1.1  Työttömyysturvan rahoitus

Työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain (555/1998), jäljempänä rahoituslaki, mukaan työttömyysturvan rahoituksesta vastaavat valtio, työnantajat ja palkansaajat pakollisilla työttömyysvakuutusmaksuilla sekä työttömyyskassat jäsenmaksuilla. Palkansaajien ja työnantajien työttömyysvakuutusmaksut tilitetään Työllisyysrahastoon, joka vastaa työttömyysvakuutusmaksuilla rahoitettavista osuuksista ja etuuksista. Työttömyyskassojen maksamista ansiosidonnaisista etuuksista työttömyyspäivärahoista ja vuorottelukorvausten menoista valtio kustantaa peruspäivärahaa vastaavan osuuden. Valtio ei osallistu lomautusajalta, sääesteen ajalta eikä lisäpäiviltä maksettujen etuuksien rahoitukseen. Työttömyyskassan osuus kustakin ansioon suhteutetusta päivärahasta on 5,5 prosenttia. Työllisyysrahasto vastaa ansiosidonnaisen työttömyysturvan rahoituksesta siltä osin kuin valtio ja yksittäiset työttömyyskassat eivät ole siitä vastuussa. Korotetun ansio-osan Työllisyysrahasto rahoittaa kokonaan. Työllisyysrahasto maksaa työttömyyskassoille työttömyyskassalain (603/1984) 26 §:n mukaista hallintokuluosuutta ja työttömyyskassalain 19 a §:n mukaista jäsenmaksujen tasausta.  

Työllisyysrahasto vastaa myös työntekijän eläkelain (395/2006) 182 §:ssä tarkoitetun vakuutusmaksun suorittamisesta Eläketurvakeskukselle ja valtion eläkerahastosta annetun lain (1297/2006) 5 §:n 2 momentissa tarkoitetun maksun suorittamisesta valtion eläkerahastolle työttömyys- ja koulutusajalta sekä palkkaturvalain (866/1998) 31 §:n ja merimiesten palkkaturvalain (1108/2000) 29 §:n mukaisen määrän suorittamisesta. Lisäksi Työllisyysrahasto rahoittaa aikuiskoulutusetuuksista annetussa laissa (1276/2000) tarkoitetut aikuiskoulutustuet muiden kuin yrittäjien osalta ja ammattitutkintostipendit muiden kuin valtioon virka- tai työsuhteessa olevien henkilöiden osalta. Rahoituslain 23 §:n mukaan Työllisyysrahasto tilittää Kansaneläkelaitokselle palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun kertymästä työttömyysturvan peruspäivärahan rahoitukseen määrän, joka keskimäärin vastaa työttömyyskassoihin kuulumattomien palkansaajien osuutta työttömyysvakuutusmaksuista kertyvää määrää. Lisäksi Työllisyysrahasto tilittää Kansaneläkelaitokselle peruspäivärahan rahoitukseen vuosittain 50 300 000 euroa. 

Työttömyysvakuutusrahasto ja Koulutusrahasto yhdistyvät Työllisyysrahastoksi vuoden 2019 alusta. Työttömyysvakuutusrahastosta käytetään tässä esityksessä nimitystä Työllisyysrahasto. 

1.2  Työttömyysvakuutusmaksut

Työllisyysrahaston menot rahoitetaan työttömyysvakuutusmaksuilla sekä niistä saatavilla sijoitustoiminnan tuotoilla ja tarvittaessa lainanotolla. Rahoituslain 2 §:n mukaan työnantajan on suoritettava työnantajan työttömyysvakuutusmaksu ja työntekijän palkansaajan työttömyysvakuutusmaksu. Työttömyysvakuutusmaksut on määrättävä siten, että rahasto voi suoriutua sen vastattavana olevien työttömyysetuuksien rahoituksesta ja muista lakisääteisistä menoistaan. 

Rahoituslain 12 §:n 1 momentin mukaan työnantaja ja lain 15 §:ssä tarkoitettu työntekijä on velvollinen maksamaan työttömyysvakuutusmaksun työntekijän Suomessa tekemästä työstä. Maksuvelvollisuus on myös soveltuvin osin valtion liikelaitoksella. 

Rahoituslain 18 §:n 1 momentin mukaan palkansaajan työttömyysvakuutusmaksu vuonna 2018 on 1,90 prosenttia palkasta. Lain mukaan työnantajan työttömyysvakuutusmaksu on porrastettu työnantajan maksaman palkkasumman mukaan siten, että vuonna 2018 se on 0,65 prosenttia palkasta palkkasumman 2 083 500 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 2,60 prosenttia palkasta.  

Työnantajien ja palkansaajien osuus etuuksien rahoituksesta on laissa määritelty siten, että työttömyysvakuutusmaksujen muutokset jakautuvat tasan työnantajan keskimääräisen työttömyysvakuutusmaksun ja palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun kesken. Työnantajien ja palkansaajien osuus etuuksien rahoituksesta on lisäksi määritelty niin, että palkansaajan työttömyysvakuutusmaksu ja työnantajan keskimääräinen työttömyysvakuutusmaksu ovat yhtä suuret.  

Rahoituslain 18 §:n 5 momentin mukaan työnantajan työttömyysvakuutusmaksu porrastetaan siten, että siihen osaan palkkasummasta, joka ei ylitä 2 083 500 euroa, kohdistuva maksu on neljäsosa ilmaistuna täysinä prosenttiyksikön sadasosina lähimpään viiteen sadasosaan pyöristettynä siihen palkkasumman osaan kohdistuvasta maksusta, joka ylittää 2 083 500 euroa. Palkansaajan työttömyysvakuutusmaksu on kuitenkin aina vähintään 0,10 prosenttia palkasta.  

Yrityksen osaomistajan palkansaajan työttömyysvakuutusmaksu vuonna 2018 on 0,92 prosenttia palkasta ja yrityksen osaomistajasta maksettava työnantajan työttömyysvakuutusmaksu on 0,65 prosenttia palkasta. Yrityksen osaomistajan työttömyysvakuutusmaksut on määrättävä siten, että ne vastaavat niiden etuuksien rahoitusta, joihin osaomistajat ovat oikeutettuja. Osaomistajien työttömyysvakuutusmaksuja määrättäessä ei siten oteta huomioon sitä rahoitusosuutta, jonka Työllisyysrahasto maksaa työttömyyskassoille etuuksien rahoitukseen, eikä myöskään eläkkeiden rahoitukseen Valtiokonttorille maksettavaa määrää. Sen sijaan yksityisten alojen eläkejärjestelmään tilitettävä niin kutsuttu ETK-maksu sisältyy maksun perusteeseen, ja muodostaa siitä suurimman osan. 

Valtion liikelaitoksen työttömyysvakuutusmaksu on vuonna 2018 0,65 prosenttia palkasta palkkasumman 2 083 500 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 1,54 prosenttia. 

Yliopistoille on vuoden 2012 alusta voimaan tulleella lainmuutoksella (1332/2011) säädetty oma työttömyysvakuutusmaksunsa. Sitä koskevan hallituksen esityksen eduskunnalle laiksi työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 18 §:n muuttamisesta (HE 87/2011 vp) mukaan yliopiston työttömyysvakuutusmaksua on esitetty yleistä työttömyysvakuutusmaksua alhaisemmaksi, koska yliopistolain voimaanpanosta annetun lain (559/2009) 11 §:n mukaan ennen vuotta 1980 syntyneet työntekijät jäävät valtion eläketurvan piiriin eikä heidän osaltaan työnantajan työttömyysvakuutusmaksua käytetä työttömyysajalta kertyvän eläkkeen rahoitukseen. Yliopiston työttömyysvakuutusmaksu vuonna 2018 on 0,65 prosenttia palkasta palkkasumman 2 083 500 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 1,81 prosenttia palkasta.  

Rahoituslain 18 §:n 6 momentin mukaan työnantajan työttömyysvakuutusmaksun ja palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun maksuprosentit vahvistetaan kalenterivuodeksi kerrallaan. Työllisyysrahaston tulee tehdä seuraavan vuoden maksuja koskeva esitys sosiaali- ja terveysministeriölle elokuun loppuun mennessä.  

1.3  Omavastuumaksu

Työttömyysturvan omavastuumaksun on velvollinen maksamaan työnantaja, joka on työtapaturma- ja ammattitautilain (459/2015) mukaan velvollinen vakuuttamaan työntekijänsä, sekä valtion kirjanpitoyksikkö ja liikelaitos, jonka irtisanomisvuotta edeltäneen vuoden työttömyysvakuutusmaksun perusteena ollut palkkasumma tai sitä vastaava valtion kirjanpitoyksikön tai liikelaitoksen palkkasumma on vähintään 2 083 500 miljoonaa euroa. 

Maksuvelvollisuus syntyy, jos työsuhteen irtisanomisesta tai työntekijän lomauttamisesta johtuva työttömyys jatkuu niin, että henkilölle syntyy oikeus työttömyysturvalain (1290/2002) mukaisiin lisäpäiviin tai jos vuonna 1950 tai sen jälkeen syntyneellä henkilöllä työsuhteen irtisanomisesta johtuva 60 vuoden iän täyttämisen jälkeen alkanut oikeus työttömyyspäivärahaan jatkuu hänen täytettyään 63 vuotta tai hän on alkanut saada vanhuuseläkettä 62 vuotta täytettyään ja työttömyyspäiväraha on jatkunut vanhuuseläkkeelle siirtymiseen saakka. 

Työnantaja ei ole velvollinen maksamaan omavastuumaksua, jos työsuhde on päättynyt ennen kuin henkilö on täyttänyt 56 vuotta, työsuhde on kestänyt alle kolme vuotta, työsuhde on irtisanottu työsopimuslain (55/2001) 7 luvun 2 §:n perusteella tai purettu työsopimuslain 8 luvun 1 §:n perusteella työntekijästä johtuvasta muusta kuin terveydellisestä syystä, työntekijä on työsuhteen päättymisen jälkeen täyttänyt uudelleen työttömyysturvalain mukaisen työssäoloehdon muun kuin alun perin irtisanoneen työnantajan palveluksessa tai työntekijä on omasta aloitteestaan ja ilman työnantajan myötävaikutusta irtisanoutunut. 

Omavastuumaksun perusteena on se etuusmenoa vastaava määrä, joka irtisanotulle tai lomautetulle työntekijälle tulisi ansiopäivärahan suuruisena maksettavaksi siitä lukien, kun hänen oikeutensa lisäpäiviin alkaa, siihen saakka, kunnes hän täyttää 63 vuotta, kuitenkin vähintään yhden vuoden etuusmenoa vastaava määrä. 

Jos päivärahaoikeus on alkanut 60 vuoden iän täyttämisen jälkeen, omavastuumaksun perusteena on se ansiopäivärahan suuruista etuusmenoa vastaava määrä, jolta ajalta irtisanotulle työntekijälle on maksettu työttömyysetuutta työsuhteen päättymisestä siihen saakka, kunnes hän täyttää 63 vuotta. 

Täysimääräinen omavastuumaksu on 90 prosenttia omavastuumaksun perusteena olevasta etuusmenosta. Täysimääräinen omavastuumaksu peritään, jos yrityksen palkkasumma on vähintään 33 336 000 euroa. Jos palkkasumma on tätä pienempi, omavastuumaksu alenee lineaarisesti siten, että omavastuumaksua ei peritä, jos palkkasumma on enintään 2 083 500 euroa. 

Omavastuumaksu peritään lisäpäiväoikeuden alkaessa tai irtisanotun työntekijän täytettyä 63 vuotta. 

1.4  Perusturvaan tilitettävä työttömyysvakuutusmaksukertymä

Työttömyysturvan peruspäiväraha rahoitetaan valtion varoista sekä palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun tuotosta. Työllisyysrahasto tilittää sosiaali- ja terveysministeriön välityksellä palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun kertymästä Kansaneläkelaitokselle työttömyysturvan peruspäivärahan rahoitukseen määrän, joka keskimäärin vastaa työttömyyskassoihin kuulumattomien työntekijöiden palkansaajan työttömyysvakuutusmaksuista kertyvää määrää. Maksu määrätään siten, että se vastaa arvioitua kassaan kuulumattomien palkansaajan osuutta työttömyysvakuutusmaksun seuraavan vuoden kertymäarviosta. Lisäksi työllisyysrahasto tilittää Kansaneläkelaitokselle peruspäivärahan rahoitukseen 50,3 miljoonaa euroa vuodessa.  

2.1  Työttömyysvakuutusmaksut

Esityksessä ehdotetaan vahvistettavaksi vuoden 2019 työttömyysvakuutusmaksujen määrät. 

Palkansaajien työttömyysvakuutusmaksua ja työnantajien keskimääräistä työttömyysvakuutusmaksua ehdotetaan kumpaakin alennettavaksi 0,4 prosenttiyksikköä. Tällöin palkansaajan maksu olisi 1,5 prosenttia ja työnantajan maksu 0,5 prosenttia palkasta palkkasumman 2 086 500 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 2,05 prosenttia. Ehdotetuilla työttömyysvakuutusmaksuilla Työllisyysrahasto arvioi tuloksensa olevan noin 335 miljoonaa euroa ylijäämäinen vuonna 2019. Rahaston suhdannepuskurin määrä olisi silloin noin 1 221 miljoonaa euroa vuoden 2019 lopussa. Suhdannepuskurin enimmäiskoko olisi noin 1 987 miljoonaa euroa. 

Vastaava suhteellinen muutos ehdotetaan tehtäväksi myös yrityksen osaomistajien, valtion liikelaitosten ja yliopistojen työttömyysvakuutusmaksujen määriin. Yliopistojen työttömyysvakuutusmaksu olisi 0,5 prosenttia palkasta palkkasumman 2 086 500 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 1,38 prosenttia palkasta. Yrityksen osaomistajan maksu olisi 0,78 prosenttiyksikköä ja työnantajan maksu 0,5 prosenttia palkasta. Valtion liikelaitoksen maksu olisi 0,5 prosenttia palkasta palkkasumaan 2 086 500 euroon asti ja sen ylittävältä osalta 1,16 prosenttia. 

Esityksessä ehdotetaan korotettavaksi omavastuumaksussa sovellettavat palkkasummarajat työttömyysvakuutusmaksun palkkasummarajaa vastaavasti vuoden 2018 palkkakertoimella. Täysimääräinen omavastuumaksu perittäisiin, jos yrityksen palkkasumma olisi vähintään 33 384 000 euroa. Jos palkkasumma olisi tätä pienempi, omavastuumaksu alenisi lineaarisesti siten, että omavastuumaksua ei perittäisi, jos palkkasumma olisi enintään 2 086 500 euroa.  

2.2  Perusturvaan tilitettävä työttömyysvakuutusmaksukertymä

Työmarkkinoiden keskusjärjestöjen vuonna 2016 solmitun kilpailukykysopimuksen mukaisesti palkansaajien työttömyysvakuutusmaksuprosenttia nostettiin 0,45 prosenttiyksikköä vuonna 2017 ja 0,4 prosenttiyksikköä vuonna 2018. Palkansaajien työttömyysvakuutusmaksuprosentin nosto yhdessä myönteisen taloudellisen kehityksen, työttömyyden alenemisen ja palkkasumman kasvun kanssa on vaikuttanut siihen, että työllisyysrahastosta peruspäivärahan rahoitukseen tilitetty työttömyyskassaan kuulumattomien palkansaajien työttömyysvakuutusmaksukertymä on kasvanut siinä määrin, että jo vuonna 2018 valtionosuus peruspäivärahasta muodostuu negatiiviseksi. Tämä tarkoittaa, että Työllisyysrahaston Kansaneläkelaitokselle tilittämä osuus peruspäivärahan rahoitukseen on suurempi kuin Kansaneläkelaitoksen maksama peruspäivärahameno. Kansaneläkelaitokselle kertyy sosiaali- ja terveysministeriön arvion mukaan 28 miljoonaa euroa ylijäämää vuonna 2018. 

Voimassa olevien säädösten mukaan edelliseltä vuodelta Työllisyysrahastolle tilitettävä ylijäämä otettaisiin vähennyksenä huomioon Kansaneläkelaitokselle tilitettävissä seuraavan vuoden ennakoissa. Nykyinen menettely johtaa siihen, että ylijäämän huomioiminen tapahtuu viiveellä. Vuoden 2018 ylijäämä otetaan siis nykyisin huomioon Työllisyysrahastolle maksettavissa vuoden 2020 ennakoissa. Kun ennakot maksetaan Työllisyysrahastolle vuonna 2020, ylijäämän huomioimisessa syntyy lähes kahden vuoden viive. Voimassa oleva lainsäädäntö ei myöskään tunnista tilannetta, että tilitettävä määrä ylittää peruspäivärahamenon, vaan ylijäämän tarkistus on kohdentunut työttömyysvakuutusmaksun laskennallisen tuoton tarkistamiseen. 

Työttömyysetuuksien rahoituksesta annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että työttömyyskassaan kuulumattomien palkansaajien työttömyysvakuutusmaksun tuotosta tilitettäisiin Kansaneläkelaitokselle edelleen työttömyyskassoihin kuulumattomien palkansaajien työttömyysvakuutusmaksuista kertyvää määrää ja lisäksi 50,3 miljoonaa euroa vuodessa, kuitenkin enintään määrä, joka vastaisi ennakoitua peruspäivärahamenoa. Ennakkoon tilitettävä määrä perustuisi Kansaneläkelaitoksen arvioon peruspäivärahamenosta. Tilitettävän määrän maksimi muodostuisi siis kuten nykyisin laskennallisesta työttömyyskassaan kuulumattomien palkansaajien työttömyysvakuutusmaksuosuudesta sekä 50,3 miljoonan euron tilityksestä (tilitettävä enimmäismäärä). Työllisyysrahasto tilittäisi edelleen peruspäivärahan rahoitukseen tämän laskennallisen maksimin kuitenkin siten, että tilitettävä määrä olisi enintään arvioidun peruspäivärahamenon verran (tilitettävä määrä). Arvio palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun tuotosta tilitettävästä enimmäismäärästä perustuu Työllisyysrahaston arvioon talousarviovuoden palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun kertymästä ja työttömyyskassaan kuulumattomien osuus perustuu Tilastokeskuksen tulonjakotilaston palveluaineistosta sosiaali- ja terveysministeriössä tehtyihin laskelmiin työttömyyskassaan kuulumattomien henkilöiden osuudesta. Palkansaajamaksun kertymään vaikuttaa työttömyysvakuutusmaksun määrä ja työttömyysvakuutusmaksun perusteena oleva palkkasumma. 

Peruspäivärahameno voi poiketa ennakkoon arvioidusta. Jos meno olisi suurempi kuin Kansaneläkelaitos on ennakkoon arvioinut, Työllisyysrahasto tilittäisi Kansaneläkelaitokselle lisää varoja palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun kertymästä, ei kuitenkaan enempää kuin tilitettävä enimmäismäärä. Tämä tehtäisiin tarkistamalla valtion ja Työllisyysrahaston ennakoita. Tarve ilmenisi käytännössä Kansaneläkelaitoksen esityksestä tai sosiaali- ja terveysministeriön aloitteesta. Valtio rahoittaisi edelleen kuten nykyisin, sen osuuden peruspäivärahamenosta, joka ylittäisi tilitettävän määrän sekä kulukorvaukset.  

Kansaneläkelaitos palauttaisi ennakoiden ja peruspäivärahamenon lopullisen osuuden erotuksen tilinpäätöksen vahvistaminen jälkeen, jos ennakkoja on maksettu liikaa. Nykytilasta poiketen ylijäämä palautettaisiin kuitenkin heti tilivuotta koskevan Kansaneläkelaitoksen tilinpäätöksen vahvistamisen jälkeen. Sosiaali- ja terveysministeriö vahvistaisi Työllisyysrahaston lopullisen osuuden ja tilittäisi ylijäämän Työllisyysrahastolle. Vastaavasti mahdollisen alijäämän Työllisyysrahasto tilittäisi valtiolle. Tilitettävän määrän laskemisesta, maksamisesta ja vahvistamisesta säädettäisiin tarkemmin työttömyysetuuksien rahoituksesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1277/2014).