Yleisperustelut

Yleistä

Eduskunta hyväksyi maaliskuussa 2011 uuden poliisilain (872/2011), joka tulee voimaan 1.1.2014. Laissa on havaittu jo ennen sen voimaantuloa tiettyjä muutostarpeita, jotka liittyvät erityisesti salaisia tiedonhankintakeinoja koskevaan uuden poliisilain 5 lukuun ja sen suhteeseen salaisia pakkokeinoja koskevaan uuden pakkokeinolain (806/2011) 10 lukuun (HE 14/2013 vp).

Käsiteltävänä olevalla hallituksen esityksellä uuteen poliisilakiin ehdotetaan tehtäväksi pääosin teknisluonteisia muutoksia, jotka enimmäkseen liittyvät uuden poliisilain ja uuden pakkokeinolain salaista tiedonhankintaa koskevan sääntelyn välillä oleviin perusteettomiin eroavaisuuksiin. Uuteen poliisilakiin ehdotetaan tehtäväksi myös eräitä sisällöllisiä täydennyksiä ja täsmennyksiä. Kyseiset muutokset liittyvät merkittävimmiltä osiltaan televalvonnan käyttöä koskeviin edellytyksiin ja ylimääräisen tiedon käyttöön.

Hallintovaliokunnan kuulemat asiantuntijat ovat pitäneet ehdotuksia suurelta osin kannatettavina, eikä esiin ole tullut aihetta ehdotettujen pykälien muuttamiseen kovin laajasti. Suurimmat muutostarpeet aiheutuvat perustuslakivaliokunnan antamasta lausunnosta. Lisäksi esitykseen tulee hallintovaliokunnan mukaan tehdä eräitä pienehköjä muutoksia, jotka ovat pääosin teknisiä.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä siten tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Telekuuntelu (poliisilain 5 luvun 5 §)

Saadun selvityksen mukaan poliisilakiehdotuksen 5 luvun 5 §:n 2 momentin johdantolausetta tulisi muuttaa. Hallituksen esityksessä esitetty sanamuoto kuuluu seuraavasti: "Poliisille voidaan rikoksen estämiseksi antaa lupa kohdistaa telekuuntelua henkilön hallussa olevaan tai hänen oletettavasti muuten käyttämäänsä teleliittymään, teleosoitteeseen tai telepäätelaitteeseen, jos henkilön lausumien, uhkausten tai käyttäytymisen perusteella voidaan perustellusti olettaa hänen syyllistyvän".

Johdantolauseessa ilmaisu "teleliittymään" on turha. Lisäksi johdantolauseen tulee vastata pakkokeinolain 10 luvun 3 §:n 2 momentin johdantolausetta sillä erolla, että poliisilain mukaista telekuuntelua käytetään rikoksen estämiseksi ja paljastamiseksi. Hallintovaliokunnan mukaan säännöksen sanamuotoa tulee siten muuttaa.

Televalvonta (poliisilain 5 luvun 8 §)

Uuden poliisilain televalvonnan käyttöedellytyksiä koskevaa sääntelyä ehdotetaan täydennettäväksi siten, että poliisille voitaisiin rikoksen estämiseksi antaa lupa kohdistaa televalvontaa henkilön hallussa olevaan tai hänen oletettavasti muuten käyttämäänsä teleosoitteeseen tai telepäätelaitteeseen, jos henkilön lausumien, uhkausten tai käyttäytymisen perusteella taikka muutoin voidaan perustellusti olettaa hänen syyllistyvän lapsen houkuttelemiseen seksuaalisiin tarkoituksiin (rikoslain, jäljempänä RL, 20:8b) taikka teleosoitetta tai telepäätelaitetta käyttäen tehtyyn, automaattiseen tietojenkäsittelyjärjestelmään kohdistuvaan luvattomaan käyttöön (RL 28:7), vahingontekoon (RL 35:1), viestintäsalaisuuden loukkaukseen (RL 38:3) tai tietomurtoon (RL 38:8).

Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan televalvonta on tehokas, useissa tapauksissa jopa ratkaiseva tutkintakeino estettäessä ja selvitettäessä edellä mainittuja rikoksia. Valiokunta pitää muutoksia perusteltuina, ottaen huomioon myös sen, että perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 33/2013 vp) mukaan ehdotetulle sääntelylle ei ole perustuslaista johtuvaa estettä.

Tietolähteen ohjatusta käytöstä päättäminen (poliisilain 5 luvun 42 §)

Tietolähteen ohjatun käytön avulla voidaan hankkia tietoja, jotka ovat merkityksellisiä poliisilain 1 luvun 1 §:ssä tarkoitettujen tehtävien hoitamiseksi. Tietolähteeltä muusta kuin rikostorjunnasta hankittavana tietona uuden poliisilain yksityiskohtaisissa perusteluissa mainitaan esimerkkinä aseharrastajien terveydentilaa koskeva tieto. Uuden poliisilain 5 luvun 42 §:ssä kuitenkin edellytetään, että tietolähteen ohjattua käyttöä koskevassa päätöksessä on mainittava se rikos, joka on tietolähteen ohjatun käytön perusteena. Päätöksen sisällölle asetettavat vaatimukset on otettu sellaisenaan pakkokeinolaista poliisilakiin, eikä tällöin ole otettu huomioon uuden poliisilain 5 luvun 40 §:n tietolähdetoiminnan määritelmän mukaista tarkoitusta koko naisuudessaan.

Säännösten sisäisen johdonmukaisuuden vuoksi 5 luvun 42 §:ää tulisi täydentää huomioon ottaen 5 luvun 40 §:n sisältö. Hallintovaliokunta pitää näin ollen perusteltuna muuttaa pykälän 3 momenttia siten, että sen 4 kohdan sanamuoto muutetaan kuulumaan "toimenpiteen peruste".

Ylimääräisen tiedon käyttäminen (poliisilain 5 luvun 54 §)

Uuden poliisilain 5 luvun 53 §:n mukaan ylimääräisellä tiedolla tarkoitetaan telekuuntelulla, televalvonnalla, tukiasematietojen hankkimisella ja teknisellä tarkkailulla saatua tietoa, joka ei liity rikokseen tai vaaran torjumiseen taikka joka koskee muuta rikosta kuin sitä, jonka estämistä tai paljastamista varten lupa tai päätös on annettu.

Ylimääräisen tiedon käyttämisestä säädetään uuden poliisilain 5 luvun 54 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan ylimääräistä tietoa saa käyttää rikoksen selvittämisessä, kun tieto koskee sellaista rikosta, jonka estämisessä olisi saatu käyttää sitä tämän luvun mukaista tiedonhankintakeinoa, jolla tieto on saatu. Ylimääräisen tiedon käyttämisestä päättää tuomioistuin, jos sillä on toimivalta päättää siitä tiedonhankintakeinosta, jolla tieto on saatu. Pykälän 2 momentin mukaan ylimääräistä tietoa saa lisäksi käyttää aina rikoksen estämiseksi, poliisin toiminnan suuntaamiseksi ja syyttömyyttä tukevana selvityksenä. Hallituksen esityksen mukaan ylimääräistä tietoa saisi käyttää edellä todettua laajemmin eli myös silloin, kun rikoksesta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kaksi vuotta vankeutta ja jos ylimääräisen tiedon käyttämisellä voidaan olettaa olevan erittäin tärkeä merkitys rikoksen selvittämiselle. Ylimääräisen tiedon käyttämisestä näyttönä päättäisi tuomioistuin pääasian käsittelyn yhteydessä.

Perustuslakivaliokunta on hallintovaliokunnalle antamassaan lausunnossa (PeVL 33/2013 vp) pitänyt perustuslain 10 §:n 3 momentin nojalla välttämättömänä, että edellytyksenä oleva enimmäisrangaistusraja on korkeampi kuin kaksi vuotta vankeutta. Hyväksyttävänä voidaan pitää sitä, että ylimääräistä tietoa saa käyttää, jos rikoksesta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kolme vuotta vankeutta. Estettä ei ole myöskään sille, että säännöksen piiriin otetaan joitakin sellaisiakin perustuslakivaliokunnan lausunnossa yksilöityjä yksittäisiä rikoksia, joiden enimmäisrangaistus on kaksi vuotta vankeutta, mutta jotka kuitenkin vakavuusasteeltaan rinnastuvat edellä mainittuihin rikoksiin ja jotka täyttävät perustuslain 10 §:n 3 momentissa asetetut vaatimukset.

Perustuslakivaliokunnan mukaan poliisilakiehdotuksen 5 luvun 54 §:n 1 momentista on joko poistettava sen toinen virke tai sääntelyä on muutettava edellä esitetyn mukaisesti, jotta lakiehdotus voidaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Jos hallintovaliokunta pitää välttämättömänä laajentaa perusterikosten luetteloa, on asia saatettava uudelleen perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi.

Asiaa arvioidessaan hallintovaliokunta pitää ensinnäkin tärkeänä, että poliisi- ja pakkokeinolain muutokset saadaan voimaan samaan aikaan, kun uudet lait tulevat voimaan eli 1.1.2014. Tämän vuoksi perusteltuna ei pidetä sitä, että ylimääräisen tiedon käyttämistä koskevaa perusterikosten luetteloa ryhdyttäisiin tässä vaiheessa laajentamaan, vaikka sille saattaisi olla perusteita. Tämä nimittäin aiheuttaisi tarpeen pyytää asiasta uusi perustuslakivaliokunnan lausunto. Lisäksi ylimääräisen tiedon käyttämistä koskevan sääntelyn tulee olla pakkokeinolaissa ja poliisilaissa yhdenmukaista. Näin ollen sääntely on hallintovaliokunnan mukaan sekä poliisi- että pakkokeinolain puolella muokattava sellaiseksi kuin perustuslakivaliokunta ja lakivaliokunta lausunnoissaan esittävät. Hallintovaliokunta pitää kuitenkin rikoksentorjunnan ja kansalaisten oikeustajun näkökulmasta valitettavana, että rajat ylimääräisen tiedon hyödyntämiselle rikosten selvittämisessä ovat valtiosääntöoikeudellisista syistä näin tiukat.

Lakivaliokunta on hallintovaliokunnalle antamassaan lausunnossa LaVL 21/2013 vp esittänyt hallintovaliokunnalle näkemyksensä siitä, millaiseksi ylimääräistä tietoa koskeva pykälä tulisi säätää. Hallintovaliokunta pitää säännösehdotusta perusteltuna. Valiokunta viittaa ylimääräisen tiedon käyttämistä koskevasta sääntelystä myös niihin näkökohtiin, joita se on esittänyt lausunnossaan HaVL 29/2013 vp.

Perustuslakivaliokunnalla ei ole sinänsä huomautettavaa säännöksestä, jonka mukaan ylimääräisen tiedon käyttämisestä näyttönä päättää tuomioistuin pääasian käsittelyn yhteydessä. Valiokunta esittää kuitenkin harkittavaksi myös sitä vaihtoehtoa, että päätös ylimääräisen tiedon hyödyntämisestä tehtäisiin jo ennen pääkäsittelyä.

Asiaa arvioidessaan hallintovaliokunta kiinnittää lakivaliokunnan tavoin (LaVL 21/2013 vp) ensinnäkin huomiota siihen, että ylimääräisen tiedon käyttöä rajaa vaatimus, että tiedon käyttämisellä voidaan olettaa olevan erittäin tärkeä merkitys rikoksen selvittämiselle. Lisäksi valiokunnan käsityksen mukaan ylimääräisen tiedon merkitystä ei lähtökohtaisesti voida arvioida kuin osana kokonaisnäyttöä. Myöskään erillistä prosessaamista ylimääräisen tiedon hyödyntämisestä ei voida pitää kokonaisuutena arvioiden tarkoituksenmukaisena. Säännösehdotuksessa ei ole rajattu päätöksentekoa ylimääräisen tiedon käytöstä pääkäsittelyyn, vaan ehdotuksen mukaan ylimääräisen tiedon käytöstä päätetään pääasian käsittelyn yhteydessä, esimerkiksi valmisteluistunnossa, mikäli sellainen järjestetään. Lakivaliokunta puoltaa poliisilakia koskevassa lausunnossa hallituksen esityksenkin perusteluissa (s. 45—46) esitettyä mahdollisuutta päättää asiasta erillisellä ratkaisulla, muttei pidä säännöksen muuttamista edellä todetuista syistä kuitenkaan perusteltuna. Hallintovaliokunta on asiasta samaa mieltä.

Hallintovaliokunta toteaa lisäksi, että ylimääräisen tiedon käyttöä koskevilla säännöksillä on vaikutusta myös esitutkintavelvollisuuteen.

Telekuuntelun, teknisen kuuntelun ja teknisen laitetarkkailun keskeyttäminen (poliisilain 5 luvun 56 §)

Uuden poliisilain 5 luvun 56 § koskee tilanteita, joissa käy ilmi, että telekuuntelu, tekninen kuuntelu tai tekninen laitetarkkailu on kohdistunut sellaisten tahojen viestintään, johon tiedonhankintakeinoa ei ole tarkoitettu käytettävän. Tällaisessa tilanteessa tiedonhankintakeinon käyttö on keskeytettävä ja kuuntelulla saadut tallenteet on heti hävitettävä. Esityksessä ehdotetaan pykälää täydennettäväksi säännöksellä, jonka mukaan ennen tiedonhankintakeinon käytön keskeyttämistä saatuja tietoja saadaan kuitenkin käyttää samoin edellytyksin kuin ylimääräistä tietoa saadaan käyttää 54 §:n mukaan.

Perustuslakivaliokunnan mukaan pykälässä ei — toisin kuin ylimääräisen tiedon osalta — ole kysymys laillisesti käytetyn salaisen tiedonhankintakeinon sivutuotteesta, vaan tiedonhankintakeinolla saadun tiedon käytöstä tilanteessa, johon tiedonhankintakeinoa ei ole hyväksytty käytettävän. Tällaisessa tilanteessa saatua tietoa ei perustuslakivaliokunnan mielestä voida rinnastaa ylimääräiseen tietoon. Perustuslakivaliokunnan mukaan poliisilakiehdotuksen 5 luvun 56 §:n viimeinen virke on siksi poistettava, mutta sitä ei kuitenkaan aseteta säätämisjärjestyskysymykseksi.

Hallintovaliokunta toteaa pitävänsä perustuslakivaliokunnan lausunnon ja saamansa selvityksen nojalla perusteltuna toteuttaa perustuslakivaliokunnan esittämän muutosehdotuksen.

Poliisitutkinta (poliisilain 6 luvun 1 §)

Poliisilain 6 luvun 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että sen lopusta poistettaisiin kolme viimeistä sanaa, "taikka palonsyyn selvittämiseksi". Hallintovaliokunta toteaa, että pelastusviranomaisen suorittama palontutkinta ei tarkoita samaa asiaa kuin poliisin suorittama palonsyyn tutkinta. Pelastuslain 41 §:n mukaan pelastusviranomaisen on tehtävä palontutkinta vastaavien onnettomuuksien ennalta ehkäisemiseksi. Palontutkinnassa arvioidaan palon syttymissyy. Jos palon epäillään aiheutuneen tuottamuksellisesta tai tahallisesta rikoksesta, pelastusviranomaisen on ilmoitettava siitä poliisille.

Palonsyyn tutkinta tarkoittaa teknistä ja siihen liittyvää tutkintaa, jonka kesto voi olla pitkäkin. Pelastusviranomaisen mahdollisuudet ja valtuudet tehdä esimerkiksi taktista tutkintaa, mukaanlukien puhuttelut, kuulustelut ja muut taktiset toimet, ovat rajalliset tai toimivaltuus puuttuu. Poliisi voi poliisitutkinnassa rikoksen poissulkemiseksi ja useista muista syistä tehdä perusteellisempaa palonsyyn tutkintaa kuin pelastusviranomainen. Tässä työssä on kuitenkin tehtävä tiivistä yhteistyötä pelastusviranomaisen, kuten myös muiden tahojen, esimerkiksi vakuutusyhtiöiden, kanssa.

Hallintovaliokunta katsoo, että velvollisuus suorittaa poliisitutkinta palonsyyn selvittämiseksi on välttämätöntä sisällyttää jatkossakin osana poliisitutkintaa poliisilakiin. Poliisitutkinta edeltää yleensä rikoksen esitutkintaa. Hiljattain valmistuneen tutkimuksen mukaan jopa poliisilla on ollut vaikeuksia havaita rikostapauksia palonsyyn tutkinnassa. Säätämällä poliisitutkinnasta palonsyyn selvittämiseksi korostetaan poliisitutkinnan merkitystä esitutkintaa valmistelevana tutkintana.

Eräitä muita huomioita

Saadun selvityksen mukaan poliisilain kotirauhan suojaamaan paikkaan pääsemistä koskevat poliisilain 2 luvun säännökset eivät kata kaikkia tilanteita, joissa ampuma-aselain mukaiset päätökset antavat aiheen ottaa ampuma-ase poliisin haltuun ja joissa poliisilla olisi tässä tarkoituksessa hyvin perusteltu tarve päästä kotirauhan piiriin. Koska kysymys on perustuslain suojaamaan kotirauhaan puuttumisesta, hallintovaliokunnalle on esitetty, että sääntelyä pitäisi tarkentaa. Hallintovaliokunnan mukaan mahdollinen muutos on tarkoituksenmukaisempaa niiden asiayhteys huomion ottaen valmistella huolella aselainsäädännön muuttamisen yhteydessä.

Seuranta

Hallintovaliokunta on uuden esitutkinta-, pakkokeino- ja poliisilainsäädännön korjauspaketin (HE 14/2013 vp ja HE 16/2013 vp) johdosta kuullut paljon asiantuntijoita. Asiantuntijakuulemisissa on esitetty paljon muitakin sellaisia lainsäädännön muutoksia, joita hallituksen esityksessä ei esitetä. Näiltä osin valiokunta toteaa, että kokemusta uuden lainsäädännön soveltamisesta ei ole vielä voinutkaan kertyä. Vasta kun lainsäädännön soveltamisesta on kertynyt riittävästi kokemusta, voidaan mahdollisia muita muutostarpeita asianmukaisesti arvioida. Valiokunta pitää välttämättömänä, että näin merkittävän lainsäädäntöuudistuksen soveltamista asianmukaisesti seurataan.