1.1  EU:n lannoitevalmisteasetus 2019/1009

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2019/1009 EU-lannoitevalmisteiden asettamista saataville markkinoilla koskevien sääntöjen vahvistamisesta ja asetusten (EY) N:o 1069/2009 ja (EY) N:o 1107/2009 muuttamisesta sekä asetuksen (EY) N:o 2003/2003 kumoamisesta (jatkossa EU:n lannoitevalmisteasetus) sovelletaan 16.7. 2022 alkaen ja asetuksen artikloita 20—36 eli lukua IV vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosten ilmoittamisesta 16.4.2020 alkaen. 

Yleistä

Euroopan unionin lannoitevalmistemarkkinoilla on tarjolla monenlaisia lannoitevalmisteita: epäorgaanisia ja orgaanisia lannoitteita, orgaanisia kivennäislannoitteita, kalkitusaineita, maanparannusaineita, kasvualustoja, kasvibiostimulantteja, inhibiittoreita sekä näiden teknisiä seoksia. Ainoastaan suurin osa epäorgaanisista lannoitteista ja osa kalkitusaineista on EU:n lannoitelainsäädännön (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 2003/2003 lannoitteista (jatkossa lannoiteasetus) piirissä ja noin puolet tällä hetkellä markkinoilla olevista lannoitevalmisteista jää asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Lannoiteasetuksen piiriin kuuluvilla lannoitteilla ja kalkitusaineilla on yhteiset laatu- ja merkintävaatimukset, mutta ei turvallisuusvaatimuksia. Lannoiteasetuksen soveltamisalaan kuuluvat lannoitteet ja -kalkitusaineet saavat liikkua vapaasti jäsenvaltiosta toiseen, kunhan ne täyttävät lainsäädännön vaatimukset. Myös uusien lannoite- ja kalkitusainetyyppinimien lisääminen asetuksen liitteeseen I on ollut hidasta suhteessa teollisuuden innovointisykliin. 

Muut lannoitevalmisteet, kuten orgaaniset lannoitteet, orgaaniset kivennäislannoitteet, osa kalkitusaineista ja epäorgaanisista lannoitteista, maanparannusaineet, kasvualustat, kasvibiostimulantit sekä inhibiittorit, ovat olleet jäsenvaltioiden hyvin heterogeenisen kansallisen lannoitevalmistelainsäädännön piirissä. Tällöin jäsenvaltiot ovat säätäneet myös lannoitevalmisteiden turvallisuusvaatimuksista. 

Kansalliset lannoitevalmisteet voivat liikkua jäsenvaltiosta toiseen vastavuoroisen tunnustamisen (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 764/2008 tiettyjen kansallisten teknisten määräysten soveltamisesta toisessa jäsenvaltiossa laillisesti kaupan pidettyihin tuotteisiin koskevista menettelyistä sekä päätöksen 3052/95/EY kumoamisesta) kautta. Jäsenvaltio voi kieltää lannoitevalmisteen markkinoinnin alueellaan vain, jos valvova viranomainen voi näyttää toteen, että tuote aiheuttaa terveys- tai turvallisuusriskin ihmisille, eläimille, kasveille tai ympäristölle. Tämä järjestelmä ei kuitenkaan ole käytännössä toiminut tehokkaasti. 

Koska lannoitemarkkinoille pääsyä koskevat edellytykset on yhdenmukaistettu EU:n tasolla vain osittain, vaikeuttaa se kaupankäyntimahdollisuuksia huomattavasti. Yhdenmukaistettu lainsäädäntö ei myöskään kata riittävästi ympäristöön ja ihmisen terveyteen liittyviä kysymyksiä. 

Nyt 5.6.2019 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/1009 EU-lannoitevalmisteiden asettamista saataville markkinoilla koskevien sääntöjen vahvistamisesta ja asetusten (EY) N:o 1069/2009 ja (EY) N:o 1107/2009 muuttamisesta sekä asetuksen (EY) N:o 2003/2003 kumoamisesta (jatkossa EU:n lannoitevalmisteasetus) on osa komission kiertotalouspakettia ja yksi tärkeimmistä sen 54 toimenpiteestä. Asetus edistää ravinteiden kierron osalta kiertotaloutta. Kun asetuksella tuodaan orgaaniset bio- ja jätepohjaiset lannoitevalmisteet EU:n lannoitelainsäädännön piirin, varmistetaan niille tasapuoliset markkinaolosuhteet suhteessa epäorgaanisiin lannoitteisiin. 

EU:n lannoitevalmisteasetuksella luodaan kaikille CE-merkityille lannoitevalmisteille (epäorgaaniset ja orgaaniset lannoitteet, orgaaniset kivennäislannoitteet, kalkitusaineet, maanparannusaineet, kasvualustat, kasvibiostimulanttit, inhibiittorit sekä lannoitevalmisteiden mekaaniset seokset) EU:n tasolla yhtenäiset edellytykset, jolloin myös orgaanisia raaka-aineita käyttävän lannoitevalmisteteollisuuden mahdollisuudet päästä sisämarkkinoille paranisivat. Se antaa mahdollisuuden myös uusille innovatiivisille lannoitevalmisteille. Kansallisille markkinoille tarkoitettujen lannoitevalmisteiden markkinat voisivat kuitenkin jatkaa häiriöttömästi toimintaansa, kun kansalliset säännökset säilyvät. Kyse on lannoitevalmistemarkkinoiden osittaisesta harmonioinnista, jonka puitteissa lannoitevalmisteiden valmistajat voisivat päättää, onko heidän valmistamansa tuote tarkoitettu paikallisille markkinoille vai EU:n sisämarkkinoille CE-merkittyinä lannoitevalmisteina. Myös kansallisten lannoitevalmisteiden vastavuoroinen tunnustaminen säilyisi. 

EU:n lannoitevalmisteasetuksen pääasiallinen sisältö

EU:n lannoitevalmisteasetuksessa säädetään CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden määritelmistä sekä toimijoiden kuten valmistajan, valtuutettujen edustajien, maahantuojien ja jakelijoiden velvollisuuksista. EU:n lannoitevalmisteasetuksessa on asetettu tuotevaatimukset CE-merkityille EU-lannoitevalmisteille sekä miten CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden vaatimustenmukaisuus arvioidaan ja varmistetaan ainesosaluokkien ja toimintoperusteisten tuoteluokkien mukaan. Tietyille tuoteluokille on valmistajan itse suorittama tuotannon sisäinen valvonta riittävää, kun taas toisilla valmistuksessa käytettyjen ainesosaluokkien riskit vaativat valmistajilta ilmoitettujen laitosten käyttämistä lannoitevalmisteiden vaatimustenmukaisuuden arvioinnissa (EU:n lannoitevalmisteasetuksen liitteen IV moduulit A1, B, C ja D1). Itse ilmoittamisesta vastaavasta viranomaisesta ja ilmoitetuksi laitokseksi hyväksymisestä ja ilmoittamisesta komissiolle ja jäsenvaltioille on kuitenkin säädettävä EU:n lannoitevalmisteasetuksen mukaan tarkemmin kansallisessa lainsäädännössä. 

CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden valvontaan sovelletaan tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvää akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevista vaatimuksista ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 339/93 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 765/2008 (jäljempänä NLF-asetus) 16—29 artikloja. Näissä artikloissa säädetään niistä keskeisistä käsitteistä ja periaatteista, joihin tuotesektorikohtainen sääntely nojaa ja joiden mukaisesti sääntelyä tulee kehittää. NLF-asetuksen 15—26 artikloissa säädetään markkinavalvontaa koskevista yhteisön puitteista ja 27—29 artikloissa yhteisön markkinoille tuleville tuotteille tehtävistä tarkastuksista. 

Markkinavalvontana toteutettavan valvonnan nojalla markkinavalvontaviranomainen valvoo pistokoeluonteisesti ja riskiperusteisesti CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden vaatimuksenmukaisuutta. Vastuu CE-merkityn EU-lannoitevalmisteen vaatimustenmukaisuudesta on talouden toimijalla (valmistaja, maahantuoja, jakelija). Muuten CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden valvonnan erityispiirteet ja sitä koskevat säännökset edellä mainitusta perussäännöstä poiketen on kuvattu asetuksessa. Siinä vahvistetaan myös ilmoitettuja laitoksia, jotka arvioivat CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden vaatimustenmukaisuutta, koskevat säännökset. 

CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden tuotevaatimuksista säädetään EU:n lannoitevalmisteasetuksen liitteissä I ja II, joissa on kuvattu niiden toimintoperusteiset tuoteluokat ja niitä koskevat laatu- ja turvallisuusvaatimukset. Lisäksi liitteessä II on CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden valmistuksessa sallitut ainesosaluokat (raaka-aineet) ja niihin liittyvät vaatimukset. Ainesosaluokkia on EU:n lannoitevalmisteasetuksessa 11, kuten ensiömateriaalista koostuvat aineet ja seokset, komposti, tuorekasvimädäte ja muu mädäte kuin tuorekasvimädäte, mutta esimerkiksi puhdistamoliete ei ole vielä sallituissa ainesosaluokissa. Liitteessä III on CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteiden merkintävaatimukset tuoteluokittain. Yksityiskohtaiset vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyjen soveltamiset ainesosaluokittain ja niiden kuvaukset ovat EU:n lannoitevalmisteasetuksen liitteessä IV. 

EU:n lannoitevalmisteasetuksessa otetaan käyttöön sallitut enimmäisraja-arvot EU-lannoitevalmisteissa tuoteluokittain haitallisille aineille, kuten raskasmetalleille. Turvallisuusvaatimuksissa säädetään ensimmäistä kertaa EU:ssa EU-lannoitevalmisteiden kadmiumin sallituista enimmäismääristä kaikille lannoitevalmistetuoteluokille maaperän ja sitä kautta myös ihmisten terveyden suojelemiseksi. Enimmäisraja-arvo kadmiumin osalta on epäorgaanisille lannoitteille ja orgaanisille kivennäislannoitteille, joiden kummankin fosforipitoisuus on vähintään 2.2 prosenttia (5 % P2O5) 60 mg Cd/kg P2O5. Tiukennus ei ole Suomelle vaativa, sillä Suomi saa samoin kuin Ruotsi pitää viimeksi vuonna 2006 komission päätöksellä 2006/348/EY saadun poikkeuksen rajoittaa lannoitteiden kadmiumin enimmäispitoisuutta 22 mg:aan Cd/kg P2O5 siihen saakka, kunnes tämä enimmäisraja-arvo on sama tai alhaisempi kuin EU:n lannoite-valmisteasetuksessa. 

EU:n lannoitevalmisteasetukseen sisältyy myös säännökset, joiden avulla jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/98/EY 6 artiklan 1 kohdan mukaisesta hyödynnettävästä jätteestä voidaan tiettyjen käsittelyprosessien ja tekniikoiden avulla saada ainesosia (raaka-aineita) EU-lannoitevalmisteiden valmistukseen tai sellaisenaan EU-lannoitevalmisteena käytettäviksi tuotteiksi. Tällöin EU:n lannoitevalmisteasetuksen 18 artiklan mukaan, kun jäte on käsitelty asetuksen ainesosaluokan vaatimusten mukaisesti ja siitä on valmistettu tämän asetuksen mukainen EU-lannoitevalmiste, jäte lakkaa olemasta jätettä. 

Ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläimistä saatavien sivutuotteiden ja niistä johdettujen tuotteiden terveyssäännöistä sekä asetuksen (EY) N:o 1774/2002 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (jäljempänä sivutuoteasetus) 32, 35 ja 36 artikloissa tarkoitetuille johdetuille tuotteille, voidaan sivutuoteasetuksessa määrittää valmistusketjun päätepiste lannoitevalmisteena, jolloin sivutuoteasetusta ei enää sovelleta. Poikkeuksena tähän periaatteeseen on kuitenkin kiireelliset ihmisten ja eläinten terveyteen liittyvät toimenpiteet, joihin tällöin sovelletaan elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 178/2002. 

EU:n lannoitevalmisteasetuksessa selvennetään rajanvetoa siitä, onko tuote CE-merkitty lannoitevalmiste vai kasvinsuojeluaine. Silloin kun kasvibiostimulanteilla pyritään parantamaan yksinomaan kasvien ravinteiden hyväksikäytön tehokkuutta, abioottisen stressin kestävyyttä tai sadon laatuominaisuuksia, ne muistuttavat luonteeltaan enemmän lannoitevalmisteita kuin kasvinsuojeluaineita. Tällaiset tuotteet voivat olla CE-merkittyjä lannoitevalmisteita ja ne on suljettava kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta sekä neuvoston direktiivien 79/117/ETY ja 91/414/ETY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1107/2009 soveltamisalan ulkopuolelle. Jos tuotteella on yksi tai useampi toiminto, joista jokin kuuluu kasvinsuojeluaineasetuksen piiriin, jää tuote kasvinsuojeluaineasetuksen piirin ja siitä ei voida tehdä CE-merkittyä lannoitevalmistetta. 

EU:n lannoitevalmisteasetuksessa on lisäksi säädökset komiteamenettelystä sekä delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten hyväksymisestä. 

2.1  Kansallinen lainsäädäntö ja käytäntö

Lannoitevalmistelakia (539/2006) sovelletaan kansallisten lannoitevalmisteiden ja soveltuvin osin niiden raaka-aineiden valmistukseen markkinoille saattamista varten, markkinoille saattamiseen, käyttöön, kuljettamiseen, maahantuontiin sekä maasta vientiin. Sitä sovelletaan myös muun muassa lannoiteasetuksen valvontaan ja muuhun sen edellyttämään täytäntöönpanoon. Lain nojalla annetuissa maa- ja metsätalousministeriön asetuksissa lannoitevalmisteista (24/11) ja lannoitevalmisteita koskevan toiminnan harjoittamisesta ja sen valvonnasta (11/12) säädetään yksityiskohtaisesti kansallisista lannoitevalmisteista, niitä koskevista laatu- turvallisuus ja merkintävaatimuksista, lannoitevalmisteita valmistavien, lannoitevalmisteiden maahantuontia ja maastavientiä harjoittavien toiminnanharjoittajia koskevista vaatimuksista sekä näitä lannoitevalmisteita koskevista valvonnoista. Lannoitevalmisteiden valvonnasta vastaa Ruokavirasto apunaan tuonnissa ja viennissä Tulli. 

2.2  EU:n lainsäädäntö

Lannoiteasetus koskee merkinnällä "EY-LANNOITE" varustettujen lannoitevalmisteiden, valmistusta markkinoille saattamista varten, markkinoille saattamista ja laadunvalvontaa. Lannoiteasetuksen tarkoituksena on lannoitteiden laatua ja merkintää koskevia säännöksiä yhdenmukaistamalla edistää niiden vapaata kauppaa EU:n alueella. Lannoiteasetuksella harmonisoitiin EU:n lannoitteita koskevaa lainsäädäntöä, näytteenottomenetelmiä ja lannoitteiden analysointia koskevia säännöksiä sekä yksiravinteisia runsastyppisiä ammoniumnitraattilannoitteita ja niiden ominaisuuksien, raja-arvojen ja räjähtämättömyyden valvontamenetelmiä. Lannoiteasetus sisältää kaikkia EY-lannoitteita koskevan, suojalausekkeen, jonka mukaan EU:n jäsenvaltio voi väliaikaisesti kieltää EY-lannoitteen markkinoille saattamisen alueellaan tai asettaa erityisehtoja, mikäli jäsenvaltiolla on perusteltua aihetta epäillä, että tietty EY-lannoite on vaaraksi ihmisten tai eläinten turvallisuudelle tai terveydelle taikka ympäristölle. Lannoiteasetus koskee sekä kiinteitä että nestemäisiä epäorgaanisia lannoitteita sekä osaa kalkitusaineista ja se sisältää tyyppinimiluettelon lannoitteista ja kalkitusaineista, jotka saadaan varustaa "EY-LANNOITE"- merkinnällä. EY-lannoitteet on merkitty luettelossa kukin tyyppinimellä, ja niistä kuvataan valmistusmenetelmä ja keskeiset ainesosat sekä määrätään ravinteiden vähimmäismäärät ja ilmoitustapa. Lannoiteasetus ei koske lannoitteille asetettavia raskasmetallien, kuten kadmiumin, raja-arvoja.  

Lannoiteasetukseen on rakennettu järjestelmä, jonka mukaisesti uusia lannoitetyyppejä voidaan asetuksen liitteisiin lisätä tai vanhoja poistaa. Lannoiteasetuksessa säädetään yleiset lannoitetyypeiltä edellytettävät vaatimukset, jotta EY-lannoitteita voidaan lisätä asetuksen liitteisiin. Lannoiteasetus edellyttää, että EU:n jäsenvaltion on kansallisesti säädettävä sen säädösten rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista. Samoin tiettyjen merkintävaatimusten ilmoitustavasta lannoiteasetus antaa mahdollisuuden päättää kansallisesti. Muista kuin "EY-LANNOITE" -merkinnällä varustetuista lannoitevalmisteista säädetään kansallisesti lannoitevalmistelaissa. 

Uuteen EU:n lannoitevalmisteasetukseen liittyvä kansallinen lannoitevalmistelain uudistaminen on tarkoitus aloittaa vuoden 2020 alussa, jolloin lannoitevalmistelakiin on tarkoitus tehdä EU:n lannoitevalmistelainsäädännön edellyttämät muutokset sekä huomioida myös kansallisella lannoitevalmistesektorilla tapahtuneet muutokset kuten kiertotalouden aiheuttamat muutokset raaka-aineissa. Kokonaisuudistuksessa myös yhdenmukaistetaan kansallista lainsäädäntöä EU-lainsäädännön kanssa huomioiden kuitenkin kansalliset erityispiirteet.  

3.1  Keskeiset ehdotukset

Lannoitevalmistelakiin ehdotetaan lisättäväksi EU:n lannoitevalmisteasetuksen edellyttämät säännökset, jotka koskevat vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitoksen hyväksymistä ja nimeämistä ilmoitetuksi laitokseksi. Lisäksi lannoitevalmistelakiin ehdotetaan lisättäväksi, että automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tehty päätös voitaisiin allekirjoittaa koneellisesti. 

3.2  Pääasialliset vaikutukset

Lakiehdotuksessa Ruokavirastoa esitetään EU:n lannoitevalmisteasetuksessa tarkoitetuksi ilmoituksesta vastaavaksi kansalliseksi viranomaiseksi. EU:n lannoitevalmisteasetuksen vaatima hakemuksen ja siihen liittyvien asiakirjojen arvioiminen, ilmoitusmenettely sekä valvonta lisäävät hieman Ruokaviraston hallinnollisia velvoitteita ja kuluja. Tehtävien ei kuitenkaan arvioida aiheuttavan tarvetta lisäresursseille Ruokavirastossa. Ruokavirastolle perii hakijalta tehdystä hakemuksesta ilmoitetuksi laitokseksi siihen liittyvästä hyväksynnästä ja nimeämisestä muodostuvat kustannukset. 

Kansallisen viranomaisen lisäksi pääasialliset vaikutukset kohdistuvat toimijoihin, joiden tavoitteena on hakea vaikutuksenmukaisuuden arviointilaitos EU:n lannoitevalmisteasetuksessa tarkoitetuksi ilmoitetuksi laitokseksi. EU:n lannoitevalmisteasetuksen voimaantulon jälkeen markkinoille saatettavien EU-lannoitevalmisteiden vaatimuksenmukaisuus on osoitettava EU:n lannoitevalmisteasetuksen mukaisin menettelyin, jossa ilmoitetuilla laitoksilla on tärkeä rooli. 

Jotta vaatimuksenmukaisuuden arviointilaitos voi hakea Ruokavirastolta nimeämistä ilmoitetuksi laitokseksi, tulee laitoksella olla akkreditointitodistus Turvallisuus- ja kemikaaliviraston akkreditointiyksiköltä (FINAS). Työ- ja elinkeinoministeriön asetus Turvallisuus- ja kemikaaliviraston maksullisista suoritteista (1391/2018) säätää Turvallisuus- ja kemikaaliviraston maksullisista suoritteista ja se on voimassa vuoden 2021 loppuun. Akkreditoinnin maksut koostuvat kiinteästä hakemusmaksusta (720 euroa), kiinteästä arvioinnin perus- ja vuosimaksusta (hintaluokkien mukaan perusmaksu 2 680—9 700 euroa ja vuosimaksu 1 540—12 830 euroa), arvioinnin ja päätöksenteon tuntimaksusta (124 euroa/tunti) sekä teknisen arvioinnin tapauskohtaisesta maksusta. Kiinteä hakemusmaksu peritään arviointielimen hakiessa akkreditointia tai siihen rinnastettavaa pätevyyden arviointia ensimmäistä kertaa. Arvioinnin perus- ja vuosimaksu määräytyy FINASin määrittelemän arviointielimen hintaluokan mukaan. Arvioinnin ja päätöksenteon tuntimaksut määräytyvät käytetyn työajan mukaan. Teknisen arvioinnin maksu määräytyy teknisen arviointiin käytetyn työajan mukaan. Ulkopuolisen arvioijan tai asiantuntijan tekemä arviointi laskutetaan toteutuneiden kustannusten mukaisesti. Muihin arviointipalveluihin sovelletaan akkreditointipalveluiden hinnastoa arvioitavan toimielimen tyypin mukaisesti. Ilmoitetulle laitokselle aiheutuu edellä mainitut kustannukset akkreditointitodistuksesta.  

Ilmoitettu laitos laskuttaa CE-merkintää hakevaa EU-lannoitevalmistevalmistajaa tekemästään vaatimuksenarviointihakemuksen käsittelystä ja varsinaisesta tarkastuksesta itse laitoksella, laitoksen arvioinnista ja hyväksynnästä sekä vuosittaisista tarkastuksista CE-merkittyjen EU-lannoitevalmisteille. Ministeriö arvioi, että nämä kustannukset ovat korkeammat kuin kansallisen lannoitevalmisteen, jonka raaka-aineet ovat samalla tavoin riskipitoisia, ja sen vaatimasta Ruokaviraston laitoshyväksynnästä aiheutuvat kulut Suomessa. Ruokaviraston laitoshyväksyntä, kun käsittelykapasiteetti enintään 2000 m3 maksaa 593 euroa, käsittelykapasiteetilla 2001 - 8000 m3 1 289 euroa ja käsittelykapasiteetilla yli 8000 m3 2 579 euroa. Laitoshyväksynnän uusiminen, siirtäminen tai peruuttaminen, 85 euroa/tunti. Lannoitevalmisteiden valmistajan tuleekin tapauskohtaisesti harkita, ovatko tuotantolaitoksen valmistamat lannoitevalmisteet suunnattu EU:n sisämarkkinoille tai vientiin CE-merkittyinä EU-lannoitevalmisteina vai onko lannoitevalmisteita tarkoitus markkinoida vain kansallisilla markkinoilla.