VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ
Ehdotus
Kirjelmässä annetaan tietoa Euroopan unionissa käsiteltävistä ajankohtaisista viisumikysymyksistä.
Kirjelmässä todetaan neljä EU:n ja kolmansien maiden välistä lyhyttä oleskelua koskevaa viisumivapaussopimusta, jotka ovat tulleet voimaan. Lisäksi selostetaan EU:n ja kolmansien maiden välisiä viisumivapaussopimus- ja viisumihelpotussopimusneuvotteluiden tilanteita.
Toiseksi kirjelmässä selostetaan viisumisäännöstön uudistamisesityksen käsittelyvaihetta ja muutoksia, joita ehdotukseen on tehty oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 8.—9.10.2015 tekemien linjausten vuoksi, sekä kiertomatkaviisumia koskevaa esitystä.
Kolmanneksi kirjelmässä tehdään selkoa Schengenin viisumitietojärjestelmän (VIS) käyttöönottotilanteesta.
Valtioneuvoston kanta
I. EU:n ja kolmansien maiden väliset viisumineuvottelut
Suomi voi hyväksyä muistiossa esitetyt EU:n ja kolmansien maiden väliset viisumihelpotuksia ja viisumivapauksia koskevat sopimukset ja vireillä olevien sopimusneuvotteluiden käymisen.
II. Viisumisäännöstön uudistamisesityksen käsittelyvaihe ja esitys kiertomatkaviisumista
EU-puheenjohtajamaa teki 28.9.2015 esityksen (12382/15), missä puheenjohtaja painotti muuttuneen kokonaistilanteen hahmottamisen tärkeyttä viisumisäännöstöä uudistettaessa ja haki oikeus- ja sisäasioiden neuvostolta poliittista linjausta uudistamistyölle. Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto hyväksyi 8.—9.10.2015 kokouksessaan puheenjohtajan muutosehdotukset (12382/15) ja otti asiaan kokonaisvaltaisen lähestymistavan. Uudessa tilanteessa, jossa maahanmuuttajat ovat alkaneet virrata Eurooppaan, tulee viisumisäännöstön uudistamisen tarkoitusperiä katsoa aiempaa kokonaisvaltaisemmin. Uudistamisessa tulee ottaa huomioon toisaalta talouden ja turismin kasvu, mutta myös turvallisuus, rajojen toiminta sekä takaisinottosopimusten toimivuus ja uusien sopimusten tekemisen mahdollisuus. Suomi tukee EU- puheenjohtajan esitystä 12382/15 ja puheenjohtajan 18.9.2015 esitystä 11858/15, jotka molemmat vastaavat Eduskunnan hallintovaliokunnan linjauksia (HaVL 18/2014 vp — E 73/2014 vp).
Oikeus- ja sisäasioiden neuvoston linjaukset 8—9.10.2015:
1. Monikertaviisumeita ei tehdä pakollisiksi, vaan myös VIS rekisteröityihin ja VIS- rekisteröityihin säännöllisesti matkustaviin tulisi voida soveltaa harkintavaltaa, joka kattaa poliittisen harkinnan kuten turvallisuusriskit ja takaisinottoa koskevan yhteistyön. Suomi tukee tätä kantaa.
2. Matkasairausvakuutusartikla palautetaan tekstiin ja neuvoston valmistelevat elimet ohjataan selvittämään, miten nykyistä järjestelmää voitaisiin parantaa. Suomi tukee tätä kantaa.
3. Läheisten sukulaisten määritelmä rajoitetaan "perheenjäseniin" kuten direktiivissä 2004/38/EY. Suomi tukee tätä kantaa.
4. Jäsenvaltioiden edustamista koskevat nykyiset toimivaltasäädökset säilytetään (ei pakollista toisen valtion edustamista) ja lisäksi mahdollistetaan jäsenvaltioiden kahdenväliset järjestelyt kattavan konsuliverkoston varmistamiseksi. Suomi tukee tätä kantaa.
5. Kiertomatkaviisumi rajoitetaan tiettyihin hakijaryhmiin ja neuvoston valmistelevat elimet ohjataan selvittämään kahdenvälisten sopimusten kysymystä liittyen artiklaan 21 (2) of CISA, ottaen huomioon tulevat Entry/Exit - järjestelmät. Suomi tukee tätä kantaa.
6. Poistetaan (11858/15) esitys koskien viisumien tilapäistä myöntämistä EU:n ulkorajoilla. Suomi tukee tätä kantaa.
1. Ei pakollisia monikertaviisumeita VIS- rekisteröidyille säännöllisille matkustajille
VIS-rekisteröity säännöllinen matkustaja on henkilö, jonka henkilötiedot, mukaan lukien biometriset tunnisteet (10 sormenjälkeä), on tallennettu viisumia haettaessa EU-maiden yhteiseen viisumitietojärjestelmään eli VIS-rekisteriin (Visa Information System), ja joka on käyttänyt tämän hetkisen ehdotuksen mukaan oikein a) ainakin kolme kertaviisumia tai alueellisesti rajoitettua viisumia edellisen 24 kk aikana, tai b) joka on käyttänyt oikein ainakin yhden vähintään vuoden pituisen monikertaviisumin tai alueellisesti rajoitetun monikertaviisumin edeltävän 36 kk aikana. VIS-rekisteröidyiltä säännöllisiltä matkustajilta vaaditaan muita vähemmän tukitietoa hakemukselle ja heille myönnetään lähtökohtaisesti ensin 3 ja sitten 5 vuoden monikertaviisumit. Näitä pitkiä monikertaviisumeita ei tehdä kuitenkaan, toisin kuin alkuperäisessä ehdotuksessa, pakollisiksi, vaan myös VIS rekisteröityihin ja VIS rekisteröityihin säännöllisesti matkustaviin sovelletaan harkintavaltaa, joka kattaa poliittisen harkinnan kuten turvallisuusriskit ja takaisinottoa koskevan yhteistyön. Oikeus- ja sisäasioiden neuvoston hyväksymän kannan mukaisesti konsulaatit voivat määrittää monikertaviisumeiden voimassaoloajan lyhyemmäksi kuin komission ehdottamat 3 tai 5 vuotta. Suomi tukee tätä kantaa. Suomen kanta on pysynyt samana koko muu-tosehdotuksen käsittelyn ajan.
2. Matkasairausvakuutusartikla
Matkasairausvakuutusartikla palautetaan tekstiin ja neuvoston valmisteluelimet selvittävät miten nykyistä järjestelmää voitaisiin parantaa (11858/15, 18.9.2015 ja 12382/15, 28.9.2015). Suomi tukee tätä näkemystä ja Suomen matkasairausvakuutuksen tarpeellisuutta korostava kanta on säilynyt muuttumattomana koko komission muutosehdotuksen käsittelyajan.
Voimassa olevan matkasairausvakuutuksen vaatiminen estää osaltaan kolmas maalaisten sairaanhoitopalveluiden käytöstä jäsenvaltioille aiheutuvia kuluja. Nykyisin kolmansista maista tulevilta henkilöiltä, joille annetaan kiireellistä sairaanhoitoa heidän Suomessa oleskelunsa aikana, peritään hoidosta todellisten kustannusten suuruinen maksu. Jos potilas ei itse maksa kustannuksia, ne voidaan periä hänen matkasairausvakuutuksestaan. Niiden tapausten varalta, ettei kustannuk-sia ole saatu perittyä potilaalta eikä hänen vakuutuksestaan, kunta saa nykyisin korvauksen valtiolta.
Jos viisumin saamisen edellytyksenä ei olisi matkasairausvakuutusta, olisi todennäköistä että valtion korvattaviksi tulevat tapaukset lisääntyisivät. Riskinä on nähty myös se, että eurooppalaisia terveyspalveluja pyrittäisiin käyttämään hyödyksi osallistumatta kustannuksiin.
3. Läheisten sukulaisten määritelmän rajoittaminen perheen jäseniin: direktiivi 2004/38/EY
"Läheisten sukulaisten" määritelmä rajoitetaan suppeampaan "perheen jäseniin" kuten direktiivissä 2004/38/EY." Suomi tukee tätä kantaa. Suomen näkemyksen mukaan direktiivin 2004/38/EY määritelmä on toimiva ja viisumisäännöstöstä tulisi liian monimutkainen, mikäli siihen sisällytettäisiin useampia eri oikeuksia nauttivia ryhmiä.
4. Jäsenvaltioiden pakollinen edustaminen
Jäsenvaltioiden pakollista edustamista viisumihakemusten vastaanotossa ei oteta käyttöön, vaan nykyiset toimivaltasäädökset säilytetään ja mahdollistetaan jäsenvaltioiden väliset kahdenväliset järjestelyt kattavan konsuliverkoston varmistamiseksi. Suomi tukee tätä kantaa.
5. Viisumien tilapäinen myöntäminen EU:n ulkorajoilla (11858/15)
Viisumien tilapäistä myöntämistä EU:n ulkorajoilla koskeva esitys poistetaan. Suomi tukee tätä kantaa. Suomi näkee, että rajoilla myönnettävien viisumien vaikutus sisäiseen turvallisuuteen, rajatarkastusresurssien tarpeeseen ja rajavalvonnan määrään on kielteinen. Rajanylityspaikoilla viisumit myönnetään välittömästi, eikä viisuminhakemusta koskevia taustaselvityksiä ja jäsenmaiden ennakkokuulemisia ole mahdollista suorittaa. Alueellisesti rajatut viisumit eivät tosiasiallisesti takaa sitä, etteivätkö henkilöt halutessaan voisi matkustaa Schengen-maasta toiseen, koska henkilöiden liikkumista Schengen-alueen sisällä ei kattavasti valvota. Rajoilla myönnettäviä viisumeita koskevaa kokonaisuutta tulisi käsitellä myös "älykkäitä rajoja ja rekisteröityjä matkustajia" koskevien asetusehdotusten (RTP ja EES) näkökulmasta. Komission ehdotuksesta seuraavat muutokset tulee huomioida myös kansallisen viisumitietojärjestelmän SUVI:n kehittämisessä.
III. Schengenin viisumitietojärjestelmän (VIS) käyttöönoton leviäminen
Kokemukset viisumitietojärjestelmän käyttöönotosta ovat positiivisia ja Suomi tukee järjestelmän levittämistä käyttöön.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä
Valiokunta keskittyy jäljempänä erityisesti viisumisäännöstön uudistamista ja kiertomatkaviisumia koskeviin ehdotuksiin.
Jatkokirjeen muun sisällön osalta valiokunta toteaa EU:n ja kolmansien maiden välillä voimaantulleet uudet viisumivapaussopimukset sekä vireillä olevat viisumihelpotussopimuksia ja viisumivapaussopimuksia koskevat dialogit. Valiokunta pitää kannatettavana, että osana viisumisäännöstön uudistamista korostetaan yhteyttä viisumisäännöstön ja takaisinottoyhteistyön välillä oikeus- ja sisäasioiden neuvoston linjausten mukaisesti.
Lisäksi jatkokirjeestä ilmenee, että Schengenin viisumitietojärjestelmä VIS on otettu jo laajasti käyttöön. Selvityksen mukaan VIS on käytössä kaikissa Schengen-maiden viisumihakemusten vastaanottopaikoissa maiden osalta marraskuussa 2015 ja viimeisenkin rajanylityspaikan osalta tammikuussa 2016. Suomen Schengen-ulkorajoilla VIS on jo käytössä. Suomessa kokemukset VIS:n käyttöönotosta ovat olleet hyviä. Valiokunta pitää käyttöönoton leviämistä myönteisenä.
Viisumisäännöstön uudistaminen
Komissio on antanut ehdotuksen viisumisäännöstön uudistamisesta huhtikuussa 2014. Valiokunta on antanut ehdotuksesta lausunnon HaVL 18/2014 vp. Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto on sittemmin linjannut viisumisäännöstön uudistamisehdotukseen sisältyviä keskeisiä kysymyksiä marraskuussa 2015. Muuttuneessa tilanteessa, jossa maahanmuuttajat ovat alkaneet virrata Eurooppaan, tulee viisumisäännöstön uudistamisen tarkoitusperiä katsoa aiempaa kokonaisvaltaisemmin. Uudistamisessa tulee ottaa huomioon toisaalta talouden ja turismin kasvu, mutta myös turvallisuus, rajojen toiminta sekä takaisinottosopimusten toimivuus ja uusien sopimusten tekemisen mahdollisuus.
Selvityksen perusteella ehdotuksissa on tapahtunut myönteistä kehitystä, mutta avoimia kysymyksiä on edelleen. Valiokunta kannattaa toimenpiteitä, joilla voidaan joustavoittaa ja helpottaa viisumien myöntämistä lähtien kuitenkin siitä, ettei jäsenvaltioiden turvallisuuden taso tällaisten toimenpiteiden vuoksi heikkene eikä viranomaisille aseteta merkittävää päätehtävään kuulumatonta hallinnollista taakkaa tai lisäkustannuksia.
Viisumien tilapäinen myöntäminen EU:n ulkorajoilla
Valiokunta on edellisessä lausunnossaan todennut suhtautuvansa kielteisesti siihen, että viisumien myöntämistä EU:n ulkorajan rajanylityspaikoilla laajennettaisiin. Viisumipolitiikalla ja viisumien myöntämisellä on Euroopan unionin ja Suomen rajaturvallisuusjärjestelmään liittyen oma erityinen turvallisuutta lisäävä rooli siksi, että viisumivelvollisten maiden kansalaisille tehdään ennakkotarkastukset viisumia myönnettäessä viisumisäännöstön mukaisesti. Viisumin saajan tiedot tallennetaan viisumitietojärjestelmään, ja ne ovat rajatarkastajan käytettävissä siinä vaiheessa, kun henkilö saapuu ulkorajan rajanylityspaikalle rajatarkastukseen. Voimassa olevan viisumisäännöstön mukaan viisumi voidaan myöntää ulkorajan rajanylityspaikalla vain erityisessä poikkeustapauksessa.
Valiokunta toteaa myönteisenä sen, että ehdotus viisumien tilapäisestä myöntämisestä EU:n ulkorajoilla on esitetty poistettavaksi. Valiokunta yhtyy siihen näkemykseen, että rajoilla myönnettävien viisumien vaikutus sisäiseen turvallisuuteen, rajatarkastusresurssien tarpeeseen ja rajavalvonnan määrään on kielteinen. Rajanylityspaikoilla viisumit myönnetään välittömästi, eikä viisumihakemusta koskevia taustaselvityksiä ja jäsenmaiden ennakkokuulemisia ole mahdollista suorittaa. Alueellisesti rajatut viisumit eivät myöskään tosiasiallisesti takaa sitä, etteivätkö henkilöt halutessaan voisi matkustaa Schengen-maasta toiseen, koska henkilöiden liikkumista Schengen-alueen sisällä ei kattavasti valvota. Valiokunta katsoo, että rajoilla myönnettäviä viisumeita koskevaa kokonaisuutta on aiheellista käsitellä myös EU:n sähköisiä, biometrisiin tunnisteisiin perustuvia rajanylitysjärjestelmiä koskevien ehdotusten kannalta.
Viisumin myöntäminen matkustusasiakirjan voimassaoloa pidemmäksi ajaksi
Valiokunta on suhtautunut kriittisesti myös siihen, että viisumi myönnettäisiin matkustusasiakirjan voimassaolopäivää pidemmäksi ajaksi. Rajaviranomaisen näkökulmasta tällainen vaikeuttaisi rajasäännöstön mukaista maassaoloaikojen laskentaa, koska laskenta tässä tapauksessa perustuisi kahden passin leimoihin: passin, johon viisumi on liitetty ja joka ei ole voimassa, ja passin, joka on voimassa. Mikäli matkustajalla ei olisi molempia passeja mukana, hänen maahantuloaan ei voitaisi sallia ennen kuin tarvittavat lisäselvittelyt on tehty ja maahantuloedellytykset todettu. Sähköisiä rajanylitysjärjestelmiä kehitettäessä on tarkasti selvitettävä myös se, miten ne toimisivat kahden passin ja yhden viisumin käytännössä.
Kiertomatkaviisumi
Kiertomatkaviisumi on tarkoitettu lähinnä kiertäville taiteilijaryhmille ja heitä avustavalle henkilökunnalle. Komission alkuperäisen ehdotuksen mukaan kolmansien maiden kansalaiset olisivat voineet viisumin turvin liikkua Schengen-alueella enintään vuoden ajan, kuitenkin yhden jäsenvaltion alueella enintään 90 päivää minkä tahansa 180 päivän jakson aikana. Edellisessä lausunnossaan valiokunta totesi viisumin valvontaan liittyvien näkökohtien jääneen ehdotuksessa avoimiksi ja suhtautui kiertomatkaviisumin käyttöönottoon kielteisesti. Jatkokirjelmästä ilmenee, että kiertomatkaviisumi oltaisiin nyt rajoittamassa vain tiettyihin hakijaryhmiin. Valiokunta pitää hakijaryhmien rajoittamista kannatettavana, koska oleskeluaikojen valvominen on käytännössä vaikeaa eikä viisumiin oikeutettujen ryhmien nimeäminen ole yksiselitteistä. Kiertomatkaviisumiin liittyy kuitenkin vielä useita avoimia kysymyksiä. Esimerkiksi kiertomatkaviisumin suhde oleskelulupasäännöksiin on selvitettävä. Selvityksestä ei myöskään ilmene, kuinka kiertomatkaviisumilla tapahtuvaa oleskelua valvottaisiin. Hakijaryhmältään rajoitettunakin kiertomatkaviisumin osalta on tarpeen varmistua siitä, ettei ehdotus kannusta järjestelyn väärinkäyttöön. Lisäksi on tärkeää huolehtia ehdotuksen yhteensopivuudesta viisumi- ja rajasäännöstöjen sekä EU:n ra-janylitysjärjestelmiä koskevan kehittämistyön kanssa.
Monikertaviisumit
Monikertaviisumia koskevaa ehdotusta on muutettu alkuperäisestä komission ehdotuksesta siten, että monikertaviisumin myöntämistä VIS-rekisteröidyille säännöllisille matkustajille ei tehtäisi pakolliseksi, vaan myös heihin olisi mahdollista soveltaa harkintavaltaa. VIS-rekisteröidyille säännöllisille matkustajille myönnetään lähtökohtaisesti ensin kolmen, sitten viiden vuoden monikertaviisumit. Konsulaatit voisivat määrittää monikertaviisumeiden voimassaoloajan lyhyemmäksi kuin komission ehdottamat kolme tai viisi vuotta. Valiokunta kannattaa muutettua ehdotusta.
Matkasairausvakuutus
Valiokunta on edellisessä lausunnossaan suhtautunut kielteisesti myös siihen komission ehdotukseen, ettei nykyisin pakollinen matkasairausvakuutus olisi enää viisumin saamisen edellytys. Jatkokirjelmän mukaan matkasairausvakuutusartikla palautetaan tekstiin ja neuvoston valmistelu-elimet selvittävät, miten nykyistä järjestelmää voitaisiin parantaa. Valiokunta toteaa, että viisumin saamisen edellytyksenä tulisi olla matkasairausvakuutus. Mikäli viisumin saamisen edellytyksenä ei ole matkasairausvakuutusta, on todennäköistä, että niiden tapausten määrä, joista ei saada perittyä hoidon maksuja, lisääntyy. Tällöin valtion korvaukset kunnille lisääntyvät ja valtion menot kasvavat. Riskinä voi olla myös se, että eurooppalaisia terveyspalveluja pyrittäisiin käyttämään hyödyksi osallistumatta kustannuksiin.