Yleistä
Käsiteltävänä olevassa EU-vaikuttamisstrategiassa linjataan valtioneuvoston kantoja käynnissä oleviin ja alustavia ennakkovaikuttamiskantoja keskeisiin tuleviin aloitteisiin. Komissiolta ei ole luvassa uusia säädösehdotuksia enää toukokuun 2018 jälkeen.
Suomi toimii EU:n neuvoston puheenjohtajana vuoden 2019 jälkipuoliskon. Vaikuttamisstrategian sijaan valtioneuvosto toimittaa eduskunnalle joulukuussa 2018 hyväksyttävän kolmen peräkkäisen puheenjohtajamaan ohjelman linjaukset sekä myöhemmin oman puheenjohtajakautensa painopisteet. Eurooppa-neuvosto linjaa kesällä 2019 unionille uuden strategisen ohjelman viiden vuoden prioriteetteineen vuosille 2019—2024. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston käsitykseen siitä, että Suomella on puheenjohtajana hyvät mahdollisuudet vaikuttaa näihin painopisteisiin. Varsinaista lainsäädäntötyötä Suomen puheenjohtajuuskaudella on todennäköisesti tavanomaista vähemmän, koska puheenjohtajuus ajoittuu unionin toimielinten vaihdokseen liittyvään murrosvaiheeseen.
Valiokunta on pitänyt asianmukaisena vuosittain laadittavan EU-vaikuttamisstrategian lähtökohtiin sisältyvää ajatusta, että menettelyllä osaltaan vahvistetaan eduskunnan vaikuttamismahdollisuuksia unioniasioissa. Samalla valiokunta tähdentää edelleen eduskunnan ja sen valiokuntien mahdollisimman aikaisen tiedonsaannin merkitystä, mikä puolestaan mahdollistaa valiokunnan tärkeänä pitämän aikaisen ennakkovaikuttamisen.
Keskeisinä vaikuttamiskohteina valiokunnan toimialalta on vaikuttamisstrategiassa mainittu muuttoliikkeeseen vastaaminen sekä terrorismin ja rajat ylittävän vakavan rikollisuuden torjunta. Sisäministeriön EU-prioriteetit liittyvät EU:n kansainvälisen suojelun politiikan kehittämiseen (yhteisen turvapaikkajärjestelmän ja Dublin-järjestelmän kehittäminen sekä uudelleensijoittamisen edistäminen), EU:n palauttamispolitiikan edistämiseen, terrorismin ja vakavan rikollisuuden torjuntaan liittyvän tiedonvaihdon kehittämiseen, EU:n yhdennetyn rajaturvallisuuden ja eurooppalaisen raja- ja merivartioston kehittämiseen, terrorismin ja väkivaltaisen ekstremismin ennalta ehkäisyyn, Älykkäät rajat -paketin toimeenpanoon, laillisen maahanmuuton kokonaisuuteen sekä unionin pelastuspalvelumekanismipäätöksen toimeenpanoon ja kansainvälisen pelastustoiminnan kehittämiseen.
Muuttoliikkeeseen vastaaminen
Muuttoliikkeeseen vastaamiseksi tarvitaan toimien kokonaisuus, jolla muuttoliikepainetta voidaan kestävällä tavalla hallita ja vähentää. Valiokunta korostaa, että jokaisen osa-alueen on toimittava tilanteen hallitsemiseksi. Toimia tarvitaan sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä. Toimien tulee vaikuttamisstrategian mukaan perustua ihmisoikeuksien täysimääräiseen turvaamiseen ja kunnioittamiseen kansainvälisten ja EU-velvoitteiden mukaisesti.
Hallintovaliokunta on joulukuussa 2017 antanut yhteisen lausunnon (HaVL 38/2017 vp) komission tiedonannosta koskien muuttoliikeagendan puolivälitarkastelua (E 85/2017 vp) ja valtioneuvoston muuttoliikkeen hallintaa koskevasta selvityksestä (E 103/2017 vp). Lisäksi valiokunta on käsitellyt asiakokonaisuutta laajasti esimerkiksi sisäisen turvallisuuden selonteosta antamassaan mietinnössä (HaVM 5/2017 vp). Valiokunta viittaa aiemmin muun muassa edellä mainituissa asiakirjoissa lausumaansa ja nostaa tässä yhteydessä esiin seuraavaa.
Vaikka EU:n alueelle kohdistuva muuttoliikepaine on jonkin verran vähentynyt, tilanteen kehittymiseen liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä. Muuttoliikevirtoja aikaansaavat peruskysymykset ja niiden seuraukset eivät ole poistuneet. Tämän vuoksi on välttämätöntä ylläpitää mahdollisimman hyvää tilannekuvaa, jotta esimerkiksi uusien muuttoliikereittien muodostumiseen voidaan reagoida nopeasti. Saadun selvityksen mukaan painopiste Välimerellä on siirtynyt keskiseltä reitiltä läntiselle Välimerelle. Ihmissalakuljettajat etsivät jatkuvasti uusia reittejä. Toimia ihmissalakuljetuksen ja -kaupan sekä niiden seurannaisilmiöiden torjumiseksi tulee edelleen tehostaa.
Valiokunta on aiemmin todennut. että tiettyä edistystä maahanmuuttokriisin hallitsemiseksi on jo saatu aikaan, kuten Turkin ja EU:n välinen järjestely. Asiakokonaisuuteen liittyy kuitenkin vielä haasteita ja ongelmia. Tarvitaan edelleen merkittäviä unionitason toimenpiteitä sekä yhteistyötä lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. Euroopan yhtenäisyyden ja vakauden säilyttäminen edellyttävät hallitsemattomien muuttovirtojen sijaan turvallisia ja hallittuja maahantuloväyliä niille, joilla on laillinen oikeus jäädä unionin alueelle. Tämä ei onnistu yksittäisten jäsenvaltioiden omin toimenpitein eikä osa-optimoinnein, vaan edellyttää yhteisiä määrätietoisia toimenpiteitä. Kysymys ei ole Suomen kannalta esimerkiksi vain sisäministeriön hallinnonalan toimenpiteistä, vaan vähintäänkin eri hallinnonalojen vastuullisesta ja koordinoidusta yhteistoiminnasta.
Muuttoliikkeen hallintaa tukee uusi Euroopan unionin meri- ja rajavartiojärjestelmä (HaVL 2/2016 vp), jota koskeva säännöstö on tullut voimaan lokakuun 2016 alussa. Tehdyissä ulkorajatarkastuksissa on kuitenkin ilmennyt monessa jäsenmaassa merkittäviä puutteita ulkorajavalvonnan toimeenpanossa. Hallintovaliokunta painottaa tiukkojen, yhtenäisten ja selkeiden ulkorajavalvontaa koskevien standardien ja sääntöjen luomista sekä niiden tehokasta valvontaa EU:n ulkorajavalvonnan kehittämistyössä. Valiokunta on katsonut, että ulkorajavalvontaa on tarpeen täydentää myös vapaan liikkuvuuden alueen sisällä toteutettavalla ulkomaalaisvalvonnalla.
Komissio on antanut keväällä 2016 tiedonannon aidon yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luomisesta (Common European Asylum System). Tiedonannossa tarkoitettu ensimmäinen CEAS-lainsäädäntöpaketti, joka koskee Dublin-asetusta (HaVL 34/2016 vp — U 31/2016 vp), Eurodac-rekisteriä (HaVL 31/2016 vp — U 30/2016 vp) ja Euroopan unionin turvapaikkavirastoa (HaVL 33/2016 vp — U 29/2016 vp), on annettu vuoden 2016 toukokuussa.
Sen lisäksi komissio on antanut toisen säädösehdotuskokonaisuuden heinäkuussa 2016. Tämä kokonaisuus muodostuu määritelmäasetuksesta (HaVL 36/2016 vp — U 35/2016 vp), menettelyasetuksesta (HaVL 35/2016 vp — U 34/2016 vp), vastaanottodirektiivistä (HaVL 37/2016 vp — U 37/2016 vp) ja asetuksesta uudelleen sijoittamisesta (HaVL 38/2016 vp).
Yhteensä kuuden asetusehdotuksen ja yhden direktiiviehdotuksen muodostaman kokonaisuuden käsittely on saadun selvityksen mukaan edennyt, mutta yhtenäisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toimeenpanon kiireellisyydestä huolimatta lainsäädäntötyö on vielä unionissa kesken. Saadun selvityksen mukaan yhteisymmärryksen saavuttaminen on ollut erityisen vaikeaa Dublin-järjestelmän uudistamisesta, johon liittyy olennaisesti kysymys taakanjaosta sekä menettelyasetusehdotuksesta, johon puolestaan liittyy turvallisten maiden listaus EU-tasolla. Valiokunta pitää tärkeänä, että mainittuja säädösehdotuksia viedään eteenpäin kokonaisuutena. EU:n yhteinen turvallisten alkuperämaiden luettelo ja turvallisten kolmansien maiden luettelo on hyväksyttävä mahdollisimman nopeasti, jotta järjestelmän toimivuutta voidaan tehostaa. Kysymystä taakanjaosta ei voida lopullisesti ratkaista ennen kuin ulkorajavalvonta ja nykyinen järjestelmä tehokkaine palautuksineen saadaan toimimaan.
Uudistuksen keskeisenä tavoitteena on EU:n yhteisen järjestelmän nykyistä parempi kriisinkestävyys. Kansainvälistä suojelua voidaan uudistuksen toteutuessa myöntää viivytyksettä sitä tarvitseville. Toisaalta tehokkuus mahdollistaa turvapaikkajärjestelmän väärinkäytösten torjunnan ja sen, että kielteisen päätöksen saaneet saadaan asianmukaisesti ja nopeasti poistettua maasta.
Valiokunta tähdentää, että turvapaikkajärjestelmä on tarkoitettu kansainvälisen suojelun antamista varten. Vaikka noin puolet Eurooppaan pyrkivistä ei täytä kansainvälisen suojelun edellytyksiä, heistä kyetään vain hieman yli kolmasosa palauttamaan. Tässäkin suhteessa merkittävä osuus on vapaaehtoisella paluulla. Valiokunnalle muodostuneen käsityksen mukaan käytännössä turvapaikkamenettelyn hyväksi käyttämisestä on tullut väylä päästä ja jäädä Eurooppaan myös niille, jotka eivät ole kansainvälisen suojelun tarpeessa.
Maahanmuuton hallintaan vaikuttaa keskeisesti palauttamispolitiikan toimeenpano. Jos se ei toimi, ihmiset jäävät alueelle laittomasti. Tämä toimii saadun selvityksen mukaan samanaikaisesti merkittävänä vetotekijänä ja murentaa järjestelmän uskottavuutta. Palauttamispolitiikan tehokkaampaa toimeenpanoa pyritään edistämään EU-tasolla. Palautusten toteuttamiseksi on laadittu ja pantu täytäntöön vapaaehtoisen paluun ohjelmia, joihin on käytetty taloudellisia panostuksia. Takaisinottosopimuksia on pyritty myös solmimaan, mutta neuvottelut eivät ole komissionkaan mukaan edenneet odotusten mukaisesti. EU:n takaisinottosopimukset sekä viranomaisyhteistyö ja palauttamista helpottavat pöytäkirjat keskeisten kolmansien maiden kanssa ovat tärkeä väline palautusten edistämiseksi. On välttämätöntä saada aikaan toimivat EU:n palautusjärjestelyt Afganistanin, Irakin ja Somalian kanssa. Komissio on myös tehnyt ehdotuksia siitä, miten palautuksia voidaan tehostaa tukkimalla porsaanreiät ja puuttumalla kansallisten palautuskäytäntöjen kirjavuuteen. Jos palauttaminen ei toimi, ei myöskään yhtenäinen eurooppalainen turvapaikkapolitiikka tule toimimaan.
Pitkän aikavälin toimenpiteissä muuttoliikkeiden hallitsemiseksi korostuu kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien vastaanotto kauttakulkumaissa ja alkuperämaan lähialueilla. Uudelleen sijoittamista lisäämällä voidaan osaltaan vähentää painetta turvautua laittomiin maahantuloväyliin sekä edistää hallitumpaa ja ennakoitavampaa maahantuloa.
Eurooppalainen keskustelu on viime aikoina painottunut tuvapaikka- ja palauttamispolitiikkaan. Komission muuttoliikeagendassa on kuitenkin mukana myös uusi laillisen maahanmuuton politiikka. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös laillisen maahanmuuton kokonaisuutta kehitetään.
Muuttoliike liittyy ensisijaisesti niihin olosuhteisiin, jotka lähtömaissa tai -alueilla vallitsevat eli ilmastonmuutokseen, väestönkasvuun, konflikteihin ja kriiseihin, ihmisoikeusloukkauksiin, väkivaltaan, työttömyyteen ja ylipäänsä toimeentulomahdollisuuksien puuttumiseen.
Muuttoliikkeeseen vastataan kestävimmin ja tehokkaasti puuttumalla muuttoliikkeen perimmäisiin syihin. Muuttoliikekysymykset tulee huomioida kokonaisvaltaisesti EU:n suhteissa keskeisiin lähtö- ja kauttakulkumaihin. Perimmäisiin syihin on vaikutettava EU-tason toimin yhteistyössä näiden maiden sekä kansainvälisen yhteisön kanssa. Maiden kanssa on pyrittävä muuttoliikkeen hallintaa parantaviin järjestelyihin.
Muuttoliikkeen perimmäisiin syihin vaikuttamisen tulee näkyä vahvasti myös Suomen kehitysrahoituksessa. Suomen tulee lisäksi vaikuttaa määrätietoisesti siihen, että EU:n kehitysrahoitus on riittävää ja sitä kohdennetaan vastaisuudessa entistä enemmän muuttoliikkeen perimmäisiin syihin vaikuttamiseen erityisesti Afrikassa ja Lähi-idässä.
Rauha, demokratia, yhteiskunnan vakaus, oikeusturva, hyvä hallinto, luottamus viranomaisiin, tasa-arvo sekä perus- ja ihmisoikeudet ovat tärkeitä perimmäisiin syihin vaikuttamisen tavoitteita. Osaksi myönteiseen kehitykseen näiden asioiden suhteen voidaan vaikuttaa siviilikriisinhallinnalla, jossa Suomella on osaamista. Sen lisäksi kunnossa oleva yhteiskunnan talous, koulutusmahdollisuudet ja työpaikat sekä terveydenhuolto vaikuttavat ihmisten elinmahdollisuuksiin ja hyvinvointiin. Väestönkasvun hillitsemiseen voidaan vaikuttaa ainakin osaksi naisten opiskelumahdollisuuksia parantamalla ja lisäämällä heidän panostaan työelämässä. Tässä vaativassa asiakokonaisuudessa tulisi edetä ainakin siten, että nykyisissä lähtömaissa on edellytykset suhteellisen hyvään elämään ilman tarvetta lähteä etsimään suojaa tai parempaa elintasoa muualta. Tarpeen on myös huolehtia siitä, että pettymysten välttämiseksi potentiaalisissa lähtömaissa on oikeaa tietoa niistä oloista ja mahdollisuuksista, joita Euroopassa on näköpiirissä.
Terrorismin ja rajat ylittävän vakavan rikollisuuden torjunta
Terrorismi, väkivaltainen radikalisoituminen ja ekstremismi sekä ääriliikkeiden toiminta ovat tulleet aiempaa näkyvämmiksi, eikä niihin liittyvän uhkan voida arvioida vähentyvän lähivuosien aikana. Suojelupoliisi on kesäkuussa 2017 nostanut terrorismin uhka-arviota myös Suomessa. Saadun selvityksen mukaan merkittävimmän uhan muodostavat yksittäiset toimijat tai pienryhmät.
EU on Suomelle tärkeä turvallisuusyhteisö. Terrori-iskujen ja terrorismin uhan torjuminen edellyttää yhteisiä toimia EU:n tasolla. Kansalaisia tulee kyetä suojelemaan myös muuttuneessa turvallisuustilanteessa. Terrorismin torjunta vaatii saumatonta yhteistyötä eri toimijoiden välillä. Sisäisten ja ulkoisten terrorismin torjunnan toimien koordinaatiota on vahvistettava.
Väkivaltaisen radikalisoitumisen ehkäisy on yksi terrorismin torjunnan kulmakivistä EU:ssa. Jäsenvaltioilla on vastuu radikalisoitumisen ja ekstremismin torjunnassa, mutta EU tukee jäsenvaltioita tässä työssä. Komissio on esimerkiksi elokuussa 2017 perustanut asiaan liittyen korkean tason työryhmän. Terrorismin torjunta ja väkivaltaisen ekstremismin ennaltaehkäisy on tärkeää nähdä kokonaisuutena, jossa eri toiminnot vaikuttavat toisiinsa. Tämä tehostaa toimenpiteiden vaikutusta kansallisesti ja EU:ssa.
Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin tietojenvaihdon tehostamista EU:ssa sekä EU-tason tietojärjestelmien ja niiden käytön kehittämistä tärkeinä kansallisen ja EU:n sisäisen turvallisuuden parantamiseksi. Terrorismin ja rajat ylittävän vakavan rikollisuuden torjunnassa oikea-aikaisen ja relevantin tiedon saanti, käsittely ja analysointi ovat välttämättömiä. Oikeus- ja sisäasioiden sektorin tietojärjestelmiä tulee käyttää voimassa olevan lainsäädännön mahdollistamalla tavalla täysimääräisesti. Uusia tietojärjestelmiä perustettaessa tulee varmistaa, että ne ovat tarpeellisia ja tuovat lisäarvoa EU:n laajuiseen tietojärjestelmäarkkitehtuuriin. Järjestelmien yhteensopivuutta tulee edistää ja yhteiskäyttöä kehittää.
Kyberrikollisuuden torjunta on yksi kolmesta EU:n sisäisen turvallisuuden painopistealueesta. Sen aktiiviseksi ja tehokkaaksi torjumiseksi maiden välinen kiinteä yhteistyö ja tiedonvaihto ovat välttämättömiä. Kyberrikollisuuden tehokas torjunta edellyttää toimivaa säännöstöä ja yhteistyötä myös palveluntarjoajien kanssa. Lisäksi EU:n tulee pyrkiä nopeuttamaan oikeusapumenettelyjä sisäisesti sekä Euroopan neuvoston puitteissa, jotta ne vastaisivat kyberrikollisuuden tutkinnan tarpeisiin. Sähköisen todistusaineiston hankkimiseen ja salauksen käyttöön liittyviin haasteisiin pyritään aktiivisesti löytämään ratkaisuja. Lainvalvontaviranomaisten ja palveluntarjoajien välisten suorien yhteyksien kehittäminen on keskeisessä roolissa toiminnan tehostamisessa.
Hybridivaikuttaminen
Vaikuttamisstrategiassa on useita viittauksia hybridiuhkiin. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös hybridivaikuttaminen nostetaan strategiassa esiin. Hybridivaikuttamisella on rajapintoja esimerkiksi useisiin rikostorjunnan osa-alueisiin, kuten kyberrikollisuus, rahanpesu ja kansainvälinen tiedonvaihto. Valiokunta on käsitellyt hybridiuhkien kokonaisuutta laajasti mietinnössään HaVM 5/2017 vp.
Tuleva monivuotinen rahoituskehys ja koheesiopolitiikka
Komission ehdotus tulevaksi rahoituskehykseksi annetaan saadun selvityksen mukaan toukokuussa 2018. Tulevista rahoituskehysneuvotteluista odotetaan aiempaa monimutkaisempia. Rahoituskehyksessä tulee ottaa samanaikaisesti huomioon sekä ajankohtaisiin haasteisiin vastaaminen että Ison-Britannian erosta aiheutuva paine alentaa kehyksen kokonaistasoa.
EU-vaikuttamisstrategiassa viitataan hallitusohjelmaan, jonka mukaan seuraavissa rahoituskehysneuvotteluissa on noudatettava tiukkaa budjettikuria ja huolehdittava, että Suomen nettomaksuosuus on kohtuullinen ja oikeudenmukainen ja siinä huomioidaan Suomen taloustilanne. Suomen lähtökohta on, että Ison-Britannian ero huomioidaan täysimääräisesti rahoituskehyksen kokonaistasossa. Rahoituskehyksen tulee jatkossakin tukea talouskasvua, työllisyyttä ja osaamista. Valiokunta katsoo, että Suomen tulee tavoitella Isolta-Britannialta mahdollisesti vapautuvia lisäpaikkoja Euroopan parlamentissa.
EU:n muuttoliiketoimia rahoitetaan tällä hetkellä lukuisista eri lähteistä. Valiokunta korostaa kokonaiskoordinaation tärkeyttä eri rahoitusinstrumenttien suhteen, jotta päällekkäisyyksiä voidaan välttää ja toimintaa tehostaa. Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että EU:lta saatu rahoitustuki kotouttamistoimenpiteisiin ja niiden kehittämiseen on ollut erittäin tärkeää Suomelle.
Komissio antaa esitykset koheesiopolitiikan rahoittamisesta vuoden 2020 jälkeiselle kehyskaudelle vuoden 2018 toukokuussa ja lainsäädäntöesitykset kesällä 2018. Koheesiopolitiikan uudistamista tulevalle rahoituskehyskaudelle tulee tarkastella koko rahoituskehyskokonaisuuden ja Suomen rahoituskehysvaikuttamista koskevien linjausten valossa. Suomi tavoittelee suhteellisesti korkeampaa koheesiopolitiikan saantoa. Tämä edellyttää sitä, että koheesiopolitiikan rahoituksen kriteerejä, ehtoja ja niiden painotuksia tulee muuttaa tukemaan entistä tehokkaammin kasvua lisäävien rakenneuudistusten toteuttamista ja muuttoliikkeeseen vastaamista. EU-vaikuttamisstrategian mukaan riittävän perusrahoituksen lisäksi Suomen liittymissopimuksessa mainittu Itä- ja Pohjois-Suomen harvan asutuksen erityisasema turvataan. Myös muut erityispiirteet, kuten Itämeri, arktisuus ja Venäjän raja-alue tulee huomioida rahoituksessa.