n 1 momentin mukaan oikeus liittyä toisen kassan jäseneksi kuukauden kuluessa selvitystilaan asettamisesta. Kokouskutsun lähettämisellä sekä kassan selvitystilaan asettamisesta tiedottamisella varmistettaisiin, että työttömät kassan jäsenet eivät menettäisi päivärahaoikeuttaan, vaan halutessaan voisivat liittyä toiseen työttömyyskassaan jäseneksi.
50 a §.Varojen luovutus työttömyyskassan purkautumis- ja konkurssitilanteessa. Pykälä olisi uusi. Pykälässä säädettäisiin purkautuneen tai konkurssiin asetetun työttömyyskassan velkojen ja muiden sitoutumisten täyttämisen jälkeisten mahdollisten varojen luovutuksesta Työllisyysrahastolle. Työttömyyskassalaissa ei nykyisin ole säännöksiä siitä, miten kassan varat on käytettävä kassan purkautuessa, vaan työttömyyskassalain 13 §:n 2 momentin 13 kohdan mukaan työttömyyskassan säännöissä voidaan päättää kassan varojen käytöstä kassan purkutilanteessa.
Työllisyysrahastoon siirretyt varat käytettäisiin työttömyyskassojen ansioturvamenojen ansio-osan rahoittamiseen. Koska purkautuneen tai konkurssiin asetetun kassan jäsenet voivat liittyä jäsenyysedellytysten salliessa mihin kassaan tahansa, Työllisyysrahasto käyttäisi näin saadut varat ansioturvan rahoittamiseen ilman, että se kohdistaisi varoja erityisesti niille työttömyyskassoille joihin purkautuneen kassan jäsenet ovat liittyneet. Tällä tavalla vältettäisiin varojen jatkuvaa siirtelyä tilanteessa, jossa henkilöt mahdollisesti vaihtaisivat useampaan kertaan työttömyyskassan jäsenyyttä. Lisäksi tällä turvattaisiin kyseisten varojen käyttö ansioturvamenojen maksamiseen, vaikka henkilöt eivät liittyisikään toiseen työttömyyskassaan kassan purkautumisen tai konkurssiin asettamisen jälkeen.
Varojen luovutus Työllisyysrahastoon koskisi myös yrittäjäkassoja. Työllisyysrahasto tilittää työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 23 §:n 1 momentin mukaan sosiaali- ja terveysministeriön välityksellä palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun kertymästä Kansaneläkelaitokselle työttömyysturvan peruspäivärahan rahoitukseen määrän, joka keskimäärin vastaa työttömyyskassoihin kuulumattomien työntekijöiden palkansaajan työttömyysvakuutusmaksuista kertyvää määrää kuitenkin siten, että tilitettävä määrä on enintään peruspäivärahamenon verran. Peruspäivärahameno sisältää myös yrittäjien työttömyyspäivärahamenon, jolloin palkansaajien työttömyysvakuutusmaksujen tuotolla rahoitetaan myös yrittäjien peruspäivärahoja.
Työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 18 §:n 6 momentin mukaan työnantajan työttömyysvakuutusmaksun ja palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun maksuprosentit säädetään kalenterivuodeksi kerrallaan. Työllisyysrahaston tulee tehdä seuraavan vuoden maksuja koskeva esitys sosiaali- ja terveysministeriölle elokuun loppuun mennessä. Tämä säännös mahdollistaisi purkautuvan kassan varojen huomioimisen työttömyysvakuutusmaksuja vahvistettaessa, minkä takia säännöstä ei ehdoteta muutettavaksi.
4
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Omaisuudensuoja sisältää paitsi omistajalle lähtökohtaisesti kuuluvan vallan hallita, käyttää ja hyödyntää omaisuuttaan haluamallaan tavalla myös vallan määrätä siitä. (PeVL 41/2006 vp, s. 2, PeVL 49/2005 vp, s. 2, PeVL 15/2005 vp, s. 2) Jos omistusoikeuteen kuuluvia oikeuksia vähennetään tai rajoitetaan, puututaan samalla omaisuudensuojaan, vaikka omistusoikeuden kohteena oleva esine sinänsä säilyisikin koskemattomana haltijallaan. (HE 309/1993 vp, s. 62)
Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen.
Omistajan oikeuksia voidaan rajoittaa lailla esimerkiksi omaisuuden käyttöön kohdistuvin erilaisin kielloin, rajoituksin ja velvoittein, kunhan sääntely täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta vaaditut yleiset edellytykset.
Omaisuuden erityinen luonne voidaan ottaa arvioinnissa huomioon. Perustuslakivaliokunta on näissä yhteyksissä lähtenyt vakiintuneesti siitä, että velvoitteet ja rajoitukset ovat kulloinkin kysymyksessä olevan omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen perustuslainmukaisia, jos ne perustuvat lain täsmällisiin säännöksiin ja ovat omistajan kannalta kohtuullisia. (PeVL 37/2004 vp, s. 2, PeVL 36/2004 vp, s. 2—3, PeVL 63/2002 vp, s. 2, PeVL 61/2002 vp, s. 3—4, PeVL 8/2002 vp, s. 3—4, PeVL 34/2000 vp, s. 2, PeVL 4/2000 vp, s. 2)
Omaisuuden käyttöä koskeva sääntely ei aina merkitse omaisuudensuojaan kohdistuvaa rajoitusta. Esimerkiksi vaalirahoituslainsäädäntö sisältää säännöksiä yhdeltä tukijalta vastaanotettavissa olevan tuen määrästä. Sääntelyllä rajoitetaan myös tuen antajan vapautta määrätä omaisuudestaan. Perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei tällaisessa sääntelyssä ole kyse varsinaisesta omaisuudensuojan rajoituksesta, vaan pikemminkin sellaisesta omaisuuden käytön sääntelystä, jolle on osoitettavissa painavat yhteiskunnalliset perusteet ja joka luontevasti kuuluu nykyaikaiseen demokraattiseen järjestelmään. (PeVM 3/2010 vp, s. 6, PeVM 2/2009 vp, s. 5)
Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että laissa asetettavien velvollisuuksien koskiessa pörssiyhtiöitä tai muita varallisuusmassaltaan huomattavia oikeushenkilöitä lainsäätäjän liikkumavara on omaisuudensuojan näkökulmasta lähtökohtaisesti suurempi kuin silloin, kun sääntelyn vaikutukset muodostuisivat hyvin välittömiksi oikeushenkilön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle. (PeVL 9/2008 vp, s. 4, PeVL 10/2007 vp, s. 2, PeVL 54/2005 vp, s. 3, PeVL 32/2004 vp, s. 2, PeVL 61/2002 vp, s. 3—4, PeVL 34/2000 vp, s. 2)
Valiokunta on niin ikään katsonut, että mitä etäämpänä oikeushenkilö on yksilöistä ja mitä vähäisempiä ja välillisempiä ovat ehdotettujen toimenpiteiden vaikutukset yksilöiden konkreettisiin taloudellisiin etuihin, sitä epätodennäköisemmin oikeushenkilöön kohdistuvat toimenpiteet voivat olla ristiriidassa perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan kanssa. (PeVL 17/1997 vp, s. 3, PeVL 45/1996 vp, s. 2)
Tällä esityksellä säädettäisiin, että purkautuneen työttömyyskassan mahdolliset varat velkojen ja muiden sitoumusten täyttämisen jälkeen luovutettaisiin Työllisyysrahastolle. Omaisuuden suojan rajoittava vaikutus kohdentuisi työttömyyskassoihin oikeushenkilönä, ei työttömyyskassojen jäseninä oleviin luonnollisiin henkilöihin. Välillisesti esityksellä puututtaisiin työttömyyskassan oikeuteen määrätä kassan varojen jakamisesta kassan purkamisen ja konkurssiin asettamisen yhteydessä. Sääntelyä on siten arvioitava perustuslain 15 §:n 1 momentin ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten näkökulmasta.
Työttömyyskassan tasoitusrahastoon kerätyt varat on kerätty kassan jäsenmaksuilla ja niiden tuotolla. Kassan purku- ja konkurssitilanteessa on kysymys kassan varojen luovutuksesta velkojen ja muiden sitoumusten suorittamisen jälkeen. Velkojen ja muiden sitoumusten suorittamisen jälkeen jääneet varat on kerätty kassan jäsenten ansiopäivärahan maksamista varten. Jäljelle jääneiden varojen siirrolla on riittävän painava yhteiskunnallinen tarve turvata ensinnäkin ansiopäivärahan saajien asema mahdollisessa kassan purkamistilanteessa ja toiseksi työttömyyskassojen jäsenmaksuilla kerättyjen varojen käyttämisen kohdentuminen varojen keräämisen tarkoitusta varten.
Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Viranomaisen päätöstä voidaan perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla pitää yksilön oikeutta tai velvollisuutta koskevana silloin, kun lainsäädännössä on riittävän täsmällinen perusta oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille.
Esityksessä ehdotetaan, että työttömyyskassan jäseneksi hyväksymisestä annettaisiin kirjallinen päätös jäsenen pyynnöstä. Ehdotettu muutos vastaisi käytännössä nykyistä menettelyä, jossa työttömyyskassat eivät anna hyväksyviä päätöksiä jokaisessa hyväksymistä koskevassa tilanteessa, vaan lähtökohtaisesti jäsenyyden alkamisesta ilmoitetaan ja päätös annetaan ainoastaan jäsenen pyynnöstä. Lisäksi, jos kassa huomaa myöhemmin ilman erillisen etuushakemuksen käsittelyä, että jäseneksi hyväksymistä koskevaa ratkaisua tulisi muuttaa, kassa voisi antaa tarvittaessa oma-aloitteisesti jäsenelle jäsenyyttä koskevan päätöksen, johon olisi muutoksenhakumahdollisuus.
Kassan jäsen voi hakea muutosta jäsenyyttä koskevaan asiaan myös ansiopäivärahaa koskevan etuuspäätöksen yhteydessä, koska jäsenyyden olemassaolo on edellytys ansiopäivärahan saamiselle. Jos ansiopäiväraha on hylätty sillä perusteella, että myöhemmin todetaan, että jäsenyyttä ei olisi alun perinkään pitänyt hyväksyä sen vuoksi, että henkilön työsuhde on väärällä toimialalla kassan toimialaan nähden, etuuspäätöksen saaja voi riitauttaa jäsenyyttä koskevan asian etuuspäätöksen muutoksenhakuohjauksen mukaisesti. Jos ansiopäiväraha on (osittain) hylätty sillä perusteella, että myöhemmin todetaan, että jäsenyys on alkanut myöhemmin kuin jäsenyyden hyväksymisestä ilmoittaessa on todettu taikka jäsenyyttä ei olisi alun perinkään pitänyt hyväksyä sen vuoksi, että henkilö on palkansaaja ja kassa tarkoitettu yrittäjille taikka toisin päin, etuuspäätöksen saaja voi näissäkin tilanteissa riitauttaa jäsenyysasian etuuspäätöksen muutoksenhakuohjauksen mukaisesti.
Kassan jäsenellä on näin ollen mahdollisuus riitauttaa jäsenyysasiansa joko siten, että hän pyytää kassalta päätöksen, taikka etuuspäätöksen yhteydessä. Ehdotus on tältä osin yhdenmukainen PeVL 39/2018 vp kanssa, jossa käsiteltiin ehdotusta, jonka mukaan Suomen sosiaaliturvaan kuulumisesta ei annettaisi enää ennakkopäätöstä.
Edellä esitetyn perusteella lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.