1.1  Tausta

Hallituksen esityksen valmisteluun on johtanut Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2019/692 maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetun direktiivin 2009/73/EY https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/?qid=1580124579995&uri=CELEX:32009L0073 muuttamisesta https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/?qid=1580124440387&uri=CELEX:32019L0692 (jäljempänä muutosdirektiivi). Muutosdirektiivin tavoitteena on laajentaa Euroopan unionin maakaasumarkkinasäännösten soveltamisala koskemaan kolmansista maista tulevia ja niihin meneviä kaasunsiirtoputkia. 

Jäsenvaltioiden on tullut saattaa muutosdirektiivin edellyttämä lainsäädäntö voimaan viimeistään 24.2.2020. 

1.2  Valmistelu

2.1  Tavoitteet

Muutosdirektiivillä pyritään puuttumaan maakaasun sisämarkkinoiden toteuttamisen esteisiin, jotka johtuvat siitä, ettei unionin markkinasääntöjä sovelleta kolmansista maista tuleviin ja niihin meneviin kaasunsiirtoputkiin. Direktiivillä pyritään varmistamaan, että kahta tai useampaa jäsenvaltiota yhdistäviin kaasunsiirtoputkiin sovellettavia sääntöjä sovelletaan myös kolmansista maista tuleviin ja niihin meneviin kaasunsiirtoputkiin unionin alueella. Näin luodaan yhdenmukainen oikeudellinen kehys unionin alueelle samalla kun vältetään kilpailun vääristyminen energian sisämarkkinoilla unionissa ja kielteiset vaikutukset toimitusvarmuuteen. Muutokset lisäävät myös läpinäkyvyyttä ja tarjoavat sovellettavien sääntöjen suhteen oikeudellista varmuutta markkinaosapuolille, etenkin kaasuinfrastruktuuriin investoijille ja verkon käyttäjille. 

2.2  Pääasiallinen sisältö

Muutosdirektiivin seurauksena EU:n maakaasumarkkinalainsäädäntöä aletaan soveltaa jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisiin yhdysputkiin niiden EU:n lainkäyttövallan rajaan ulottuvaan osaan saakka. Muutos toteutetaan yhdysputken (interconnector) määritelmää muuttamalla. Alkuperäisessä direktiivissä yhdysputkella tarkoitetaan jäsenvaltioiden välistä yhdysputkea, kun muutosdirektiivissä sillä tarkoitetaan lisäksi kolmanteen maahan menevää yhdysputkea jäsenvaltioiden alueen tai kyseisen jäsenvaltion aluemeren rajaan saakka. Direktiiviä ei siten sovelleta jäsenvaltioiden talousvyöhykkeillä, mikä puolestaan oli komission alkuperäisen ehdotuksen tarkoituksena. 

Valitulla sääntelytekniikalla on merkittävä liitännäisvaikutus. Direktiivin määritelmää sovelletaan myös maakaasuverkkoasetuksessa ja sen nojalla annetussa johdetussa lainsäädännössä. Näillä säädöksillä annetaan maakaasun sisämarkkinoita koskevat yksityiskohtaiset säännökset. Määritelmän muutoksen seurauksena näitä säädöksiä sovelletaan myös kolmansiin maihin suuntautuviin yhdysputkiin, ellei kussakin säädöksessä ole erikseen rajattu tällaisia yhdysputkia säädöksen soveltamisalan ulkopuolelle. 

Muutosdirektiivin mukaan siirtoverkon hallintaa ja omistusta koskevat eriyttämissäännökset koskevat myös kolmansiin maihin suuntautuvia yhdysputkia. Direktiivin mukainen sääntely ulotetaan myös kolmansista maista tuleviin tuotantovaiheen putkistoihin. 

Jäsenvaltioiden kansallisten sääntelyviranomaisten sääntelytoimivalta ulotetaan kolmansiin maihin suuntautuviin yhdysputkiin. Kansallisille sääntelyviranomaisille annetaan myös toimivalta tehdä sääntely-yhteistyötä kolmansien maiden asianomaisten viranomaisten kanssa. 

Muutosdirektiiviin sisältyy kolmansiin maihin meneviä ja niistä tulevia siirtoputkia koskeva poikkeus, jonka mukaan jäsenvaltio voi päättää ennen 23.5.2019 valmistunutta, kolmanteen maahan suuntautuvaa yhdysputkea koskevasta määräaikaisesta poikkeuksesta direktiivin siirtoverkonhaltijan eriyttämistä (9, 10 ja 11 artikla), kolmannen osapuolen verkkoonpääsyä (32 artikla) ja siirtomaksujen ja ehtojen sääntelyä (41 artiklan 6, 8 ja 10 kohta) koskeviin vaatimuksiin. Edellytyksenä poikkeuksen käyttämiselle on, että poikkeus ei vaaranna kilpailua, markkinoiden tehokasta toimintaa tai kaasun toimitusvarmuutta unionissa. 

Muutosdirektiivillä muutetaan maakaasuverkkoasetuksen ja sen nojalla annettujen verkkosääntöjen soveltamisalaa. Yhdysputket kolmansiin maihin tulevat EU:n lainkäyttövallan alueella sijaitsevilta osiltaan sisämarkkinasääntöjen piiriin. Tämä koskee myös Suomen ja Venäjän yhdysputkea Suomen alueen osalta. 

Neuvoston oikeuspalvelun antaman lausunnon mukaan direktiivin hyväksymisen seurauksena unionilla on yksinomainen ulkoinen toimivalta tehdä kolmansien maiden kanssa sopimuksia niistä tulevien ja niihin menevien siirtoputkien toiminnasta, kun sopimukset voivat vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta. Muutosdirektiivin 49 b artiklaan on sisällytetty säännökset valtuusmenettelystä, jota noudattaen jäsenvaltion ja kolmannen maan väliset olemassa olevat sopimukset siirtoputkien tai tuotantovaiheen putkiston toiminnasta voidaan pitää voimassa, kunnes myöhemmin tehtävä sopimus unionin ja saman kolmannen maan välillä tulee voimaan tai kunnes jäsenvaltio sopii sopimuksen uusimisesta tai uudesta sopimuksesta kolmannen maan kanssa. Artiklan mukaan komissio antaa asianomaiselle jäsenvaltiolle luvan aloittaa viralliset neuvottelut kolmannen maan kanssa sellaisen siirtoputken osan osalta, joka voi vaikuttaa unionin yhteisiin sääntöihin, jollei se katso, että tällaisten neuvottelujen aloittaminen: a) on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa muutoin kuin koskien unionin ja jäsenvaltioiden välisen toimivallan jakoon liittyviä yhteensopimattomuuksia; b) on haitallista maakaasun sisämarkkinoiden toiminnalle, kilpailulle tai toimitusvarmuudelle jäsenvaltiossa tai unionissa; c) vaarantaa unionin ja kolmannen maan hallitustenvälisiä sopimuksia koskevien vireillä olevien neuvottelujen tavoitteet; d) on syrjivää. Komissio voi antaa jäsenvaltiolle luvan aloittaa kysymyksessä olevat neuvottelut tai kieltäytyä antamasta lupaa niihin. Komissio voi myös antaa ohjeita ja pyytää erityisten lausekkeiden sisällyttämistä suunniteltuun sopimukseen. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle neuvottelutulos ennen sopimuksen allekirjoittamista kolmannen maan kanssa ja toimitettava komissiolle neuvotellun sopimuksen teksti. Jos komissio toteaa, että neuvottelujen tuloksena on syntymässä sopimus, joka noudattaa valtuussäännöksen edellytyksiä, se antaa jäsenvaltiolle luvan sopimuksen allekirjoittamiseen. Komissio voi myös kieltäytyä antamasta lupaa jäsenvaltiolle tehdä mainittua sopimusta. 

Muutosdirektiivin 48 a artiklan mukaan direktiivillä ei vaikuteta siirtoverkonhaltijoiden tai muiden talouden toimijoiden vapauteen pitää voimassa tai tehdä teknisiä sopimuksia asioista, jotka koskevat jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten siirtoverkkojen toimintaa edellyttäen, että kyseiset sopimukset ovat yhteensopivia unionin oikeuden ja asianomaisten jäsenvaltioiden kansallisten sääntelyviranomaisten asiaan kuuluvien päätösten kanssa. Tällaisista sopimuksista on ilmoitettava asianomaisten jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisille. 

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Muutosdirektiivin 49 a artikla sisältää option jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten kaasunsiirtoputkien sääntelyä koskevasta poikkeusmenettelystä, jonka jäsenvaltio voi ottaa halutessaan käyttöön artiklassa tarkoitettujen kaasunsiirtoputkien osalta. Artiklan mukaan sellaisten jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten kaasunsiirtoputkien osalta, jotka ovat valmistuneet ennen 23.5.2019, se jäsenvaltio, jossa tällaisen siirtoputken ensimmäinen jäsenvaltioiden verkossa sijaitseva liitäntäpiste sijaitsee, voi päättää poiketa 9, 10, 11 ja 32 artiklasta ja 41 artiklan 6, 8 ja 10 kohdasta alueellaan ja aluemerellään sijaitsevissa tällaisen kaasunsiirtoputken osissa objektiivisista syistä, kuten tehdyn investoinnin takaisinmaksun mahdollistamiseksi tai toimitusvarmuuteen liittyvistä syistä, sillä edellytyksellä, että poikkeus ei haittaa kilpailua maakaasun sisämarkkinoilla tai niiden tehokasta toimintaa eikä toimitusvarmuutta unionissa.  

Optiota voitaisiin mahdollisesti soveltaa Suomen ja Venäjän väliseen yhdysputkeen. Koska yhdysputki on jo nykyisellään täysimääräisesti maakaasuverkkosääntelyn piirissä ja avattu 1.1.2020 maakaasuntoimitusten kilpailulle, ei olisi Suomen kannalta mielekästä ottaa käyttöön artiklan optiota ja sulkea uudelleen maakaasuntoimittajille järjestetty verkkoonpääsy yhdysputkessa. 

5.2  Muiden jäsenvaltioiden suunnittelemat tai toteuttamat keinot

Muutosdirektiivin 49 a artikla sisältää option poikkeusmenettelystä, jonka jäsenvaltio voi ottaa käyttöön ennen 23.5.2019 valmistuneiden yhdysputkien osalta. Itämeren alueen jäsenvaltioista poikkeusmenettelyn käyttöönotosta on ilmoittanut ainoastaan Saksa. Muut täytäntöönpanotoimia toistaiseksi ilmoittaneet jäsenvaltiot Ruotsi ja Tanska eivät sen sijaan ole ilmoittaneet ottaneensa käyttöön mainitun artiklan mukaista poikkeusmenettelyä. 

7.1  Maakaasumarkkinalaki

3 §.Määritelmät. Pykälään esitetään lisättäväksi yhdysputken määritelmä. Ehdotetun 4 a kohdan mukaan yhdysputkella tarkoitettaisiin laissa siirtoputkea, joka ylittää Suomen ja toisen EU:n jäsenvaltion välisen rajan tai kulkee sen poikki ja jonka tarkoituksena on yhdistää näiden kansalliset siirtoverkot toisiinsa, sekä Suomen ja kolmannen maan välistä siirtoputkea Suomen alueen tai aluemeren rajaan saakka. Maakaasumarkkinalainsäädäntöä sovellettaisiin kolmansista maista tuleviin ja niihin meneviin siirtoputkiin Suomen alueella lukuun ottamatta Ahvenanmaan maakuntaa, jonka alueella sijaitsevat siirtoputket kuuluisivat maakunnan itsehallinnosta annetun lainsäädännön piiriin. 

93 §.Uuden infrastruktuurin vapauttaminen eräistä velvoitteista. Pykälässä säädettäisiin maakaasumarkkinadirektiivin mukaisista vapautuksista, jotka koskisivat uutta merkittävää maakaasuinfrastruktuuria koskevaa investointia. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi muutosdirektiivin edellyttämät muutokset. Pykälän soveltamisalaan lisättäisiin myös Suomen ja kolmannen maan väliset yhdysputket. 

Pykälän 1 momentin mukaan Energiavirasto voisi hakemuksesta vapauttaa verkonhaltijan, nesteytetyn maakaasun käsittelylaitteiston haltijan ja varastointilaitteiston haltijan määräajaksi 16 §:ssä säädetystä siirtovelvollisuudesta, 51 ja 55 §:ssä säädetystä käyttöoikeusmenettelystä sekä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 10 §:ssä säädetystä ehtojen, menetelmien ja tariffien vahvistamismenettelystä, jos hakija tekee investoinnin, joka koskee 1) yhdysputkea, 2) nesteytetyn maakaasun käsittelylaitteiston tai varaston rakentamista taikka 3) 1 ja 2 kohdassa tarkoitetun yhdysputken, laitteiston tai varaston kapasiteetin huomattavaa kasvattamista tai niiden muuttamista siten, että uusien maakaasun toimituslähteiden kehittäminen on mahdollista. 

Vapautuksen edellytyksistä säädettäisiin pykälän 3 momentissa. Päätös vapautuksesta tulisi tehdä tapauskohtaisesti. Maakaasumarkkinalain tavoitteena on varmistaa edellytykset tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimiville kansallisille ja alueellisille maakaasumarkkinoille sekä EU:n maakaasun sisämarkkinoille siten, että hyvä maakaasun toimitusvarmuus ja hinnaltaan kilpailukykyinen ja riittävän hyvälaatuisen maakaasun saanti voidaan turvata. Toimivien maakaasumarkkinoiden saavuttamisen ensisijaisina keinoina olisivat terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen maakaasun toimituksessa sekä kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpitäminen maakaasuverkkojen ja nesteytetyn maakaasun käsittelylaitteistojen toiminnassa. Maakaasumarkkinoilla maakaasun maahantuonti, vienti, toimitus ja varastointi perustuisivat taloudelliselle kilpailulle. Energiaviraston tulisi huomioida nämä maakaasumarkkinalain tavoitteet vapautuksen edellytyksiä arvioidessaan. Nesteytetyn maakaasun käsittelylaitteistojen hakemaa vapautusta arvioitaessa tulisi lisäksi ottaa huomioon, että käsittelylaitteiston mahdollisesti saaman valtiontuen ehtona on ollut maakaasumarkkinadirektiivin mukaisen pääsyn järjestäminen käsittelylaitteiston palveluihin kolmansille osapuolille. Koska vapautuksessa on kysymys poikkeuksesta lain keskeiseen sisältöön, tulisi sitä koskevaa säännöstä tulkita suppeasti. Vapautus voitaisiin myöntää, jos investointihanke lisäisi kilpailua maakaasun toimituksissa ja parantaisi toimitusvarmuutta. Investointiin liittyvän riskin tulisi olla niin suuri, että investointi ei toteutuisi ilman vapautusta. Uuden infrastruktuurin haltijana tulisi olla oikeushenkilö, joka on ainakin oikeudellisen muotonsa osalta erillinen niistä infrastruktuurin haltijoista, joiden infrastruktuuriin uusi infrastruktuuri liitetään. Investoinnin kustannukset tulisi periä kyseisen uuden infrastruktuurin käyttäjiltä. Vapautus ei saisi haitata kilpailua merkityksellisillä markkinoilla, joihin investointi todennäköisesti vaikuttaa, maakaasun sisämarkkinoiden tehokasta toimintaa eikä asianomaisten säänneltyjen maakaasuverkkojen, nesteytetyn maakaasun käsittelylaitteistojen tai varastojen tehokasta toimintaa tai maakaasun toimitusvarmuutta unionissa. 

Pykälän 6 momentissa säädettäisiin menettelystä, jota Energiaviraston on noudatettava, kun virasto on vastaanottanut pykälässä tarkoitetun hakemuksen tai jos hakijalle myönnetään pykälässä tarkoitettu poikkeuslupa. Momentti vastaisi voimassa olevaa sääntelyä ja sillä pantaisiin osittain täytäntöön muutosdirektiivillä täydennettyjä maakaasumarkkinadirektiivin 36 artiklan menettelysääntöjä. Energiavirasto olisi momentin nojalla velvollinen noudattamaan erityisesti direktiivin 36 artiklan 3, 4, 8 ja 9 kohdan kansallisille sääntelyviranomaisille osoitettuja menettelymääräyksiä. 

7.2  Laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta

27 §.Viranomaisten valvontayhteistyö. Pykälässä säädetään Energiaviraston ja eräiden muiden viranomaisten välisestä valvontayhteistyöstä.  

Pykälään ehdotetaan uutta 2 momenttia, jossa säädettäisiin kolmannesta maasta tulevan ja kolmanteen maahan menevän maakaasunsiirtoputken toiminnan sääntelyä koskevasta sääntelyviranomaisten yhteistyöstä. Momentin mukaan, jos kolmannesta maasta tulevan ja kolmanteen maahan menevän maakaasunsiirtoputken ensimmäinen yhteenliitäntäpiste EU:n jäsenvaltioiden siirtoverkkoon sijaitsisi Suomen alueella tai aluemerellä, Energiavirasto voisi tehdä yhteistyötä kolmannen maan asianomaisten viranomaisten kanssa sekä kuulla näitä tällaisen siirtoputken toimintaan liittyvissä asioissa. Energiaviraston olisi ennen yhteistyöhön liittyvän toimenpiteen aloittamista kuultava muiden asianomaisten jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisia varmistaakseen unionin maakaasulainsäädännön johdonmukaisen soveltamisen siirtoputkeen jäsenvaltioiden alueella ja aluemerellä. Suomen ja EU:n maakaasumarkkinalainsäädännön soveltamisala huomioon ottaen säännöstä ei sovellettaisi Suomen talousvyöhykkeellä kulkevien siirtoputkien sääntelyyn, mikäli niistä ei olisi yhteenliitäntäpistettä siirtoverkkoon Suomen alueella tai aluemerellä.