Viimeksi julkaistu 9.5.2021 19.50

2018 vp Hallintovaliokunta Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksista Euroopan parlamentin ja neuvoston rakenneuudistusten tukiohjelmasta annetun asetuksen sekä Euroopan rakenne- ja investointirahastoista annetun asetuksen muuttamisesta jäsenvaltioissa toteutettaville rakenneuudistuksille myönnettävän tuen osalta (rakenneuudistusten tukipaketti)

Suurelle valiokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksista Euroopan parlamentin ja neuvoston rakenneuudistusten tukiohjelmasta annetun asetuksen sekä Euroopan rakenne- ja investointirahastoista annetun asetuksen muuttamisesta jäsenvaltioissa toteutettaville rakenneuudistuksille myönnettävän tuen osalta (rakenneuudistusten tukipaketti) (U 6/2018 vp): Asia on saapunut hallintovaliokuntaan lausunnon antamista varten. Lausunto on annettava suurelle valiokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunta on kuullut:

erityisasiantuntija Eliisa Hujala
työ- ja elinkeinoministeriö
EU-erityisasiantuntija Hannele Timonen
valtioneuvoston kanslia
budjettineuvos Rauno Lämsä
valtiovarainministeriö

VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ

Ehdotus

Komissio ehdottaa rakenneuudistusten tukiohjelmasta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen muuttamista siten, että tukiohjelman rahoitusta kasvatettaisiin ja tukea voitaisiin suunnata myös euron käyttöönottoon.

Komissio ehdottaa lisäksi Euroopan rakenne- ja investointirahastoja koskevan ERI-yleisasetuksen muuttamista siten, että jäsenvaltioilla olisi mahdollisuus esittää komissiolle ohjelmiin sisältyvän suoritusvarauksen siirtämistä rakenneuudistusten tukemiseen.

Komission ehdotukset ovat osa Euroopan talous- ja rahaliiton kehittämiseksi joulukuussa 2017 annettua lainsäädäntöpakettia.

Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto katsoo, että koheesiopolitiikan tulee tukea EU:n jäsenvaltioiden rakenteellisia uudistuksia. Valtioneuvosto tukee sellaisen ehdollisuuden vahvistamista, joka edistää Euroopan rakenne- ja investointirahastoista osarahoitettavien ohjelmien varojenkäytön vaikuttavuutta. Samoin valtioneuvosto tukee ohjelmavarojen suuntaamista tavalla, joka edistää talouden rakenteiden tervettä sopeutumista. Tavoite tulee jatkossakin olla sen estäminen, että investoinnit valuvat hukkaan heikkojen rakenteiden vuoksi. Suuntana tulisi myös olla EU:n nykyisen laajan ja hajanaisen instrumentaation yksinkertaistaminen ja yhdistäminen laajemmiksi ja vaikuttavammiksi kokonaisuuksiksi.

Rakenneuudistusten tukiohjelman muuttaminen

Rakennemuutoksen tukiohjelma on perustettu väliaikaisena järjestelynä tukemaan jäsenvaltioiden hallinnollista kapasiteettia suunnitella ja toteuttaa rakenneuudistuksia ja sitä koskeva asetus on astunut voimaan toukokuussa 2017. Koska toimien tuloksellisuudesta ja vaikuttavuudesta ei ole vielä saatavilla arviointeja, on lähtökohtaisesti ennenaikaista lisätä ohjelman resursseja merkittävästi, ennen kuin ohjelman toimivuudesta on saatavilla enemmän kokemusta.

Ohjelman toiminta-alan laajentamisesta ja mahdollisesta jatkamisesta päätettäessä tulee ottaa huomioon UK:n EU-erosta aiheutuva vaje EU:n tulevalle monivuotiselle rahoituskehykselle ja siten uudet resursoinnit tulisi ensisijaisesti hoitaa mahdollisimman pitkälle uudelleen kohdentamalla jo olemassa olevia varoja. Täysimääräisesti EU:n talousarviosta rahoitettavien ohjelmien osuuden kasvattaminen ilman kansallista osarahoitusta ei tue jäsenvaltioiden omistajuutta tarvittavien uudistusten toteuttamisessa.

Mahdollisella rakennemuutoksen tukiohjelman vahvistamisella ei tule ennakoida EU:n tulevan monivuotisen rahoituskehyksen tukivälineitä tai niiden rahoitusta. Talous- ja finanssivakausunionin kehittäminen perustamalla erityisiä lähentymisvälineitä tulisi käsitellä erillään jäsenvaltioiden hallinnon kapasiteetin kehittämiseksi nykyisin käytössä olevista välineistä.

Euroopan rakenne- ja investointirahastoja koskevan asetuksen muuttaminen

EU:n budjettivarojen ohjaamisen jäsenvaltioiden rakenneuudistuksiin tulisi täyttää hallinnollisesti tehokkaan, legitiimin ja läpinäkyvän prosessin kriteerit. Tässä suhteessa komission esitys ei ole ongelmaton, koska komissio päättäisi EU:n talousarviosta tuettavat tarvittavat rakennemuutostoimet, asianmukaisen rahoitustason sekä seurannan ja valvonnan. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotettu mekanismi siirtäisi päätöksenteon painopistettä budjettivallan käyttäjiltä komissiolle tavalla, joka voi vaarantaa demokraattisen vastuujärjestelmän.

Valtioneuvosto tukee Euroopan rakenne- ja investointirahastojen hallinnointia jäsenvaltioiden ja komission yhteistyönä ja pitää perusteltuna vahvistaa ohjelmiin sovellettavia toimintaperiaatteita, kuten kansallisen osarahoituksen vaatimusta, jotka lisäävät jäsenvaltioiden omistajuutta ja investointien laadukkuutta ohjelmissa. Valtioneuvosto suhtautuu siksi varauksellisesti komission esitykseen näihin ohjelmiin liitetyn suoritusvarauksen siirtomahdollisuudesta perustettaviin rakennemuutossitoumuksiin. Siirretty tuki ei komission esityksen mukaan kuuluisi jaetun hallinnon piiriin vaan komissio hallinnoisi sitä suoraan myöntämällä 100 prosenttista tukea.

Valtioneuvosto katsoo, että Euroopan rakenne- ja investointivarojen tuloksellisuuden parantamiseksi luotua suoritusvarausmenettelyä tulisikin jatkaa nykymuotoisena ohjelmakauden 2014–2020 loppuun. Valtioneuvosto ei myöskään katso tarkoituksenmukaiseksi muuttaa Suomen kansallisen suoritusvarauksen käyttöönottamisesta jo laadittuja suunnitelmia, joiden mukaisesti suoritusvaraus tullaan osoittamaan kansallisiin rakennerahasto-ohjelmiin.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Rakenneuudistusten tukiohjelma

Rakenneuudistusten tukiohjelma on väliaikainen järjestely, jolla tuetaan jäsenvaltioiden hallinnollista kapasiteettia suunnitella ja toteuttaa rakenneuudistuksia vuosina 2017—2020. Selvityksen mukaan jäsenvaltioiden hakemukset ohjelmassa ylittävät käytettävissä olevat määrärahat. Komissio ehdottaa sen vuoksi tukiohjelman määrärahoja lisättäväksi siten, että vuonna 2020 päättyvää kautta varten käytettävissä oleva määrä kasvaisi 222,8 miljoonaan euroon. Lisäksi komissio ehdottaa tukiohjelmaa koskevan asetuksen (parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 2017/825) soveltamisalan laajentamista euroalueen jäsenyyteen valmistautumiseen liittyviin toimiin.

Tukiohjelman toteutuksesta ei ole vielä juurikaan kokemuksia eikä toimien tuloksellisuudesta ja vaikuttavuudesta tehty arviointeja. Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että tässä vaiheessa on ennenaikaista lisätä ohjelman resursseja merkittävästi ennen kuin ohjelman toimivuudesta on saatavilla enemmän kokemusta. Myös Yhdistyneen kuningaskunnan EU-eron vaikutukset monivuotiseen rahoituskehykseen tulee ottaa huomioon, ja uudet resursoinnit tulisi ensisijaisesti hoitaa mahdollisimman pitkälle kohdentamalla jo olemassa olevia varoja uudelleen. Valiokunta toteaa, ettei täysimääräisesti EU:n talousarviosta rahoitettavien ohjelmien osuuden kasvattaminen ilman kansallista osarahoitusta myöskään sitouta jäsenvaltioita parhaalla mahdollisella tavalla tarvittavien uudistusten toteuttamiseen.

Tukiohjelman lisämääräraha 80 miljoonaa euroa otettaisiin käyttöön EU:n monivuotiseen rahoituskehykseen sisältyvästä joustovälineestä. Suomen laskennallinen osuus joustovälineen kautta käyttöönotettavista uusista sitoumuksista on noin 1,6 %, kuten muussakin EU-budjetissa. Selvityksen mukaan tämä merkitsee maksuiksi purkautuessaan Suomelle laskennallisesti noin 1,3 miljoonan euron taloudellisia vaikutuksia verrattuna tilanteeseen, jossa sitoumusten määrä ei edellä mainitulla tavalla olisi kasvanut. Suomen mahdollisesti takaisin saamaa tukea kyseessä olevan ohjelman vahvistamisesta johtuen ei ole tässä vaiheessa mahdollista arvioida.

Euroopan rakenne- ja investointirahastot

Komissio ehdottaa Euroopan rakenne- ja investointirahastoja koskevan ns. ERI-yleisasetuksen (parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013) muuttamista siten, että jäsenvaltioille tarjottaisiin mahdollisuus käyttää nykyisten Euroopan rakenne- ja investointirahastojen suoritusvarauksen määrärahaa rakenneuudistusten tukemiseen. Ehdotus toimisi kolmivuotisena pilottina komission kaavailemalle uudelle rakenneuudistusten tukivälineelle, jota se aikoo ehdottaa EU:n tulevassa monivuotisessa rahoituskehyksessä vuodesta 2021 alkaen.

Voimassa olevan asetuksen mukaan Euroopan rakenne- ja investointirahastojen hallinnointi tapahtuu jäsenvaltioiden ja komission yhteistyönä ja näissä ohjelmissa edellytettävä kansallinen osarahoitus lisää omistajuutta ja investointien laadukkuutta. Rakenneuudistussitoumuksiin siirrettävä tuki ei komission ehdotuksen mukaan kuitenkaan kuuluisi jaetun hallinnon piiriin eikä kansallista osarahoitusta tarvittaisi lainkaan.

Ehdotuksen mukaan komissio hallinnoisi tukea suoraan ja päättäisi tarvittavat rakenneuudistukset, asianmukaisen rahoitustason sekä seurannan ja valvonnan. Tuki maksettaisiin täysimääräisesti jälkikäteen sen jälkeen, kun jäsenvaltio on pannut sovitut toimet kokonaisuudessaan täytäntöön. Lainsäädäntöehdotus ei kuitenkaan sisällä yksityiskohtaisia säännöksiä sovellettavista menettelyistä, vaan komissio aikoo ohjata prosessia sisäisillä suuntaviivoilla. Ehdotettu mekanismi ei siten budjettivarojen ohjaamisen kannalta ole aivan ongelmaton, ja valiokunta pitää valtioneuvoston varauksellista kantaa muiltakin osin perusteltuna.

Komission ehdotuksen mukaan rakennerahastovarojen siirtäminen ohjelmista erillisiin uudistussitoumuksiin olisi jäsenvaltiolle vapaaehtoista. Kansallinen päätös tulisi tehdä ennen kuin komissio vuonna 2019 päättää suoritusvarauksen kohdentamisesta niille rakennerahasto-ohjelmille, joiden tulokset on saavutettu. Valtioneuvosto toteaa kannassaan, ettei se katso tarkoituksenmukaiseksi muuttaa Suomen kansallisen suoritusvarauksen käyttöönottamisesta jo laadittuja suunnitelmia, joiden mukaisesti suoritusvaraus tullaan osoittamaan kansallisiin rakennerahasto-ohjelmiin. Valiokunta pitää valtioneuvoston kantaa perusteltuna.

ERI-yleisasetuksen muutosehdotuksilla ei ole suoria vaikutuksia EU:n maksusitoumusmäärärahoihin, koska ohjelmakaudella 2014—2020 myönnettävän rahoituksen enimmäismääriin ei ehdoteta muutoksia. Selvityksessä arvioidaan, että välillisesti muutos lisännee Suomen maksuja unionille, koska myös niille jäsenvaltioille varatut määrärahat, joiden ohjelmat eivät täytä suoritusvarauksen käyttöönotolle asetettuja edellytyksiä, voisivat esittää suoritusvarauksen siirtämistä rakennemuutoksia koskeviin uudistussitoumuksiin.

Valiokunta tukee valtioneuvoston kantaa, että Euroopan rakenne- ja investointivarojen tuloksellisuuden parantamiseksi luotua suoritusvarausmenettelyä tulisi jatkaa nykymuotoisena nykyisen ohjelmakauden loppuun. Valiokunta pitää kannatettavana, että muutoinkin edistetään rakenne- ja investointirahastoista osarahoitettavien ohjelmien varojenkäytön vaikuttavuutta.