1.1  Tausta

Aluksilla on paljon turvallisuuskriittisiä tehtäviä, jotka liittyvät kansainvälisiin sopimuksiin ja kansalliseen sääntelyyn perustuvien turvallisuusvaatimusten toteuttamiseen aluksilla. Työntekijöiden puhalluskokeet aluksilla ovat perusteltuja merenkulun turvallisuusvaatimusten ja erityisolosuhteiden näkökulmasta. Puhalluskokeet ovat yksi tärkeä keino huolehtia päihtyneenä työskentelystä aiheutuvien turvallisuusriskien ennaltaehkäisemisestä aluksilla ja ne ovat tavanomaisia suomalaisilla aluksilla sekä myös kansainvälisesti.  

Lainsäädännössä ei ole säännöksiä työnantajan oikeudesta velvoittaa työntekijä puhalluskokeeseen sen selvittämiseksi, onko työntekijä päihtynyt työajalla. Työntekijän velvollisuus osallistua puhalluskokeeseen voi perustua vain lainsäädäntöön. 

1.2  Valmistelu

Esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriön yhteydessä toimivassa merimiesasiain neuvottelukunnassa, jossa ovat edustettuina työ- ja elinkeinoministeriön lisäksi sosiaali- ja terveysministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö sekä merenkulkualan työmarkkinajärjestöt. 

Työ- ja elinkeinoministeriö pyysi hallituksen esitysluonnoksesta lausuntoja merimiesasiain neuvottelukunnassa edustettuina olevilta tahoilta, oikeusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, aluehallintovirastoilta, Liikenne- ja viestintävirastolta, tietosuojavaltuutetun toimistolta, Varsinais-Suomen ELY-keskukselta, eräiltä lossitoimintaa harjoittavilta yhtiöiltä ja Ahvenanmaan maakunnan hallitukselta.  

Lausuntoaika oli 8.7.–3.9.2021. Lausuntoja saatiin 11 kappaletta. Esityksestä lausuivat liikenne- ja viestintäministeriö, oikeusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Etelä-, Lounais-, Itä-, Pohjois- sekä Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueet, Työterveyslaitos, Varsinais-Suomen ELY-keskus, Suomen Merimies-Unioni SMU ry ja Suomen Konepäällystöliitto ry, Suomen Laivanpäällystöliitto ry, Kemianteollisuus ry ja Metsäteollisuus ry, Suomen Varustamot ry sekä Merimieseläkekassa. 

Valmisteluasiakirjat ja saadut lausunnot ovat saatavilla julkisessa palvelussa osoitteessa https://valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella TEM098:00/2020. 

2.1  Lainsäädäntö

2.2  Kansainväliset sopimukset ja kansainvälisten järjestöjen ohjeet ja suositukset

2.3  Käytäntö

2.4  Nykytilan arviointi

Suurella osalla alusten miehistön jäsenistä on työtehtäviä, jotka liittyvät aluksen turvallisesta kulusta ja sisäisestä turvallisuudesta huolehtimiseen, ulkoisten uhkien torjuntaan sekä ympäristöturvallisuudesta huolehtimiseen. Turvallisuuden varmistamiseen liittyen on kansainvälistä sääntelyä ja määräyksiä, jotka edellyttävät turvallisuuteen liittyvien tehtävien määrittelyä. Osalla miehistön jäsenistä turvallisuuteen liittyvät tehtävät kuuluvat tavanomaisiin tehtäviin. Kuitenkin hätätilanteissa kaikki aluksen miehistöön kuuluvat voivat kuulua aluksen turvallisuusorganisaatioon ja heillä voi tällöin olla tavanomaisesta tehtävästään poikkeavia erityisiä turvallisuusvastuita. Kansainvälisesti liikennöivillä aluksilla on ihmishengen turvallisuudesta merellä vuonna 1974 tehtyyn kansainväliseen yleissopimukseen (SopS 11/1981) eli SOLAS-yleissopimukseen perustuva hälytysluettelo, jossa on määriteltynä aluksen hätäorganisaatio ja siihen kuuluvat tehtävät. Turvallisuustehtävät ilmenevät hälytysluettelosta hätätilanteittain. Matkustaja-aluksissa voi olla sellaisia työntekijöitä, joilla on tehtäviä vain evakuointitilanteissa matkustajien evakuointiin, kuten avustamiseen ja ohjaamiseen liittyen. Tavanomaisesti esimerkiksi asiakaspalvelutehtävää hoitavalla miehistön jäsenellä voi siten hätätilanteessa olla määritelty tehtävä, jonka hoitaminen päihtyneenä voi vaarantaa esimerkiksi matkustajien turvallisuutta. 

Meriliikennettä harjoitetaan erilaisilla aluksilla ja reiteillä sekä erikokoisilla miehistöillä. Rahtialuksilla, tankkialuksilla ja muuta erityisen vaarallista tavaraa kuljettavilla säiliöaluksilla miehistöt ovat pieniä, ja hätätilanteessa jokaisella on oma turvallisuusorganisaation mukainen tehtävänsä. Matkustaja-aluksilla miehistö ja hätäorganisaatio ovat suuria, koska matkustajien evakuointi ja ohjeistaminen ovat miehistön vastuulla ja vaativia tehtäviä. Aluksilla, lähinnä matkustaja-aluksilla, voi olla myös muuta henkilöstöä, joka ei kuulu määriteltyyn turvallisuusorganisaatioon.  

Oikeuden velvoittaa työntekijät puhalluskokeeseen arvioidaan olevan merityössä välttämätön merityöhön liittyvien turvallisuusriskien torjumiseksi. Puhalluskokeet ovat työnantajalle välttämätön keino ennaltaehkäistä turvallisuusriskejä merityön erityisolosuhteissa. Puhalluskokeilla voidaan varmistaa työntekijöiden työ- ja toimintakyky niiden työntekijöiden osalta, jotka työskentelevät aluksen, sen lastin, matkustajien tai ympäristön turvallisuuteen vaikuttavissa tehtävissä sekä tehtävissä, joissa päihtyneenä oleva voi vaarantaa työturvallisuutta. Lisäksi työturvallisuuden kannalta on välttämätöntä voida velvoittaa työntekijä puhalluskokeeseen myös sellaisessa tilanteessa, jossa perustellusti epäillään työntekijän olevan alkoholin vaikutuksen alaisena työajalla. Aluksen ollessa merellä työntekijää ei tällaisissa tilanteissa voida lähettää työterveyshuoltoon, mikä maalla tehtävässä työssä on usein mahdollista. Työturvallisuudella on korostunut merkitys merityössä, jossa avun saaminen onnettomuustilanteissa voi kestää kauan ja jossa työskentelyolosuhteisiin liittyy turvallisuusriskejä. 

Aluksen päälliköllä on kokonaisvastuu aluksen merikelpoisuudesta ja turvallisuudesta sekä työnantajan edustajana työturvallisuudesta. Aluksen, sen lastin, matkustajien ja ympäristön turvallisuudesta huolehtiminen edellyttää mahdollisuutta varmistua niiden työntekijöiden, jotka työskentelevät turvallisuuteen liittyvissä tehtävissä, työ- ja toimintakyvystä. Aluksen päällikön käytössä olevien, lakiin perustuvien keinojen huolehtia erityisistä turvallisuusvastuistaan ei arvioida olevan riittäviä puhalluskokeita koskevan lainsäädännön puuttuessa. Yksittäisten työntekijöiden käytöksen ja hengityksen havainnointi aluksilla ei ole riittävä keino ennaltaehkäistä päihtyneenä työskentelyä eikä riittävää valvonnan näkökulmasta. Päihtymysepäilytilanteissa aluksille ei käytännön syistä voida useinkaan kutsua poliisia tekemään puhalluskoetta tai lähettää työntekijää työterveyshuoltoon.  

Oikeudella velvoittaa työntekijä puhalluskokeeseen on merkitystä myös suomalaisten varustamoiden kilpailukyvyn kannalta asiakassopimusten vaatimusten vuoksi. 

Puhalluskokeiden järjestäminen on aluksilla tavanomainen käytäntö, ja niiden käytöstä ja menettelytavoista sekä seuraamuksista on sovittu työehtosopimuksin. Työnantajalla ei kuitenkaan ole lakiin perustuvaa oikeutta velvoittaa työntekijää puhalluskokeeseen. Perustuslakivaliokunnan käytännön (PeVL 10/2004 vp) perusteella työnantajan oikeus voi perustua vain lainsäädäntöön, joka täyttää perusoikeuksien rajoitusedellytykset. Koska puhalluskokeella puututaan työntekijän perusoikeuksina turvattuihin yksityisyyden suojaan ja henkilökohtaiseen koskemattomuuteen sekä itsemääräämisoikeuteen, on tarpeen säätää lailla puhalluskokeiden käytön perusteista merityössä. Puhalluskokeita koskeva sääntely on tarpeen myös työntekijän oikeusturvan ja tasapuolisen kohtelun kannalta. On perusteltua selkeyttää osapuolten oikeuksia ja velvollisuuksia puhalluskokeiden yhteydessä.  

Lauttaliikenteen osalta merenkulun tehtäviin ja työnteon olosuhteisiin rinnastettavien turvallisuusriskien vuoksi on perusteltua, että myös niillä losseilla, joihin ei sovelleta merityösopimuslakia, olisi mahdollisuus velvoittaa työntekijä puhalluskokeeseen. Lossin kuljettajan vastuulla on huolehtia lossin sekä sen matkustajien ja lastin turvallisuudesta. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan merityösopimuslain 13 lukuun lisättäväksi säännökset työnantajan oikeudesta velvoittaa työntekijä puhalluskokeeseen sen selvittämiseksi, onko hän päihtynyt työajalla. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi henkilötietojen käsittelystä puhalluskokeiden yhteydessä. Sääntely ehdotetaan ulotettavaksi koskemaan myös losseja, joilla tehtävään työhön ei muutoin sovelleta merityösopimuslakia. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Valmistelussa on arvioitu myös vaihtoehtoa, jossa lainsäädäntöön ei lisättäisi puhalluskokeita koskevia säännöksiä. Ilman sääntelyä työnantajalla ei ole oikeutta velvoittaa työntekijää puhalluskokeeseen, vaan kyse on viime kädessä työntekijän suostumuksen varaisesta asiasta. Työnantajan tarpeet puhalluskokeiden järjestämiseen ja turvallisuusriskien ennaltaehkäisemiseen merityön erityisolosuhteissa puoltavat sääntelyn välttämättömyyttä. Ottaen huomioon työntekijän työnantajasta riippuvainen asema tulisi puhalluskokeen edellytysten perustua lainsäädäntöön.  

Valmistelussa on arvioitu myös vaihtoehtoa, jossa satunnaisesti tai järjestelmällisesti järjestettäviä puhalluskokeita koskeva sääntely koskisi kaikkia merityösopimuslain soveltamisalaan kuuluvia työntekijöitä. On kuitenkin mahdollista, että aluksilla työskentelee myös sellaisia henkilöitä, joiden tehtäviin ei hätätilanteissakaan liity erityisiä turvallisuusriskejä ja joiden osalta puhallutuksia ei voitaisi perustella muutoin kuin työturvallisuuden näkökulmasta päihtymysepäilytilanteessa. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

7.1  Merityösopimuslaki

1 luku Yleiset säännökset 

2 §. Poikkeukset soveltamisalasta. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti. Ehdotettavia puhalluskokeita koskevia 13 luvun 19 a ja 19 b §:n säännöksiä sovellettaisiin myös losseilla tehtävään työhön, johon merityösopimuslakia ei muutoin sovelleta. Liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetun lain (503/2005) 6 §:n mukaan maantiehen kuuluu myös lautta väylineen ja laituri. Lautat ovat vesikulkuneuvoja, jotka välittävät maantien liikennettä vesistön yli. Lossilla tarkoitetaan ohjausköyden tai sitä korvaavan Liikenne- ja viestintäviraston hyväksymän muun laitteiston ohjaamaa lauttaa. 

13 luku Erinäiset säännökset 

19 a §.Työntekijän velvoittaminen puhalluskokeeseen aluksella. Esityksessä ehdotetaan merityösopimuslakiin lisättäväksi säännökset työntekijän velvoittamisesta puhalluskokeeseen aluksella. Säännökset ehdotetaan otettaviksi 13 luvun uuteen 19 a §:ään.  

Pykälässä säädettäisiin työnantajan oikeudesta velvoittaa työntekijä suorittamaan puhalluskoe sen selvittämiseksi, onko työntekijä alkoholin vaikutuksen alaisena työajalla. Pistokoeluonteiset, satunnaisesti järjestettävät tai säännönmukaisesti toteutettavat puhalluskokeet ja toisaalta puhalluskoe tilanteessa, jossa epäillään työntekijän olevan päihtynyt, eroavat sekä työnantajan että työntekijän näkökulmasta toisistaan. Tämän vuoksi ehdotetaan, että edellytykset puhalluskokeeseen velvoittamiselle olisivat näiden tilanteiden osalta erilaiset.  

Pykälän 1 momentin nojalla työnantaja voisi velvoittaa yleiseen työnantajan määrittämänä ajankohtana suoritettavaan puhalluskokeeseen ne aluksen työntekijät, jotka työskentelevät tehtävissä, joissa päihtyneenä työskentely voi vaarantaa muiden aluksella olevien henkilöiden hengen, terveyden tai työturvallisuuden taikka aluksen tai ympäristön turvallisuutta. Säännöksellä mahdollistettaisiin pistokoeluonteisesti järjestettävät satunnaispuhallutukset ja säännönmukaisesti aina kunkin työvuoron alussa tai aikana järjestettävät puhalluskokeet aluksilla. Tarkoituksena on, että työnantaja voisi puhallutuksilla selvittää työntekijöiden työkuntoa työajalla. Puhalluskokeita ei tulisi sijoittaa ajalle, joka ei ole työntekijän työaikaa. Puhallutukset eivät saisi keskeyttää miehistön lepoaikoja. Lepoaikojen keskeyttämisestä on säädetty merityöaikalain (296/1976) 10 §:ssä ja työajasta kotimaanliikenteen aluksissa annetun lain (248/1982) 10 §:ssä, joissa säädetyt poikkeukset eivät sovellu puhalluskokeisiin. Aika, jolle puhalluskoetta ei saisi sijoittaa, voisi olla merityöaikalain tai työajasta kotimaanliikenteen aluksissa annetun lain mukaista vähimmäislepoaikaa tai työntekijän aluksessa viettämää muuta vapaa-aikaa. Niiden merityöaikalain 2 §:n 1–3 kohdassa tarkoitettujen työntekijöiden, joihin sovelletaan vain eräitä merityöaikalain säännöksiä, osalta on sääntelyä sovellettaessa tarkasteltava sitä, onko kyse ajasta, jolloin työntekijä suorittaa työtehtäviään vai jolloin hän viettää vapaa-aikaa.  

Aluksilla on monenlaisia turvallisuuteen vaikuttavia tehtäviä, joita on kuvattu nykytilan arvioinnin yhteydessä. Ehdotettavan säännöksen nojalla puhalluskokeeseen voitaisiin velvoittaa esimerkiksi aluksen turvallisesta kulusta, aluksen sisäisestä turvallisuudesta, ulkoisten uhkien torjunnasta tai aluksen polttoaineen tai ympäristölle vaarallisen lastin käsittelystä vastaavat työntekijät. Myös muut työntekijät, joiden tehtäviin liittyy turvallisuusriskejä ehdotetussa säännöksessä mainituille suojeltaville eduille, kuuluisivat säännöksen soveltamisalaan. Lisäksi puhalluskokeeseen voitaisiin ehdotettavan säännöksen nojalla velvoittaa ne työntekijät, joille kuuluu hätätilanteessa sellaisia tehtäviä, joissa päihtyneenä työskentely voi vaarantaa pykälässä mainittuja turvallisuusintressejä. Tällaiset tehtävät on määritelty aluksen hälytysluettelossa. Tällaisia tehtäviä ovat esimerkiksi evakuointiin liittyvät matkustajien ohjaamiseen ja auttamiseen liittyvät tehtävät.  

Meriliikennettä harjoitetaan erilaisilla aluksilla ja reiteillä sekä erikokoisilla miehistöillä. Rahtialuksilla, tankkialuksilla ja muuta erityisen vaarallista tavaraa kuljettavilla säiliöaluksilla säännöksen soveltamisalaan kuuluisivat pääsääntöisesti tehtävien perusteella kaikki aluksen työntekijät. Matkustaja-aluksilla säännöksen soveltamisalaan kuuluisivat myös matkustajien turvallisuuteen vaikuttavissa tehtävissä työskentelevät. Säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle jäävä aluksen työntekijöiden osuus olisi siten käytännössä pieni. Erityisesti matkustaja-aluksilla voi olla myös muuta sellaista henkilöstöä, joiden osalta edellytykset eivät välttämättä täyttyisi. Työnantaja vastaisi edellytysten täyttymisen arvioinnista. Puhalluskokeiden suorittamisessa olisi huolehdittava merityösopimuslain mukaisesti työntekijöiden tasapuolisesta kohtelusta. 

Mahdollisuuden järjestää puhalluskokeita turvallisuustehtävissä työskenteleville arvioidaan olevan työnantajan kannalta välttämätön ja edellä mainittujen intressien suojaamiseksi perusteltu keino varmistaa työntekijöiden työ- ja toimintakyky turvallisuusriskien ennaltaehkäisemiseksi aluksilla. Ehdotettavalla sääntelyllä mahdollistettaisiin puhalluskokeeseen määrääminen niiden tehtävien osalta, joissa se arvioidaan välttämättömäksi.  

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin lisäksi työnantajan oikeudesta velvoittaa myös yksittäinen työntekijä tämän työtehtävästä riippumatta puhalluskokeeseen, jos on perusteltua aihetta epäillä työntekijän olevan alkoholin vaikutuksen alaisena työajalla. Perustellun epäilyn kynnys ei voi työturvallisuuden vuoksi olla korkea. Perusteltu aihe epäillä työntekijän olevan päihtynyt voisi syntyä esimerkiksi havainnoimalla työntekijän käytöstä tai hengitystä. Säännöksen tarkoituksena on, ettei yksittäistä työntekijää voida mielivaltaisesti velvoittaa puhalluskokeeseen. Tämä vaatimus seuraa jo merityösopimuslaissa säädetystä työntekijöiden tasapuolisen kohtelun vaatimuksesta. Yksittäistä työntekijää ei voitaisi muutoin kuin päihtymysepäilytilanteessa määrätä puhalluskokeeseen ainoana työntekijänä ilman, että puhalluskokeeseen määrätään myös muita työntekijöitä. 

Aluksen ollessa merellä turvallisuus on aluksen päällikön ja miehistön vastuulla, ja avun saaminen hätätilanteissa voi kestää pitkään. Työnantajalla voi siten olla päihtymysepäilytilanteessa työturvallisuuden varmistamiseksi perusteltu tarve voida velvoittaa työntekijä puhalluskokeeseen. Merityön erityispiirteisiin kuuluu myös se, että työntekijää ei käytännön syistä välttämättä ole mahdollista lähettää työterveyshuoltoon päihtymysepäilytilanteessa tai saada paikalle viranomaisapua puhalluskokeiden suorittamisessa. 

Työnantajalla ei olisi ehdotettavan sääntelyn nojalla velvollisuutta järjestää puhalluskokeita tai velvoittaa työntekijää puhalluskokeeseen päihtymysepäilytilanteessa. Työnantaja voi arvioida työntekijän työkykyä myös ilman puhalluskoetta. Puhalluskoe olisi keino, jota työnantaja voisi hyödyntää arvionsa tukena. Työnantajalla on parhaat edellytykset arvioida kunkin aluksen osalta puhalluskokeiden järjestämisen tarve ja esimerkiksi se, kuinka usein puhalluskokeita on perusteltua järjestää. Puhalluskokeiden järjestämisen arviointi on perusteltua jättää työnantajan harkittavaksi aluskohtaisesti, jolloin voidaan myös ottaa huomioon kunkin aluksen erityispiirteet turvallisuuden näkökulmasta. 

Työntekijää ei voisi pakottaa puhalluskokeeseen voimakeinoin. Puhalluskokeesta kieltäytyminen tarkoittaisi työntekijän työsopimussuhteeseen liittyvän velvoitteen rikkomista, jonka merkitys arvioitaisiin työoikeudellisten periaatteiden mukaisesti. Sääntely vastaisi siten tältä osin yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 8 §:n huumausainetestitodistuksen toimittamiseen velvoittamista koskevaa sääntelyä. Myöskään huumausainetestitodistuksen toimittamisesta kieltäytymisen seuraamuksista ei ole säädetty erikseen.  

Jos työnantaja epäilee työntekijän olevan päihtyneenä työssä, usein ensimmäisenä toimenpiteenä on työvuorosta poistaminen turvallisuuden varmistamiseksi. Tämä voi myös olla riittävä toimenpide. Työnantaja arvioi päihtyneenä työajalla esiintymisen työsuhteeseen liittyvät seuraamukset tapauskohtaisesti kokonaisarvioinnin perusteella. Seuraamuksia voivat työnteon estämisen lisäksi olla työntekijän puhuttelu tai huomautuksen antaminen, hoitoonohjaus, varoitus, koeaikapurku tai työsuhteen irtisanominen tai purkaminen. Työsuhteen irtisanomisen ja purkamisen edellytyksistä säädetään merityösopimuslaissa. Jos ulkomaanliikenteessä liikennöivässä aluksessa on säännönmukaisesti työssä vähintään kahdeksan työntekijää, aluksella on oltava laivatoimikunta. Työsopimusta ei saa irtisanoa eikä purkaa työntekijästä johtuvasta aluksella todetusta syystä ennen kuin asia on käsitelty laivatoimikunnassa. Päihtyneenä työskentelystä voi seurata myös vahingonkorvausvastuu, jos päihtyneenä työskentelystä aiheutuu vahinkoa.  

Puhalluskokeiden edellytyksenä olisi ehdotettavan 2 momentin mukaan, että työnantajalla on työterveyshuoltolain 11 §:n 4 momentin mukainen kirjallinen päihdeohjelma. Sääntely vastaisi tältä osin huumausainetestejä koskevaa sääntelyä. Tarkoituksena on velvoittaa puhalluskokeita suorittavat työnantajat laatimaan päihdeohjelma. Jos työnantajalla ei olisi säännöksessä tarkoitettua päihdeohjelmaa, eivät puhalluskokeiden suorittamisen edellytykset täyttyisi. Päihdeohjelman tulee sisältää työpaikan yleiset tavoitteet ja noudatettavat käytännöt päihteiden käytön ehkäisemiseksi ja päihdeongelmaisten hoitoon ohjaamiseksi. Ohjelma voi olla osa työterveyshuollon toimintasuunnitelmaa. Päihdeohjelmassa käsitellään alkoholin lisäksi muiden päihteiden käytöstä aiheutuvien ongelmien ennaltaehkäisyä, varhaista puuttumista päihdeongelmiin ja toimivan hoitoonohjauksen järjestämistä. Päihdeohjelmassa näkökulma päihteiden käyttöön on erityisesti työntekijän terveyteen ja työkykyyn liittyvä. Päihdeohjelman edellyttäminen puhalluskokeita suorittavilta työnantajilta lisäisi siten osaltaan päihteiden käytön kokonaisvaltaista tarkastelua työpaikoilla ottaen huomioon päihdeongelmat terveydellisinä ongelmina sekä samalla läpinäkyvyyttä ja työntekijöiden tietoisuutta päihdehaittojen ennaltaehkäisyn ja hoitoon ohjauksen käytännöistä. Päihdeohjelma edistäisi myös työntekijöiden tasapuolisen kohtelun velvoitteen toteutumista esimerkiksi yhdenmukaisten hoitoonohjauskäytäntöjen osalta. 

Ennen päihdeohjelman hyväksymistä tehtävät, joissa puhalluskokeeseen voitaisiin velvoittaa ilman perusteltua epäilyä, olisi käsiteltävä yhteistoimintalaissa tarkoitetussa vuoropuhelussa taikka yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetussa laissa tai työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnassa ja hyvinvointialueella annetussa laissa tarkoitetussa yhteistoimintamenettelyssä. Muissa kuin niissä yrityksissä ja julkisoikeudellisissa yhteisöissä, joissa sovelletaan edellä mainittuja yhteistoimintaa koskevia lakeja, työntekijöille tai heidän edustajilleen olisi varattava tilaisuus tulla kuulluiksi siitä, missä tehtävissä edellytykset yleisiin puhalluskokeisiin määräämiselle täyttyvät.  

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin työntekijän oikeusturvan kannalta merkityksellisistä menettelytapoja koskevista vaatimuksista. Työnantajan olisi 3 momentin mukaan käytettävä puhalluskokeissa mahdollisimman luotettavia laitteita, jotka on kalibroitu ja huollettu laitteen valmistajan ohjeiden mukaisesti. Työnantajan olisi käytettävä laadukasta ja markkinoilla saatavilla olevista alkometreistä mahdollisimman luotettavaa, kalibroitavaa ja ammattikäyttöön tarkoitettua alkometriä sekä huolehdittava laitteen kalibroinnista ja huollosta asianmukaisesti valmistajan ohjeiden mukaisesti. Työnantajan olisi 3 momentin mukaan myös huolehdittava siitä, että puhalluskokeita suorittavilla on riittävä koulutus käyttää puhalluskokeissa käytettävää laitetta. Työnantajan olisi muutoinkin huolehdittava puhalluskokeiden toteuttamisesta tulosten luotettavuuden turvaavalla tavalla. Tämä tarkoittaisi velvollisuutta huolehtia alkometrin ohjeiden mukaisesta käytöstä ja mittausvirheiden mahdollisuuden ottamista huomioon.  

Pykälän 3 momentissa edellytettäisiin lisäksi, että työnantaja huolehtii asianmukaisin menettelytavoin myös työntekijöiden yksityisyyden suojan toteutumisesta puhalluskokeissa. Tämä tarkoittaisi esimerkiksi sitä, että puhalluskoe suoritettaisiin ilman muiden työntekijöiden näkö- tai kuuloyhteyttä ja että henkilötietojen suoja huomioitaisiin puhalluskokeiden tulosten käsittelyssä. Työntekijöiden yksityisyyden suojan turvaamiseksi puhalluskoetilanteessa ei tulisi olla läsnä kuin välttämättömät henkilöt eli puhalluskokeen suorittaja, puhallutettava ja työntekijöiden edustaja. Henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan tietosuojalainsäädäntöä. Henkilötietojen käsittelyyn osallistuvia koskevasta vaitiolovelvollisuudesta säädetään tietosuojalain 35 §:ssä ja terveydentilaa koskevien tietojen osalta yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 5 §:ssä. 

Lisäksi pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi puhalluskokeen tuloksen varmentamisesta. Työntekijän vaatimuksesta puhalluskokeen tulos olisi varmennettava uudella puhalluskokeella. Muulla kuin tarkkuusalkometrillä tehdyn puhalluskokeen tulos olisi työntekijän vaatimuksesta varmennettava toisella laitteella. Tarkkuusalkometrillä tehtyä puhalluskoetta ei ole perusteltua edellyttää varmennettavaksi toisella laitteella tarkkuusalkometrin luotettavuuden vuoksi.  

Puhalluskokeiden tulosten osalta ei voida teknisten mittausten virhemahdollisuuksien vuoksi edellyttää täyttä luotettavuutta. Verikokeen tekeminen luotettavasti puhalluskokeen tuloksen oikeellisuuden varmistamiseksi ei aluksilla ole yleensä mahdollista. Puhalluskokeen tuloksen oikeellisuutta epäiltäessä on sekä työnantajan että työntekijän yhteinen etu selvittää asia. Työnantaja vastaa päätöksenteossaan käyttämiensä tietojen oikeellisuudesta.  

Ehdotettujen säännösten tarkoituksena on ohjata asianmukaisten menettelytapojen käyttöön puhalluskokeiden toteuttamisessa. Tarkemmat menettelytavat on perusteltua jättää työnantajan harkittaviksi aluskohtaisesti. Työnantaja määrittelisi sen, kuka puhalluskokeen käytännössä suorittaa aluksen päällikölle ja muulle henkilöstölle. Menettelytapoja määriteltäessä on perusteltua käsitellä sitä, kuinka usein ja millä laitteella puhalluskokeet suoritetaan, miten määräys puhallutuksiin annetaan, miten puhallutukset käytännössä toteutetaan, ketkä ovat läsnä puhalluskoetta suoritettaessa sekä millaisin toimintatavoin huolehditaan puhallutettavan yksityisyyden ja henkilötietojen suojaamisesta.  

Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan lisäksi informatiivista viittausta yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 21 §:ään. Yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 21 §:n mukaan teknisin menetelmin toteutetun valvonnan tarkoitus, käyttöönotto ja valvonnassa käytettävät menetelmät kuuluvat yhteistoimintalaissa tarkoitetun vuoropuhelun sekä yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetussa laissa ja työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnassa ja hyvinvointialueella annetussa laissa tarkoitetun yhteistoimintamenettelyn piiriin. Muissa kuin yhteistoimintalainsäädännön piiriin kuuluvissa yrityksissä ja julkisoikeudellisissa yhteisöissä työnantajan on ennen päätöksentekoa varattava työntekijöille tai heidän edustajilleen tilaisuus tulla kuulluiksi edellä mainituista asioista. Vuoropuhelun, yhteistoimintamenettelyn tai kuulemisen jälkeen työnantajan on määriteltävä työntekijöihin kohdistuvan teknisin menetelmin toteutetun valvonnan käyttötarkoitus ja siinä käytettävät menetelmät sekä tiedotettava työntekijöille valvonnan tarkoituksesta, käyttöönotosta ja siinä käytettävistä menetelmistä. Menettelytavoista tiedottamisesta ei tästä syystä ole tarpeen säätää erikseen ehdotettavassa pykälässä. 

Pykälän 4 momentissa ehdotetaan säädettäväksi työntekijän oikeusturvan kannalta tarpeellisesta työnantajan velvollisuudesta tiedottaa työntekijöille oikeudesta vaatia puhalluskokeen tuloksen varmentamista 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Henkilötietojen käsittelystä on tiedotettava rekisteröidyille tietosuoja-asetuksen III luvun säännösten mukaisesti.  

19 b §.Henkilötietojen käsittely puhalluskokeiden yhteydessä. Lain 13 lukuun ehdotetaan lisättäväksi uusi 19 b §, jossa säädettäisiin työntekijän henkilötietojen käsittelystä puhalluskokeiden yhteydessä. Puhalluskokeiden tulosten käsittelyssä silloin, kun ne ovat henkilötietoja, on otettava huomioon henkilötietojen käsittelyä koskeva sääntely. Yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 3 §:n mukaan työnantaja saa käsitellä vain välittömästi työntekijän työsuhteen kannalta tarpeellisia henkilötietoja, jotka liittyvät työsuhteen osapuolten oikeuksien ja velvollisuuksien hoitamiseen tai työnantajan työntekijöille tarjoamiin etuuksiin taikka johtuvat työtehtävien erityisluonteesta. Yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 4 §:n mukaan henkilötietojen kerääminen työsuhteen aikana on käsiteltävä yhteistoimintalaissa tarkoitetussa vuoropuhelussa taikka yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetussa laissa tai työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnassa ja hyvinvointialueella annetussa laissa tarkoitetussa yhteistoimintamenettelyssä. Rekisterinpitäjän velvoitteista ja rekisteröidyn oikeuksista säädetään tietosuoja-asetuksessa.  

Henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteena olisi tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohta. Henkilötietojen käsittely voi perustua myös 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan, kun työnantaja käsittelee henkilötietoja lakisääteisen velvoitteensa toteuttamiseksi, silloin kun on kyse työsuhteen päättämisperusteen selvittämisestä. Hallintovaliokunnan mietinnön (HaVM 13/2018 vp) mukaan 6 artiklan sanamuodon perusteella henkilötietojen käsittely voisi perustua useampaankin 6 artiklassa tarkoitettuun käsittelyn oikeusperusteeseen. Valiokunta korostaa, että useamman kuin yhden henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteen käyttäminen ei kuitenkaan voi johtaa siihen, että jäisi epäselväksi, mitä oikeuksia rekisteröidyllä sanotun lain mukaan olisi. Koska työsuhteen päättämisperusteen selvittämisen yhteydessä tapahtuva käsittely perustuisi 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan, rekisteröidyllä ei olisi tietosuoja-asetuksen 21 artiklan mukaan oikeutta vastustaa käsittelyä toisin kuin 6 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvassa käsittelyssä. 

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi puhalluskokeiden tulosten käsittelystä. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että työnantajalla olisi 19 a §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyessä oikeus käsitellä työntekijän puhalluskokeen tulosta koskevia henkilötietoja. Tietojen käsittelyn edellytyksenä olisi siten se, että työnantajalla 19 a §:n mukaisesti olisi oikeus velvoittaa työntekijä puhalluskokeeseen. Tietoja saisi käsitellä, jos käsittely olisi tarpeen työntekijöiden päihteettömyyden valvontaa varten työajalla, työsuhdetta koskevien päätösten tekemiseksi taikka oikeusvaateen selvittämiseksi, laatimiseksi, esittämiseksi tai puolustamiseksi. Pääsääntöisesti negatiivisten puhalluskokeiden tulosten säilyttäminen puhalluskokeen suorittamisen jälkeen ei ole tarpeen. Sääntelyn selkeyden ja työntekijän henkilötietojen suojan vuoksi on perusteltua, että myös negatiivisten puhalluskokeiden tulosten sallituista käyttötarkoituksista säädettäisiin samassa yhteydessä.  

Puhalluskokeen tulokset voivat ainakin useamman positiivisen tuloksen yhdistelmänä tuoda ilmi työntekijän terveydentilaa koskevan henkilötiedon, kuten päihderiippuvuuden. Perustuslakivaliokunta on edellyttänyt arkaluontoisten henkilötietojen käsittelyn rajaamista täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään. Siitä, voidaanko yksittäistä, positiivista puhalluskokeen tulosta pitää terveystietona tai valtiosääntöisesti arkaluonteisena henkilötietona, ei ole perustuslakivaliokunnan kantaa.  

Ehdotettavat henkilötietojen käsittelyä koskevat säännökset perustuisivat tietosuoja-asetuksen 6 artiklassa, 9 artiklan 2 kohdan b alakohdassa ja 88 artiklassa säädettyyn kansalliseen liikkumavaraan. Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai ottaa käyttöön yksityiskohtaisempia säännöksiä tässä asetuksessa vahvistettujen sääntöjen soveltamisen mukauttamiseksi sellaisessa käsittelyssä, joka tehdään 1 kohdan c ja e alakohdan noudattamiseksi määrittämällä täsmällisemmin tietojenkäsittely- ja muita toimenpiteitä koskevat erityiset vaatimukset, joilla varmistetaan laillinen ja asianmukainen tietojenkäsittely. Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaan 1 kohdan c ja e alakohdassa tarkoitetun käsittelyn perustasta on säädettävä joko unionin oikeudessa tai rekisterinpitäjään sovellettavassa jäsenvaltion lainsäädännössä. Käsittelyn tarkoitus määritellään kyseisessä käsittelyn oikeusperusteessa tai, 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetussa käsittelyssä, sen on oltava tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Kyseinen käsittelyn oikeusperuste voi sisältää erityisiä säännöksiä, joilla mukautetaan tietosuoja-asetuksen sääntöjen soveltamista, muun muassa yleisiä edellytyksiä, jotka koskevat rekisterinpitäjän suorittaman tietojenkäsittelyn lainmukaisuutta, käsiteltävien tietojen tyyppiä, asianomaisia rekisteröityjä, yhteisöjä joille ja tarkoituksia joihin henkilötietoja voidaan luovuttaa, käyttötarkoitussidonnaisuutta, säilytysaikoja sekä käsittelytoimia ja -menettelyjä, mukaan lukien laillisen ja asianmukaisen tietojenkäsittelyn varmistamiseen tarkoitetut toimenpiteet. 

Ehdotettu terveydentilaa koskevien henkilötietojen käsittely on 9 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti tarpeen rekisterinpitäjän tai rekisteröidyn velvoitteiden ja erityisten oikeuksien noudattamiseksi työoikeuden alalla. Mainitussa kohdassa edellytetään, että kansallisessa lainsäädännössä säädetään tällöin rekisteröidyn perusoikeuksia ja etuja koskevista asianmukaisista suojatoimista.  

Kansallista liikkumavaraa on työsuhteessa tapahtuvan henkilötietojen käsittelyn osalta myös tietosuoja-asetuksen 88 artiklassa. Artiklan 2 kohdan mukaan kansallisiin työsuhteessa tapahtuvaa henkilötietojen käsittelyä koskeviin erityissääntöihin on sisällytettävä asianmukaisia ja erityisiä toimenpiteitä rekisteröidyn ihmisarvon, oikeutettujen etujen ja perusoikeuksien suojaamiseksi siten, että erityistä huomiota kiinnitetään tietojenkäsittelyn läpinäkyvyyteen, henkilötietojen siirtoihin saman konsernin tai yritysryhmän, joka harjoittaa yhteistä taloudellista toimintaa, sisällä ja työpaikalla käytössä oleviin valvontajärjestelmiin.  

Pykälään ehdotetaan otettavaksi viittaus yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 5 §:ään. Viittaussäännöksen nojalla tulisi positiivisten puhalluskokeiden tulosten käsittelyssä noudattaa, mitä mainitun lain 5 §:n 2 ja 4 momentissa säädetään työntekijän terveydentilaa koskevien tietojen käsittelystä, käsittelyyn oikeutetuista henkilöistä, tietojen säilyttämisestä ja tietojen poistamisesta sekä käsittelyn perusteen ja tarpeen arvioinnista. Positiivisella puhalluskokeen tuloksella tarkoitettaisiin tulosta, josta ilmenee työntekijän olevan alkoholin vaikutuksen alaisena. Yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan työnantajalla on mainitussa pykälässä säädettyjen tilanteiden lisäksi oikeus käsitellä terveydentilaa koskevia tietoja niissä tilanteissa ja siinä laajuudessa, kuin muualla laissa erikseen säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan terveydentilaa koskevia tietoja saavat käsitellä vain ne henkilöt, jotka näiden tietojen perusteella valmistelevat tai tekevät työsuhdetta koskevia päätöksiä taikka panevat niitä toimeen. Työnantajan on nimettävä nämä henkilöt tai määriteltävä tehtävät, joihin sisältyy terveydentilaa koskevien tietojen käsittelyä. Tietoja käsittelevät henkilöt eivät saa ilmaista näitä tietoja sivulliselle työsuhteen aikana eikä sen päättymisen jälkeen. Pykälän 4 momentin mukaan työnantajan on säilytettävä hallussaan olevat työntekijän terveydentilaa koskevat tiedot erillään muista keräämistään henkilötiedoista. Terveydentilaa koskevat tiedot on poistettava välittömästi sen jälkeen, kun käsittelylle ei ole 1 momentissa tarkoitettua perustetta. Käsittelyn perustetta ja tarvetta on arvioitava vähintään viiden vuoden välein. Positiivista puhalluskokeen tulosta koskevat tiedot olisi siten poistettava, kun käsittely ei enää olisi tarpeen ehdotetussa pykälässä mainittuja tarkoituksia varten. Tietojen säilytysaikaa ei ole mahdollista määritellä tarkemmin, koska tiedoilla voi olla merkitystä pitkänkin ajan kuluttua esimerkiksi kanneaikojen vuoksi tai työsuhteen päättämistä koskevan päätöksen laillisuutta koskevan oikeudenkäynnin yhteydessä. 

Yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 5 §:n 2 ja 4 momentissa säädettyjen käsittelyn suojatoimien soveltaminen myös ehdotetussa sääntelyssä tarkoitettuun positiivisten puhalluskokeiden tulosten käsittelyyn olisi perusteltua sen vuoksi, että puhalluskokeen tulokset voivat ilmaista työntekijän terveydentilaa koskevan tiedon ja olla siten arkaluonteisia.  

Tietosuojalain 6 §:n 2 momentin mukaan rekisterinpitäjän on toteutettava asianmukaiset ja erityiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien suojaamiseksi silloin, kun se käsittelee erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja. Mainitussa 6 §:n 2 momentissa on luettelo toimenpiteistä, joita asianmukaiset ja erityiset toimenpiteet voivat sisältää. Esityksessä tarkoitettuun käsittelyyn soveltuvat luettelon toimenpiteistä erityisesti ne, joilla parannetaan henkilötietoja käsittelevän henkilöstön osaamista sekä rekisterinpitäjän sisäiset toimenpiteet, joilla estetään pääsy henkilötietoihin. Lisäksi työnantajan on rekisterinpitäjänä arvioitava, millaisia muita suojatoimenpiteitä henkilötietojen käsittelyyn sisältyvät riskit edellyttävät ja toteutettava asianmukaiset tekniset ja organisatoriset toimenpiteet, joilla varmistetaan, että henkilötietojen käsittely tapahtuu tietosuoja-asetuksen ja tietosuojalain vaatimusten mukaisesti. 

Ehdotettujen suojatoimien arvioidaan olevan asianmukaiset ja riittävät ja täyttävän tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja 88 artiklan 2 kohdan vaatimukset. Tietosuoja-asetuksen 88 artiklan 2 kohdassa mainittua läpinäkyvyyttä turvataan lisäksi yhteistoiminta- ja kuulemismenettelyillä. 

Ehdotettavan pykälän mukainen henkilötietojen käsittely on ensisijaisesti tarpeen, jotta työnantaja voi huolehtia aluksen, aluksella olevien henkilöiden ja ympäristön turvallisuudesta. Ehdotettu henkilötietojen käsittelyä koskeva sääntely täyttäisi siten tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa edellytetyllä tavalla yleisen edun mukaisen tavoitteen.  

Puhalluskokeen tulosta koskevien henkilötietojen käsittely olisi sallittua vain, jos ehdotetussa 19 a §:ssä säädetyt, merityön turvallisuuteen liittyvät edellytykset tai perustellun epäilyn vaatimus puhalluskokeeseen määräämiselle täyttyisivät. Käsittelyn sallitut tarkoitukset määriteltäisiin ehdotetussa säännöksessä. Henkilötietojen käsittelyä on rajoitettu siihen, mikä on välttämätöntä ehdotettavan puhalluskokeita koskevan sääntelyn tavoitteiden toteuttamiseksi. Positiivista puhalluskokeen tulosta koskevien henkilötietojen käsittelyyn osallistuvan henkilöpiirin rajaamisesta ja tietojen poistamisesta ehdotetaan säädettäväksi viittaamalla yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 5 §:ään. Henkilötietojen käsittelyn arvioidaan siten olevan tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa edellytetyllä tavalla oikeasuhteista suhteessa käsittelyn tavoitteisiin. 

7.2  Yhteistoimintalaki

12 §. Muusta lainsäädännöstä johtuvat vuoropuhelussa käsiteltävät asiat. Pykälän 2 kohdan mukaan muusta lainsäädännöstä johtuvia yhteistoimintalain 8 §:n 6 kohdan mukaisessa vuoropuhelussa käsiteltäviä asioita ovat yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 7 ja 8 §:ssä tarkoitetut työtehtävät, joissa työnhakija tai työntekijä on joko velvollinen antamaan tai voi suostumuksensa perusteella antaa huumausainetestiä koskevan todistuksen työnantajalle työterveyshuoltolain 11 §:n 4 momentin mukaisesti. Kohtaan ehdotetaan lisättäväksi työtehtävät, joissa työnantaja voisi merityösopimuslakiin ehdotetun 13 luvun 19 a §:n nojalla ilman perusteltua epäilyä velvoittaa työntekijän puhalluskokeeseen. 

7.3  Laki yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa

13 §.Muuhun lainsäädäntöön perustuvien suunnitelmien, periaatteiden ja käytäntöjen käsittely. Pykälän 2 kohtaan ehdotetaan tehtäväksi vastaava muutos kuin yhteistoimintalain 12 §:n 2 kohtaan. 

9.1  Yksityiselämän suoja, henkilökohtainen koskemattomuus ja itsemääräämisoikeus

Ehdotettu työntekijän velvoittamista puhalluskokeeseen koskeva sääntely on merkityksellistä erityisesti perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän suojan ja 7 §:ssä turvatun henkilökohtaisen koskemattomuuden kannalta. Päihdetestausta koskevaa sääntelyä on perustuslakivaliokunnan käytännössä vakiintuneesti arvioitu puuttumisena 7 §:ssä turvattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen, 10 §:ssä tarkoitetun yksityiselämän suojan rajoituksena sekä puuttumisena henkilön itsemääräämisoikeuteen (PeVL 38/2013 vp, PeVL 28/2004 vp, PeVL 12/2006 vp, PeVL 10/2004 vp). 

Työntekijän yksityisyyden suojan perustana on perustuslain 10 §, jonka mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Pykälän esitöiden (HE 309/1993 vp, s. 52/II) mukaan yksityiselämän suojan lähtökohtana on, että yksilöllä on oikeus elää omaa elämäänsä ilman viranomaisten tai muiden ulkopuolisten tahojen mielivaltaista tai aiheetonta puuttumista siihen.  

Yksityiselämää suojaavalla perustuslain säännöksellä on läheinen liityntä perustuslain 7 §:ään, jossa turvataan jokaisen oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen. Saman pykälän 3 momentissa säädetään, ettei kenenkään henkilökohtaiseen koskemattomuuteen saa puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti ilman laissa säädettyä perustetta. Perustuslain esitöissä (HE 309/1993 vp, s. 47/I) todetaan, että oikeus henkilökohtaiseen koskemattomuuteen antaa suojaa esimerkiksi henkilöön käypiä tarkastuksia ja pakolla toteutettavia lääketieteellisiä tai vastaavia toimenpiteitä vastaan. Perustuslain 7 §:llä on myös sovellutuksia yksityisten välisissä suhteissa, joskin henkilökohtainen koskemattomuus saa niissä turvaa lähinnä rikoslainsäädännön ja vahingonkorvauslainsäädännön välityksellä. Henkilökohtaisen koskemattomuuden asema perusoikeutena asettaakin siihen puuttumiselle korkean kynnyksen. Rajoitusten tulee perustua lakiin ja täyttää tulkintakäytännössä täsmentyvät hyväksyttävyys- ja välttämättömyysvaatimukset (HE 309/1993 vp, s. 47/I). 

Perustuslakivaliokunta on yksityisyyden suojasta työelämässä annettua lakia koskevassa lausunnossaan (PeVL 10/2004 vp, s. 6) katsonut, että työnantajan oikeudesta tehdä työntekijälle puhalluskoe tulee säätää riittävän täsmällisesti lailla, joka täyttää myös muut perusoikeuksien rajoittamisen yleiset edellytykset.  

Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin arvioinut työntekijän huumausainetestauksen ja opiskelijoiden päihdetestauksen perustuslain mukaisuutta. Perustuslakivaliokunta on Pelastusopiston opiskelijoiden päihdetestausta koskevassa lausunnossaan katsonut, että testaukselle on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet, jos on perusteltua aihetta epäillä opiskelijan esiintyvän päihtyneenä koulutuksessa tai harjoitteluun liittyvässä työssä tai jos työtehtävä edellyttää tarkkuutta, luotettavuutta, itsenäistä harkintakykyä tai hyvää reagointikykyä tai työtehtävä voi vaarantaa opiskelijan tai jonkin toisen henkilön henkeä, terveyttä tai työturvallisuutta (PeVL 12/2006 vp, s. 2–3). Vastaavasti perustuslakivaliokunnassa on pidetty hyväksyttävänä myös poliisiopiskelijoiden päihdetestausta (PeVL 28/2004 vp, s. 3–4). Sääntelyssä on katsottu olleen kysymys opiskelijoiden sekä viime kädessä myös muiden henkilöiden oikeuksien ja turvallisuuden suojaamisesta (PeVL 12/2006 vp, s. 2–3, PeVL 28/2004 vp, s. 3–4). Mainituissa lausunnoissa on viitattu yksityisyyden suojasta työelämässä annettua lakiehdotusta koskevaan perustuslakivaliokunnan lausuntoon (PeVL 10/2004 vp, s. 2/II), jossa on pidetty työntekijöiden huumausainestestejä koskevaa sääntelyä tavoitteiltaan perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä. Tavoitteena on muun ohella ehkäistä ennakolta ja vähentää huumausaineiden käytöstä aiheutuvia haitallisia seuraamuksia ja riskejä työelämässä. Kysymys on toisten henkilöiden oikeuksien ja painavien yhteiskunnallisten etujen suojaamisesta. Nämä oikeudet ja edut ilmenevät myös lakiehdotuksen säännöksistä.  

Esityksessä ehdotetaan työnantajalle oikeutta velvoittaa työntekijä puhalluskokeeseen sen selvittämiseksi, onko työntekijä alkoholin vaikutuksen alaisena työajalla. Ehdotettavan sääntelyn mukaan työnantaja voisi velvoittaa yleiseen työnantajan määrittämänä ajankohtana suoritettavaan puhalluskokeeseen ne työntekijät, jotka työskentelevät tehtävissä, joissa päihtyneenä työskentely voi vaarantaa muiden aluksella olevien henkilöiden hengen, terveyden tai työturvallisuuden taikka aluksen tai ympäristön turvallisuutta. Toiseksi puhalluskokeeseen voisi velvoittaa työtehtävistä riippumatta yksittäisen työntekijän, jonka epäillään olevan alkoholin vaikutuksen alaisena työajalla. Sääntelyllä pyritään parantamaan aluksen päällikön mahdollisuuksia merityön erityisolosuhteissa huolehtia aluksen, sen lastin ja aluksella olevien henkilöiden turvallisuudesta sekä ympäristön turvallisuudesta.  

Ehdotettavan sääntelyn hyväksyttävyyttä puoltavat aluksilla vallitsevat erityiset, suljetut työnteon olosuhteet, joissa turvallisuuden merkitys on korostunut. Olennaista merkitystä arvioidaan olevan sillä, että aluksen ollessa merellä avun saaminen voi olla hidasta ja vaikeaa. Lisäksi työskentelytiloihin ja aluksen lastiin liittyy erityisiä turvallisuusriskejä. Merityössä erityispiirteenä ovat työn luonteesta johtuvat erityiset turvallisuusvelvoitteet.  

Ehdotettavan sääntelyn arvioidaan olevan välttämätöntä sen varmistamiseksi, että työnantajalla on käytettävissään riittävät keinot ennaltaehkäistä päihtyneenä työskentelystä aiheutuvia turvallisuusriskejä aluksilla. Puhalluskokeilla on merkittävä vaikutus turvallisuutta vaarantavia tilanteita ennaltaehkäisevänä keinona. Ehdotettavalla sääntelyllä on merkitystä toisten henkilöiden perustuslain 7 §:ssä turvattujen oikeuksien, eli oikeuden elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen, kannalta. Ehdotettavalla sääntelyllä on merkitystä myös perustuslain 15 §:n mukaisen omaisuuden suojan ja vastuuta ympäristöstä koskevan perustuslain 20 §:n kannalta. Sääntelyllä edistetään mahdollisuuksia aluksen ja sen lastin turvallisen käsittelyn varmistamiseen ja ympäristöturvallisuudesta huolehtimiseen ennaltaehkäisemällä alkoholin käytöstä työssä aiheutuvia vahinkoja. Edellä mainitut oikeudet ja edut ilmenevät myös lakiehdotuksen säännöksistä. Esitys täyttää myös perustuslain 22 §:n mukaista julkisen vallan velvoitetta turvata perusoikeuksien toteutumista. 

Sääntelylle arvioidaan edellä mainituilla perusteilla olevan perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet.  

Työnantaja ei voisi voimakeinoin pakottaa työntekijää puhalluskokeeseen. Kyse olisi työntekijän työsopimussuhteeseen liittyvästä velvoitteesta. Työntekijällä olisi siten viime kädessä mahdollisuus kieltäytyä puhalluskokeesta, mutta työnantaja voisi arvioida kieltäytymisen merkitystä työnantajan työnjohdollisen määräyksen rikkomisena. Voidaan arvioida, että ehdotettavan sääntelyn mukainen puuttuminen perusoikeuksina turvattuihin työntekijän yksityisyyteen ja koskemattomuuteen sekä itsemääräämisoikeuteen on suhteellisesti vähäistä ottaen huomioon riskit, joita päihtyneenä työskentelyyn merenkulun olosuhteissa ja tehtävissä voi liittyä. Ehdotetun sääntelyn mahdollistaman työntekijän yksityisyyden suojan, henkilökohtaisen koskemattomuuden ja itsemääräämisoikeuden rajoituksen arvioidaan olevan oikeasuhtaista suhteessa päihtyneenä työskentelystä merityössä aiheutuviin turvallisuusriskeihin. 

Punnittaessa asiayhteyteen liittyviä perusoikeuksia keskenään on hallituksen käsityksen mukaan perustuslain 22 §:n näkökulmasta perusteltua rajoittaa henkilön perustuslain 7 ja 10 §:ssä säädettyjä perusoikeuksia sen vuoksi, että pystytään turvaamaan tavallisesti huomattavasti laajemman ihmisjoukon perusoikeuksien toteutuminen erityisesti perustuslain 7 §:n sekä myös perustuslain 15 §:n kannalta. 

Ehdotetun sääntelyn katsotaan täyttävän perusoikeuksien rajoittamiselle asetetut täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset. Ehdotetun sääntelyn mukaan puhalluskokeeseen velvoittaminen edellyttäisi määriteltyjen edellytysten täyttymistä.  

Ehdotettu sääntely on rajattu vain siihen laajuuteen, joka on katsottava sen taustalla olevien tavoitteiden kannalta välttämättömäksi ja oikeasuhtaiseksi. Ehdotuksilla ei puututa perustuslaissa turvattujen oikeuksien ydinalueelle. Puhalluskokeen arvioidaan tarkoittavan vähäisempää puuttumista työntekijän henkilökohtaiseen koskemattomuuteen tai yksityiselämän suojaan kuin terveystarkastuksen tai huumausainetestin, joihin työntekijä myös on laissa säädetyin edellytyksin mahdollista velvoittaa. 

Esityksessä ehdotetaan säännöksiä, joissa edellytetään työnantajan huolehtivan puhalluskokeiden suorittamisesta tulosten luotettavuuden turvaavalla tavalla ja työntekijöiden yksityisyyden suojasta. Työntekijöiden yksityisyyttä suojataan myös henkilötietojen käsittelyä koskevalla sääntelyllä.  

Esityksessä ehdotettu sääntely on merkityksellistä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa säädetyn yksityiselämän suojan kannalta. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi kun laki sen sallii ja se on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että yksityiselämä kattaa myös ammatillisen toiminnan ja liiketoiminnan. EIT, Niemietz v. Germany, 13710/88, 16.12.1992. 

EU:n perusoikeuskirjan yksityisyyden suojaa koskevan 7 artiklan mukaan jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiaan ja viestejään kunnioitetaan. Perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvatut oikeudet vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa turvattuja oikeuksia. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla, ja kyseisten oikeuksien ja vapauksien olennaista sisältöä noudattaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan tehdä ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. 

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä yksityiselämän suojaan puuttumista on arvioitu siitä näkökulmasta, mitkä ovat työntekijän perustellut odotukset yksityiselämän suojan suhteen. Oikeuskäytännössä on kiinnitetty huomiota alkoholitestien yleisen turvallisuuden ja muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseen liittyviin hyväksyttäviin tavoitteisiin. Aluksella turvallisuuteen liittyvissä tehtävissä työskentelevien henkilöiden satunnaista alkoholitestausta on pidetty hyväksyttävänä yleisen turvallisuuden ja muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamisen kannalta. EIT, Madsen v Denmark, 58341/00, 7.11.2002. 

Ehdotetun sääntelyn tavoitteena on edistää turvallisuutta aluksilla ja turvata erityisesti muiden henkilöiden oikeuksia. Sääntelyn mahdollistaman puuttumisen työntekijän yksityiselämän suojaan arvioidaan olevan oikeassa suhteessa sääntelyn tavoitteisiin. Työnantajalla on velvollisuus informoida työntekijöitä puhalluskokeista ja niihin liittyvästä henkilötietojen käsittelystä. Työntekijät ovat siten tietoisia mahdollisuudesta tulla velvoitetuksi puhalluskokeeseen. Työntekijöiden yksityisyydestä on huolehdittava puhalluskokeiden suorittamisessa asianmukaisesti. Esityksen ei arvioida olevan ongelmallinen Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta.  

9.2  Henkilötietojen suoja

Esitykseen sisältyvät henkilötietojen käsittelyä puhalluskokeiden yhteydessä koskevat säännökset ovat merkityksellisiä myös perustuslain 10 §:ssä turvatun henkilötietojen suojan kannalta. Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan henkilötietojen suojasta on säädettävä tarkemmin lailla.  

EU:n perusoikeuskirjan 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus henkilötietojensa suojaan. Tällaisten tietojen käsittelyn on oltava asianmukaista ja sen on tapahduttava tiettyä tarkoitusta varten ja asianomaisen henkilön suostumuksella tai muun laissa säädetyn oikeuttavan perusteen nojalla. 

Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset ja että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (ks. esim. PeVL 2/2018 vp, s. 5 ja siinä viitatut lausunnot). Perustuslakivaliokunta on katsonut, että yleistä tietosuoja-asetusta yksityiskohtaisemman lakitasoisen sääntelyn tarve tulee perustella myös tietosuoja-asetuksen puitteissa tapauskohtaisesti (PeVL 14/2018 vp, s. 6). Sääntelyn tarpeen osalta on syytä kiinnittää huomiota myös asetuksessa omaksuttuun riskiperusteiseen lähestymistapaan. 

Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että yksityiselämän suojaan kohdistuvia rajoituksia on arvioitava kulloisessakin sääntely-yhteydessä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa (PeVL 14/2018 vp, s. 5 ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunnan mukaan on lähtökohtaisesti riittävää perustuslain 10 §:n 1 momentin kannalta, että sääntely täyttää tietosuoja-asetuksessa asetetut vaatimukset. Perustuslakivaliokunnan mielestä on kuitenkin selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös tietosuoja-asetuksessakin edellytetyn riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. Tällä seikalla on erityistä merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn osalta. (PeVL 14/2018 vp, s. 5.) Valiokunnan mukaan arkaluonteisten tietojen käsittely on rajattava täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään. Arkaluonteisten tietojen käsittelyä koskevan sääntelyn on oltava tietosuoja-asetuksen mahdollistamissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa (PeVL 15/2018 vp, s. 40).  

Henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn liikkumavaraa ja sen käyttöä on selostettu edellä nykytilan kuvauksen ja säännöskohtaisten perustelujen yhteydessä. Henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteet on selostettu edellä säännöskohtaisten perustelujen yhteydessä. Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 2 ja 3 kohdan liikkumavaran nojalla on mahdollista säätää kansallisesti henkilötietojen laillisen käsittelyn edellytyksistä, käyttötarkoituksesta ja säilytysajasta. Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan b alakohdassa edellytetään, että erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien henkilötietojen käsittelyä b alakohdan nojalla koskevassa kansallisessa lainsäädännössä säädetään rekisteröidyn perusoikeuksia ja etuja koskevista asianmukaisista suojatoimista. Tietosuoja-asetuksen 88 artiklan 2 kohdassa edellytetään myös, että kansallisessa lainsäädännössä säädetään erityisiä toimenpiteitä rekisteröityjen ihmisarvon, oikeutettujen etujen ja perusoikeuksien suojaamiseksi.  

Puhalluskokeen tuloksen ei arvioida sellaisenaan olevan tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluva terveystieto tai valtiosääntöisesti arkaluonteinen tieto. Kuitenkin puhalluskokeiden positiiviset tulokset voivat useamman puhalluskokeen tuloksen yhdistelmänä tai yhdistettyinä muihin työntekijää koskeviin henkilötietoihin ilmaista työntekijän terveydentilaa koskevan arkaluonteisen tiedon, kuten päihderiippuvuuden. Tämän vuoksi tietosuoja-asetukseen sisältyvän kansallisen liikkumavaran käyttöä pidetään perusteltuna ja ehdotetaan säädettäväksi erikseen henkilötietojen käsittelystä puhalluskokeiden yhteydessä. Tietojen suojaamiseen on perusteltua kiinnittää erityistä huomiota niihin liittyvien erityisten riskien vuoksi. Tämän vuoksi on tarpeen myös rajoittaa käsittelyn sallittuja tarkoituksia. Negatiivisten puhalluskokeiden tulosten säilyttäminen ei pääsääntöisesti ole tarpeen. Sääntelyn selkeyden ja työntekijän henkilötietojen suojan vuoksi on perusteltua, että myös negatiivisten puhalluskokeiden tulosten sallituista käyttötarkoituksista säädettäisiin samassa yhteydessä. Ehdotettujen henkilötietojen käsittelyä koskevien säännösten katsotaan olevan tietosuoja-asetukseen sisältyvän kansallisen liikkumavaran mukaisia.  

Yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 5 §:ssä on säädetty työntekijän terveydentilaa koskevien tietojen käsittelyn suojatoimista. Suojatoimien arvioidaan soveltuvan myös positiivisten puhalluskokeiden tulosten käsittelyyn ja olevan riittävät myös niiden käsittelyn osalta. Esitys sisältää säännökset tietojen käsittelystä, säilyttämisestä ja poistamisesta. Henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn arvioidaan täyttävän perustuslakivaliokunnan käytännössä arkaluonteisten henkilötietojen käsittelylle asetetut vaatimukset. 

9.3  Puhalluskokeeseen velvoitettavan työntekijän oikeusturva

Merityösopimuslaissa ja työsopimuslaissa (55/2001) edellytetään työntekijöiden tasapuolista kohtelua, mikä koskee myös puhalluskokeita ja päihtyneenä työskentelystä työntekijöille määrättäviä seuraamuksia. Laissa ehdotetaan säädettäväksi menettelytavoista, jotka liittyvät puhalluskokeen tulosten luotettavuuden turvaamiseen ja työnantajan velvollisuudesta huolehtia työntekijöiden yksityisyyden turvaamisesta puhalluskokeissa. Laissa ehdotetaan säädettäväksi myös työnantajan velvollisuudesta tiedottaa työntekijöille oikeudesta vaatia puhalluskokeen tuloksen varmentamista. Lisäksi ehdotetaan puhalluskokeiden tulosten käsittelyä koskevia erityissäännöksiä.  

Työsuhteen päättämisperusteista on perustuslain 18 §:ssä edellytetyllä tavalla säädetty merityösopimuslaissa ja työsopimuslaissa. Merityösopimuslaissa ja työsopimuslaissa on säännökset myös työntekijän kuulemisesta ja merityösopimuslaissa laivatoimikunnan käsittelystä. Työnantajalla on työsuhteen päättämistilanteissa velvollisuus selvittää päättämisperuste. Todistustaakka työsuhteen päättämisperusteesta on oikeuskäytännön mukaan työnantajalla. Esityksessä ei ehdoteta muutoksia työsuhteen päättämistä koskevaan sääntelyyn.  

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Säännöksen taustalla ovat kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 14 artiklan 1 kappale ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla. Säännöksellä on liittymäkohta perustuslain 80 §:ään, jonka mukaan ihmisten oikeuksien ja velvollisuuksien perusteet on säädettävä lailla. Työntekijällä on oikeus riitauttaa työnantajan tekemät työsuhdetta koskevat päätökset ja vaatia työnantajalta korvausta merityösopimuslaista tai työsopimuslaista johtuvien velvoitteiden rikkomisesta aiheutuneesta vahingosta. 

Sääntelyn arvioidaan kokonaisuudessaan täyttävän oikeusturvajärjestelyjen riittävyyttä koskevat vaatimukset. 

9.4  Perustuslain 124 §

Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Julkisella hallintotehtävällä viitataan perustuslaissa verraten laajaan hallinnollisten tehtävien kokonaisuuteen, johon kuuluu esimerkiksi lakien toimeenpanoon sekä yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyviä tehtäviä. Perustuslain 124 §:n säännös kattaa sekä viranomaisille nykyisin kuuluvien tehtävien siirtämisen että hallintoon luettavien uusien tehtävien antamisen muille kuin viranomaisille (HE 1/1998 vp, s. 179/I).  

Julkisella tehtävällä, jonka käsitteen piiriin myös julkiset hallintotehtävät kuuluvat, on kotimaisessa oikeudessa useimmiten viitattu lainsäädännössä määriteltyyn ja tietylle taholle nimenomaisesti osoitettuun tehtävään, joka on tarkoitettu suoritettavaksi julkisen tai yleisen edun nimissä (Keravuori-Rusanen, Marietta: Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä. Valtiosääntöoikeudellinen tutkimus julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle, Edita Publishing Oy, Helsinki 2008, s. 139).  

Julkiset hallintotehtävät on tarkoitettu hoidettaviksi ensisijaisesti viranomaisorganisaation piirissä. Oikeuskirjallisuudessa on liitetty julkisen hallintotehtävän käsite valtion tai muun julkisyhteisön lakisääteiseen toiminnalliseen velvoitteeseen tai julkisen vallan järjestämisvastuuseen. Riittäväksi on katsottu, että tehtävällä voidaan katsoa olevan jonkinlainen kytkentä lain toimeenpanoon tai yksityisten oikeusasemaan välittömästi kohdistuvaan päätöksentekoon. (Keravuori-Rusanen: s. 169–171.) 

Julkisina hallintotehtävinä on tarkasteltu myös tehtäviä, jotka täydentävät viranomaistoimintaa ja toteuttavat hallinnonalakohtaisia tavoitteita tai joihin muutoin sisältyy erityistä julkista intressiä. Erityinen julkinen intressi saattaa liittyä tehtävän yhteiskunnallisiin vaikutuksiin, kuten ihmisten turvallisuuteen. Tästä on oikeuskirjallisuudessa mainittu esimerkkinä turvallisuusviranomaisten toimintaa täydentävät tiedotus- ja valistustehtävät. (Keravuori-Rusanen: s. 169–172.) Vahvaakaan julkista intressiä ei ole välttämättä pidetty riittävänä argumenttina tehtävän määrittelemiselle julkiseksi hallintotehtäväksi. Ratkaiseva painoarvo perustuslakivaliokunnan käytännössä on yhä useammin annettu tehtävän oikeudellisen luonteen asemasta tehtävän tai toimenpiteen suorittamisesta aiheutuville oikeudellisille vaikutuksille. (Keravuori-Rusanen: s. 180–181.)  

Merityösopimuslaissa säädettyjä aluksen päällikön valtuuksia työntekijän hallussa olevien tilojen tarkastamiseen, omaisuuden haltuun ottamiseen ja rikoksesta epäillyn työntekijän aluksesta poistumisen estämiseen on arvioitu julkisina hallintotehtävinä perustuslain 124 §:n kannalta (PeVL 43/2010 vp).  

Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan ole päihdetestausta koskevassa käytännössään (ks. huumausainetestauksen osalta esim. PeVL 10/2004 vp, PeVL 60/2010 vp ja puhalluskokeiden osalta PeVL 1/2008 vp) arvioinut päihdetestien suorittamista perustuslain 124 §:n näkökulmasta julkisina hallintotehtävinä. Esimerkiksi ydinenergialakiehdotuksen puhalluskokeita koskevaa sääntelyä ei arvioitu perustuslain 124 §:n näkökulmasta (PeVL 1/2008 vp) toisin kuin samaan lakiehdotukseen sisältyviä säännöksiä turvajärjestelyistä, voimakeinojen käytöstä, valmiusjärjestelyistä ja yleisistä turvallisuusmääräyksistä.  

Ehdotettavan puhalluskokeita koskevan sääntelyn ei arvioida suoraan rinnastuvan merityösopimuslain tilojen tarkastuttamista, omaisuuden haltuun ottamista ja alukselta poistamisen estämistä koskevaan sääntelyyn. Julkisen hallintotehtävän käsitteeseen liittyy ajatus siitä, että viranomaisille lähtökohtaisesti kuuluvia tehtäviä siirretään yksityisille toimijoille. Esityksessä ehdotetussa sääntelyssä on toinen lähtökohta. Tarkoitus ei ole täydentää viranomaisten tehtäviä tai säätää viranomaisia avustavasta tehtävästä työnantajalle, vaikka ehdotetulla oikeudella tietyllä tapaa voidaankin nähdä samaa funktiota kuin viranomaisen suorittamilla puhalluskokeilla. Aluksen miehistön työkunnon valvontaa ei ole pidettävä viranomaiselle kuuluvana tai sellaiseen rinnastuvana tehtävänä, vaikka valvonnan taustalla voidaan nähdä myös julkinen intressi.  

Esityksessä ei ehdoteta, että työnantajalle säädettäisiin tehtäväksi tai velvoitettaisiin työnantaja puhalluskokeiden toteuttamiseen. Työnantajilla on lakiin perustuva velvollisuus huolehtia työturvallisuudesta. Toisaalta työnantajilla on yksityiseen etuun liittyvä tarve huolehtia toimintansa turvallisuudesta, omaisuudestaan ja esimerkiksi asiakassopimusten vaatimuksista. Työnantajalle kuuluu ensisijainen vahingonkorvausvastuu työntekijän työssään ulkopuolisille aiheuttamista vahingoista. Työnantajat ovat myös sopimukseen perustuvassa vastuussa sopimuskumppaneilleen, jotka asettavat toiminnan turvallisuuteen ja puhalluskokeisiin perustuvia vaatimuksia sopimusehdoissa ja joiden omaisuutta aluksilla esimerkiksi kuljetetaan. Lisäksi aluksen päälliköllä on lainsäädäntöön perustuen kokonaisvastuu aluksen turvallisuudesta. Oikeutus velvoittaa puhalluskokeeseen täydentäisi työnantajan edustajana toimivan aluksen päällikön keinoja huolehtia näistä tehtävistään. Oikeutuksella mahdollistettaisiin tiedollisen tuen eli puhalluskokeen tuloksen saaminen työnantajan harkitessa toimenpiteitä suhteessa työntekijään. 

Vaikka perusteet ehdotettavalle sääntelylle, joka rajoittaa työntekijän perusoikeutta, liittyvät merkittävällä tavalla yleiseen etuun, erityisesti ihmisten ja ympäristön turvallisuuteen, kyse on kuitenkin myös yksityisille työnantajille, niiden yksityiseen etuun ja elinkeinotoimintaan liittyvästä tarpeesta suorittaa puhalluskokeita, jotta ne voivat huolehtia vastuustaan aluksen turvallisesta kulusta. Kyse on myös työnantajan tarpeesta valvoa miehistön työkuntoa. Päihtyneenä työssä esiintymisessä on kyse työsuhteeseen liittyvän velvoitteen rikkomisesta. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi työnantajan oikeudesta valvoa sitä, että työntekijät eivät riko tätä työsuhteeseen liittyvää velvoitettaan. 

Esityksessä ehdotetaan työnantajan yksityisoikeudellisen työn johto- ja valvontaoikeuden ulottamista koskemaan myös oikeutta velvoittaa työntekijä puhalluskokeeseen. Työn johto- ja valvontaoikeudella tarkoitetaan työnantajan oikeutta määrätä muun muassa työn suoritustavasta, laadusta ja laajuudesta sekä työnteon ajasta ja paikasta. Tästä työnantajan direktio-oikeudesta on johdettavissa työnantajan oikeus valvoa työntekijää. Työnantajalla on työn johto- ja valvontaoikeuteen perustuva oikeus antaa ohjeita työpaikalla ja työaikana tapahtuvasta alkoholin käytöstä ja siitä pidättäytymisestä. Työssä ei ole lähtökohtaisesti oikeutta olla päihtyneenä. Työnantajat voivat myös työn johto- ja valvontaoikeuden nojalla määrätä siitä, saako työajalla ja työpaikalla käyttää alkoholia tai olla alkoholin vaikutuksen alaisena. Työnantajalla on oikeus ja alus- ja työturvallisuudesta huolehtimiseksi myös velvollisuus valvoa työntekijöiden työkuntoa. Lainsäädäntöön perustuvaa työn johto- ja valvontaoikeutta on käytettävä perusoikeudet huomioivalla tavalla.  

Puhalluskokeesta kieltäytymisestä tai työaikana päihtyneenä esiintymisestä johtuvat seuraamukset ovat työoikeudellisesti arvioitavia ja liittyvät työsuhteeseen. Sääntelyn työntekijään kohdistuvat oikeusvaikutukset liittyvät työsuhteeseen, vaikkakin sääntelyn turvallisuutta edistävät vaikutukset kohdistuvat myös muihin ihmisiin, omaisuuteen ja ympäristöön. 

Ehdotettavassa sääntelyssä ei arvioida edellä esiin tuotujen perusteiden valossa olevan kyse perustuslain 124 §:ssä tarkoitetusta julkisesta hallintotehtävästä. 

9.5  Yhteenveto

Hallitus katsoo, että esityksessä ei ehdoteta sellaista sääntelyä, jonka vuoksi lakiesitystä ei voitaisi käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Edellä kuvattujen työntekijän yksityisyyden suojaan, henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja itsemääräämisoikeuteen sekä perustuslain 124 §:ään liittyvien näkökulmien vuoksi hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydettäisiin perustuslakivaliokunnan lausunto.