Perustelut

Yleistä

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annettu laki (169/2007) on tullut voimaan helmikuussa 2007 (HaVM 31/2006 vp—HE 155/2006 vp). Lain tavoitteisiin kuuluu taloudellinen ja kattava palvelurakenne, joka turvaa laadukkaat palvelut ja niiden saatavuuden. Näiden tavoitteiden saavuttamiseen liittyy mainitun PARAS-puitelain säännös siitä, että perusterveydenhuolto ja siihen kiinteästi liittyvät sosiaalitoimen tehtävät tulee järjestää vähintään noin 20 000 asukkaan kunnassa tai yhteistoiminta-alueella. Tästä vaatimuksesta voidaan kuitenkin sallia poikettavan saaristoisuuden, pitkien etäisyyksien, kansalliskieliä koskevien kielellisten oikeuksien tai saamelaisia koskevien kielellisten ja kulttuuristen oikeuksien turvaamiseksi.

Valtioneuvosto on marraskuussa 2009 antanut eduskunnalle selonteon kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toimeenpanosta ja uudistusta koskevan puitelain tavoitteiden toteutumisesta (VNS 9/2009 vp). Hallintovaliokunta on puolestaan selonteon johdosta hyväksymässään mietinnössä pitänyt tärkeänä, että hallitus antaa vielä vuoden 2010 valtiopäivillä eduskunnalle esityksen kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan puitelain muuttamiseksi siten, että lakiin lisätään sosiaali- ja terveydenhuollon eheyttä koskeva säännös ja että valtioneuvostolle annetaan toimivalta velvoittaa kunta sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueeseen puitelaissa tarkoitetun väestöpohjavaatimuksen täyttämiseksi vuoden 2013 alusta lukien (HaVM 8/2010 vp).

Käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen tavoitteena on hallintovaliokunnan mietinnön mukaisesti varmistaa sosiaali- ja terveydenhuollolle puitelaissa säädetyn vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohjavaatimuksen toteutuminen kunnissa, jotka eivät omilla päätöksillään saa vaatimusta täytetyksi. Tavoitteena on puitelain mukaisesti turvata, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta maan eri osissa. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetusta selonteosta ilmenee, että uudistuksen toimeenpanon tukeminen valtion ohjauksen keinoin on välttämätöntä. Kuntien yhdistymiset tai yhteistoiminta-alueiden perustamiset luovat kuitenkin vasta edellytykset palvelurakenteiden ja palveluiden kehittämiselle. Sama hallinnollinen malli ei kuitenkaan sovellu sellaisenaan koko maahan. Tehtävissä ratkaisuissa onkin tunnistettava alueelliset erityispiirteet ja tarpeet.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää lausunnossaan käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen sisältyviä lakiehdotuksia perusteltuina. Kuntien uudistustyötä tukevaa kunta- ja palvelurakenneuudistusta on vietävä määrätietoisesti eteenpäin, jotta palvelut voidaan turvata jatkossa.

Hallintovaliokunta toteaa kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain muuttamista koskevaan lakiehdotukseen sisältyvän lainsäädäntöteknisistä syistä voimassa olevaa sääntelyä vastaavan sisältöisenä vaatimus siitä, että kunnan tai yhteistoiminta-alueen, jolla on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998) mukainen ammatillisen peruskoulutuksen järjestämislupa, asukasmäärän on oltava vähintään noin 50 000 asukasta, elleivät laissa säädetyt poikkeamisperusteet täyty. Opetus- ja kulttuuriministeriö on kytkenyt puitelain väestöpohjatavoitteen toteuttamisen ammatillisen koulutuksen kehittämistä edistävään, vuonna 2006 käynnistettyyn järjestäjäverkon kokoamisen vauhdittamishankkeeseen. Vuorovaikutteisuuteen ja suosituksiin perustuva hanke on saadun selvityksen perusteella edennyt asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Käytettävissä olevan tiedon mukaan vuoden 2012 alussa on enää kaksi kuntaa ja yksi kunta-yhtymä, jotka eivät täytä asetettua väestöpohjavaatimusta. Valiokunnalle on esitelty kyseisen kuntayhtymän toimintalogiikkaa, joka perustuu työssäkäyntialueeseen ja sen talouden kasvuun. Hallintovaliokunta pitääkin perusteltuna, ettei hallituksen esitykseen sisälly valtioneuvostolle toimivaltaa antaa ammatillisessa koulutuksessa kuntia ja kuntayhtymiä velvoittavia päätöksiä.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin muutoksin ja kannanotoin.

Yhteistoiminta-alueen muodostaminen

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksella on jo tähän mennessä ollut merkittävä vaikutus kuntarakenteen kehittymiseen. Kuntien määrä tulee vuodesta 2007 vähenemään vuoteen 2013 varmuudella 431 kunnasta enintään 331 kuntaan eli vähintään sadalla kunnalla.

Sosiaali- ja terveydenhuollon väestöpohjavaatimus täyttyy tammikuun 2011 tilanteen perusteella 212 kunnalla mukaan lukien viimeistään vuoden 2013 alusta voimaan tulevat kuntaliitokset. Maamme väestöpohjasta edellä mainitut kunnat käsittävät 85,8 prosenttia. Osalla väestöpohjan ulkopuolelle jäävistä kunnista on kuitenkin aiesopimus tai valtuuston päätös, jonka toteutuessa väestöpohjavaatimus täyttyy. Osalla kuntia on puolestaan selvitystyö meneillään. Osa on muodostanut tai muodostamassa 20 000 asukkaan väestöpohjan alittavan kuntaliitoksen tai yhteistoiminta-alueen. Kokonaan vailla ratkaisua on 9 kuntaa, ja poikkeamisperusteisiin vetoaa 21 kuntaa. Lisäksi 18 kunnan osalta on katsottu täyttyvän laissa säädettyjen erityisten poikkeamiskriteerien.

Voimassa olevan PARAS-puitelain 5 §:n noin 20 000 asukkaan väestöpohjavaatimus on kuntia oikeudellisesti sitova. Päätökset rakenteellisista ratkaisuista, joiden pohjalta palveluiden kehittäminen tapahtuu, on tullut alun perin esittää toimeenpanosuunnitelmien yhteydessä jo vuonna 2007. Puitelaki ei kuitenkaan sisällä pakotteita tai toimivaltuuksia tilanteissa, joissa lain velvoitteet eivät ole toteutuneet.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan puitelakiin otettavaksi säännökset valtioneuvoston toimivallasta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan sosiaali- ja terveydenhuollossa, jos kunnat eivät oma-aloitteisesti ole muodostaneet lain edellyttämää väestöpohjaa joko perustamalla palveluita varten kuntien yhteistoiminta-alueen tai tekemällä kuntaliitoksen. Valtioneuvosto voi näissä tapauksissa päättää, että kunta liitetään jo perustettuun yhteistoiminta-alueeseen tai että kunta muodostaa muiden kuntien kanssa kokonaan uuden yhteistoiminta-alueen, joka täyttää väestöpohjavaatimukset. Yhteistoimintaa koskeva päätös on voimassa siihen saakka, kunnes kunnat yhteistoimintavelvoitteen mukaisesti toisin päättävät.

Lakiin ehdotetaan myös lisättäväksi sosiaali- ja terveydenhuollon eheyttä vahvistavat säännökset, joiden mukaan yhteistoiminta-alueille tulee siirtää perusterveydenhuollon lisäksi myös sosiaalihuollon tehtävät kokonaisuutena. Tällä sääntelyllä voidaan varmistaa se, etteivät nämä tehtävät jakaudu kahdelle eri tasolle, kuntatasolle ja yhteistoiminta-alueelle. Perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon yhteistyö on erityisen tärkeää vanhenevan väestön palvelujen, mielenterveystyön, päihdehuollon sekä lasten ja nuorten hyvinvoinnin turvaamiseksi. Edellä lausutusta poiketen yhteistoiminta-alueeseen kuuluva kunta voi kuitenkin jatkossakin huolehtia lasten päivähoitoon, lasten kotihoitoon ja yksityisen kodinhoidon tukeen liittyvistä tehtävistä.

Hallintovaliokunta pitää sosiaali- ja terveysvaliokunnan tavoin tärkeänä huolehtia hallintokuntien välisenä yhteistyönä siitä, ettei perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon yhteys muihin palveluihin muodostu liian etäiseksi. Esimerkiksi tilanteissa, joissa päivähoitoa ei järjestetä yhteistoiminta-alueella, on huolehdittava lapsiperheiden palvelujen turvaamisesta kokonaisuutena. Palvelujen kokoaminen järjestettäväksi nykyistä suuremmissa kunta- ja organisaatioyksiköissä ei saa heikentää myöskään lähipalvelujen saavutettavuutta ja säilymistä riittävinä. Palvelujen järjestäminen asiakaslähtöisesti edellyttää lähipalvelujen ja niiden saavutettavuuden turvaamista hyvällä palveluverkoston suunnittelulla ja toteutuksella. Esimerkiksi sosiaalihuoltolain (710/1982) mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa yksilön ja perheen ongelmat otetaan huomioon siten, että toimenpiteet niiden ratkaisemiseksi sovitetaan yhteen. Hallintovaliokunta tähdentää, että uudistustyössä on panostettava palvelujen kehittämiseen, jotta palvelut voidaan turvata väestön ikääntyessä ja muutoinkin muuttuvassa toimintaympäristössä.

Hallituksen esityksen mukaan kuntien ja yhteistoiminta-alueiden tulee täyttää laissa edellytetyt väestöpohjavaatimukset perusterveydenhuollon osalta vuoden 2013 alusta lukien. Lisäksi sosiaalihuollon tehtävät tulee siirtää yhteistoiminta-alueille viimeistään vuodesta 2015 alkaen.

Esityksestä ilmenee, että kuntien tulee tehdä sitovat päätökset palveluiden järjestämiselle säädettyjen velvoitteiden täyttämisestä kuluvan vuoden elokuun loppuun mennessä. Tavoitteen toteuttamiseksi on hallituksen esitykseen sisällytetty säännökset menettelystä, joita on noudatettava velvoitettaessa kuntia yhteistoimintaan. Valtioneuvoston tulee puolestaan tehdä mahdolliset päätökset yhteistoimintaan velvoittamisesta 30.6.2012 mennessä. Päätökset tehdään valtiovarainministeriön esittelystä ja valmistellaan valtiovarainministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön yhteistyöllä.

Valiokunta pitää aikataulua sikäli erittäin haasteellisena, etteivät kaikki kunnat ehdi käytännössä tekemään sitovia päätöksiä vuoden 2011 elokuun loppuun mennessä. Tiukkaa aikataulua on perusteltu ministeriötasolla neuvottelumekanismin ja päätöksenteon vaatimalla riittävän pitkällä ajanjaksolla. Hallintovaliokunta tähdentää samalla sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausuntoon viitaten, ettei valtioneuvoston päätöksentekomenettelyn käynnistyminen kuntien velvoittamiseksi yhteistoimintaan suinkaan tarkoita sitä, että valtioneuvosto tekee automaattisesti menettelyn piiriin kuuluvien kuntien osalta yhteistoimintaan velvoittavat päätökset. Valiokunta korostaa, että menettelyllä tarkoitetaan ensisijaisesti kuntien kanssa käytäviä neuvotteluja, jotka tähtäävät puitelain mukaiset velvoitteet täyttäviin ratkaisuihin. Neuvottelujen piirissä ovat ne kunnat, joilla ei ole sitovia päätöksiä rakenteellisista ratkaisuista, ja myös ne kunnat, joilla ei ole sitovia päätöksiä sosiaalihuollon tehtävien siirtämisestä yhteistoiminta-alueella. Lisäksi neuvotteluprosessi koskee myös niitä kuntia, jotka vetoavat uuteen poikkeamisperusteeseen ja jotka vetoavat voimassa oleviin perusteisiin.

Valiokunta painottaa, että kuntakohtaisissa neuvotteluissa on tärkeää luoda edellytykset sille, että osallisina olevat kunnat voivat löytää asianmukaiset ratkaisut keskinäisellä yhteistyöllä. Olennaista on, että kunnat voivat menettelyn kuluessa päättää itse yhteistoimintamuodosta, joka täyttää väestöpohjavaatimukset ja sosiaali- ja terveydenhuollon integraatiovaatimukset. Kunnan suuntautumiselle ja tilannekohtaiselle valinnan vapaudelle vaihtoehtotilanteessa on annettava lähtökohtaisesti ratkaiseva merkitys. Yhteistoiminta-alueeseen liittyvän kunnan tulee päästä mukaan yhteistoimintaan samoilla ehdoilla kuin muut yhteistoiminta-alueen kunnat ja palvelurakenne tulee arvioida tasavertaisesti muiden yhteistoiminta-alueen kuntien kanssa. Tämän varmistamiseksi valiokunta ehdottaa 1. lakiehdotuksen 5 b §:n 3 momentin sanamuodon tarkentamista siten, että kunta velvoitetaan liittymään yhteistoiminta-alueeseen voimassa olevan yhteistoimintasopimuksen mukaisin ehdoin. Valtioneuvoston velvoittava päätös voi olla vasta viimesijainen ratkaisu. Valiokunta edellyttää, että valtioneuvoston päätöksen perusteluista tulee käydä ilmi, että tehtävä ratkaisu turvaa kuntalaisten sosiaali- ja terveyspalvelut olemassa olevaa tilannetta paremmin ja on taloudellisesti mielekäs ja kustannustehokas. Valiokunta korostaa lisäksi kuntien omien toimien merkitystä kuntalaisten palvelujen turvaajana.

On myös huomattava, että valtioneuvosto voi myöntää luvan poiketa puitelain väestöpohjavaatimuksesta. Tältä osin valiokunta viittaa jäljempänä lausuttuun.

Lisäksi ehdotetulla sosiaalihuoltolain muutoksella annetaan valtioneuvostolle toimivalta myöntää oikeus poiketa sosiaalihuollon tehtävien siirrosta edellyttäen, että kunnat valmistelevat viimeistään vuoden 2017 alusta toteutettavaa kuntaliitosta tai sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien hoitamista yhdessä vielä suuremman asukasmäärän kokonaisuudessa kuin valtioneuvosto on kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 a §:n nojalla päättänyt.

Poikkeamisperusteista

Voimassa olevan lain nojalla noin 20 000 asukkaan väestöpohjavaatimuksesta voidaan myöntää poikkeuksia. Yhteistoiminta-alueen muodostamiselle säädetyistä edellytyksistä voidaan ensinnäkin poiketa, jos toiminnallisen kokonaisuuden muodostaminen ei ole mahdollista saaristoisuuden vuoksi. Peruste koskee saariston kehityksen edistämisestä annetun lain (494/1981) 3 §:n mukaisia kuntia eli saaristokuntia.

Pitkällä etäisyydellä poikkeamisperusteena tarkoitetaan hallituksen esityksessä eri kunnissa olevien keskusten yli 40 kilometrin pituista välimatkaa yleisiä teitä pitkin. Esityksen mukaan lakiehdotuksen tarkoittamia saaristokuntia ja pitkän etäisyyden kuntia on yhteensä 33 kuntaa.

Yhteistoiminta-alueen muodostamiselle säädetyistä edellytyksistä voidaan poiketa myös, jos se on tarpeen suomen- tai ruotsinkielisten asukkaiden kielellisten oikeuksien turvaamiseksi. Lisäksi säännös saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskevien oikeuksien turvaamisesta poikkeusperusteena sisältyy lakiehdotukseen.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan edellä mainittujen seikkojen lisäksi kokonaan uutta poikkeamisperustetta, joka koskee niitä tilanteita, joissa kunnan tai yhteistoiminta-alueen perustamiseksi on alueelliset olosuhteet huomioon ottaen tehty kunnissa riittävät päätökset. Käytännössä tätä perustetta on jo sovellettu ja katsottu yhteistoiminta-alueiden ja kuntien eräissä tapauksissa päässeen olosuhteet huomioon ottaen mahdollisimman lähelle vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohjavaatimusta. Tällöin on edellytetty, että 1) päätökset rakenteellisten ratkaisujen toteuttamisesta on tehty (päätökset kahden tai useamman kunnan liitoksesta tai yhteistoiminta-alueen muodostamisesta), 2) yhteistoiminta-alue on toiminnallinen kokonaisuus, 3) muita luontevia kumppaneita tai vaihtoehtoja ei ole olemassa, 4) luontevaa laajenemissuuntaa ei ole olemassa ilman, että joudutaan rikkomaan muita yhteistyörakenteita, 5) palveluiden järjestämisvastuu siirtyy yhdelle yhteistoiminta-alueelle ja 6) olosuhteet huomioon ottaen on päästy mahdollisimman lähelle 20 000 asukasta.

Valiokunta tähdentää, että edellä tarkoitettuja edellytyksiä alueellisista olosuhteista ja kuntien riittävistä toimenpiteistä tulee tulkita aiemmin muodostunut käytäntö huomioon ottaen. Tämä tarkoittaa sitä, että ne kunnat, joiden on jo aiemmin katsottu kuuluvan poikkeusmenettelyjen piiriin, täyttävät lähtökohtaisesti myös nyt säädettävät edellytykset väestöpohjavaatimuksesta poikkeamiselle. Koska aikaisempi poikkeuskäytäntö on perustunut vain seurantaryhmän käytäntöön, on asianmukaista ottaa lakiin hallituksen esityksessä ehdotettu uusi peruste. Edellä on jo todettu, että neuvottelumenettely, jolla tavoitellaan väestöpohjavaatimuksen täyttämistä, koskee myös voimassa olevia poikkeusperusteita. Valiokunta pitää tätä hyväksyttävänä. Lähtökohtaisesti poikkeus on kuitenkin myönnettävä, vaikkei väestöpohjaa neuvotteluissa saavuteta, jos esimerkiksi pitkän etäisyyden kriteeri täyttyy.

Valiokunta korostaa muutoinkin, että väestömäärän osalta on kysymys suuruusluokaltaan noin 20 000 asukkaan väestöpohjasta. Tällä sääntelyllä on tarkoitus mahdollistaa tapauskohtaisesti asianmukainen harkinta ja joustomahdollisuus. On kuntia ja yhteistoiminta-alueita, joilla ei kertakaikkiaan kyetä luontevasti muodostamaan riittävää väestöpohjaa. Sitten on kuntia ja alueita, joiden ponnistelujen ja päätösten myötä voidaan katsoa asukaskriteerin täyttyvän ilman, että on kysymys poikkeamisperusteesta. Kunnissa tehdään jatkuvasti päätöksiä PARAS-lain tavoitteen toteuttamiseksi. Viimeisimpänä uutena kuntien valtuustojen päätöksenä on valiokunnalle esitelty Satakunnassa muodostettava uusi noin 18 200 asukkaan yhteistoiminta-alue.

Muutoksenhakumahdollisuus

Asiantuntijakuulemisessa on katsottu, ettei hallituksen esityksestä käy riittävän selkeästi ilmi mahdollisuus hakea muutosta valtioneuvoston päätöksestä, jolla kunta velvoitetaan yhteistoimintaan. Tältä osin valiokunta toteaa, että hallintopäätöksen muutoksenhakukelpoisuus ilmenee hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:stä.